王利平

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的行政權(quán)主要是指公安機(jī)關(guān)執(zhí)行法律賦予其管理公共行政事務(wù)，具有國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的權(quán)力。公安機(jī)關(guān)的行政權(quán)具有同其他行政機(jī)關(guān)一樣的法律強(qiáng)制性，再加上我國(guó)二元犯罪的追究模式，幾乎所有的治安行政案件全部都交給公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理，并且內(nèi)容涉及人們生活的各個(gè)方面，例如交通、消防、治安、邊防等，其主要職權(quán)有社會(huì)生活管理、消防、行政處罰、行政強(qiáng)制措施和行政處置權(quán)等。而公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)主要是指在刑事偵查領(lǐng)域所擁有的一系列強(qiáng)制權(quán)，包括專門的調(diào)查工作和采取的強(qiáng)制措施，例如偵查、預(yù)審、刑事強(qiáng)制措施。雖然行政權(quán)與刑事偵查權(quán)適用的法律不同，但由于二者的行為主體都是公安機(jī)關(guān)，即兩種職權(quán)行使的主體就是一致的，在工作實(shí)踐中較易弄混淆。首先，二者行使的職權(quán)行為有很多也具有相似性，例如行政強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施；其次，兩者可能是處理同一案件的前后程序主體，例如有些案件看上去難以區(qū)分是行政案件還是刑事案件時(shí)，就有可能先行后刑，或者先刑后行，難以區(qū)分具體職權(quán)的界限；最后，兩種職權(quán)都是有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的職權(quán)，這讓二者都很難具體區(qū)分。再加上涉及公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的《治安管理處罰法》《人民警察法》《刑法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)二者的區(qū)分也模棱兩可，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在行刑銜接中行政權(quán)替代偵查權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這與黨的二十大報(bào)告中提出的“完善行政執(zhí)法程序、規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行”要求不一致，也給公安機(jī)關(guān)實(shí)際工作帶來(lái)很多弊端。因此，有必要對(duì)行刑銜接中公安機(jī)關(guān)行政權(quán)替代偵查權(quán)的弊端進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的完善措施。

一、公安機(jī)關(guān)行政權(quán)替代偵查權(quán)弊端分析

（一）弊端之一：規(guī)避了刑事訴訟嚴(yán)苛程序的審查

公安機(jī)關(guān)行政權(quán)替代偵查權(quán)主要出現(xiàn)行刑銜接的案件中，在公安機(jī)關(guān)同時(shí)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法和刑事案件的立案?jìng)刹闀r(shí)，就會(huì)因?yàn)橹T多因素選擇寬松、程序簡(jiǎn)便可行的行政程序而屏蔽嚴(yán)苛的刑事訴訟程序。

首先，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，刑事立案條件較嚴(yán)苛，需要達(dá)到“有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任”。而且，此處“犯罪事實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定只比和法院最終判決的“事實(shí)清楚”標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)。但是在司法實(shí)踐中，除了一些很明顯構(gòu)成重大刑事犯罪事實(shí)的案件外，其他案件很多情況下都難以確定。再加上據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示：《治安管理處罰法》中有80 多種違法行為與《刑法》中的犯罪行為存在著一定對(duì)應(yīng)或銜接關(guān)系；同時(shí)，《刑法》本身也存在一些模糊性定性定量標(biāo)準(zhǔn)不明的情形，例如“情節(jié)嚴(yán)重”“犯罪情節(jié)較輕”“情節(jié)顯著輕微”等，有時(shí)會(huì)因理解不同難以形成統(tǒng)一看法導(dǎo)致處理結(jié)果不一致，這就使得公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事偵查更加難以區(qū)分，雖然扔會(huì)隨著案件的深入調(diào)查加深認(rèn)識(shí)，找到符合刑事立案條件的證據(jù)，但最初還是會(huì)采用寬松的行政程序處理案件。

其次，適用行政程序比刑事訴訟程序更加簡(jiǎn)便易行，以刑事偵查中常見(jiàn)的刑事拘留為例，要先經(jīng)立案程序后，再經(jīng)過(guò)審查符合刑事拘留的七個(gè)條件之一的現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子，還要經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)程序后才能執(zhí)行，這個(gè)過(guò)程就比較復(fù)雜嚴(yán)苛。但相應(yīng)的行政拘留程序相較于刑事拘留而言，不需要復(fù)雜的程序，而且行政拘留的條件簡(jiǎn)便易判斷，審批流程也簡(jiǎn)潔易操作。再加上《刑事訴訟法》中提出的懲罰犯罪和保障人權(quán)理念、信息科技不斷發(fā)展、人口流動(dòng)的頻繁性、犯罪嫌疑人自身法律意識(shí)和專業(yè)化程度以及犯罪手段不斷提高等等問(wèn)題，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中很多刑事證據(jù)難以收集與保存，這些都使得公安機(jī)關(guān)在一些難以判斷是行政還是刑事的案件時(shí)，選擇行政程序執(zhí)法。

此外，刑事考評(píng)中將破案率作為一個(gè)公安機(jī)關(guān)考評(píng)機(jī)制中很重要的數(shù)據(jù)，因此公安機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程或者行刑交叉進(jìn)行，或者有案不立、以行代刑就成為常見(jiàn)的現(xiàn)象。

（二）弊端之二：職權(quán)不分導(dǎo)致權(quán)力濫用

正當(dāng)程序原則是指行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)的原則。即公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的過(guò)程中都必須遵循正當(dāng)程序原則的要求。雖然行政權(quán)與偵查權(quán)的主體都是公安機(jī)關(guān)，同屬國(guó)家行為，但是二者在性質(zhì)、目的、使用價(jià)值體系和社會(huì)功能上均存在一定區(qū)別。前者具有行政屬性，上下級(jí)之間是一種命令與服從的關(guān)系，追求行政效率，快速解決行政事務(wù)，是否合法由司法機(jī)關(guān)判斷，不能由公安機(jī)關(guān)自己決定。后者具有刑事司法屬性，整個(gè)公安刑事執(zhí)法是相對(duì)獨(dú)立的，上下級(jí)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，追求司法公正，是刑事司法權(quán)展開(kāi)的開(kāi)端，為法院審判打好基礎(chǔ)，還要接受一系列法律監(jiān)督。因此公安機(jī)關(guān)以行政權(quán)替代刑事偵查權(quán)極易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在此過(guò)程中濫用權(quán)力，不符合正當(dāng)程序原則和程序法定原則的要求。

（三）弊端之三：侵犯相關(guān)人員的合法權(quán)利

在公安行政相關(guān)法律規(guī)定中并未賦予行政相對(duì)人有請(qǐng)辯護(hù)人進(jìn)行辯護(hù)的權(quán)利，僅有的救濟(jì)規(guī)定是指在行政執(zhí)法中公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法如涉嫌違法時(shí)，通過(guò)提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。同時(shí)如果該案件后續(xù)轉(zhuǎn)為刑事案件，就不能對(duì)其前面的行政違法執(zhí)行進(jìn)行救濟(jì)。但如果開(kāi)始就是從刑事訴訟程序開(kāi)始，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，犯罪嫌疑人從偵查階段開(kāi)始就享有一些權(quán)利，例如辯護(hù)權(quán)、控訴權(quán)等，而且公檢法機(jī)關(guān)還有保障其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。因此，很多情況在公安機(jī)關(guān)無(wú)法明確區(qū)分罪與非罪時(shí)，再加上刑法條文規(guī)定的模糊以及《治安管理處罰法》中有相對(duì)應(yīng)違法行為的處理規(guī)定時(shí)，公安機(jī)關(guān)會(huì)優(yōu)先適用寬松簡(jiǎn)易的行政程序進(jìn)行執(zhí)法。例如司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)在處理涉嫌賭博的違法行為時(shí)，就會(huì)按照行政違法進(jìn)行前期處理，這樣可以忽視相對(duì)人適用刑事程序而享有的辯護(hù)權(quán)等權(quán)利。

（四）弊端之四：屏蔽了檢察院對(duì)案件前期調(diào)查的監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政案件有可能轉(zhuǎn)化為刑事案件前，一般會(huì)不轉(zhuǎn)化或先采取行政措施獲取相關(guān)證據(jù)后再轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的方式進(jìn)行，因?yàn)樵谛淌略V訟中檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)刑事立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行等全程進(jìn)行法律監(jiān)督。尤其針對(duì)公安機(jī)關(guān)有案不立的情形，但實(shí)際收效不大，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的監(jiān)督會(huì)影響公安機(jī)關(guān)的破案率，公安機(jī)關(guān)會(huì)想法屏蔽檢察院的監(jiān)督。因此公安機(jī)關(guān)在處理行政機(jī)關(guān)交辦的行刑案件中經(jīng)常會(huì)采取不立案、退回，或者協(xié)同調(diào)查等方式來(lái)脫離檢察院的監(jiān)督。但這會(huì)造成非法取證、冤假錯(cuò)案的發(fā)生，不利于公平正義的實(shí)現(xiàn)。

二、公安機(jī)關(guān)完善行政權(quán)替代偵查權(quán)的措施

綜上分析，公安機(jī)關(guān)在整個(gè)社會(huì)中為國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但因在司法實(shí)踐中以行政權(quán)替代偵查權(quán)帶來(lái)的種種弊端，不符合黨的二十大報(bào)告提出的嚴(yán)格公正司法的要求，沒(méi)有守好公正司法這最后一道防線，因此必須對(duì)公安機(jī)關(guān)行政權(quán)替代偵查權(quán)的現(xiàn)象進(jìn)行完善。

（一）區(qū)分行政權(quán)和偵查權(quán)，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律原則

首先，明確區(qū)分行政權(quán)和偵查權(quán)，防止出現(xiàn)在追責(zé)時(shí)不知道如何救濟(jì)的情形。可以從公安機(jī)關(guān)最初實(shí)施該行為是行政行為還是刑事行為來(lái)進(jìn)行判斷。如果是以刑事偵查為目的就定性為刑事偵查行為，同時(shí)保障犯罪嫌疑人相應(yīng)權(quán)利，按照非法證據(jù)排除規(guī)則審查相關(guān)偵查程序。如果是以行政執(zhí)法為目的進(jìn)行的執(zhí)法行為就定性為行政執(zhí)法行為。正當(dāng)程序原則和程序法定原則要求公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中必須嚴(yán)格按行政執(zhí)法的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行。同時(shí)，即使部分案件最初并不清楚是否會(huì)轉(zhuǎn)化為行政案件，也要在執(zhí)法中嚴(yán)格依法進(jìn)行，考慮到可能轉(zhuǎn)化為刑事案件而做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。例如，根據(jù)刑事訴訟程序的辦理要求，分門別類制定清單式行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政案件查處證據(jù)采集類別、標(biāo)準(zhǔn)和程序，統(tǒng)一執(zhí)法文書(shū)樣式，解決司法實(shí)踐中行政案件轉(zhuǎn)為刑事案件中出現(xiàn)的證據(jù)不全、質(zhì)量不高、文書(shū)樣式不統(tǒng)一等問(wèn)題，破解“有案難移”問(wèn)題。［1］此外，針對(duì)那些要轉(zhuǎn)化的行政案件，根據(jù)《行政處罰法》第二十七條第二款的規(guī)定做好相關(guān)銜接程序工作，①《行政處罰法》第二十七條第二款 行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。如果爭(zhēng)議比較大的案件可能還需要執(zhí)法人員出庭說(shuō)明情況。

其次，根據(jù)比例原則進(jìn)一步細(xì)化行政案件的追訴條件，對(duì)部分涉及人身自由的行政行為的啟動(dòng)要提高其標(biāo)準(zhǔn)，例如根據(jù)法律法規(guī)公安機(jī)關(guān)辦理行政案件可以適用行政拘留方式，雖然較刑事拘留比較寬松，但是因涉及相對(duì)人的人身自由，而且隨著案件的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)可能會(huì)轉(zhuǎn)化為刑事案件，因此可以要求提高行政措施的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，以免轉(zhuǎn)化后對(duì)其進(jìn)行非法證據(jù)審查不合法被排除。此外，還有一些案件各地受理的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，例如盜竊案件，很多地方的標(biāo)準(zhǔn)不同，而且有的地方設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前人們的生活水平已不相適應(yīng)，易造成公安機(jī)關(guān)為了提高破案率，將剛剛超過(guò)這個(gè)數(shù)的盜竊案件都作為刑事案件處理，不利于行刑銜接機(jī)制的運(yùn)行。

（二）明確行政證據(jù)在轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)時(shí)要接受非法證據(jù)排除規(guī)則的審查

根據(jù)行政程序收集的行政證據(jù)因?yàn)榘讣再|(zhì)的轉(zhuǎn)化變?yōu)樾淌伦C據(jù)，必須接受非法證據(jù)排除規(guī)則的審查。一方面因?yàn)榉欠ㄗC據(jù)的認(rèn)定、排除方式、啟動(dòng)程序、證明責(zé)任等都涉及一些比較專業(yè)的法律問(wèn)題，犯罪嫌疑人如果在審前程序中沒(méi)有辯護(hù)律師的幫助，通常很難依法收集和提供辦案人員涉嫌非法取證的相關(guān)線索或材料，無(wú)法有效履行法律規(guī)定的申請(qǐng)排除非法證據(jù)的初步舉證責(zé)任，導(dǎo)致犯罪嫌疑人無(wú)法維護(hù)自己的合法權(quán)益。只有啟動(dòng)非法證據(jù)排除規(guī)則才會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查，最大限度保障被告人的權(quán)利不被侵犯。同時(shí)也能減少公安機(jī)關(guān)在行刑銜接中以行政權(quán)來(lái)替代偵查權(quán)的現(xiàn)象。同時(shí)還可以對(duì)那些可能轉(zhuǎn)化為刑事執(zhí)法的行政執(zhí)法建立律師救助制度，給被追訴人提供相關(guān)法律幫助。

（三）加大檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度

2021 年9 月最高檢印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，確定了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行刑銜接工作的基本原則，在內(nèi)容上突出雙向銜接并規(guī)定啟動(dòng)情形，規(guī)范監(jiān)督方式，同時(shí)增強(qiáng)檢察意見(jiàn)剛性等。給檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供了依據(jù)，但由于出臺(tái)時(shí)間較短，在實(shí)踐中還存在一定的適應(yīng)期?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面展開(kāi)：

首先，加快推進(jìn)行刑銜接信息平臺(tái)建設(shè)。雖然有報(bào)道有些地方已開(kāi)始建設(shè)行刑信息平臺(tái)，但還有很多地方還未全面實(shí)施，建設(shè)力度也不夠，也無(wú)專門人員建設(shè)該平臺(tái)，未開(kāi)展全面行刑信息平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)。就算已建立的平臺(tái)也多關(guān)注當(dāng)前社會(huì)比較關(guān)注的環(huán)保、食品、藥品安全等行政執(zhí)法領(lǐng)域，還未開(kāi)展對(duì)公安行政行為的行政監(jiān)督。這一點(diǎn)可以參考最高檢2021 年發(fā)布的《人民檢察院行刑銜接工作典型案例》中檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)建立信息共享、調(diào)查協(xié)作等工作機(jī)制加強(qiáng)配合，保障了人民群眾“舌尖上的安全”。［2］該模式也可以適用在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督。讓其流轉(zhuǎn)程序全部在平臺(tái)上留痕，為后續(xù)程序和證據(jù)的審查做好準(zhǔn)備。

其次，針對(duì)行政執(zhí)法案件，如果公安機(jī)關(guān)采用的行政處罰已達(dá)最高標(biāo)準(zhǔn)的幅度，就要啟動(dòng)行刑銜接平臺(tái)進(jìn)行審查，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。防止出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)有案不移、有案不立，甚至從刑事案件立案階段退回協(xié)助調(diào)查的情形，防止在行政執(zhí)法中以刑事偵查代替行政調(diào)查。

（四）加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的信息交流

黨的二十大報(bào)告指出：健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職、相互配合、相互制約的體制機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正。這符合黨的二十大報(bào)告中提出的：在當(dāng)前信息時(shí)代，違法犯罪存在不斷升級(jí)換代、改頭換面的情形，針對(duì)這些問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都要不斷更新自己的知識(shí)儲(chǔ)備來(lái)應(yīng)對(duì)違法犯罪的升級(jí)。如何處理涉及行刑程序的邊界、行刑證據(jù)轉(zhuǎn)化要求，如何做好銜接，以及信息平臺(tái)的建設(shè)等問(wèn)題，就要在公安司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間召開(kāi)定期或不定期的聯(lián)合會(huì)議，交流了解行刑銜接法律發(fā)展前沿動(dòng)態(tài)和司法實(shí)踐案件的發(fā)展趨勢(shì)，以不斷提高公安司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的綜合辦案水平，最大程度上實(shí)現(xiàn)公正公平，防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部區(qū)分行政權(quán)與偵查權(quán)并提高行政行為的啟動(dòng)條件，對(duì)行刑轉(zhuǎn)化證據(jù)進(jìn)行非法證據(jù)排除規(guī)則的審查，可以在一定程度上改善行政權(quán)替代偵查權(quán)的現(xiàn)象，提升公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法水平，以推動(dòng)法治中國(guó)的建設(shè)。