鐘杰 康起明 孫麗

(1.中國信息通信研究院華東分院,上海 200232;2.上海人工智能研究院,上海 201109)

0 引言

近年來,黨中央、國務(wù)院從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全局出發(fā),準(zhǔn)確把握全球數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展趨勢和特點,圍繞數(shù)字中國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字政府等建設(shè)作出了一系列重大部署。2022年6月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》,提出將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推進(jìn)政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升,構(gòu)建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)。經(jīng)過各方面共同努力,各類政務(wù)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)完成,各級平臺逐步搭建完成,“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)協(xié)同”“一網(wǎng)通用”等創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn),從2012年到2022年,我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)的國際排名從78位上升至43位,是上升較快的國家之一[1]。

當(dāng)前,數(shù)字政府建設(shè)理論和實踐加快創(chuàng)新,對數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價提出了新的要求。從政策層面來看,《關(guān)于開展國家電子政務(wù)工程項目績效評價工作的意見》要求對電子政務(wù)工程項目開展績效評價,評價內(nèi)容主要包括項目建設(shè)的應(yīng)用效能和電子政務(wù)信息系統(tǒng)的計算、存儲、網(wǎng)絡(luò)等支撐能力和適配能力;《國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》明確提出數(shù)字政府項目的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對項目績效目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行評價,并形成項目績效評價報告;《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》也明確提出要強(qiáng)化考核評價,建立完善的數(shù)字政府建設(shè)項目評價指標(biāo)體系,重點分析和考核統(tǒng)籌管理、項目建設(shè)、數(shù)據(jù)共享開放、安全保障、應(yīng)用成效等方面。從發(fā)展階段來看,我國數(shù)字政府建設(shè)總體上已經(jīng)由搭建基礎(chǔ)框架、夯實基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)期向挖掘數(shù)據(jù)要素價值、發(fā)揮實際應(yīng)用成效的運營期過渡,數(shù)字政府的建設(shè)理念、管理導(dǎo)向、考核評價均應(yīng)進(jìn)行一體化調(diào)整和優(yōu)化,評價重點也應(yīng)當(dāng)由建設(shè)水平、完成情況向業(yè)務(wù)成效、應(yīng)用效果轉(zhuǎn)變。從價值取向來看,我國數(shù)字政府經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展,其價值取向已由效率優(yōu)先的單一化價值取向向以人為本、公平普惠、安全可信等多元化價值取向轉(zhuǎn)變,故在此理念下,數(shù)字政府建設(shè)項目評價體系同樣需要進(jìn)行與之適應(yīng)的優(yōu)化和調(diào)整。

開展數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價是客觀衡量項目建設(shè)、應(yīng)用和運行成效的有效手段,是后續(xù)數(shù)字政府建設(shè)項目規(guī)劃制定、項目審批、投資決策、項目管理的重要參考依據(jù),也是不同地域的相同職能部門之間相互學(xué)習(xí)的重要途徑。為此,本文將對數(shù)字政府建設(shè)項目績效展開多維度研究,評價指標(biāo)體系設(shè)計堅持定性與定量相結(jié)合,并重點考慮可操作性與科學(xué)性,從而達(dá)到以評促建、以評促用、以評促優(yōu)的目的。

1 績效評價研究情況

1.1 國外代表性績效評價

國外對政府信息化建設(shè)項目績效評價的研究起步較早,研究成果主要集中在三個方面:一是闡述電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價的重要性[2-3]以及現(xiàn)階段績效評價面臨的問題與對策[4];二是以服務(wù)效果為主導(dǎo)研究電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價,典型代表如聯(lián)合國的綜合評價體系[5-6]、美國的績效參考模型(Performance Reference Model,PRM)[7]和加拿大的“以結(jié)果為基礎(chǔ)的評價體系”[8];三是針對特定領(lǐng)域的電子政務(wù)建設(shè)項目展開評價,這類典型代表包括Gartner公司針對某個特定建設(shè)項目提出的電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價[9]和印度的“電子政務(wù)評價框架”(E-Governance Assessment Framework,EAF)等[10],這些研究成果對我國數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

1.2 國內(nèi)代表性績效評價

2019年我國首次提出數(shù)字政府戰(zhàn)略,2020年數(shù)字政府績效評價的研究才被提出,而針對數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的研究還比較薄弱,現(xiàn)階段的研究成果主要是關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)項目的績效評價。電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價方面的研究成果較為豐富,主要集中在三個方面:一是關(guān)于現(xiàn)狀、問題及對策研究,如趙豪邁[11]等探討電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價的影響因素;徐少同[12]分析電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價面臨的問題并提出相應(yīng)的對策;周朝旭[13]設(shè)計電子政務(wù)建設(shè)項目評價管理軟件。二是關(guān)于績效評價模型的研究,彭細(xì)正[14]嘗試構(gòu)建電子政務(wù)建設(shè)項目績效管理的基本模型;楊道玲[15]提出基于“產(chǎn)出—效果—管理”的電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價模型。三是關(guān)于績效評價指標(biāo)體系和方法的研究,潘春林[16]及王進(jìn)[17]等提出電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價的概念框架;潘文文和胡廣偉[18]針對電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價提出一套面向“事前—事中—事后”閉環(huán)管理的指標(biāo)體系。數(shù)字政府績效評價方面的研究成果主要有:包國憲和王學(xué)軍[19]構(gòu)建了以公共價值為基礎(chǔ)的宏觀政府績效治理模型,并對模型中政府績效的價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)等主要內(nèi)容進(jìn)行了闡述;王益民[20]從數(shù)字環(huán)境支撐度、數(shù)字服務(wù)成熟度、數(shù)字協(xié)同治理度等方面構(gòu)建了一套宏觀的數(shù)字政府績效評價體系;張麗和陳宇[21]圍繞數(shù)字行政、數(shù)字公民、數(shù)字服務(wù)和數(shù)字社會四方面,提出基于公共價值視角的數(shù)字政府評價模型;楊鵬飛[22]等及高尚省[23]等都針對數(shù)字政府特定領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)安全提出了數(shù)字政府的評價指標(biāo)體系;清華大學(xué)發(fā)布的《數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》指出圍繞4個維度(組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果)構(gòu)建數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)一級指標(biāo)[24]。此外,一些第三方研究機(jī)構(gòu)(如國脈互聯(lián)、中國軟件評測中心等)積極與政府部門開展合作,在數(shù)字政府績效評價方面作出眾多嘗試,并積累了一定的實踐經(jīng)驗。

通過對國內(nèi)外大量文獻(xiàn)進(jìn)行梳理與研究,不難發(fā)現(xiàn):首先,國內(nèi)外關(guān)于政府信息化項目績效評價的研究成果主要集中在電子政務(wù)建設(shè)項目上,該研究成果為政府?dāng)?shù)字建設(shè)項目績效評價構(gòu)建科學(xué)、合理的評價模型和指標(biāo)體系提供了有益的借鑒,但由于數(shù)字政府建設(shè)項目與電子政務(wù)建設(shè)項目所處的歷史階段、發(fā)展目標(biāo)、特征、技術(shù)形態(tài)等不同,其研究成果只能作為參考;其次,具體到數(shù)字政府領(lǐng)域的相關(guān)研究,盡管已有文獻(xiàn)對數(shù)字政府績效評價進(jìn)行了研究,但并未就數(shù)字政府具體建設(shè)項目進(jìn)行分析和評價。由于數(shù)字政府建設(shè)項目是數(shù)字政府建設(shè)的重要組成基石,其建設(shè)好壞與成效高低直接影響數(shù)字政府的建設(shè)水平和數(shù)字治理的效能,因此做好數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作對數(shù)字政府建設(shè)工作具有重大推動作用,但目前關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的研究尚不能滿足實踐工作中提出的需求,仍存在很大的研究空間,這也是本文的立意所在。

2 數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價方法

2.1 評價對象、目標(biāo)與原則

2.1.1 評價對象

評價對象為數(shù)字政府建設(shè)項目,即以推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為主要目標(biāo),以推動政府職能全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型為主要特征,由數(shù)字政府牽頭部門圍繞城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政務(wù)服務(wù)等政府職能領(lǐng)域開展的數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用實踐。本文依據(jù)政府機(jī)關(guān)數(shù)字政府建設(shè)工作的主要內(nèi)容,聚焦在數(shù)字政府基礎(chǔ)保障能力建設(shè)項目、數(shù)字政府資源要素能力建設(shè)項目、數(shù)字政府應(yīng)用支撐能力建設(shè)項目以及數(shù)字政府業(yè)務(wù)應(yīng)用能力建設(shè)項目4大類。

為保證評價結(jié)果的客觀性與科學(xué)性,參評的數(shù)字政府建設(shè)項目應(yīng)同時滿足以下三個條件:第一,該項目建設(shè)資金來源為地方財政或中央轉(zhuǎn)移支付;第二,該項目必須已經(jīng)竣工,并且完成驗收;第三,該項目需在驗收完成后運行半年及以上時間。

2.1.2 評價目標(biāo)

組織開展數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作的預(yù)期目標(biāo)如下:一是通過績效評價摸清數(shù)字政府項目建設(shè)、應(yīng)用及運行情況,判斷項目是否達(dá)到建設(shè)要求、是否符合業(yè)務(wù)部門的實際需求,為數(shù)字政府主管部門科學(xué)決策提供參考;二是形成一套適用于數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的指標(biāo)體系、評價流程與方法;三是通過績效評價和經(jīng)驗總結(jié),探索建立數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的長效機(jī)制,切實提高數(shù)字政府建設(shè)的實效。

2.1.3 設(shè)計原則

第一,強(qiáng)化統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。首先明確數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的牽頭主體及其職責(zé)權(quán)限,其次確定數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價各項工作的配合主體及相關(guān)責(zé)任,做到從上到下思想統(tǒng)一,整體謀劃,統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作。

第二,堅持客觀公正。充分發(fā)揮評價指標(biāo)的導(dǎo)向作用,堅持“定性和定量相結(jié)合”的評價方式,探索“政府主導(dǎo)、第三方評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行、專家評審、公眾參與”的評價模式,增強(qiáng)績效評價全過程的公開性與透明度,保證績效評價結(jié)果科學(xué)合理、客觀公正。

第三,持續(xù)改進(jìn)完善。數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價是一個不斷改進(jìn)和逐步完善的過程,需要通過大量實踐來優(yōu)化績效評價指標(biāo)體系,改善評價流程和評價方法,通過對績效評價工作的制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價機(jī)制的自我完善和良性循環(huán)。

2.2 評價指標(biāo)設(shè)計

數(shù)字政府建設(shè)項目規(guī)模各異、功能多樣、應(yīng)用場景各不相同,但完整的系統(tǒng)平臺都具備基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用服務(wù)、安全保障和運行維護(hù)四大部分,因此績效評價時應(yīng)重點關(guān)注共性特點和個性差異。此外,隨著數(shù)字政府的建設(shè)和探索,跨層級、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)之間的協(xié)同和共享已成為必然趨勢,同時項目的規(guī)劃、建設(shè)和運營是一套完整的生命周期,因此數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價既要聚焦協(xié)同共享,又要從全生命周期考量項目的績效情況?；诖?本文在借鑒楊道玲針對電子政務(wù)建設(shè)項目績效評價提出的“產(chǎn)出—效果—管理”三層次模型的基礎(chǔ)上[15],還遵循《關(guān)于開展國家電子政務(wù)工程項目績效評價工作的意見》《國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件的要求,并結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)的實際情況,探索出一套適合數(shù)字政府建設(shè)項目特色的績效評價指標(biāo)體系,該指標(biāo)體系設(shè)計遵循“管理—效果—影響”的基本邏輯路徑,分別從管理模塊、效果模塊和影響模塊設(shè)計對應(yīng)的評價指標(biāo),共包含12個一級指標(biāo)和29個二級指標(biāo)。具體指標(biāo)設(shè)置見表1。

表1 數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系

管理模塊從項目全生命周期角度考量項目管理的規(guī)范性、合規(guī)性。數(shù)字政府建設(shè)項目具有規(guī)劃、建設(shè)和運營三個階段,每個階段的績效目標(biāo)不同,針對不同階段設(shè)置不同的指標(biāo),分別涉及立項管理、建設(shè)推進(jìn)管理、運行管理和資金管理四個方面。其中,立項管理重點考察項目初期立項是否符合相關(guān)規(guī)范和要求;建設(shè)推進(jìn)管理重點考察項目招標(biāo)、投標(biāo)、驗收等環(huán)節(jié)是否合規(guī),以及建設(shè)期間項目進(jìn)展報告情況是否及時等;運行管理主要考察系統(tǒng)故障快速響應(yīng)解決能力以及配套安全防護(hù)措施;資金管理重點考察項目資金使用的合規(guī)性以及成本節(jié)約率。

效果模塊考量項目建成后的應(yīng)用成效和一體化成效,注重效益以及系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性和共享性。應(yīng)用成效重點考察系統(tǒng)建設(shè)情況、系統(tǒng)使用情況和應(yīng)用場景情況。其中,系統(tǒng)建設(shè)情況從建設(shè)完成及時率、目標(biāo)達(dá)成率、需求完成偏離度和公共數(shù)據(jù)資源復(fù)用的角度進(jìn)行評價;使用情況從系統(tǒng)運行穩(wěn)定性、用戶體驗、系統(tǒng)用戶量、活躍度、訪問量的角度進(jìn)行評價;應(yīng)用場景情況從應(yīng)用場景的創(chuàng)新性、社會效益及經(jīng)濟(jì)效益等角度進(jìn)行評價。一體化成效重點考察項目集約建設(shè)、數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)安全情況。其中,集約化建設(shè)從不重復(fù)建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)約成效的角度進(jìn)行評價;數(shù)據(jù)治理從數(shù)據(jù)資源建設(shè)情況、數(shù)據(jù)資源編目條數(shù)、開放共享情況的角度進(jìn)行評價;數(shù)據(jù)安全從安全管理制度制定情況、數(shù)據(jù)安全落實情況的角度進(jìn)行評價。

影響模塊考量項目的可復(fù)制性、可推廣性以及項目所產(chǎn)生的影響力。從規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程評價數(shù)字政府建設(shè)項目的績效,不僅有助于項目順利推進(jìn),滿足業(yè)務(wù)部門的需求,同時項目通過運營迭代不斷優(yōu)化升級,最終可形成具有一定影響力且可復(fù)制推廣的標(biāo)桿場景。其中影響力從專利、獎項、對數(shù)字政府公共能力及市域一體化發(fā)展作出貢獻(xiàn)的角度進(jìn)行評價;推廣性從項目是否具備特點、亮點及可供推廣復(fù)制的角度進(jìn)行評價。

2.3 評價工作流程及方法

2.3.1 評價流程

根據(jù)數(shù)字政府建設(shè)任務(wù)進(jìn)展情況,相關(guān)委辦不定期組織數(shù)字政府建設(shè)項目成效申報與績效評價?？冃гu價流程分為評價準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)收集、評分計算、評價分析、評價結(jié)果利用5個部分(見圖1)。

圖1 數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價流程

評價準(zhǔn)備。這一階段主要工作是指標(biāo)體系和調(diào)查問卷設(shè)計。具體而言,一是正式實施評價前應(yīng)開展數(shù)字政府建設(shè)項目摸底調(diào)研工作,充分了解各個項目的基本情況;二是因地制宜地設(shè)計適合當(dāng)?shù)財?shù)字政府建設(shè)項目績效評價的指標(biāo)體系和調(diào)查問卷;三是組建績效評價小組,成員由數(shù)字政府主管部門、第三方研究機(jī)構(gòu)和參評單位共同構(gòu)成,評價小組需要在該階段承擔(dān)對指標(biāo)體系和調(diào)查問卷討論完善的工作。

數(shù)據(jù)收集。這一階段主要工作是依據(jù)評價指標(biāo)有目的地收集數(shù)據(jù)和相關(guān)材料。比如,下發(fā)評價指標(biāo)和調(diào)查問卷,并組織培訓(xùn)大會。通過申報培訓(xùn)大會一方面動員各單位負(fù)責(zé)人積極參加項目申報,另一方面闡釋績效評價的意義以及項目申報所需要準(zhǔn)備的材料。此外組建答疑小組,隨時回應(yīng)申報中出現(xiàn)的各種問題。

評分計算。這一階段主要工作是專家評分以及數(shù)據(jù)核實。具體來看,一是開展績效評價答辯會,專家組根據(jù)參評項目現(xiàn)場匯報情況和提交材料對各個項目進(jìn)行現(xiàn)場打分,會后根據(jù)專家評分表、問卷數(shù)據(jù)和相關(guān)信息進(jìn)行匯總整理;二是專家組對參評項目各項得分逐一核實,最終形成評分表和排名。

評價分析。這一階段的主要工作是根據(jù)評分表進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)項目績效分析,并形成績效評價報告和工作總結(jié)。具體來看,一是數(shù)字政府主管部門可以委托第三方評估機(jī)構(gòu)對評分表的結(jié)果進(jìn)行分析與審定,形成績效評價報告;二是全面總結(jié)績效評價工作經(jīng)驗,客觀分析工作開展中積累的成熟經(jīng)驗以及存在的問題,并提出后續(xù)績效評價工作開展的思路與改進(jìn)建議。

評價結(jié)果利用。這一階段主要工作是利用數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的結(jié)果。具體來看,一是數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價結(jié)果可作為政府工作績效評價的重要參考;二是項目建設(shè)單位應(yīng)充分重視績效評價結(jié)果的利用,針對存在的主要問題,認(rèn)真分析原因,提出改進(jìn)意見,并及時將整改措施及整改進(jìn)展情況向項目主管部門匯報;三是項目主管部門將會同有關(guān)部門進(jìn)一步完善數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的制度與機(jī)制,提高項目管理水平和資金使用效益,增強(qiáng)服務(wù)和應(yīng)用效果,促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)持續(xù)、健康、安全和有效發(fā)展。

2.3.2 評價方法

(1)問卷調(diào)查法

評價指標(biāo)包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。針對定量指標(biāo)的數(shù)據(jù)收集主要采用問卷調(diào)查法,各參評單位按時按要求填報調(diào)查問卷,同時還需要提交該項目的立項審批文件(需求說明書和確認(rèn)單、項目建設(shè)合同等)、任務(wù)完成相關(guān)證明(任務(wù)完成確認(rèn)單或驗收報告)、應(yīng)用成效報告等相關(guān)證明材料,通過梳理相關(guān)證明材料的方式來核查調(diào)查問卷中的數(shù)據(jù),并羅列出需要現(xiàn)場答辯會核實的重點和問題。

(2)現(xiàn)場核實法

組織數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價答辯會。首先是匯報環(huán)節(jié),項目建設(shè)單位以PPT形式簡要介紹項目建設(shè)和系統(tǒng)使用、運行等情況;接著是質(zhì)詢環(huán)節(jié),專家組根據(jù)現(xiàn)場匯報內(nèi)容,結(jié)合前期收集的調(diào)查問卷和相關(guān)證明材料進(jìn)行提問,項目建設(shè)單位做出相應(yīng)的回復(fù);最后是打分環(huán)節(jié),各位專家分別根據(jù)現(xiàn)場匯報、相關(guān)證明材料、調(diào)查問卷以及現(xiàn)場質(zhì)詢情況進(jìn)行初步評分。

(3)綜合評分法

績效評價答辯會結(jié)束后,立即將各位專家的評分進(jìn)行整理和匯總,并組織專家組成員召開審核會,一方面對所有參評項目的得分情況進(jìn)行核實,另一方面若參評項目中出現(xiàn)得分差異較大的情況,則需要各位專家再次進(jìn)行論證直至無異。

3 應(yīng)用實踐:H市工業(yè)園區(qū)實踐

3.1 基本概況

為深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)重要指示批示精神,進(jìn)一步提升H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)運營能力,驗證數(shù)字政府建設(shè)項目成效,H市工業(yè)園區(qū)在其大數(shù)據(jù)管理局的領(lǐng)導(dǎo)下,聯(lián)合各參評單位于2022年11月組建評價小組,開展了數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作。以下研究結(jié)論均基于各參評單位提供的評價材料和數(shù)據(jù)。

本次H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價共涉及19個項目,從項目整體情況看主要集中在城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一網(wǎng)提優(yōu)”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、數(shù)字底座安全防護(hù)和行業(yè)管理數(shù)字賦能等領(lǐng)域,其中95%的項目為“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)提優(yōu)”和行業(yè)管理類(見圖2),一定程度上說明園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)已由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊胪卣箘?chuàng)新應(yīng)用。

圖2 H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目分類情況

本次H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價結(jié)果以分?jǐn)?shù)體現(xiàn),總分最高110分,包含基礎(chǔ)部分100分和加分項10分。其中,管理模塊最高得20分,效果模塊最高得80分(包含應(yīng)用成效50分和一體化成效30分),影響模塊作為加分項計算,最高得10分。具體如圖3所示。

3.2 評價結(jié)論

評價小組按照前文提出的績效評價指標(biāo)體系、評價流程和評價方法,圓滿完成了H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作。本次19個項目的績效評價總得分均在90以上,平均分為96.6分,其中100分以上(含100分)占16%,95分以上(含95分)占74%,并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一網(wǎng)提優(yōu)”、城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和數(shù)字底座安全防護(hù)類項目得分較高,行業(yè)管理數(shù)字賦能類得分相對偏低,說明園區(qū)數(shù)字政府在基礎(chǔ)設(shè)施集約化、城市治理精準(zhǔn)化等方面成效顯著,但行業(yè)應(yīng)用仍需深入拓展。

管理模塊得分較高且集中,該模塊滿分20分,19個項目得分均在17分及以上,說明H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目在立項、招投標(biāo)、監(jiān)理、驗收、資金等各個環(huán)節(jié)管理規(guī)范,任務(wù)推進(jìn)較為順利。

效果模塊中應(yīng)用成效方面得分普遍較高,其中有12個項目得滿分(50分),占比63%,其余7個項目得分均在46分(含46分)以上,說明本次19個數(shù)字政府建設(shè)項目均高度符合需求單位的實際需求,且用戶體驗較好,有效推動業(yè)務(wù)部門流程再造和模式優(yōu)化,加強(qiáng)跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同,提高決策科學(xué)性和服務(wù)高效性。

效果模塊中一體化成效方面得分相對較低且差異較大,其中僅有1個項目得滿分(30分),占比5%,得分在25以上(含25分)的項目有7個,占比37%,其余11個項目得分在21～25分之間,占比58%,主要是行業(yè)管理數(shù)字賦能類項目,說明園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)在一體化成效方面仍需加強(qiáng),尤其是行業(yè)管理數(shù)字賦能類項目,應(yīng)堅持“大平臺、大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)”的建設(shè)思路,加強(qiáng)跨系統(tǒng)、跨部門之間的共建共用共享,避免多頭重復(fù)建設(shè),有效支撐各級政務(wù)部門快速靈活地調(diào)用各類資源。

影響模塊得分普遍較低。該項以加分項的形式計入得分,滿分10分,得分在2～8分之間,平均分為4.8分,其中得7分以上(含7分)的數(shù)字政府建設(shè)項目占比26.3%,說明建設(shè)項目能夠為數(shù)字政府公共能力供給和市域一體化發(fā)展作出一定貢獻(xiàn),在相關(guān)專利、獲獎情況、特色亮點和推廣價值等方面也取得了一定成績,但仍然有很大的提升空間。

3.3 實踐經(jīng)驗

本次H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作,不僅在較短的時間內(nèi)有秩序、高質(zhì)量地完成了評價任務(wù),同時也驗證了前文提出的研究成果,并形成幾點實踐經(jīng)驗。

第一,建立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工明確的工作推進(jìn)機(jī)制。本次績效評價工作委托中國信息通信研究院華東分院作為第三方評估單位,各參評單位高度重視、全力配合,并設(shè)定評價小組負(fù)責(zé)資料收集和聯(lián)絡(luò)答疑等工作。

第二,組織開展培訓(xùn)會,充分調(diào)動參評單位的積極性和主動性。H市工業(yè)園區(qū)大數(shù)據(jù)管理局為了更好、更高效地完成此次績效評價工作,集中對各參評單位的相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn),不僅提高了各參評單位對數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作的認(rèn)識,也確保了參評單位填報申報材料的質(zhì)量。

第三,探索了一套操作性較強(qiáng)的評價流程和方法。工作小組建立了一套從“指標(biāo)體系設(shè)計—數(shù)據(jù)收集—現(xiàn)場核實與評分—第三方機(jī)構(gòu)評估分析”在內(nèi)的評價流程和方法,在保證績效評價工作的客觀與公正的同時,也確保了績效評價工作具有很強(qiáng)的可操作性。

3.4 問題與建議

3.4.1 存在問題

通過H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的實踐發(fā)現(xiàn)以下幾點問題。

園區(qū)數(shù)字政府一體化建設(shè)仍需加強(qiáng)。一是存在數(shù)據(jù)交換通道分散、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理薄弱的問題,目前園區(qū)公共數(shù)據(jù)共享交換通道比較分散,多個平臺仍存在點對點系統(tǒng)對接共享數(shù)據(jù)的現(xiàn)象,同時大部分建設(shè)項目尚未開展數(shù)據(jù)質(zhì)量核驗。二是園區(qū)智能中樞公共能力較為單一,目前園區(qū)智能中樞的公共能力復(fù)用主要集中在身份認(rèn)證、短信服務(wù),而人工智能算法模型及數(shù)字孿生、物聯(lián)感知、安全等方面的支撐能力較弱。三是部門之間的重復(fù)建設(shè)仍然存在,特別是部分業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接、集成困難,導(dǎo)致多頭重復(fù)建設(shè)。

績效評價指標(biāo)體系有待改善。目前,我國還沒有建立一套有效的、相對統(tǒng)一的數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系,本次績效評價指標(biāo)設(shè)置多立足于數(shù)字政府建設(shè)基本業(yè)務(wù),且多數(shù)為定性評價指標(biāo),與之配套的評分細(xì)則仍有進(jìn)一步完善的空間。此外,本次績效評價中所涉及的評價材料和數(shù)據(jù)多為參評單位單方面提供,其真實性、準(zhǔn)確性無法有效保障,且評價數(shù)據(jù)收集效率較低。

3.4.2 發(fā)展建議

(1)推動園區(qū)數(shù)字政府高質(zhì)量一體化建設(shè)

一是整合數(shù)據(jù)共享交換通道,完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。整合園區(qū)公共數(shù)據(jù)共享交換通道,建立由智能中樞統(tǒng)一支撐的公共數(shù)據(jù)共享交換體系,推動高頻共享交換數(shù)據(jù)的匯聚整合,以需求為導(dǎo)向推動公共數(shù)據(jù)的融合創(chuàng)新應(yīng)用。同時,建立跨部門協(xié)同的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機(jī)制,以基礎(chǔ)庫、主題庫、專題庫為路徑分批推進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理,完善數(shù)據(jù)質(zhì)量規(guī)范并開展數(shù)據(jù)質(zhì)量核驗。

二是加強(qiáng)公共能力整合,豐富園區(qū)智能中樞支撐能力。進(jìn)一步擴(kuò)大園區(qū)公共能力的整合范圍,加快“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”等平臺基礎(chǔ)共性能力的接入整合,并建設(shè)人工智能能力、數(shù)字孿生、信息安全等方面的基礎(chǔ)共性能力,提供多元一體的賦能支撐,增強(qiáng)面向核心業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)支撐能力,擴(kuò)展城市治理等領(lǐng)域的公共能力應(yīng)用場景。

三是深化協(xié)同合作,全方位推動園區(qū)集約化建設(shè)。集約化是園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)注重點,由于條線壁壘、跨部門協(xié)同不充分,數(shù)字政府重復(fù)建設(shè)依然存在,數(shù)字政府主管部門可依托專班加強(qiáng)跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)同互通,建議專班參與項目績效評價論證和驗收。此外,建設(shè)單位作為園區(qū)數(shù)字政府一體化建設(shè)的承接者,應(yīng)立足統(tǒng)籌園區(qū)數(shù)字政府一體化建設(shè)的定位,從技術(shù)層面加強(qiáng)數(shù)字政府資源整合復(fù)用與集約建設(shè),并給予數(shù)字政府主管部門關(guān)于數(shù)字政府集約化建設(shè)的導(dǎo)向性建議,與政府部門合力推動數(shù)字政府高質(zhì)量一體化建設(shè)。

(2)完善數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價體系

一是完善數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價指標(biāo)。本次績效評價指標(biāo)設(shè)置多立足于數(shù)字政府建設(shè)基本業(yè)務(wù),存在大量定性指標(biāo),應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整與完善數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價指標(biāo),推動績效評價指標(biāo)向定性定量相結(jié)合、成效導(dǎo)向、前瞻性轉(zhuǎn)變,以便更好發(fā)揮績效評價對于優(yōu)化數(shù)字政府建設(shè)項目的導(dǎo)向性作用,以績效評價為抓手,促進(jìn)數(shù)字政府項目從“建好”到“用好”。

二是優(yōu)化績效評價指標(biāo)的計算規(guī)則。數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價涉及不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,同一指標(biāo)在不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域可能會產(chǎn)生較大差異的測量結(jié)果,應(yīng)優(yōu)化績效評價指標(biāo)計算規(guī)則,減少不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)χ笜?biāo)造成的差異性影響,提高指標(biāo)的通用性。

三是完善績效評價指標(biāo)的評分細(xì)則。定性評價指標(biāo)容易受主觀性影響,因此評分細(xì)則的清晰明確至關(guān)重要,下一步應(yīng)重點針對定性評價指標(biāo)完善配套的評分細(xì)則,可以結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)項目目標(biāo)、類型,進(jìn)一步細(xì)化定性評價指標(biāo)的評分細(xì)則,避免不同專家對相同的評價對象產(chǎn)生較大差異的理解和評分,一定程度上約束專家打分的自由空間,提高數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價的客觀性和公正性。

四是完善數(shù)據(jù)來源渠道及驗證機(jī)制。引入信息化工具收集部分定量指標(biāo)評價數(shù)據(jù),建立多渠道評價數(shù)據(jù)收集機(jī)制,確?？冃гu價收集數(shù)據(jù)的真實性。同時,鼓勵評價小組根據(jù)調(diào)查問卷回收情況,有目的、有重點地實地走訪參評單位,通過實地調(diào)研的方式核驗評價材料的真實性。

4 結(jié)束語

在日益重視數(shù)字政府項目建設(shè)和考核評價的背景下,研究分析了國內(nèi)外關(guān)于信息化建設(shè)項目績效評價的現(xiàn)狀,結(jié)合我國現(xiàn)階段數(shù)字政府建設(shè)項目的特點,在明確評價對象、目標(biāo)與原則的前提下,基于“管理—效果—影響”邏輯路徑設(shè)計了數(shù)字政府建設(shè)項目的績效評價指標(biāo)體系,并進(jìn)一步闡述了開展數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作的具體流程和方法。本文將該體系方法應(yīng)用于H市工業(yè)園區(qū)數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價實踐中,幫助H市工業(yè)園區(qū)大數(shù)據(jù)管理局客觀評價了已建項目在管理、效果和影響三個模塊的情況,并對評價中發(fā)現(xiàn)的問題給出了針對性建議。期望本文能為我國各級政府部門開展數(shù)字政府建設(shè)項目績效評價工作提供參考。