郝潔

西藏民族大學民族研究院

20 世紀后半葉，經濟與生態(tài)的不均衡發(fā)展導致草原資源過度開發(fā)、草原生態(tài)遭到破壞，牧民的生產生活受到一定影響。隨著國家生態(tài)文明建設推進以及人民草原生態(tài)意識的增強，保護草原、改善生態(tài)環(huán)境已經被列為當前牧區(qū)發(fā)展的重要舉措，草原生態(tài)保護補助獎勵政策（以下簡稱“草原生態(tài)補獎政策”）成為保護生態(tài)環(huán)境與保障牧民增收的重要手段。迄今為止，內蒙古已經完成了對草原生態(tài)補獎政策的兩次修訂與完善。

目前，國內外以受償者視角研究草原生態(tài)補獎政策比較少見，但筆者認為以此視角開展對草原生態(tài)補獎政策實施情況的研究是生態(tài)人類學的獨特切入點，是對改進和完善政策實施的有益探索。筆者于2022 年7 月至8 月前往內蒙古錫林郭勒盟正藍旗桑根達來嘎查開展田野外業(yè)調查，通過問卷調查和深入訪談，了解牧民對草原生態(tài)補獎政策的認知和看法，梳理桑根達來嘎查草原生態(tài)補獎政策的實施背景、實施方式，分析牧民視角下政策實施中存在的困難，提出完善基層草原生態(tài)補獎政策實施的具體建議。

一、我國草原生態(tài)補獎政策的確立

草原既是生態(tài)屏障，又是牧民重要的生產生活基地，有效保護和合理利用草原，可以持續(xù)地發(fā)揮草原的生態(tài)和生產雙重功能。過去由于長期過度利用，草原出現了大面積退化現象，也嚴重影響了牧民增收，亟待出臺促進草原休養(yǎng)生息的政策。我國草原生態(tài)補獎政策在2011 年正式實施，以每五年為一個周期，目標是“兩保一促進”，即保護草原生態(tài)、保障牛羊肉等特色畜產品供給、促進牧民增收。主要內容包括：第一，禁牧補助。即對草場嚴重退化、生存環(huán)境非常惡劣、不宜放牧的草原，實行禁牧封育并給予資金補助。第二，草畜平衡獎勵補助。即對禁牧區(qū)以外的載畜量合理的可利用草原發(fā)放草畜平衡的資金獎勵。第三，生產性補貼。主要包括畜牧良種補貼、牧草良種補貼、生產資料綜合補貼。第四，績效考核獎勵。于2016 年出臺的《錫林郭勒盟草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導意見》，取消了牧民的生產性補貼，提高了禁牧補助和草畜平衡獎勵補助的金額，增加了對草原生態(tài)保護工作表現突出的績效考核獎勵。

國家林業(yè)和草原局在《2021 中國林草資源及生態(tài)狀況》中指出，我國草地面積39.68 億畝，草原綜合植被蓋度50.32%，鮮草年總產量5.95 億噸?？傮w監(jiān)測數據顯示，草原生態(tài)補獎政策實施十余年來，全國重點天然草原生態(tài)退化趨勢得到了有效遏制，草原生態(tài)功能得到了明顯改善，取得了較好的生態(tài)效益。

二、桑根達來嘎查草原生態(tài)補獎政策實施概況

1.桑根達來嘎查概況

桑根達來嘎查位于內蒙古中部，屬于純牧業(yè)村，草原總面積164.68 萬畝，目前實施草原生態(tài)補獎政策的面積達163.75 萬畝。東南多丘陵、西北以平原為主，蒙古族人口占嘎查總人口的90%以上，日常多用蒙古語，大陸性氣候，溫度適宜，水源主要來自慧溫河和上都河等外流河，這種生態(tài)系統(tǒng)類型擁有豐富的物種資源。但受經濟利益的驅動，導致大量草場被開墾，草原面積減少，土壤養(yǎng)分逐漸消耗殆盡。加之草場嚴重超載，優(yōu)良牧草品種大幅度減少，草場荒漠化程度加重。

桑根達來嘎查按三類標準執(zhí)行草原生態(tài)補獎政策：第一，對生存環(huán)境非常惡劣、退化嚴重、不宜放牧以及水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實行禁牧封育，并給予資金補償；第二，對禁牧區(qū)域以外的可利用草原根據載畜能力核定合理的載畜量，實施草畜平衡管理；第三，對禁牧期間表現良好的旗縣，經過地方評選可得到一些額外的資金獎勵。實行草原生態(tài)補獎政策后，嘎查生態(tài)環(huán)境逐漸得到了改善。

2.桑根達來嘎查草原生態(tài)補獎政策實施概況

桑根達來嘎查堅持生態(tài)建設與畜牧業(yè)現代化協(xié)調發(fā)展，實施草原生態(tài)補獎政策，目前已經順利完成第一輪和第二輪，享受第三輪草原生態(tài)補獎政策的草原面積占桑根達來嘎查草原總面積的90%以上。草原生態(tài)補獎政策的實施內容主要包括草原生態(tài)保護思想的宣傳、保護措施的實施、草原生態(tài)保護資金的發(fā)放三部分。

為強化草原生態(tài)保護意識，確保草原生態(tài)補獎政策的順利實施，在每年政策實施前后會開展草原生態(tài)效果展示、保護計劃公示和宣傳工作，一般以漢語宣傳為主。內容包括保證生態(tài)優(yōu)先基礎上的綠色發(fā)展政策、保障草原各項制度的科學性和公正性以及保護和恢復草原生態(tài)環(huán)境、保證牧區(qū)經濟發(fā)展的各項措施。

采取禁牧、休牧、輪牧的措施。禁牧為期一年，禁牧區(qū)域的劃分嚴格符合草原生態(tài)實際監(jiān)測情況，若在禁牧期間草場生態(tài)恢復較好，經相關部門批準后，允許保護性打草，這種方式既保護了草原生態(tài)環(huán)境，又降低了牧民飼養(yǎng)牲畜的成本；休牧時間原則上不得少于45 天，目的是保護正在恢復期或嫩苗期的草場；輪牧主要包括劃區(qū)輪牧和季節(jié)性輪牧。

在資金的發(fā)放上，政府會依據每戶牧民的草場類型，按照當年的補償標準發(fā)放草原生態(tài)補償款，還發(fā)放牧民子女教育、交通補貼等。國家用草原“帶薪休假”的方式，在不影響牧民收入的情況下改善草原生態(tài)環(huán)境，最后實現提高牧民收入和優(yōu)化草原生態(tài)的雙贏。

三、牧民對草原生態(tài)補獎政策的認知

調研采取了問卷調查和訪談相結合的方式，了解牧民對草原生態(tài)補獎政策的認知和態(tài)度，此次調研共發(fā)放問卷42 份，回收問卷42 份，有效率100%。42 名調查對象90%為蒙古族牧民，其中男性30 人、女性12 人，且每戶擁有草場500 畝以上。問卷和訪談內容主要圍繞牧民對政策的認知程度、實施過程與方式的評價以及政策實施效果評價三個方面展開。

從牧民對草原生態(tài)補獎政策的認知程度來看，問卷中“您是否了解草原生態(tài)補獎政策”一題的填答中，5%的調查對象選擇“完全不知道”，78%的調查對象選擇“了解一點”，12%的調查對象選擇“比較了解”，5%的調查對象選擇“十分了解”。由此可知，大多數牧民是知道此政策的，但只停留在“了解一點”的程度上。根據進一步訪談得知，所謂“了解一點”，指的是僅僅聽說過草原生態(tài)補獎政策，但對于具體內容以及制定流程和標準還不清楚。以與BR（男，46 歲）的訪談為例，BR 對該政策具體規(guī)定不是十分清楚，但對國家的草原生態(tài)補獎政策是信任的，這是因為牧民確實享受到了政策帶來的實惠，看到了草原生態(tài)補獎政策實施后的可喜變化。

從政策實施過程及方式的評價來看，WRQMG（男，52 歲）提到工作人員會在禁牧休牧期間定時巡查，發(fā)現違規(guī)行為會予以處罰。在訪談的42 名牧民中，有35 名牧民都主動提到了“巡查”一詞，并都說明看見過此現象?！把膊椤笔侵覆菰鷳B(tài)監(jiān)測部門和當地公安部門在禁牧休牧期間進行的實地監(jiān)察。牧民知道違反禁牧、休牧規(guī)定會受到處罰，但仍有人“知法犯法”，說明基層的草原生態(tài)補獎政策在禁牧、休牧期間仍然有待進一步加強宣傳。

對草原生態(tài)補獎政策實施效果的評價中，問卷中“自政策實施以來，嘎查里的草場有何變化？”問題的填答中，有95%的調查對象認為“草場的草質量明顯變好”，有5%的調查對象選擇了“不清楚也不關注”，這說明大多數牧民對于政策實施后的草場變化是熟悉的，但仍然存在不關注的現象。訪談中LW（女，62 歲）激動地講述了草原生態(tài)補獎政策實施前后草場的草質和產量都得到了明顯提升，之前牲畜不夠吃到現在有剩余。

調研表明，大多數受訪者肯定了草原生態(tài)補獎政策的實施效果，他們的經濟收入得到了提升。一些牧民甚至認為降水量增多是因為草原生態(tài)環(huán)境變好的影響，這在一定程度上展現了政策實施的積極性。

四、牧民視角下草原生態(tài)補獎政策實施存在的問題

1.宣傳不到位，存在語言障礙

因草原獨特的地理環(huán)境和牧民特殊的生產生活方式，草原生態(tài)補獎政策宣傳存在一定的困難和挑戰(zhàn)。一方面，牧民在放牧期間居住分散，很難將其召集起來開展政策宣傳；另一方面，牧民日常用語仍以蒙古語為主，近年來，牧區(qū)基層工作人員大多是漢族，在政策宣傳中存在相互聽不懂、說不通的情況。所以宣傳方式單一、語言障礙成為牧民理解草原生態(tài)補獎政策的最大難題。

2.解讀不到位，存在監(jiān)管漏洞

調研發(fā)現，牧民在反映草原生態(tài)補獎政策實施中存在的問題時，出現頻率較高的詞匯是“公平公正”。一些牧民對禁牧、休牧草場的劃分和草原生態(tài)補獎金額的計算方式質疑，認為草原生態(tài)補獎政策在實施中存在政策不透明（實際上是政策宣傳不到位）、補償不公平的情況。同時，缺乏牧民意見上傳和政府解讀下達的順暢渠道，導致部分牧民對草原生態(tài)補獎政策頗有微詞。此外，一些牧民還反映，在禁牧和休牧期間，仍有偷牧的現象，認為政府的監(jiān)管方式單一、監(jiān)管力度不夠。分析原因，主要在于草原地理環(huán)境的特殊性，還有監(jiān)管人員的現代技術應用能力有待提升。

草場圍欄封育

3.傳統(tǒng)觀念和現代保護技術存在沖突

在訪談中牧民說到“草原對我們牧民來說像生命一樣重要。”盡管牧民對于草原的關注度一直很大，但仍存在一定的錯誤認知和做法，例如，為實現畜牧大戶的目標，會過度養(yǎng)畜和放牧，因為牧民普遍認為，美好生活的象征就是牲畜成群。相比較而言，根據經驗和傳統(tǒng)口耳相傳的方式判定草場好壞以及劃分草場等行為，草原生態(tài)補獎政策更具有科學性，其利用現代科技手段將草場劃分為不同區(qū)域，以限制牲畜數量，這種方式也是牧民難以理解和接受的。所以，在政策宣傳、解讀不到位的情況下，牧民很難在短期內完全接受草原生態(tài)補獎政策這一“新事物”。

五、牧民視角下草原生態(tài)補獎政策實施改進措施

1.加大宣傳力度，提升服務水平

宣傳是政策實施的必要準備，理解是接受政策的前提。針對草原生態(tài)補獎政策宣傳方式單一問題，筆者認為可以完善宣傳方式、加大宣傳力度，開展多樣化的雙語政策宣傳。應擴寬政策宣傳渠道，充分利用信息技術，不僅要有線下會議宣傳和紙質版宣傳，還應有線上宣傳和電子版宣傳；在宣傳用語上，應照顧到牧民日常用語習慣，安排具備蒙漢雙語技能、同時懂得牧業(yè)生產知識的工作人員，開展政策宣傳和解讀。

2.深入解讀政策，拓寬監(jiān)督渠道

在宣傳草原生態(tài)補獎政策時，將計算依據和方式列入宣傳內容，打消牧民對于評判標準的質疑；在發(fā)放資金時，采取微信、短信或者嘎查公示的方式，做到資金和標準透明。政府應開通牧民對草原生態(tài)補獎政策實施意見和建議的反映渠道，方便快捷地解答牧民的疑難問題，并及時收集信息，有效監(jiān)督政策的實施。設立專門的咨詢渠道，幫助牧民解決政策理解中遇見的難題，確保及時準確地對其質疑進行解答。在監(jiān)督標準上，要做到透明、科學、普及。要明確監(jiān)督的標準、時間、原因、目的，在監(jiān)督過程中解釋給牧民；還要在監(jiān)督人員的選拔上，遵循公開公正以及專業(yè)對口的原則。拓寬監(jiān)督范圍，利用多種渠道進行監(jiān)督，讓牧民參與其中，使其不僅是政策的受償者，也是政策的監(jiān)督者。

3.傳統(tǒng)保護經驗和現代科學技術相結合

長期生活在草原上的牧民，草原對于他們有著生存和情感的雙重意義，他們也擁有豐富的保護草原的知識和經驗。同時，隨著科技的發(fā)展，一些現代技術可以讓我們更好、更快、更準確地了解草原狀況，例如西藏自治區(qū)嘗試利用遙感技術普查草原資源，一些學者也談到“數字草原”的建設設想等。政府應加強對草原保護新技術應用的宣傳，同時注意總結牧民地方性草原生態(tài)保護經驗，將保護草原的傳統(tǒng)經驗和現代科技相結合是推進草原生態(tài)補獎政策順利實施的有效措施，是實現草原生態(tài)和經濟效益良性發(fā)展的有效途徑。

六、結語

在生態(tài)保護和生態(tài)文明建設背景下，國家實施的草原生態(tài)補獎政策對于保護草原生態(tài)和保障牧民生產生活有著重要的作用。政策實施十余年來，內蒙古草原生態(tài)狀況明顯改善，牧民的生活水平普遍提高。通過對桑根達來嘎查牧民視角下草原生態(tài)補獎政策實施情況的調查，發(fā)現在基層實施草原生態(tài)補獎政策過程中，宣傳、監(jiān)管以及現代技術和傳統(tǒng)經驗結合上仍然存在困難和挑戰(zhàn)。鑒于此，筆者認為相關部門應當在深入開展下沉調研基礎上，主動收集草原生態(tài)補獎政策受益方——牧民對政策實施的意見和建議；開展多樣化雙語草原生態(tài)補獎政策的宣傳，深入解讀政策；拓寬監(jiān)督渠道，將現代科學技術和傳統(tǒng)經驗相結合，讓牧民成為政策補償的受益者、監(jiān)督者、宣傳者，實現草原生態(tài)保護、牧民收入提高的目標。