何蘭萍 曹慧媛

內(nèi)容提要 各類風(fēng)險災(zāi)害和危機事件的頻發(fā)，凸顯了韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的必要性。韌性治理的政策演進顯示，我國韌性能力建設(shè)的過程大致經(jīng)歷了探索期、推動期和提升期3個階段；整體上理念持續(xù)深化，視野不斷拓寬，從工程韌性和環(huán)境韌性不斷向其他維度拓展，對制度韌性和技術(shù)韌性的關(guān)注逐漸增加。在韌性治理體系的結(jié)構(gòu)層次上，國家、城市和社區(qū)從不同層面推進韌性治理：國家韌性強調(diào)頂層設(shè)計、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略支撐；城市韌性強調(diào)冗余規(guī)劃、行動學(xué)習(xí)和智慧融合；社區(qū)韌性強調(diào)多元協(xié)同、文化塑造和科技賦能。鑒于此，未來應(yīng)把握韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的邏輯走向，完善制度安排以提升多維韌性能力，形成協(xié)調(diào)有序的韌性治理體系，以回應(yīng)復(fù)合型風(fēng)險社會背景之下治理現(xiàn)代化的要求。

關(guān)鍵詞 韌性 治理現(xiàn)代化 政策演進 結(jié)構(gòu)層次

何蘭萍，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部公共管理學(xué)院副教授

曹慧媛，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部公共管理學(xué)院研究生

本文為天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點項目“建設(shè)韌性社區(qū)提升治理能力現(xiàn)代化研究”（TJGL20-025）的階段性成果。

一、研究背景

社會科學(xué)對于風(fēng)險社會的認知可以追溯到20世紀50年代。風(fēng)險社會是對現(xiàn)代化的一種總體性診斷，具有無序性、疊加性、系統(tǒng)性和全球性的外部特征[1]。復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險在多重時空邏輯與復(fù)雜行政關(guān)系中給人類帶來新的治理需求和治理困境[2]。全球性公共衛(wèi)生事件往往演變成蔓延至政治、經(jīng)濟和社會各方面的復(fù)合型跨界危機，也成為對治理體系和治理能力的大考。為了加強風(fēng)險防控和提高國家治理水平，有必要將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化之中。

當前，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。國家治理現(xiàn)代化在中國語境下須從治理體系和治理能力兩方面著手，兩者構(gòu)成一個有機整體[2]。推進國家治理現(xiàn)代化就是要使國家的治理體系和治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求[3]。

韌性治理是不同治理主體為了增強對于復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險的適應(yīng)、學(xué)習(xí)與變革的能力，基于合作治理和組織學(xué)習(xí)機制建立的一種新型治理模式[4]。從這個意義上理解，韌性治理蘊含了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要素、條件與邏輯。因此，將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化，一方面需要通過韌性治理體系建設(shè)來推動國家治理體系的完善，另一方面需要通過政策的制定和實施全面推進韌性能力建設(shè)?？梢哉f，系統(tǒng)梳理韌性建設(shè)的政策演進，能夠把握韌性思維嵌入治理能力的規(guī)律并進一步明確應(yīng)然取向。與此同時，從縱向視角解構(gòu)韌性治理體系，有助于對多層次的韌性治理實踐進行考察。

本文擬從橫向政策演進和縱向結(jié)構(gòu)層次入手審視韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化，以明晰國家治理能力和治理體系的邏輯走向。首先，通過分析韌性建設(shè)相關(guān)政策文件的演進邏輯，挖掘韌性治理能力建設(shè)的發(fā)展趨勢與特征；其次，基于國家治理體系，從縱向上闡釋韌性治理體系建設(shè)的現(xiàn)實圖景。本文重點關(guān)注以下問題：①為何要在治理現(xiàn)代化中嵌入韌性思維？②韌性思維嵌入治理能力現(xiàn)代化的過程中具有怎樣的演進特征與規(guī)律？③韌性治理體系中不同層次的內(nèi)涵與側(cè)重點如何？本文試圖通過對上述問題的回答，為我國治理現(xiàn)代化和韌性治理提供一定的政策啟示。

二、韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的必要性

1.對于韌性思維的已有認識

西方學(xué)者早在20世紀就已經(jīng)將韌性概念引入了社會科學(xué)領(lǐng)域，21世紀始，韌性思維逐漸被應(yīng)用于城市管理，尤其是城市防災(zāi)減災(zāi)、城市規(guī)劃、應(yīng)急管理。綜合看，學(xué)術(shù)界認為韌性具有適應(yīng)外部環(huán)境變化、從災(zāi)害中學(xué)習(xí)的能力，并強調(diào)系統(tǒng)的自組織性和多元平衡性[5]。

學(xué)界圍繞構(gòu)建韌性城市和韌性社區(qū)所需具備的能力與資本，從不同維度解構(gòu)韌性概念，大多認為其應(yīng)包含社會、經(jīng)濟、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、制度和組織等維度的能力[6]。相應(yīng)地，不同維度的能力體現(xiàn)了韌性的不同特性，包括適應(yīng)性、多樣性、冗余性等[7]。參考學(xué)者對韌性維度的劃分，本文提出治理現(xiàn)代化背景下的韌性應(yīng)解構(gòu)為6大維度，即環(huán)境韌性、工程韌性、制度韌性、社會韌性、組織韌性和技術(shù)韌性（圖1），每個維度體現(xiàn)了相應(yīng)的韌性能力。

環(huán)境韌性是指城市系統(tǒng)在應(yīng)對自然災(zāi)害時的抵抗和適應(yīng)能力，同時也考察其風(fēng)險暴露程度和自然資源的可持續(xù)性[1]。工程韌性指城市生命線工程和住房等基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的抗逆能力和冗余度，在經(jīng)歷沖擊后仍能夠維持正常運轉(zhuǎn)，提供基本公共服務(wù)[2]。制度韌性與政府應(yīng)對災(zāi)害沖擊的政策和策略相關(guān)，并且強調(diào)具備學(xué)習(xí)力，能夠從重大災(zāi)難中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，快速調(diào)整自身結(jié)構(gòu)與功能[3]。社會韌性主要聚焦于基層社會，通過志愿服務(wù)、教育宣傳等手段提升居民的防災(zāi)意識和自救互助能力，培育社會關(guān)系、社會規(guī)范、社會文化等社會資本，提高城市社區(qū)的團結(jié)穩(wěn)定，增強基層風(fēng)險防御和危機應(yīng)對能力[4]。組織韌性是指城市在應(yīng)對突發(fā)危機時，政府部門能夠建立完善的領(lǐng)導(dǎo)機制，打破行政壁壘，市民、社區(qū)、社會組織等能夠與政府部門相互配合形成合力，構(gòu)建多元主體的協(xié)同治理體系[5]。技術(shù)韌性指大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等信息技術(shù)在政府治理、防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮的效用，以及信息的互聯(lián)互通和智能處理水平[6]。

2.現(xiàn)實情境的需求

（1）應(yīng)對風(fēng)險社會的必然要求

20世紀80年代以來，人類社會進入高度不確定和復(fù)雜的“全球風(fēng)險社會”時代[7]，城市面臨的各類風(fēng)險和危機事件更是層出不窮，極端天氣、自然災(zāi)害、信息基礎(chǔ)設(shè)施故障、傳染病蔓延等事件頻發(fā)。由于城市系統(tǒng)的規(guī)模效應(yīng)和高度密集性，各類災(zāi)害呈現(xiàn)出鮮明的復(fù)合型特征，演化機制更加復(fù)雜，所造成的負面后果也更加嚴重和深遠，極易誘發(fā)大規(guī)模公共危機。傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險與應(yīng)急管理模式已經(jīng)無法應(yīng)對新形勢下的災(zāi)害事件，對此，有必要引入韌性思維來推動理論研究與城市減災(zāi)實踐在復(fù)合型災(zāi)害治理問題上的有效對話[8]。

（2）提升治理水平的現(xiàn)實指向

習(xí)近平總書記在2020年3月10日赴武漢考察疫情防控工作時指出，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理的新路子?！叭芷诠芾怼笔侵厮苤卫砀窬值男轮鲝?，實現(xiàn)了治理理念從截面到過程、從靜態(tài)到動態(tài)的拓展，對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。而韌性思維蘊含的過程性正契合了這一理念，覆蓋了“事前、事中、事后”的整個周期。作為衡量應(yīng)急管理、抗災(zāi)能力水平的重要指標，韌性能夠反映出社會治理水平和可持續(xù)發(fā)展能力，對于提升治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

3.韌性建設(shè)實踐的有力推動

由于韌性內(nèi)涵與城市安全發(fā)展所需要的能力不謀而合，基于韌性理念的城市和社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為全球關(guān)注的焦點。自2005年《兵庫行動框架》提出通過韌性城市建設(shè)提高城市應(yīng)對自然災(zāi)害的理念后，國際機構(gòu)以及一些發(fā)達國家的城市政府開展了一系列城市韌性規(guī)劃研究及實踐探索。近年來，韌性理念在我國城市規(guī)劃建設(shè)管理中也逐漸得到應(yīng)用，韌性建設(shè)實踐正在涌現(xiàn)。例如，北京、上海、雄安新區(qū)和廣州的城市總體規(guī)劃中均提到了運用韌性城市理念、加強城市應(yīng)對災(zāi)害的能力、建設(shè)有韌性和恢復(fù)力的城市。此外，成都在2011年參與了聯(lián)合國減災(zāi)署主辦的“讓城市更具韌性”行動，并發(fā)布了《成都行動宣言》。作為洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”成員的黃石、德陽、海鹽和義烏，也正在借助國際資源進行韌性城市的規(guī)劃建設(shè)，增強應(yīng)對風(fēng)險能力。

三、橫向政策演進的韌性治理能力建設(shè)

“韌性”已被視為應(yīng)對風(fēng)險社會的有效治理策略。實際上，韌性思維早已嵌入于我國政府政治話語，滲透在我國社會治理和城市發(fā)展建設(shè)之中。政策文本是政策的物質(zhì)載體，其話語邏輯、用詞、發(fā)布數(shù)量等都能夠反映治理的演進與政策的變遷[1]。據(jù)此，本文通過對政策文本進行量化分析與內(nèi)容挖掘，總結(jié)不同時期我國韌性建設(shè)政策發(fā)展與演變的主要特征，以期把握韌性思維嵌入治理能力的演進邏輯。

1.文本選擇與階段劃分

本文政策文本的選擇范圍為2021年及之前的中央和地方層面政策文件，我們利用“北大法寶”數(shù)據(jù)庫進行政策文本的收集。為確保樣本的完整性，首先以“韌性”為關(guān)鍵詞進行全文檢索，共獲得中央政策文本405份，地方政策文本1352份。然后，根據(jù)相關(guān)性原則和規(guī)范性原則進行篩選核對，最終納入研究范疇的政策文本共計345份，其中中央50份，地方295份，以上述文本為基礎(chǔ)構(gòu)建我國韌性建設(shè)政策文本數(shù)據(jù)庫。

根據(jù)我國韌性建設(shè)政策年度發(fā)文數(shù)量的變化趨勢以及相關(guān)政策資料，本文將近年我國韌性建設(shè)政策劃分為3個階段：一是探索期（2015—2016年），僅有黃石市、上海市和住建部出臺相關(guān)文件；二是推動期（2017—2019年），中央和地方層面政策數(shù)量整體增加；三是提升期（2020年至今），突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)直接推動了中央和地方對于安全韌性建設(shè)的高度關(guān)注，政策數(shù)量增長迅速。

2.我國韌性建設(shè)政策演進主題與特征

本文對345份政策采用Gooseeker軟件進行分詞和詞頻統(tǒng)計，去掉無實質(zhì)意義和有歧義關(guān)鍵詞，并將同義詞語進行合并，按照階段進行關(guān)鍵詞匯總，進而分析政策主題的演進（圖2）。

（1）探索期（2015—2016年）：自下而上的自主探索

2013年洛克菲勒基金會發(fā)起“全球100韌性城市”項目。黃石是我國最早入選該項目的會員城市之一，2015年頒布的《黃石市人民政府辦公室關(guān)于成立黃石市韌性城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，為推進韌性城市建設(shè)提供了組織保障。2016年9月，上海市政府在《上海市政府電子政務(wù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中提出提升城市運行實時監(jiān)控與安全保障能力，增強城市韌性。同年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)“十三五”規(guī)劃》，開始從國家級層面上正式關(guān)注韌性城市建設(shè)。

可以發(fā)現(xiàn)，該階段政策呈現(xiàn)出如下特征：一是我國的韌性建設(shè)政策探索是自下而上的，地方自主性較強。二是探索期的政策總量較少，政策集中于工程韌性、組織韌性和技術(shù)韌性3個維度，政策主題結(jié)構(gòu)相對單一。主要關(guān)注城市公共安全和抗震防災(zāi)韌性城市建設(shè)，研究建立韌性城市風(fēng)險評估、生命線工程抗震安全保障、應(yīng)急處置和恢復(fù)等技術(shù)體系，加強電子政務(wù)建設(shè)，提升城市安全保障能力。

（2）推動期（2017—2019年）：提高城市硬件系統(tǒng)的抵御能力

在中央層面，2017年6月中國地震局提出加快地震科技創(chuàng)新，實施“韌性城鄉(xiāng)”計劃，通過科學(xué)評估和先進抗震技術(shù)提高城鄉(xiāng)抗災(zāi)韌性。同年4月，科技部出臺《“十三五”公共安全科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》，提出在發(fā)達國家日益重視和加強公共安全科技創(chuàng)新發(fā)展背景之下，應(yīng)推進我國安全韌性城市構(gòu)建技術(shù)的相關(guān)研究，提升城鎮(zhèn)風(fēng)險防范和管控水平。

在地方層面，政策內(nèi)容集中于以下3個方面：一是地方政府相繼提出建設(shè)韌性城市，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，加大建筑安全隱患排查，構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險預(yù)警與監(jiān)測體系，加強水體、土地治理，提高城市對生產(chǎn)安全事故、建筑安全事故和氣象災(zāi)害的防范和抵御能力。二是將海綿城市視為建設(shè)韌性城市的具體途徑，以海綿城市建設(shè)增強城市系統(tǒng)對于暴雨和水資源相關(guān)風(fēng)險的應(yīng)對能力。三是北京、上海、廣州和雄安新區(qū)在新一輪的城市總體規(guī)劃中均提出要加強城市防災(zāi)減災(zāi)能力和安全風(fēng)險防控以提高城市韌性。

由此看出，這一時期中央和地方均加強了對于韌性城市建設(shè)的關(guān)注，政策維度集中于工程韌性、環(huán)境韌性、技術(shù)韌性和制度韌性。隨著社會、經(jīng)濟和自然等各種范疇給城市發(fā)展帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)日益增加，韌性理念越來越為城市管理與建設(shè)者所認可，城市基礎(chǔ)設(shè)施、生命線系統(tǒng)建設(shè)等成為增強城市物理系統(tǒng)抗災(zāi)能力的重要抓手。

（3）提升期（2020年至今）：韌性治理上升至頂層設(shè)計

這一時期政策內(nèi)容和數(shù)量極大增加，中央和地方的政策協(xié)調(diào)性得到明顯體現(xiàn)，包括以下幾個方面。

一是開展城市體檢和城市更新。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部自2020年起連續(xù)組織城市體檢工作，強調(diào)將城市體檢作為統(tǒng)籌城市規(guī)劃、推進城市更新和促進城市建設(shè)轉(zhuǎn)型的重要抓手，而安全韌性被納入城市體檢評估維度之一。2021年11月，第一批城市更新試點項目啟動。各試點城市紛紛出臺城市更新條例和管理辦法，將加強城市風(fēng)險防控、提升城市韌性作為工作原則；通過生態(tài)修復(fù)、功能完善工程、老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)等措施塑造城市風(fēng)貌，提升城市宜居品質(zhì)；推進城市體檢評估，找出短板弱項，加快整治提升。其中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與江西省人民政府于2021年9月聯(lián)合印發(fā)《建立城市體檢評估機制推進城市高質(zhì)量發(fā)展示范省建設(shè)實施方案》，以部省合作為契機，打造高質(zhì)量發(fā)展范本。

二是將智慧城市與韌性城市建設(shè)相結(jié)合，強調(diào)智能技術(shù)在增強城市韌性、提高精細化管理水平中發(fā)揮的作用。2020年4月工業(yè)和信息化部辦公廳發(fā)布《關(guān)于深入推進移動物聯(lián)網(wǎng)全面發(fā)展的通知》，提出以智慧城市建設(shè)提升治理現(xiàn)代化水平，增強城市韌性及應(yīng)對突發(fā)事件能力。地方政府也提出將人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)融入新型智慧城市、韌性城市建設(shè)，提升城市治理信息化、管理精細化、決策科學(xué)化水平。成都市在2021年明確提出推進“智慧韌性安全城市建設(shè)工程”，建立領(lǐng)導(dǎo)小組和推進組并細化分解工作任務(wù)，為打造韌性、安全的智慧城市樣板提供了組織保障和推進方案。

三是系統(tǒng)化推進全域海綿城市建設(shè)，重點解決城市內(nèi)澇問題，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力。面對城市多發(fā)暴雨災(zāi)害，國務(wù)院相繼出臺《關(guān)于加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》等文件，明確指出實施海綿城市建設(shè)，完善城市防洪排澇體系，增強城市韌性，并將其納入《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》；同時，提出開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)示范工作，在全國推廣試點地區(qū)先進經(jīng)驗。

四是提高應(yīng)急管理水平，增強平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力。針對應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中暴露的治理弱項，中央和地方出臺一系列政策，要求完善公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，改善疾控基礎(chǔ)條件，健全應(yīng)急處置機制和物資保障制度，在風(fēng)險常態(tài)化的背景之下，提高城市的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，從而增強抵御復(fù)合型風(fēng)險災(zāi)害的能力。北京市政府在2021年10月發(fā)布《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出從空間、工程、管理、社會四大維度全方位提升城市韌性，成為我國地方政府韌性城市建設(shè)的先行先試典范。

總體而言，這一時期政策內(nèi)容得到了極大豐富，政策數(shù)量也呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。政策主題上涵蓋了制度韌性、技術(shù)韌性、工程韌性、環(huán)境韌性、組織韌性和社會韌性六大維度。建設(shè)韌性城市、統(tǒng)籌常態(tài)與應(yīng)急管理成了新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層戰(zhàn)略部署。韌性城市理念逐漸貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展的各個方面和各項具體行動之中。以新一代信息技術(shù)應(yīng)用為核心的智慧城市建設(shè)，也被視為韌性治理的工具創(chuàng)新，通過技術(shù)賦能增強城市的風(fēng)險防范和化解能力。

3.韌性治理能力建設(shè)的演進邏輯

綜上，通過觀察韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的政策演進脈絡(luò)，可以看出我國對于韌性思維在公共安全治理中的地位和作用的認識在不斷深化。將韌性思維內(nèi)嵌于國家治理體系之中，運用韌性治理理念推動國家安全發(fā)展，已成為順應(yīng)城市發(fā)展、推進治理能力現(xiàn)代化的趨勢和導(dǎo)向。在風(fēng)險災(zāi)害類型上，從最初注重城市公共安全、生產(chǎn)安全和以地震為主的自然災(zāi)害，到注重暴雨洪澇等氣象災(zāi)害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件進一步引發(fā)了對于城市所面臨的復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險的反思。從韌性維度上，目前我國政策關(guān)注點仍集中于工程韌性和環(huán)境韌性，側(cè)重于通過基礎(chǔ)設(shè)施完善生命線系統(tǒng)建設(shè)等物理手段提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力，強化安全發(fā)展；不斷優(yōu)化國土空間布局和建設(shè)規(guī)劃、災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警與規(guī)范標準和應(yīng)急管理體制，提高制度韌性水平；同時開始注重新興技術(shù)運用，增強技術(shù)韌性能力；但涉及組織韌性、社會韌性的內(nèi)容仍不足，即使有個別地方政府提出了加強社區(qū)基本單元的韌性建設(shè)，整體上對社會多元主體的協(xié)同參與和基層社區(qū)的自組織能力提升仍缺乏足夠關(guān)注。

四、縱向結(jié)構(gòu)層次的韌性治理體系建設(shè)

國家治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，遵循“國家—城市—社區(qū)”的層次架構(gòu)。中央到地方的各個層級相互協(xié)調(diào)，密不可分，共同構(gòu)成統(tǒng)一整體[1]，推進國家治理現(xiàn)代化。從縱向角度看，國家治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型包括國家治理、城市治理和社區(qū)治理3個層次的現(xiàn)代化。推進國家治理現(xiàn)代化，就是建設(shè)和完善治理的制度規(guī)范體系，發(fā)揚法治精神、培育公民意識，提升國家治理能力的高效性和合理性，增強國家治理體系的合法性和理性程度[2]。推進城市治理現(xiàn)代化要求重塑城市與政府、社會、市場之間的關(guān)系，推進治理要素和治理方式的轉(zhuǎn)變，最終保障公共資源多維度聯(lián)動和全要素貫通，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展。社區(qū)治理現(xiàn)代化是通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，全面提升社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度，維護基層和諧與穩(wěn)定[3]。

縱向解構(gòu)韌性治理體系，就是闡述韌性作為一種治理策略與手段，嵌入國家、城市和社區(qū)3個層面。從國家政策引導(dǎo)、城市建設(shè)實踐、基層社區(qū)治理的現(xiàn)實需求來看，國家韌性側(cè)重于頂層設(shè)計、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和科技支撐；城市韌性側(cè)重于冗余規(guī)劃、行動學(xué)習(xí)和智能融合；社區(qū)韌性側(cè)重于多元協(xié)同、文化塑造和科技賦能。3個層面共同架構(gòu)了完整的韌性治理體系，促進風(fēng)險應(yīng)對的適應(yīng)性、冗余性、學(xué)習(xí)力、凝聚力、協(xié)同性、智慧性等韌性能力提升，推動治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)（圖3）。

1.國家韌性

國家治理著眼于宏觀層面的整體戰(zhàn)略，強調(diào)通過制度安排和治理體系內(nèi)部諸要素的合理組合和有效運行，提升面對外部環(huán)境的適應(yīng)性。國家韌性強調(diào)制度、組織和技術(shù)層面的韌性能力。

（1）制度上的頂層設(shè)計

通過中央政府的頂層設(shè)計，國家韌性治理制度得以完善。隨著我國內(nèi)外部環(huán)境急劇變化，各類急性與慢性風(fēng)險帶來嚴峻挑戰(zhàn)。2003年SARS事件之后，我國通過“一案三制”構(gòu)建起全國性的應(yīng)急管理體系。2014年4月，習(xí)近平總書記首次正式提出總體國家安全觀，奠定了國家安全治理的系統(tǒng)格局。此外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于印發(fā)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點工作的通知》《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》等文件，通過抗震防災(zāi)韌性城市、海綿城市、國家安全發(fā)展示范城市、氣候適應(yīng)型城市等系列制度設(shè)計，旨在有效應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)，增強韌性能力，提升治理現(xiàn)代化水平。

（2）組織上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

社會主義中國最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對突發(fā)公共事件的快速響應(yīng)和有效治理具有關(guān)鍵意義。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央迅速統(tǒng)攬全局，在2020年1月25日成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對全國疫情防控進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。國家衛(wèi)健委牽頭建立聯(lián)防聯(lián)控工作機制，統(tǒng)籌疫情防控、醫(yī)療救治、宣傳、外事、后勤保障等工作，實現(xiàn)全國一盤棋，迅速控制了病毒傳播。此外，通過醫(yī)護人員、醫(yī)療物資、生活物資等各方力量和各類資源的統(tǒng)一調(diào)配與管理，優(yōu)勢治理資源實現(xiàn)了及時、精準調(diào)度。由此可見，國家的組織韌性展現(xiàn)了高效、一致的治理效能。

（3）技術(shù)上的戰(zhàn)略支撐

黨的十九屆五中全會提出要“把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”，加快建設(shè)科技強國。面對復(fù)雜多元的現(xiàn)代災(zāi)害，國家高度注重科研攻關(guān)與技術(shù)革新，以提高國家應(yīng)對風(fēng)險的抵抗力。一方面，高度重視加強災(zāi)害監(jiān)測與風(fēng)險識別，如：2017年《中國地震局黨組關(guān)于加快推進地震科技創(chuàng)新的意見》，提出實施“解剖地震”“韌性城鄉(xiāng)”等計劃；2020年發(fā)布《工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于全面推進移動物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)發(fā)展的通知》，強調(diào)利用物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)加強消防煙感、環(huán)保監(jiān)測，提升識別災(zāi)害的準確性和及時性。另一方面，注重關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)，如：采用抗震技術(shù)提高建筑和設(shè)施的適應(yīng)性，開展韌性交通系統(tǒng)理論與技術(shù)研究以提升交通基礎(chǔ)設(shè)施韌性；在新冠疫情發(fā)生后，迅速組建專家團隊，推進病毒溯源、藥物研發(fā)，制定防治與診療方案，為應(yīng)對突發(fā)事件提供了關(guān)鍵的技術(shù)支持。

2.城市韌性

城市是國家治理的落腳點，發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。城市治理既要關(guān)注空間層面的規(guī)劃和整合，又要善于利用新技術(shù)防控社會風(fēng)險[1]。城市韌性突出工程、環(huán)境、制度和技術(shù)層面的韌性能力。

（1）工程和環(huán)境上的冗余規(guī)劃

基于韌性城市的視角，城市治理的核心目標是實現(xiàn)與外部不確定性的共存，面對自然或人為帶來的災(zāi)害，城市基礎(chǔ)設(shè)施和建筑工程能夠維持正常運行并可恢復(fù)原有功能。近年來，韌性理念在我國城市規(guī)劃和建設(shè)中得到應(yīng)用?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》（草案）中都提出了優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)與用地布局、合理調(diào)節(jié)用地總量與開發(fā)強度、提高城市安全韌性。各地在中央指導(dǎo)下推進海綿城市試點，提升城市防洪排澇能力、增強綜合承載力，不斷探索實施城市更新運動。2013年開始，東莞、深圳、珠海、上海等地方政府相繼提出實施城市更新運動，加強老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，開展生命線工程和地下空間的維護更新。2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)修復(fù)城市修補工作的指導(dǎo)意見》，進一步擴大了“城市雙修”工作的開展。“十四五”規(guī)劃從中央層面明確提出要實施城市更新行動，提高城市的風(fēng)險防控能力。

（2）制度上的行動與學(xué)習(xí)

城市具有“頂天立地”的特殊定位，必然要在制度層面確保頂層制度設(shè)計和基層微觀執(zhí)行的高效聯(lián)動，在政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督的交互關(guān)系中做到行動有力[1]。首先，韌性的制度體系能夠為城市治理提供行為規(guī)范、創(chuàng)造良好環(huán)境，其中包括應(yīng)急管理行動流程與職責(zé)，透明公開的信息傳導(dǎo)和嚴厲的行政問責(zé)機制等[2]。例如上海市政府在《關(guān)于完善重大疫情防控體制機制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》中強調(diào)，建立“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急管理體系，在制度建設(shè)上做到明確的責(zé)權(quán)分配，建立激勵和懲罰機制；成都在推進“智慧韌性安全城市建設(shè)工程”中率先建立推進領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確各部門分工職責(zé)，為行動奠定了堅實的制度和組織保障。其次，科學(xué)的反思和學(xué)習(xí)是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵。各試點城市在中央指導(dǎo)下開展體檢，對城市建設(shè)發(fā)展問診把脈，對癥下藥。習(xí)近平總書記在總結(jié)新冠肺炎應(yīng)對工作時強調(diào)，“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力”[3]。各地通過開展補短板強弱項，對疫情防控中的經(jīng)驗教訓(xùn)進行總結(jié)，進一步完善城市功能，增強城市韌性，表現(xiàn)出對災(zāi)害風(fēng)險的反思與學(xué)習(xí)。

（3）技術(shù)上的智慧融合

黨的十九屆四中全會明確指出，“要更加重視運用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平”。信息社會的到來和生產(chǎn)生活方式的變革，要求將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段融入城市治理之中，提高對風(fēng)險的精準識別和高效響應(yīng)[4]。2012年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展國家智慧城市試點工作的通知》發(fā)布，顯示國家層面開始大力引導(dǎo)智慧城市建設(shè)。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》兩個基本文件的頒布實施，掀起了各省市開展智慧城市建設(shè)的浪潮。地方政府通過建設(shè)智慧城市，利用新興技術(shù)實現(xiàn)了對不同領(lǐng)域社會風(fēng)險的精準識別，提升了城市治理的精細化水平，通過建立云計算中心、信息化監(jiān)控平臺等，提高了城市防災(zāi)信息集成、應(yīng)急管理互聯(lián)互通的智能處理能力。

3.社區(qū)韌性

社區(qū)是城市治理的基本單元，是國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮作用的核心場域。社區(qū)治理致力于打造共建共治共享的社會治理格局[5]。社區(qū)韌性突出組織、社會和技術(shù)層面的韌性能力。

（1）組織上的多元協(xié)同

完善的社區(qū)協(xié)同治理機制可以最大限度地調(diào)動社區(qū)內(nèi)部資源，將災(zāi)害損失降至最低。黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”[6]，社區(qū)已經(jīng)成為提升國家整體治理效能的關(guān)鍵場域。在這種背景之下，各地不斷推進社區(qū)治理和服務(wù)模式創(chuàng)新，探索和完善社區(qū)多元協(xié)同治理路徑。例如建立“三社聯(lián)動”社區(qū)治理模式，進行專業(yè)化、協(xié)同化、社會化的社區(qū)公共服務(wù)工作；打造網(wǎng)格微自治單元，破解基層治理“最后一公里”難題，提供精細化服務(wù)；搭建社區(qū)協(xié)商平臺，吸引社區(qū)居民、志愿者、社工、社會組織等多方力量主動參與到社區(qū)的建設(shè)與管理之中。疫情期間形成的抗疫共同體，就體現(xiàn)了社區(qū)的自組織和能動性，在群防群控和生活保障中發(fā)揮了重要作用，維持了社區(qū)的正常運轉(zhuǎn)。

（2）社區(qū)中的文化塑造

社區(qū)文化對于社區(qū)中的社會韌性塑造具有根本性的作用[1]。在風(fēng)險社會中，良好的社區(qū)文化對于優(yōu)化資源配置、促進社區(qū)服務(wù)均衡發(fā)展、激發(fā)社區(qū)居民文化認同發(fā)揮著重要作用[2]。近年來，各地開展了形式多樣的社區(qū)營造活動，力求挖掘社區(qū)特色，塑造社區(qū)文化，提高社區(qū)居民的公共認同度，例如疫情期間一些社區(qū)防疫取得成功，就得益于社區(qū)建設(shè)長期積累的社會資本與公共文化。此外，社區(qū)居民的心理健康和安全知識等文化素質(zhì)對于提升社區(qū)韌性水平同樣重要。根據(jù)《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，我國積極開展綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建工作，減災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)就是其中一項重要內(nèi)容，要求社區(qū)經(jīng)常開展減災(zāi)防災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)活動，提高居民的減災(zāi)意識與自救互助能力。

（3）技術(shù)上的科技賦能

在社區(qū)層面，技術(shù)韌性是指社區(qū)治理主體通過對現(xiàn)代信息技術(shù)的運用，增強社區(qū)的應(yīng)急治理能力，提升社區(qū)治理的智能化、精細化水平。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景之下，基層社區(qū)積極推動信息化治理建設(shè)。2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《智慧社區(qū)建設(shè)指南（試行）》，明確了智慧社區(qū)建設(shè)的總體框架和評價體系。同年國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，各地的智慧社區(qū)、“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”建設(shè)不斷推進。與此同時，信息技術(shù)與社區(qū)應(yīng)急治理不斷相互融合互通，例如上海等地推出的“智能化疫情地圖”“社區(qū)防疫智能平臺”，將大數(shù)據(jù)與社區(qū)治理相結(jié)合，有效提高了管理效率；電子出入證、社交軟件、智能應(yīng)用和自動化設(shè)備等也在社區(qū)防疫中發(fā)揮了重要作用，不僅有效避免了交叉感染的風(fēng)險，還促進了各項防疫工作的落實。

五、結(jié)語

將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化之中，對于提高國家的風(fēng)險應(yīng)對能力和治理現(xiàn)代化水平具有重要意義。本文闡述了韌性的內(nèi)涵維度，提出將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的必要性源自應(yīng)對風(fēng)險社會的必然要求、提升治理現(xiàn)代化水平的現(xiàn)實指向和韌性建設(shè)實踐的有力推動。

政策文本分析顯示，韌性能力建設(shè)經(jīng)歷了探索期、推動期和提升期3個階段，呈現(xiàn)出理念深化、視野拓寬的演化特征；政策維度集中于工程韌性、環(huán)境韌性、制度韌性和技術(shù)韌性，對于組織韌性和社會韌性的關(guān)注尚且不足。從縱向視角解構(gòu)韌性治理體系，國家、城市和社區(qū)均可視為由環(huán)境、工程、制度、社會、組織和技術(shù)等韌性維度所構(gòu)成的系統(tǒng)，任一維度的脆弱性都會影響整個系統(tǒng)的韌性程度。在實際治理情境中，三個層次表現(xiàn)出不同側(cè)重點，國家韌性側(cè)重于頂層設(shè)計、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和科技支撐；城市韌性側(cè)重于冗余規(guī)劃、行動學(xué)習(xí)和智慧融合；社區(qū)韌性側(cè)重于多元協(xié)同、文化塑造和科技賦能。國家、城市和社區(qū)系統(tǒng)構(gòu)成了完整的韌性治理體系，通過能力互補和整合來提升國家治理現(xiàn)代化水平。

本文還存在一定的局限。一方面，本文的演進規(guī)律是基于政策文本分析得出的，雖然遵循了相關(guān)性和規(guī)范性的原則，但由于我國韌性建設(shè)起步較晚，政策以建議與規(guī)劃為主，對政策演進的分析可能不夠深入。另一方面，韌性概念具有高度抽象性的特點，如何在我國特定的時空背景下理解治理現(xiàn)代化中的韌性內(nèi)涵，具有一定的難度和挑戰(zhàn)。未來研究需要繼續(xù)追蹤和豐富韌性建設(shè)案例，收集多源數(shù)據(jù)，基于我國現(xiàn)實情境，完善本文的分析框架與思路，探求我國韌性建設(shè)的未來方向。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

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