司林波,段露燕,裴索亞

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院,陜西 西安 710127)

一、問(wèn)題提出

黨的十八大以來(lái),我國(guó)關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償制度的“頂層設(shè)計(jì)”不斷涌現(xiàn)。2016年5月,黨中央、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》指出,要制定“以地方為主、中央財(cái)政為輔的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法”。2020年4月,財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)印發(fā)關(guān)于《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》的通知,要求逐步探索建立覆蓋全流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償模式,完善組織保障、扎實(shí)推進(jìn)協(xié)同治理。2021年9月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕27號(hào)),明確要健全橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、完善市場(chǎng)交易機(jī)制、探索多樣化補(bǔ)償方式等。相關(guān)政策的出臺(tái),為我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和補(bǔ)償模式的完善提供了制度保障。

我國(guó)學(xué)界對(duì)于流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕劢乖谘a(bǔ)償主客體界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算、補(bǔ)償資金來(lái)源以及補(bǔ)償機(jī)制等方面。在補(bǔ)償主客體方面,我國(guó)學(xué)者鄭云辰等借用利益相關(guān)者分析法來(lái)界定流域生態(tài)補(bǔ)償中相關(guān)利益者的“權(quán)”“責(zé)”“利”,進(jìn)而確定補(bǔ)償主客體。[1]在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方面,通常采用機(jī)會(huì)成本法[2]、條件價(jià)值法[3]、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法[4]等,不同的核算方法所帶來(lái)的補(bǔ)償金額與補(bǔ)償效果也會(huì)有很大差異。在補(bǔ)償資金來(lái)源方面,我國(guó)政府的轉(zhuǎn)移支付占據(jù)了主要部分。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面,劉曉莉提出要建立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[5],孫翔依據(jù)主導(dǎo)者和承擔(dān)者不同,將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制分為“政府主導(dǎo)”和“市場(chǎng)引領(lǐng)”兩種類(lèi)型[6]。司林波則認(rèn)為建立健全基于流域尺度的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,可以增強(qiáng)黃河流域的協(xié)同動(dòng)力。[7]已有學(xué)者對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?極大地豐富了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒?但對(duì)國(guó)內(nèi)外具有典型性的流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式及其實(shí)踐情境的理論研究還較少。

水資源的全域流動(dòng)性與流經(jīng)地區(qū)的區(qū)域分割性形成了流域協(xié)同治理的難題。誠(chéng)然,針對(duì)跨區(qū)域、跨時(shí)空等屬性的復(fù)合性協(xié)同治理難題,流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種調(diào)節(jié)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水環(huán)境保護(hù)關(guān)系的重要手段已得到廣泛應(yīng)用,但鮮有學(xué)者關(guān)注并探討流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的類(lèi)型學(xué)研究及其實(shí)踐情境分析。黃河流域擁有各類(lèi)豐富的資源能源,是我國(guó)重要生態(tài)屏障密集區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要地帶,流域生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要制度抓手和動(dòng)力機(jī)制。但一直以來(lái)黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償側(cè)重于各省區(qū)域的單獨(dú)行動(dòng),跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同治理難度較大。本文嘗試引入外部性、協(xié)同治理(SFIC模型)理論來(lái)構(gòu)建流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的分析框架,通過(guò)應(yīng)用該分析框架對(duì)國(guó)內(nèi)外典型案例進(jìn)行分析,力圖在類(lèi)型學(xué)上提煉出流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ郊捌涮卣?并分析各個(gè)模式應(yīng)用的實(shí)踐情境,進(jìn)而為我國(guó)當(dāng)前流域治理效能的進(jìn)一步發(fā)揮,特別是黃河流域生態(tài)補(bǔ)償模式的完善提供方案選擇和實(shí)踐參考。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

(一)理論基礎(chǔ):外部性理論與SFIC模型

1.外部性理論:協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠瘘c(diǎn)

外部性是指某個(gè)體或集體對(duì)其它外部主體造成了一定影響,這種影響可以分為正外部性和負(fù)外部性。對(duì)他人造成不利影響的經(jīng)濟(jì)主體并沒(méi)有為此承擔(dān)相應(yīng)成本,反之也沒(méi)有獲得相應(yīng)補(bǔ)償,使得正負(fù)外部性難以?xún)?nèi)部化,最終帶來(lái)資源配置低效的結(jié)果。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)正是為了彌補(bǔ)外部性的存在導(dǎo)致的資源配置問(wèn)題。

2.SFIC模型:協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袆?dòng)

SFIC模型是Ansell和Gash通過(guò)選取137個(gè)來(lái)自不同國(guó)家、領(lǐng)域的政策案例,從而構(gòu)建出的協(xié)同治理模型。該模型主要包括起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、協(xié)同過(guò)程四個(gè)變量,其中協(xié)同過(guò)程是核心內(nèi)容,其余變量均作為協(xié)同過(guò)程的基礎(chǔ)條件或者對(duì)協(xié)同過(guò)程產(chǎn)生影響的因素。[8]作為協(xié)同治理理論的經(jīng)典模型,SFIC模型對(duì)初始條件、協(xié)同過(guò)程以及協(xié)同結(jié)果的關(guān)注能夠?yàn)榱饔騾f(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的形成提供合理解釋。

(二)理論對(duì)話(huà):分析框架構(gòu)建

為了實(shí)現(xiàn)流域治理的可持續(xù)發(fā)展,需要將協(xié)同化的思維貫穿流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜^(guò)程?；谕獠啃岳碚摵蚐FIC模型,提煉出補(bǔ)償動(dòng)力、補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償行動(dòng)這三個(gè)核心要素,進(jìn)而構(gòu)建出流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的分析框架(如圖1所示)。下面將結(jié)合該分析框架對(duì)流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式構(gòu)成要素及其邏輯關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)闡釋。

圖1 流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式分析框架

1.核心要素

(1)補(bǔ)償動(dòng)力。根據(jù)SFIC模型中的起始條件和制度設(shè)計(jì),補(bǔ)償動(dòng)力分為推動(dòng)力量和約束力量。其中,推動(dòng)力量依據(jù)制度設(shè)計(jì)和初始條件中的權(quán)力、資源等要素,具體分為政治權(quán)力、市場(chǎng)機(jī)制和利益趨同。政治權(quán)力主要體現(xiàn)為政府“自上而下”的政策壓力以及立法機(jī)構(gòu)的法律頒布,同時(shí)在政府授權(quán)下成立的組織機(jī)構(gòu)也為開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償提供協(xié)同契機(jī)。市場(chǎng)機(jī)制可以促進(jìn)要素流動(dòng),使得相關(guān)主體直接達(dá)成補(bǔ)償交易。利益趨同則是以共同利益為契合點(diǎn),共同推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)的開(kāi)展。而約束力量依據(jù)SFIC模型中初始條件的合作與糾紛兩個(gè)要素,將其劃分為協(xié)議約束和政府規(guī)制。約束力量更多是補(bǔ)償雙方自發(fā)達(dá)成的先定約束(法律規(guī)定、條約協(xié)議)以及在政府規(guī)制下達(dá)成的協(xié)議規(guī)定。

(2)補(bǔ)償主客體。補(bǔ)償主客體是構(gòu)成流域生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)的核心要素,它們通常包含政府、企業(yè)以及社會(huì)公眾。通常來(lái)講,中央政府作為補(bǔ)償主體,在政策、資金上對(duì)地方政府給予相應(yīng)補(bǔ)償。處于流域上下游或干支流的地方政府,經(jīng)過(guò)協(xié)商可以實(shí)現(xiàn)雙向補(bǔ)償,互為補(bǔ)償主客體。而一般處于下游的企業(yè)、民眾要對(duì)流域上游企業(yè)、民眾為改善流域環(huán)境付出的成本代價(jià)給予補(bǔ)償,以共同維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境。

(3)補(bǔ)償行動(dòng)。補(bǔ)償行動(dòng)對(duì)應(yīng)SFIC模型中的協(xié)同過(guò)程,指的是補(bǔ)償主客體通過(guò)面對(duì)面的對(duì)話(huà)協(xié)商,借助相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會(huì)議等溝通渠道開(kāi)展討論,并就流域內(nèi)的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制等達(dá)成共識(shí)。如補(bǔ)償方式依據(jù)補(bǔ)償效果的持久性可以分為“輸血式”和“造血式”補(bǔ)償[9],“輸血式”補(bǔ)償以政府的轉(zhuǎn)移支付為主,包含資金、政策補(bǔ)償?shù)?“造血式”補(bǔ)償更多結(jié)合市場(chǎng)化手段,通常有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、水權(quán)交易等。補(bǔ)償方式通?；旌鲜褂?形成“混合式”補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)值和跨界斷面水質(zhì)水量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來(lái)確定。補(bǔ)償機(jī)制主要分為“政府主導(dǎo)”和“市場(chǎng)引領(lǐng)”兩類(lèi)。流域內(nèi)補(bǔ)償主客體通過(guò)“討價(jià)還價(jià)”達(dá)成共識(shí),不斷推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)的開(kāi)展。

2.邏輯關(guān)系

外部性理論和協(xié)同治理模型(SFIC模型)為流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式分析提供了切實(shí)可行的理論工具。補(bǔ)償動(dòng)力、補(bǔ)償主客體和補(bǔ)償行動(dòng)是流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式形成必須要考慮的核心要素。補(bǔ)償動(dòng)力和補(bǔ)償主客體則是促進(jìn)流域補(bǔ)償行動(dòng)開(kāi)展的重要外部因素。圍繞著流域外部性問(wèn)題的解決,流域補(bǔ)償主客體在補(bǔ)償動(dòng)力的推動(dòng)下,協(xié)同開(kāi)展補(bǔ)償行動(dòng),積極尋求溝通渠道,進(jìn)行協(xié)商對(duì)話(huà),在調(diào)節(jié)補(bǔ)償主客體間利益矛盾、確定補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制的過(guò)程中,流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式逐漸形成,流域的負(fù)外部性影響也得以逐漸被抵消,最終促使全流域協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

綜上所述,流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的形成既需要考慮外部性因素的影響,也需要具體到不同的實(shí)踐情境中進(jìn)行考察和分析?？梢哉f(shuō),流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的形成離不開(kāi)補(bǔ)償動(dòng)力、補(bǔ)償主客體和補(bǔ)償行動(dòng)這些核心要素的參與,且這些要素唯有被匹配與之相符的流域情境,才會(huì)使要素間相互作用產(chǎn)生最優(yōu)化的效果。從正負(fù)外部性經(jīng)濟(jì)主體確定到外部性?xún)?nèi)在化問(wèn)題的解決,流域生態(tài)補(bǔ)償主客體要在動(dòng)力因素作用下,解決補(bǔ)償雙方的利益沖突以達(dá)成治理共識(shí)相一致的效果。因此,運(yùn)用該分析框架對(duì)流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行比較研究具有較強(qiáng)的解釋力和適用性。

三、國(guó)內(nèi)外流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐治?/h2>

(一)研究方法與案例選擇

羅伯特·殷(Robert Yin)依據(jù)案例的數(shù)量維度將其分為兩類(lèi):單案例和多案例[10],結(jié)合研究的核心問(wèn)題,本文采用的是多案例比較的探索性研究方法。研究選取國(guó)內(nèi)外六個(gè)典型案例,理由如下:一是選取的案例情境較全,流域分屬?lài)?guó)家不同,涉及中西方不同國(guó)家的治理措施,且流域規(guī)模、性質(zhì)、治理時(shí)間與成效、發(fā)展?fàn)顩r各異,具有典型代表性;二是選取的案例均有相應(yīng)的補(bǔ)償動(dòng)力推動(dòng)、補(bǔ)償主客體界定、補(bǔ)償行動(dòng)實(shí)施,符合構(gòu)建的分析框架需要;三是案例數(shù)量遵循Eisenhardt提出的多案例研究范式的理想案例個(gè)數(shù)4～10個(gè)的考量[11]。

(二)國(guó)外流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐?/h3>

1.美國(guó)田納西河流域

美國(guó)田納西河流域由于早期人口激增以及對(duì)流域內(nèi)資源的掠奪式開(kāi)發(fā),產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。為此,美國(guó)積極尋找解決田納西河流域環(huán)境問(wèn)題的生態(tài)補(bǔ)償治理策略。2022年田納西河環(huán)保部發(fā)布的年度自然報(bào)告中也記錄了流域治理的相關(guān)舉措以及流域環(huán)境的改善所帶來(lái)的影響。[12]

(1)補(bǔ)償動(dòng)力。美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年頒布了《田納西河流域管理法》,并通過(guò)了由聯(lián)邦政府授權(quán)成立的一個(gè)綜合規(guī)劃與開(kāi)發(fā)流域內(nèi)各類(lèi)資源的機(jī)構(gòu),即田納西河流域管理局(TVA)[13]。沿岸企業(yè)和居民為了避免環(huán)境污染帶來(lái)的損失,逐漸形成一致性利益主動(dòng)參與到補(bǔ)償過(guò)程中。以政治權(quán)力推動(dòng)為主,利益趨同為輔,田納西河流域開(kāi)啟了流域協(xié)同治理的補(bǔ)償實(shí)踐。

(2)補(bǔ)償主客體。TVA作為流域治理的補(bǔ)償主體,既具備聯(lián)邦行政職能特性,又兼具企業(yè)經(jīng)營(yíng)的靈活特性,而補(bǔ)償客體更多指的是投入使用清潔技術(shù)的企業(yè)以及因生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)來(lái)源受損的沿岸居民。

(3)補(bǔ)償行動(dòng)。田納西河流域在TVA的管理下,通過(guò)成立地區(qū)資源管理理事會(huì)以及志愿協(xié)會(huì),加強(qiáng)不同主體間的對(duì)話(huà),逐漸在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償機(jī)制上達(dá)成治理共識(shí)。在補(bǔ)償方式上,田納西河流域的補(bǔ)償方式主要是聯(lián)邦政府的財(cái)政撥款及有力的政策支持。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,田納西河流域并沒(méi)有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),多采用較為靈活的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償機(jī)制上,田納西河流域建立了權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的多方利益主體共同參與協(xié)商的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2.德國(guó)易北河

易北河是一條國(guó)際河流,上游位于捷克境內(nèi),中下游流經(jīng)德國(guó),為了解決易北河面臨的水質(zhì)污染困境,德國(guó)和捷克廣泛開(kāi)展區(qū)域合作?，F(xiàn)今,隨著對(duì)易北河生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施,流域水污染明顯降低,水質(zhì)也大幅改善。

(1)補(bǔ)償動(dòng)力。德國(guó)和捷克兩國(guó)基于流域保護(hù)產(chǎn)生的公共利益考量,于1990年成立第一個(gè)雙邊合作機(jī)構(gòu),并簽訂了一系列跨界共同治理易北河流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。[14]而德國(guó)較為成熟的市場(chǎng)運(yùn)作模式,也拓展了補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。協(xié)議約束、利益趨同以及市場(chǎng)機(jī)制為兩國(guó)流域協(xié)同治理提供了補(bǔ)償動(dòng)力。

(2)補(bǔ)償主客體。德國(guó)作為補(bǔ)償主體采取的具體措施是在易北河流域建立自然保護(hù)區(qū)、防洪筑壩、國(guó)家公園等綠色項(xiàng)目設(shè)施。捷克則保證上游的生態(tài)環(huán)境,通過(guò)建立污水處理廠(chǎng)、禁止污水直接排放,改變?cè)兄苯哟址诺呐盼鄯绞脚c生產(chǎn)方式來(lái)維護(hù)上游水質(zhì)、水源。

(3)補(bǔ)償行動(dòng)。德國(guó)和捷克積極開(kāi)展跨國(guó)交流,成立雙邊小組,在流域的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償機(jī)制方面開(kāi)展廣泛合作。在補(bǔ)償方式上,德國(guó)對(duì)捷克實(shí)行流域資金分期和異地建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償方式,資金補(bǔ)償主要用于異地開(kāi)發(fā)建設(shè)易北河捷克段的污水處理廠(chǎng)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,德國(guó)和捷克兩國(guó)政府通過(guò)制定生態(tài)補(bǔ)償3期工作目標(biāo),即三個(gè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定資金投入。在補(bǔ)償機(jī)制上,易北河流域形成了政府監(jiān)管下市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.澳大利亞墨累-達(dá)令河流域

澳大利亞墨累-達(dá)令河流域位于澳大利亞?wèn)|南部,由于流經(jīng)地區(qū)多、地形條件復(fù)雜。因此,整個(gè)流域的管理面臨極其復(fù)雜的狀況。為了開(kāi)發(fā)流域內(nèi)資源和保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng),自1885年賦予各州獨(dú)立水權(quán)后,聯(lián)邦政府和州政府加強(qiáng)合作,積極支持流域水資源的開(kāi)發(fā)[15],采取市場(chǎng)化形式的“流域用水封頂”原則和水權(quán)交易等手段來(lái)改善流域環(huán)境。

(1)補(bǔ)償動(dòng)力。在聯(lián)邦政府和相關(guān)各州的推動(dòng)下,流域成立了墨累-達(dá)令河流域委員會(huì)和管理局,并制定諸如《墨累河水域協(xié)議》(1914年)、《墨累-達(dá)令流域協(xié)議》(1987年)、《聯(lián)邦水法》(2007年)等補(bǔ)償協(xié)議及法規(guī)[16]。政治權(quán)力、各州間的協(xié)議約束,以及澳大利亞自身成熟的資源交易機(jī)制為流域生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)展提供了動(dòng)力。

(2)補(bǔ)償主客體。墨累-達(dá)令河流域的補(bǔ)償主客體分別為流域的水源提供方和受益方,即上游生態(tài)保護(hù)區(qū)和下游用水區(qū),如在流域上下游位置上,補(bǔ)償主體是由下游用水方農(nóng)場(chǎng)主組成的“食物與纖維協(xié)會(huì)”,補(bǔ)償客體是上游“新南威爾士州林務(wù)局”。

(3)補(bǔ)償行動(dòng)。各州在政府監(jiān)管和協(xié)議約束下積極開(kāi)展補(bǔ)償行動(dòng),積極就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償機(jī)制展開(kāi)有效對(duì)話(huà)。在補(bǔ)償方式上,主要是水權(quán)交易、“流域用水封頂原則”等市場(chǎng)化的交易手段,管理局規(guī)定墨累-達(dá)令盆地的水可以永久或臨時(shí)買(mǎi)賣(mài)。[17]在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,一是根據(jù)流域水質(zhì)水量的達(dá)標(biāo)情況來(lái)確定補(bǔ)償依據(jù),二是根據(jù)流域生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的價(jià)值來(lái)確定補(bǔ)償依據(jù)。在補(bǔ)償機(jī)制上,墨累-達(dá)令河流域建立了在政府整體監(jiān)管下市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.案例小結(jié)

通過(guò)對(duì)國(guó)外流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐姆治?可以發(fā)現(xiàn)其在補(bǔ)償動(dòng)力、補(bǔ)償主客體和補(bǔ)償行動(dòng)(補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制)等方面既有共性也有差異(如圖2所示)。共性之處體現(xiàn)在田納西河、易北河和墨累-達(dá)令河都強(qiáng)調(diào)相關(guān)合作機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)償動(dòng)力的重要性,且在補(bǔ)償機(jī)制建立上它們都重視發(fā)揮政府的引導(dǎo)和監(jiān)管作用。差異之處主要表現(xiàn)在補(bǔ)償動(dòng)力的因素組合不同、補(bǔ)償主客體構(gòu)成以及補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制等方面。在補(bǔ)償動(dòng)力因素組合上,易北河、墨累-達(dá)令河流域更加重視市場(chǎng)機(jī)制和協(xié)議約束的推動(dòng),而田納西河的補(bǔ)償動(dòng)力來(lái)源相對(duì)單一,主要依靠權(quán)威管理機(jī)構(gòu)的推動(dòng)。在補(bǔ)償主客體上,田納西河流域的補(bǔ)償主客體以政府、企業(yè)、民眾為主。易北河流域作為跨國(guó)的河流,以流經(jīng)國(guó)家的捷克和德國(guó)作為補(bǔ)償?shù)闹骺腕w,而墨累-達(dá)令河流域除了流經(jīng)的相關(guān)各州,也通過(guò)水權(quán)的劃分將其它主體納入到了補(bǔ)償關(guān)系中。在補(bǔ)償方式上,田納西河流域以聯(lián)邦政府的撥款為主要補(bǔ)償方式,易北河和墨累-達(dá)令河多采用市場(chǎng)化交易手段,如產(chǎn)權(quán)交易、異地開(kāi)發(fā)建設(shè)等。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,田納西河流域沒(méi)有較為明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),而易北河和墨累-達(dá)令河多以流域水質(zhì)水量作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償機(jī)制上,田納西河流域通過(guò)政府授權(quán)形成了權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下多元主體共同參與的補(bǔ)償機(jī)制,而易北河和墨累-達(dá)令河流域則更多是市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,最終形成了政府監(jiān)管下市場(chǎng)主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。

圖2 國(guó)外流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償案例比較

(三)國(guó)內(nèi)流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐?/h3>

1.新安江流域

新安江上游位于安徽省黃山市,東入浙江且流入下游千島湖。由于流域面臨著行政權(quán)分割產(chǎn)生的協(xié)同補(bǔ)償矛盾,據(jù)此,如何統(tǒng)籌兼顧上下游的利益,在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到破解點(diǎn),新安江流域治理進(jìn)行了成功的探索,截至2021年年底,皖浙交界街口斷面水質(zhì)已多年保持地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)[18]。

(1)補(bǔ)償動(dòng)力。2011年中央出臺(tái)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》,在此背景下,皖浙兩省于2012年、2016年與2018年簽訂了三期生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議,政治權(quán)力、協(xié)議約束的共同作用為新安江流域協(xié)同治理提供了補(bǔ)償動(dòng)力。

(2)補(bǔ)償主客體。在中央政府主導(dǎo)下,兩省互為補(bǔ)償主客體共同參與新安江流域的生態(tài)治理。依據(jù)補(bǔ)償指數(shù)p值標(biāo)準(zhǔn)采取雙向補(bǔ)償,若水質(zhì)考核不達(dá)標(biāo),安徽補(bǔ)償浙江,反之,則浙江補(bǔ)償安徽。[19]

(3)補(bǔ)償行動(dòng)。兩省通過(guò)定期開(kāi)展的聯(lián)席會(huì)議,逐漸就流域治理的相關(guān)內(nèi)容達(dá)成共識(shí),在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制等方面開(kāi)展了有效行動(dòng)。在補(bǔ)償方式上,新安江流域的補(bǔ)償方式依賴(lài)于政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在三輪試點(diǎn)結(jié)束之后,新安江出境水質(zhì)考核指標(biāo)全部達(dá)標(biāo),安徽省獲得了來(lái)自下游浙江的補(bǔ)償資金。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,新安江流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置主要根據(jù)跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)值與地表水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比的結(jié)果。補(bǔ)償機(jī)制上,新安江流域建立了跨省間政府橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償機(jī)制。

2.赤水河流域

赤水河橫跨四川、貴州、云南三省,由于上下游是不同的土地開(kāi)墾與生產(chǎn)生活方式,導(dǎo)致赤水河流域三省矛盾加劇,環(huán)境生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)重。在此背景下,赤水河上中下游、全流域的保護(hù)工作被提上議程,赤水河流域在生態(tài)補(bǔ)償方面由此也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

(1)補(bǔ)償動(dòng)力。三省在赤水河流域環(huán)境保護(hù)上達(dá)成了一致利益,分別于2018年、2021年簽訂《赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“共同決定”)以及各省流域的相關(guān)保護(hù)條例。赤水河流域在三省政治權(quán)力、協(xié)議約束和利益趨同推動(dòng)下,逐漸開(kāi)啟了跨省流域的協(xié)同治理。

(2)補(bǔ)償主客體。中下游四川、貴州作為補(bǔ)償主體,上游云南作為補(bǔ)償客體,三省按照比例共同出資用于流域橫向生態(tài)補(bǔ)償。

(3)補(bǔ)償行動(dòng)。在“共同決定”下,三省積極在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制方面展開(kāi)探索。在補(bǔ)償方式上,赤水河流域的補(bǔ)償方式基本都是以政府資金撥付為主,云貴川三省依照1∶5∶4的比例共同出資2億元資金投入到流域環(huán)境保護(hù)治理工作。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,依據(jù)赤水河干流及主要支流水質(zhì)情況來(lái)界定三省責(zé)任。在補(bǔ)償機(jī)制上,赤水河流域治理在三省合力下,告別了“分河而治”的歷史,逐步建立了跨省間橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償機(jī)制。

3.黃河流域

黃河流域因其特殊的地理位置及流域條件,長(zhǎng)期以來(lái)面臨著上游水源涵養(yǎng)、中游水土保持、下游濕地保護(hù)生態(tài)修復(fù)等諸多問(wèn)題。為解決黃河流域面臨的復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題,中央和地方陸續(xù)開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)。目前在各方的共同努力實(shí)踐下,黃河流域開(kāi)展的治理補(bǔ)償實(shí)踐主要集中在沿岸九省(區(qū))的上游水源區(qū)、生態(tài)功能重點(diǎn)區(qū)以及省際省內(nèi)間的部分流域區(qū)段,跨省際間的橫向生態(tài)補(bǔ)償也在積極進(jìn)行試點(diǎn)工作。

(1)補(bǔ)償動(dòng)力。中央高度重視并先后開(kāi)展了黃河流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng),完善黃河水利委員會(huì)在流域生態(tài)補(bǔ)償中的職能,沿黃九省區(qū)域也陸續(xù)達(dá)成橫向補(bǔ)償系列協(xié)議,如甘肅、四川兩省政府簽訂的《黃河流域(四川-甘肅段)橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》、山東和河南兩省簽訂的《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》,在中央推動(dòng)、協(xié)議約束和地方利益趨同作用下,黃河流域不斷開(kāi)啟跨省流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

(2)補(bǔ)償主客體。黃河流域治理的生態(tài)補(bǔ)償主體是政府和不同區(qū)段受益主體,補(bǔ)償客體則是政府及不同區(qū)段受損者。但由于黃河流域還未完全建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái),因此存在補(bǔ)償關(guān)系不統(tǒng)一,補(bǔ)償主客體在不同補(bǔ)償維度層面的不一致問(wèn)題[20]。

(3)補(bǔ)償行動(dòng)。黃河流域相關(guān)補(bǔ)償主客體經(jīng)過(guò)主體間的多方博弈,逐漸就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成了治理共識(shí)。在補(bǔ)償方式上,黃河流域既依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段,也積極引入綠色產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)化補(bǔ)償方式。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,黃河流域依據(jù)不同區(qū)段特點(diǎn)采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋到全流域,且缺乏明確制定流域內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)。補(bǔ)償機(jī)制上,黃河流域積極鼓勵(lì)沿黃各省級(jí)政府間加強(qiáng)區(qū)域之間、部門(mén)之間協(xié)同合作,吸納其它社會(huì)主體積極開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治,從而建立縱向貫通、橫向銜接的補(bǔ)償機(jī)制。

4.案例小結(jié)

通過(guò)對(duì)我國(guó)流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐姆治?可以發(fā)現(xiàn)其在補(bǔ)償動(dòng)力、補(bǔ)償主客體和補(bǔ)償行動(dòng)等方面既有共性也有差異(如圖3所示)。共性之處在于都體現(xiàn)了政府在補(bǔ)償實(shí)踐中的關(guān)鍵推動(dòng)作用,新安江、赤水河和黃河流域都在政府的推動(dòng)下簽訂了流域橫向間的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議,且它們都將政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)償資金的重要來(lái)源。差異之處表現(xiàn)在補(bǔ)償動(dòng)力因素組合、補(bǔ)償主客體構(gòu)成、補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制等方面。在補(bǔ)償動(dòng)力上,與新安江相比,赤水河和黃河流域除了政治權(quán)力、協(xié)議約束外,各省所形成的一致性利益也會(huì)推動(dòng)流域補(bǔ)償實(shí)踐的開(kāi)展。在補(bǔ)償主客體上,新安江、赤水河流域依據(jù)流域上下游位置,確定處于上游的安徽、云南為補(bǔ)償客體,處于中下游的四川、貴州、浙江為補(bǔ)償主體,而黃河流域的補(bǔ)償主客體并沒(méi)有統(tǒng)一界定。在補(bǔ)償方式上,相較于新安江、赤水河流域,黃河流域除了采用政府轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償方式,還引入了市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,新安江、赤水河流域都將水質(zhì)考核的達(dá)標(biāo)情況作為補(bǔ)償依據(jù),黃河流域則是采用了彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償機(jī)制上,新安江、赤水河流域都重視橫向政府間的協(xié)同,形成了跨省間橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制,黃河流域則形成了政府主導(dǎo)下縱橫銜接的補(bǔ)償機(jī)制。

四、國(guó)內(nèi)外流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的類(lèi)型劃分及實(shí)踐情境

(一)基本類(lèi)型及特征

通過(guò)運(yùn)用流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的框架對(duì)上述案例進(jìn)行分析,可以發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家在不同的政治制度背景下采取的補(bǔ)償手段各不相同,以補(bǔ)償動(dòng)力作為流域生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)展的重要推動(dòng)力和起始點(diǎn),不同國(guó)家的補(bǔ)償主客體在與外部情境的互動(dòng)中,通過(guò)選擇不同的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制等開(kāi)展了不同的補(bǔ)償行動(dòng),從而也使其形成了不同類(lèi)型的流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式。根據(jù)補(bǔ)償動(dòng)力來(lái)源的不同,即更多是政府推動(dòng)、地方政府協(xié)商還是市場(chǎng)機(jī)制作用,以及補(bǔ)償方式是“輸血式”“造血式”還是“混合式”,可將國(guó)內(nèi)外的流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式歸納為權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下“輸血式”、市場(chǎng)主導(dǎo)下“造血式”,中央主導(dǎo)下“混合式”,以及跨區(qū)域政府間“輸血式”四種類(lèi)型(見(jiàn)表1所示)。

(1)權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償模式。該模式主要是指在政府授權(quán)下的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)全程參與到流域生態(tài)治理過(guò)程中,充分詮釋了政府及其授權(quán)的機(jī)構(gòu)在流域生態(tài)補(bǔ)償中所扮演的核心主體和樞紐行動(dòng)者的關(guān)鍵角色,也詮釋了其強(qiáng)大的吸納與融合其它社會(huì)主體參與協(xié)同治理的能力,形成的生態(tài)補(bǔ)償模式具有高度集中性和穩(wěn)定性特點(diǎn)。在聯(lián)邦政府授權(quán)下成立的TVA雖具有一定管理自主權(quán),但其權(quán)力來(lái)自于政府,從某種意義上說(shuō),TVA就是政府主導(dǎo)下具有一定“微觀(guān)自主權(quán)”的治理機(jī)構(gòu)。因此,也決定了田納西河流域的補(bǔ)償方式是以“輸血式”為主,聯(lián)邦政府的財(cái)政撥款是流域補(bǔ)償資金的重要來(lái)源,隨著流域生態(tài)的恢復(fù),TVA也采納了市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式。田納西河流域近幾十年的治理成效,表明了政府及TVA在流域生態(tài)治理中發(fā)揮的導(dǎo)向甚至是決定性作用。

(2)市場(chǎng)主導(dǎo)下“造血式”生態(tài)補(bǔ)償模式。該模式在實(shí)踐運(yùn)用中表現(xiàn)為在政府的統(tǒng)一監(jiān)管下,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制靈活配置資源的核心屬性。其主要特征是利用市場(chǎng)力量彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品上的不足,通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)歸屬使產(chǎn)權(quán)私有化。在易北河的治理過(guò)程中,兩國(guó)政府簽訂雙邊協(xié)議建立統(tǒng)一管理機(jī)制,明確德國(guó)和捷克的各自責(zé)任義務(wù),德國(guó)也通過(guò)向高污企業(yè)征收污水處理費(fèi)、排污費(fèi)來(lái)獲取市場(chǎng)化的補(bǔ)償資金。在墨累-達(dá)令河流域治理中,聯(lián)邦政府作為監(jiān)管者,通過(guò)賦予“水權(quán)”私有化特征,使流域用水所有權(quán)的獲得可以通過(guò)私人購(gòu)買(mǎi)或者申請(qǐng)?jiān)S可證等手段來(lái)實(shí)現(xiàn),流域內(nèi)水權(quán)銷(xiāo)售者和購(gòu)買(mǎi)者雙方私下交易或簽訂水權(quán)交易合同達(dá)成轉(zhuǎn)讓協(xié)議。德國(guó)和澳大利亞流域的成功治理關(guān)鍵在于采用市場(chǎng)化水權(quán)交易手段、吸納社會(huì)資本進(jìn)入流域治理等多元化的補(bǔ)償方式,從而最終使流域水生態(tài)環(huán)境得到極大改善。

(3)中央主導(dǎo)下“混合式”生態(tài)補(bǔ)償模式。該模式強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府在流域協(xié)同治理中的推動(dòng)和核心作用,呈現(xiàn)出中央主導(dǎo)、地方參與的補(bǔ)償特性。[21]同時(shí),在補(bǔ)償方式選擇上既依靠政府的轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)償,又積極采納項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、特許經(jīng)營(yíng)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段,是一種兼具“輸血式”和“造血式”的“混合式”補(bǔ)償方式。在黃河流域生態(tài)補(bǔ)償中政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是中央頒布的生態(tài)補(bǔ)償政策在黃河流域生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)和推動(dòng)作用,各級(jí)地方政府在對(duì)中央政策進(jìn)行采納創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,進(jìn)而探索出適合本流域的生態(tài)補(bǔ)償模式;二是中央和地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段提供的流域?qū)ｍ?xiàng)治理資金是補(bǔ)償資金的重要來(lái)源。同時(shí)黃河流域除了依靠政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外,也在不斷嘗試采用項(xiàng)目補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、“排污權(quán)”交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式,吸納社會(huì)資本進(jìn)入。

(4)跨區(qū)域政府間“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償模式。該模式打破了以往基于縱向權(quán)力劃分形成的政府間關(guān)系,而演變成一種地方政府間通過(guò)行政協(xié)商、共同出資參與到流域生態(tài)補(bǔ)償中的關(guān)系。它更多地將目光放在各級(jí)地方政府之間的橫向聯(lián)系上,通過(guò)加強(qiáng)政府間聯(lián)系實(shí)現(xiàn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償,其特征是在面臨共同的外部不利影響環(huán)境下多個(gè)轄區(qū)政府共同努力和聯(lián)合行動(dòng),以實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公眾利益。在新安江流域補(bǔ)償過(guò)程中,浙江和安徽兩省通過(guò)協(xié)商對(duì)話(huà),界定了流域補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式,在兩省合作互惠下,新安江、千島湖水源水質(zhì)達(dá)到了優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。赤水河流域的治理成效也是云南、貴州、四川三省跨省區(qū)域的政府間努力合作的成果。

(二)實(shí)踐情境

不同類(lèi)型流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式在不同的實(shí)踐情境下發(fā)揮的效果是不同的,具有特定的應(yīng)用條件和制約因素(如表2所示)。

表2 不同類(lèi)型流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的實(shí)踐情境

(1)應(yīng)用條件。權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下“造血式”和中央主導(dǎo)下“混合式”生態(tài)補(bǔ)償模式都適用于流域生態(tài)規(guī)模較大且缺乏歷史補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)的區(qū)域,流域規(guī)模較大一方面意味行政區(qū)域整體管理和區(qū)域模塊之間協(xié)調(diào)困難,另一方面流域涉及的相關(guān)利益主體矛盾眾多,二者耦合使流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的交易和談判成本都較為高昂,尤其是信息成本和執(zhí)行成本。[22]在大的流域治理上私人主體由于外部性的存在導(dǎo)致其付出的成本大于社會(huì)成本,而不愿意參與到流域的生態(tài)補(bǔ)償中,這時(shí)就需要政府在流域治理中承擔(dān)關(guān)鍵角色。市場(chǎng)主導(dǎo)下“造血式”生態(tài)補(bǔ)償模式適用的流域規(guī)模并不固定,但流域所提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的,它一般有可供借鑒的補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn),該模式通常表現(xiàn)為在政府監(jiān)管下充分利用市場(chǎng)化的管理手段。跨區(qū)域政府間“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償模式主要分為省內(nèi)跨市級(jí)行政區(qū)和跨省級(jí)行政區(qū)兩類(lèi)。省內(nèi)跨市級(jí)行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式適用于流域規(guī)模、談判、交易成本都較小的流域。跨省級(jí)行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式一般適用于跨域省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、省際間有共同合作基礎(chǔ)的流域,經(jīng)過(guò)“討價(jià)還價(jià)”省際政府間能實(shí)現(xiàn)雙方或多方的協(xié)同治理。

(2)制約因素。任何一種流域生態(tài)補(bǔ)償模式既有各自的應(yīng)用條件,也有其特定的歷史局限性與制約因素。[21]在權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下“輸血式”和中央主導(dǎo)下“混合式”流域生態(tài)補(bǔ)償模式中,政府占據(jù)主導(dǎo)地位,發(fā)揮“一攬子”功能,其他主體參與補(bǔ)償?shù)姆e極性較弱,該模式對(duì)政府的依賴(lài)性較強(qiáng),政府負(fù)擔(dān)過(guò)重,一旦政府退出則流域治理的效果也會(huì)減弱。市場(chǎng)主導(dǎo)下“造血式”生態(tài)補(bǔ)償模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮,該模式受制于政府等相關(guān)部門(mén)對(duì)流域產(chǎn)權(quán)歸屬、市場(chǎng)機(jī)制等政策法規(guī)的完善,同時(shí)在運(yùn)用市場(chǎng)化管理手段時(shí),市場(chǎng)主體可能忽略流域之間的差異性,由此也會(huì)減弱流域治理的效果?？鐓^(qū)域政府間“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償模式由于涉及多個(gè)行政區(qū)域,它們之間由于利益沖突和生態(tài)補(bǔ)償支付的方式、手段不同而存在多方博弈,這時(shí)可能需要上級(jí)政府在其中斡旋協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃。

(3)治理效果。即使同一類(lèi)型的生態(tài)補(bǔ)償模式也可能在不同的歷史、流域情境與實(shí)踐應(yīng)用中顯示出不同的治理效果,權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下“輸血式”和中央主導(dǎo)下“混合式”生態(tài)補(bǔ)償模式由于政府作為強(qiáng)有力的后盾,經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng),治理效果見(jiàn)效快,治理成果明顯。但若是政府突然退出,治理效果也會(huì)驟然下降。市場(chǎng)主導(dǎo)下“造血式”生態(tài)補(bǔ)償模式,既發(fā)揮了政府的監(jiān)管協(xié)調(diào)作用,又充分利用了市場(chǎng)機(jī)制靈活配置資源的核心特性,可以實(shí)現(xiàn)較好的治理效果且效果具有長(zhǎng)久穩(wěn)定性?？鐓^(qū)域政府間“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)發(fā)揮各級(jí)政府合作的力量使治理效果達(dá)到最大化,走向網(wǎng)絡(luò)模式的中國(guó)政府間關(guān)系不斷擴(kuò)大到流域協(xié)同治理中,使政府間相互依賴(lài)、信息共享、合作互惠,共同保障了流域生態(tài)治理效果的穩(wěn)定、有效。

五、結(jié)論與啟示

(一)國(guó)內(nèi)外比較研究的基本結(jié)論

本文基于外部性、協(xié)同治理理論(SFIC模型)構(gòu)建了流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的分析框架,通過(guò)應(yīng)用該分析框架對(duì)國(guó)內(nèi)外流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償案例進(jìn)行比較分析,歸納出權(quán)威管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下“輸血式”、市場(chǎng)主導(dǎo)下“造血式”、中央主導(dǎo)下“混合式”、跨區(qū)域政府間“輸血式”四種類(lèi)型的生態(tài)補(bǔ)償模式。研究發(fā)現(xiàn),每種模式都有其特定的實(shí)踐情境和場(chǎng)域,并且每種模式在不同的場(chǎng)域內(nèi)顯示出不同的制約因素和治理效果。因此,對(duì)于流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇要高度匹配于流域治理所亟須解決的特定環(huán)境問(wèn)題與具備的現(xiàn)實(shí)資源稟賦條件。也就是說(shuō),流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)施絕非一蹴而就,而是在不斷探索、對(duì)比審視、反復(fù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上才形成的,補(bǔ)償動(dòng)力、補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償行動(dòng)在不同國(guó)家與流域治理階段均表現(xiàn)出不同的歷史情境性。據(jù)多案例探索性研究的結(jié)果,可以從中歸納出生態(tài)補(bǔ)償模式促進(jìn)流域協(xié)同治理的成功經(jīng)驗(yàn)。具體而言,主要包括以下幾點(diǎn):

(1)重視環(huán)境立法保障,明確權(quán)責(zé)分工。相關(guān)國(guó)家和政府針對(duì)田納西河、墨累-達(dá)令河、赤水河等制定了相應(yīng)的政策法規(guī)以及補(bǔ)償協(xié)議來(lái)界定補(bǔ)償主客體的權(quán)責(zé)。實(shí)踐證明,生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的開(kāi)展需要在相關(guān)法律保障以及協(xié)議約束推動(dòng)下才會(huì)較為有效推進(jìn)。

(2)激發(fā)多元主體參與,發(fā)揮流域管理組織、聯(lián)席會(huì)議在流域補(bǔ)償中的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用。田納西河流域成立TVA、地區(qū)資源管理理事會(huì)等為其他主體提供協(xié)商對(duì)話(huà)平臺(tái),新安江流域在皖浙兩省通力合作下,建立多個(gè)層級(jí)聯(lián)席交流會(huì)議制度,鼓勵(lì)上下游區(qū)域企業(yè)、公眾參與流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè),上述案例通過(guò)多元主體之間的合作,共同促進(jìn)了流域的協(xié)同治理。

(3)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,靈活使用多樣補(bǔ)償。國(guó)內(nèi)外案例中大多使用了政府間的轉(zhuǎn)移支付,而易北河、墨累-達(dá)令河流域則充分利用了水權(quán)交易、異地開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)化交易手段,德國(guó)和澳大利亞流域的成功治理也說(shuō)明了市場(chǎng)機(jī)制在流域生態(tài)補(bǔ)償中的有效性、關(guān)鍵性。

(4)科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并注重補(bǔ)償結(jié)果考評(píng)。易北河、新安江、赤水河等流域都主要依據(jù)流域水質(zhì)水量的情況來(lái)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并將考核結(jié)果用于流域補(bǔ)償主客體的責(zé)任劃分。實(shí)踐證明,科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用支付、補(bǔ)償責(zé)任劃分的關(guān)鍵依據(jù)。

與上述其他流域相比,黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償仍在摸索實(shí)踐階段,還存在諸多不完善之處。其面臨的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面:

(1)在環(huán)境立法上,黃河流域的實(shí)踐起步較晚,尚處于探索完善階段。在最新頒布的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》中,缺乏關(guān)于流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)以及補(bǔ)償主客體界定、橫向生態(tài)補(bǔ)償程序開(kāi)展等方面的規(guī)定。

(2)在流域管理平臺(tái)建設(shè)上,黃河流域建立的水利委員會(huì)、監(jiān)督管理局等組織機(jī)構(gòu),在組織間、主體間橫向補(bǔ)償平臺(tái)建設(shè)、中央與沿黃九省(區(qū))信息輸送傳達(dá)、橫向補(bǔ)償信息發(fā)布、監(jiān)管等方面還存在不完善以及分工不明、交叉重疊等問(wèn)題[23],從而一定程度阻礙黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)。

(3)在補(bǔ)償方式上,黃河流域的補(bǔ)償方式雖是“混合式”,但其對(duì)政府財(cái)政投入依賴(lài)性仍然較大,碳排放權(quán)、排污權(quán)交易市場(chǎng)尚處于探索階段。據(jù)中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)統(tǒng)計(jì),中央財(cái)政于2021年就下?lián)芰?69.6億元的補(bǔ)償資金,而社會(huì)資本參與還相對(duì)不足。

(4)在補(bǔ)償結(jié)果考評(píng)與補(bǔ)償機(jī)制上,黃河流域還未明確建立關(guān)于流域補(bǔ)償績(jī)效考評(píng)的制度體系,對(duì)相關(guān)流域治理部門(mén)及利益主體補(bǔ)償責(zé)任的劃分、績(jī)效問(wèn)責(zé)缺少剛性約束力。與新安江、赤水河流域相比,黃河流域雖已開(kāi)展部分流域的試點(diǎn),但還未建立覆蓋全流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

綜上,黃河流域現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償模式還無(wú)法有效促進(jìn)全流域協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),而國(guó)外流域及我國(guó)部分流域在重視流域環(huán)境立法、建立流域管理機(jī)構(gòu)、使用多元補(bǔ)償方式、注重績(jī)效考評(píng)以及推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴某晒?jīng)驗(yàn)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì),可以為黃河流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式的優(yōu)化提供有益借鑒和實(shí)踐參考。

(二)對(duì)黃河流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式優(yōu)化進(jìn)路的啟示

面對(duì)黃河流域在橫向生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)制定上的缺乏、管理平臺(tái)建設(shè)不完備,市場(chǎng)機(jī)制、多元化補(bǔ)償方式利用不充分,績(jī)效考評(píng)制定不完善等方面的問(wèn)題,借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),可從以下方面尋求因應(yīng)之策。

(1)健全法制保障,搭建“硬約束”的協(xié)同補(bǔ)償法律體系?！短锛{西流域管理局法》《聯(lián)邦水法》等在法制層面為流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理提供了保障,我國(guó)審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》已于2023年4月1日施行,這部流域保護(hù)法的正式出臺(tái)與施行,為黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展建立起了強(qiáng)有力的法制保障。首先,國(guó)家要在黃河保護(hù)法的基礎(chǔ)上,繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)黃河流域協(xié)同治理方案、橫向生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)展程序、責(zé)任考評(píng)、公眾參與和監(jiān)督等方面的法律完善,從法律層面上為黃河流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償提供根本的方向指引,也為流域內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)及主體進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同執(zhí)法提供法律依據(jù)。其次,沿黃各省(區(qū))應(yīng)在國(guó)家法律法規(guī)體系以及生態(tài)治理底線(xiàn)的基礎(chǔ)上制定出符合地方實(shí)際的補(bǔ)償性法規(guī),貫徹、落實(shí)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容,鼓勵(lì)地方對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行創(chuàng)新性采納,做到流域生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)的上下一致,橫向銜接,推進(jìn)各省(區(qū))間在司法上的協(xié)作治理水平。

(2)建立管理平臺(tái),構(gòu)建多元化流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。首先,加快建立黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償管理平臺(tái),在借鑒TVA和墨累-達(dá)令河委員會(huì)等管理機(jī)構(gòu)做法的基礎(chǔ)上,不斷完善管理平臺(tái)在流域協(xié)同治理上的宏觀(guān)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)監(jiān)管功能。管理平臺(tái)要為流域不同區(qū)段補(bǔ)償方案的確立、實(shí)施與問(wèn)題反饋提供對(duì)話(huà)交流的信息平臺(tái),并及時(shí)公開(kāi)流域治理的相關(guān)數(shù)據(jù)。鼓勵(lì)和督促沿黃各省(區(qū))間定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,就流域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、文化旅游等定期展開(kāi)交流合作,跨越“數(shù)據(jù)鴻溝”,有效建立地方政府間協(xié)商對(duì)話(huà)機(jī)制,形成信息共享、責(zé)任共擔(dān)、協(xié)作共治的大治理局面。其次,沿黃各省(區(qū))應(yīng)充分利用流域管理平臺(tái)的作用,在平臺(tái)板塊上及時(shí)上傳與發(fā)布所處流域區(qū)域的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù),以達(dá)到聯(lián)合監(jiān)測(cè)與共享流域生態(tài)補(bǔ)償信息的目標(biāo)。通過(guò)流域管理平臺(tái)及建立的聯(lián)席會(huì)議制度,推動(dòng)各方在跨界斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案、權(quán)利義務(wù)等方面達(dá)成一致意見(jiàn),促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)與被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)間的利益均衡,進(jìn)而加快建立起多元主體協(xié)同的地方橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(3)引入市場(chǎng)機(jī)制,鼓勵(lì)多元化、市場(chǎng)化的長(zhǎng)效補(bǔ)償方式。國(guó)外在流域生態(tài)補(bǔ)償中充分利用市場(chǎng)機(jī)制,形成了市場(chǎng)主導(dǎo)下“造血式”流域生態(tài)補(bǔ)償模式。黃河流域的協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償模式應(yīng)加快向多元化、市場(chǎng)化補(bǔ)償方向轉(zhuǎn)變。首先,要明確流域內(nèi)的產(chǎn)權(quán)歸屬,進(jìn)一步完善“排污權(quán)”“水權(quán)交易”“碳排放權(quán)初始分配”等制度,為流域內(nèi)相關(guān)利益主體直接進(jìn)行市場(chǎng)化交易提供政策依據(jù)。其次,積極探索多元化補(bǔ)償方式,通過(guò)保護(hù)區(qū)與發(fā)展區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、綠色產(chǎn)業(yè)與工業(yè)園區(qū)建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化定價(jià)等多元化補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧夹匝h(huán)。靈活借鑒德國(guó)多元化獲取補(bǔ)償資金的渠道,擴(kuò)大補(bǔ)償資金來(lái)源,吸納社會(huì)資本進(jìn)入流域橫向生態(tài)補(bǔ)償。最后,促進(jìn)多元主體協(xié)同,新安江、赤水河形成的跨區(qū)域政府間“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償模式,對(duì)于推動(dòng)建立黃河流域跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要借鑒意義,沿黃各省級(jí)政府間應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域之間、部門(mén)之間的協(xié)同,積極開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。

(4)加強(qiáng)績(jī)效考評(píng),嚴(yán)格監(jiān)管地方主體落實(shí)治理責(zé)任。健全的流域生態(tài)考評(píng)機(jī)制,可以為各省(區(qū))、各主體開(kāi)展協(xié)同治理提供制度保障。首先,要進(jìn)一步明確財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林草局四部門(mén)與沿黃九省(區(qū))的職責(zé)劃分,以水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向,依據(jù)流域不同區(qū)段的特征來(lái)設(shè)置流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn),以資源的利用率、多元主體的參與程度、地方補(bǔ)償資金的投入產(chǎn)出比、水質(zhì)水量等為核心指標(biāo),構(gòu)建出具有科學(xué)化、合理化的流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)體系。其次,加強(qiáng)黃河流域績(jī)效預(yù)算管理,規(guī)范編制出黃河流域的全面預(yù)算計(jì)劃,全面制定的預(yù)算計(jì)劃應(yīng)與黃河流域環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)值和治理效果相掛鉤。黃河流域相關(guān)管理平臺(tái)要及時(shí)公開(kāi)監(jiān)測(cè)結(jié)果與考評(píng)結(jié)果,公布的考評(píng)結(jié)果用于地方主體的責(zé)任追究,以此嚴(yán)格監(jiān)管和約束地方主體落實(shí)治理責(zé)任。同時(shí),將流域環(huán)境治理情況和公共資源環(huán)境改善評(píng)估結(jié)果等作為地方政府的績(jī)效考評(píng)對(duì)象,增加沿黃九省(區(qū))政績(jī)考核中綠色環(huán)保指標(biāo)所占的比重。