張祝圓

內(nèi)容摘要：在全過程人民民主的理論框架下，公眾參與立法是“民主立法”的必然要求，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立及有效實(shí)踐，為公眾參與立法提供了有效路徑。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的出現(xiàn)引發(fā)了公眾參與立法路徑的變化，確立了其有效補(bǔ)充的角色地位。但由于集體行動的困境、立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過強(qiáng)，加之自身布局和職能的混亂導(dǎo)致角色出現(xiàn)偏差。為了契合民主立法的要求和群眾利益的需要，應(yīng)當(dāng)從建構(gòu)激勵機(jī)制、進(jìn)行有力克制、引入競爭機(jī)制、融入嵌入理念幾個方面對基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行修正，促進(jìn)公眾參與立法路徑的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：公眾參與；基層立法聯(lián)系點(diǎn)；民主立法

習(xí)近平總書記說，要“開門立法，擴(kuò)大人民群眾對立法活動的有序參與”[1]。公眾參與立法是民主立法的重要機(jī)制，只有不斷豐富和拓展公眾參與立法的路徑，才能實(shí)現(xiàn)程序民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會第一次在公開場合提出“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，黨的二十大報告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“建好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)（以下簡稱“聯(lián)系點(diǎn)”）的出現(xiàn)不僅為立法機(jī)關(guān)匯集意見提供了新的方式，也為公眾參與立法提供了新的路徑。公眾參與立法對于提升立法質(zhì)量、維護(hù)社會秩序、保障人民利益具有重要意義，但我們應(yīng)當(dāng)清楚看到公眾參與立法的現(xiàn)實(shí)狀況不容樂觀。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會公眾對立法參與的好評率僅占10.6%，差評率高達(dá)58.7%[2]。公眾參與立法渠道的狹窄是公眾極少參與立法的重要緣由，如某區(qū)域內(nèi)73.9%的公眾并不清楚立法意見的反映部門[3]，這一現(xiàn)狀為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的產(chǎn)生提供了空間。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是協(xié)助收集立法工作相關(guān)信息的固定聯(lián)系單位，是基層群眾直接參與立法活動的重要載體和立法機(jī)關(guān)了解基層群眾意見的經(jīng)常性平臺，被形象地稱為“民意直通車”，是立法機(jī)關(guān)和基層群眾溝通的橋梁。基層立法聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)歷了從試點(diǎn)到廣泛推行的發(fā)展過程，經(jīng)實(shí)踐證明是符合我國立法現(xiàn)狀、人民需求的制度創(chuàng)新。當(dāng)前對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的研究角度分為以下三種類型：類型一，以各地區(qū)為切入口，分析基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出有益的修正路徑①；類型二，結(jié)合全過程人民民主的理論實(shí)踐發(fā)展，闡釋基層立法聯(lián)系點(diǎn)與中國式民主發(fā)展的關(guān)系②；類型三，從實(shí)踐角度出發(fā)，分析基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐困境，為破解實(shí)際難題而思考③。上述研究深化了對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)識，但是對其角色定位的分析仍然不夠深刻，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為后發(fā)制度，對公眾參與立法制度所造成的影響是什么？與其他公眾立法參與途徑的關(guān)系是什么？基層立法聯(lián)系點(diǎn)在公眾參與立法制度背景下所面臨的挑戰(zhàn)是什么？都沒有得以有效解答。本文試圖將基層立法聯(lián)系點(diǎn)置于公眾參與立法制度的背景下，探討新制度出現(xiàn)所帶來的變化以及偏差，希冀為解決基層立法聯(lián)系點(diǎn)的矛盾和癥結(jié)提供有益思考。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度下公眾參與立法的轉(zhuǎn)化

公眾參與立法，是公眾政治參與在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是民主立法的實(shí)踐表達(dá)。如今，公眾參與立法已經(jīng)成為各國立法正當(dāng)性與民主性的共識，而理念的落實(shí)需要制度提供增量，只有建立規(guī)范合理的制度，才能使公眾參與立法的權(quán)利從文本走向生活，從理論走向?qū)嵺`[4]?！稇椃ā贰读⒎ǚā返葹楣妳⑴c立法提供了規(guī)范依據(jù)，立法聽證會、座談會、論證會、網(wǎng)絡(luò)法案意見征集的展開為公眾參與立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，但實(shí)踐中制度流于形式的問題依舊嚴(yán)重，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的出現(xiàn)促進(jìn)了公眾參與立法路徑的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）主體：由專業(yè)化向大眾化轉(zhuǎn)化

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度拓寬了立法參與的主體范圍?？_爾·佩特認(rèn)為，“真正的法治政府穩(wěn)定運(yùn)行，不是少數(shù)精英積極地投入和多數(shù)民眾的政治冷漠，而是富有實(shí)效的公民參與”[5]。在立法層面，立法的民主參與不是“精英化”的參與，而是公眾的廣泛參與，民主的核心是所有人最大限度地參與。立法座談會、論證會、聽證會是公眾立法參與的重要形式，在策勵立法民主化過程中發(fā)揮了重要作用。座談會是針對立法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行座談討論，其參與主體為與法案有關(guān)的機(jī)關(guān)和組織、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、有關(guān)方面的專家學(xué)者和有利害關(guān)系的人，但存在代表性不足的缺陷。論證會又被稱為“精英群會”，參與主體不包含普通公眾[6]。聽證會是我國公眾參與立法最完備、最典型的形式，然而這種方式的公眾參與人數(shù)有限，立法意見的收集是不完全的。長此以往，公眾參與立法便局限于專業(yè)化群體當(dāng)中，劃入精英主義群體當(dāng)中。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的設(shè)立有力破解了公眾參與立法的難題，打通了立法與民意的最后一公里?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度將民主立法的理念深入社會治理的末梢，在廣大基層群眾中開枝散葉。信息員、聯(lián)絡(luò)員穿梭于廣大人民群眾當(dāng)中，涵蓋主體不僅僅包括人大常委會等立法專業(yè)機(jī)關(guān)，還包括科技城、街道辦事處等④，與基層群眾面對面進(jìn)行溝通、對話，認(rèn)真聽取廣大群眾的利益訴求與價值傾向。國家層面率先搭建起溝通聯(lián)系基層群眾的橋梁，將基層群眾的聲音在法律、法規(guī)中彰顯，從聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立可以看出立法深入基層、大眾的決心和努力，真正實(shí)現(xiàn)了公眾參與的大眾化、廣泛化要求。

（二）模式：由自由式向協(xié)商式轉(zhuǎn)化

基層立法聯(lián)系點(diǎn)為不同利益群體的博弈提供了平臺。自由式的公眾參與立法指公眾基于自身的訴求和認(rèn)知，對有關(guān)法律草案提出意見和建議，缺少與其他公眾之間的溝通交流。正如我國如火如荼開展的網(wǎng)上法律草案征求意見，公眾可以通過中國人大網(wǎng)或各級人大網(wǎng)對法律、法規(guī)、規(guī)章提出意見和建議，但缺乏公眾之間進(jìn)行協(xié)商的渠道。針對同一個法律草案，不同社會背景、知識水平、利益訴求的主體自由表達(dá)，形成的意見建議可能同質(zhì)化嚴(yán)重，也可能南轅北轍、五花八門，這不僅會增加立法機(jī)關(guān)的成本，也不利于實(shí)現(xiàn)利益最大化。

面臨多元社會內(nèi)部日益加劇的分裂和沖突與社會資源、信息資源不均等所帶來的危機(jī)，通過協(xié)商尋求共識的理念不絕于耳。詹姆斯·博曼等學(xué)者認(rèn)為“合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商”[7]。自由和平等的公民在公共利益的指向下，互相之間就共同關(guān)心的問題通過對話、討論、協(xié)商達(dá)成共識，最終形成具有集體約束力的公共政策的過程就是協(xié)商的過程[8]。在立法領(lǐng)域主要體現(xiàn)為不同利益群體理性進(jìn)行對話、討論、協(xié)商形成最大公約數(shù)，最終確立為法律規(guī)范，成為公眾所信任和遵守的重要規(guī)則。“立法不是立法機(jī)關(guān)的自成品，而是相互競爭的利益群體之間尋求某種妥協(xié)的博弈產(chǎn)物，如果相關(guān)利益群體不能充分表達(dá)意見，實(shí)際上就是取消博弈，扼殺表達(dá)?！盵9]故，不同利益主體的表達(dá)權(quán)得以充分保障，形成理性的博弈局面是必要的。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立為公眾開展博弈提供了經(jīng)常性、便捷性的平臺，在進(jìn)行立法調(diào)研、意見征詢的過程中吸納不同利益群體的參與，在理性的氛圍下，充分進(jìn)行對話、溝通、交流，最終形成有價值、富有實(shí)效性的立法意見和建議，將基層群眾的意志上傳至立法機(jī)關(guān)。

（三）渠道：由復(fù)雜化向便利化轉(zhuǎn)化

基層立法聯(lián)系點(diǎn)為公眾參與立法提供了更加便捷的路徑。公民立法素養(yǎng)的提高和參與意識的覺醒，使得民意大踏步進(jìn)入立法已勢不可擋，這不僅是一種社會現(xiàn)實(shí)，更是一種社會要求。而參與路徑是公眾積極參與立法的前提，不斷擴(kuò)展公眾參與立法的路徑是法治建設(shè)取得成效的重中之重。公眾參與立法的渠道是否豐富、是否便利、是否暢通是判斷公眾參與立法是否為實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變的標(biāo)準(zhǔn)。參與便利性受兩個因素的影響：一是參與路徑的便利性；二是參與內(nèi)容的便利性。前者是通常意義上所理解的便利程度，即是否需要花費(fèi)大量的時間精力；后者則突出公眾法律知識素養(yǎng)不足的特點(diǎn)，知識復(fù)雜性必然影響公眾參與，而便利化就要求積極應(yīng)對這一挑戰(zhàn)?，F(xiàn)存公眾參與立法的路徑，無論是線上還是線下的方式都較為復(fù)雜。如線上征集意見的方式，雖然適應(yīng)了時代的發(fā)展，無論在形式上還是實(shí)質(zhì)上都為公眾提供了一定的便利，但不能忽視數(shù)字鴻溝、年齡差異、城鄉(xiāng)差異、知識水平差異的存在。線下公眾參與，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，將立法權(quán)擴(kuò)充至設(shè)區(qū)的市，這就意味著公眾需要前往市里參與立法活動，增加了公眾參與立法的成本。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)有效彌補(bǔ)了現(xiàn)存路徑的困境。一方面，從形式層面看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)在家門口，節(jié)省了公眾參與立法的成本，在自己的社區(qū)、村委、工作單位就能提出自己的意見和建議。譬如，2023年2月，上海長寧區(qū)虹橋路上人氣頗高的社區(qū)AI（人工智能）食堂，搖身一變成為立法征詢的會客廳[10]。另一方面，從內(nèi)容層面看，專業(yè)人員、組織的介入也為公眾參與立法提供了便利。具體表現(xiàn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)把群眾的“街談巷議”“群眾語言”梳理整合，轉(zhuǎn)化為專業(yè)、明確、合理的立法建議和立法要求，同時把“法言法語”掰開揉碎，將專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)化為普通語言，讓群眾聽得懂、看得明白，提得出意見和建議[11]。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的角色偏差

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度作為新生事物，具有強(qiáng)大的生命力，它的出現(xiàn)是全過程人民民主的要求，是民主參與制度理論和實(shí)踐的結(jié)晶，其主體多樣性、固定性、便利性等優(yōu)勢有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公眾參與立法的不足。但制度建設(shè)要始終與客觀規(guī)律相適應(yīng)，唯有不斷優(yōu)化完善，才能充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢，處于深化探索階段的基層立法聯(lián)系點(diǎn)也無法避免與需求的脫節(jié)，多種因素導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度角色的偏差。

（一）集體行動的困境，公眾參與積極性受困

經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森指出，“集體行動”指“任何供給集體物品的行為”[12]?！凹w物品”指能夠?yàn)槿魏稳怂M(fèi)的物品，即該物品不具有排他性，一個人的消費(fèi)不影響其他人的消費(fèi)。雖然奧爾森是在經(jīng)濟(jì)組織的背景中分析集體行動的，但集體行動的底層邏輯也能夠適用于立法領(lǐng)域，進(jìn)而得出這樣的結(jié)論：法律制度是集體物品，公眾參與立法是一種集體行動。那么集體行動的困境體現(xiàn)為什么呢？主要表現(xiàn)為“搭便車”現(xiàn)象。之所以存在這種邏輯，原因在于在集體活動中個人所付出的成本與收益并非完全等同，即便不參與集體活動，仍然不影響個人利益的獲取。正如法律規(guī)范，即使個人沒有參與立法，所制定出的法律規(guī)范仍然適用于全體人民。更深層次的追溯發(fā)現(xiàn)，這與理性人的本性相關(guān)聯(lián)，奧斯特羅姆認(rèn)為理性人在作出個人策略選擇時受預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率四個因素的影響[13]。理性個人在作出選擇之前都要進(jìn)行“成本—收益”分析。

公眾參與立法作為集體行動自然面臨此種困境。公眾參與立法必然要付出一定的成本，譬如，公眾需要花費(fèi)時間精力去了解相關(guān)的法律規(guī)范，不僅需要時間成本，還會付出物質(zhì)成本，甚至?xí)Ρ韭毠ぷ鳟a(chǎn)生不利的影響。而就收益而言，無論參與與否，與其他公眾獲得的收益相等。在這種觀念的影響下，理性的公眾自然趨于不積極參與，長此以往，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立也就流于形式了。

（二）立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過強(qiáng)，公眾主動性受障

公眾參與立法的主動性是公眾參與立法制度永葆活力的重要保障。基層群眾和立法機(jī)關(guān)的交互是基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立的意義所在。由于傳統(tǒng)官本位思想的桎梏，一些官員干部未能正視手中的權(quán)力，缺乏“以人為本”的工作理念，家長作風(fēng)濃厚。這種不合時宜的思想也深深烙在群眾的內(nèi)心深處，許多群眾認(rèn)為立法與自己無關(guān)，沒有資格也沒有能力參與立法過程，影響決策結(jié)果[14]。在實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)過分、隨意主導(dǎo)立法的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過強(qiáng)，在一定程度上會妨礙公眾主觀能動性的發(fā)揮。

1.公眾所掌握的立法信息由立法機(jī)關(guān)決定。立法信息的供給是公眾有效參與立法的基礎(chǔ)性工程[15]，立法信息不僅包括法律法規(guī)草案內(nèi)容、立法說明，還應(yīng)當(dāng)包括立法調(diào)查報告、評估報告、審議報告、立法背景、立法意圖等資料。但目前各基層立法聯(lián)系點(diǎn)中公眾參與所掌握的立法信息與立法機(jī)關(guān)明顯不對稱，公眾對立法意圖、立法機(jī)關(guān)的調(diào)查報告等資料知之甚少，僅能對草案內(nèi)容提出意見和建議，這種方式看似參與立法，實(shí)則并未觸及權(quán)力的核心。

2.公眾參與立法的內(nèi)容由立法機(jī)關(guān)決定。公眾參與何種類型的法律草案的討論由立法機(jī)關(guān)決定。立法征集范圍的確定對立法的科學(xué)性、民主性具有直接影響，若立法征集范圍過寬，將加大立法機(jī)關(guān)工作的難度與成本，影響立法工作的效率；若立法征集范圍過窄，將壓縮公眾參與立法的空間，偏離制度建構(gòu)目標(biāo)。在立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過強(qiáng)的背景下，加劇了公眾參與立法的不確定性，立法機(jī)關(guān)可能基于私人利益、部門利益的考量而限制公眾參與立法，蠶食立法的民主性。

3.立法結(jié)果的反饋由立法機(jī)關(guān)決定。蔡定劍先生認(rèn)為，“制度化的公眾參與民主制度應(yīng)當(dāng)是由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動對公共政策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為”[16]?；谧陨砝娴木S護(hù)，公眾天然重視意見建議有無被采納，以及為什么沒有被采納，但在基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)際運(yùn)行過程中，鮮有對立法反饋程序的明確規(guī)定及相關(guān)反饋實(shí)踐，對于采納的原則、采納標(biāo)準(zhǔn)以及反饋渠道均未形成一套較為流暢的機(jī)制，反饋制度是一種鼓勵性的制度設(shè)計，是否反饋仍舊取決于立法機(jī)關(guān)。

（三）聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置基準(zhǔn)粗放，有序治理受難

“增點(diǎn)提質(zhì)”是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度出現(xiàn)以來一直所遵循的理念，聯(lián)系點(diǎn)作用的發(fā)揮需要不斷拓展提高“點(diǎn)”的數(shù)量和質(zhì)量，數(shù)量的增加才能覆蓋更多的群眾，意見的收集范圍才能更加廣泛，高質(zhì)量的立法聯(lián)系點(diǎn)才能產(chǎn)生高水平的立法意見。聯(lián)系點(diǎn)的布局不僅要突出廣泛性，還要充分彰顯代表性和針對性。布局合理對聯(lián)系點(diǎn)的進(jìn)入和退出基準(zhǔn)提出了更高的要求。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立混亂的現(xiàn)象層出，布局的合理性有待提高。如，河南省自2019年至今共設(shè)立21個立法聯(lián)系點(diǎn)，6個市級立法聯(lián)系點(diǎn)和14個縣（區(qū)）級立法聯(lián)系點(diǎn)，2020將鄭州市金水區(qū)宋砦村設(shè)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，聯(lián)系點(diǎn)多設(shè)立在人大常委會。就布局空間而言，并不能達(dá)至聯(lián)系點(diǎn)所要求的覆蓋范圍廣；就布局領(lǐng)域而言，也不能滿足多領(lǐng)域、多范圍的需求。

另外，聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立是動態(tài)變化的。社會變化會導(dǎo)致立法需求的變動，進(jìn)而引發(fā)群眾對立法領(lǐng)域關(guān)注角度的變化。在改革開放初期，全國一心關(guān)注經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國民重心在經(jīng)濟(jì)，立法作為社會現(xiàn)實(shí)的反映，自然注重經(jīng)濟(jì)立法體系的完善，而在新征程上，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、民生保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，群眾更加重視權(quán)益保障是否完備，所提出立法意見便與之前有所不同。故聯(lián)系點(diǎn)的退出機(jī)制是必要的，但目前關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的退出標(biāo)準(zhǔn)模糊，如駐馬店市對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的考核標(biāo)準(zhǔn)為組織管理、調(diào)研工作、立法意見情況等，僅給予方向指導(dǎo)，基準(zhǔn)原則空洞，無法契合基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展要求。

（四）聯(lián)系點(diǎn)職能界限不清，立法意見專業(yè)性受阻

清晰的職能界限為立法工作效率助力，聯(lián)系點(diǎn)并非專門設(shè)置的立法意見征集機(jī)構(gòu)，而是架構(gòu)于現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之上的功能拓展。簡而言之，在授予聯(lián)系點(diǎn)之前，該組織機(jī)構(gòu)有其固有職能。有些授予人大常委會為聯(lián)系點(diǎn)，人大常委會本身就擁有立法職能，與聯(lián)系點(diǎn)的主要功能相重合，能夠?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯牧⒎üぷ髻x能增效。但是有些聯(lián)系點(diǎn)為企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、基層組織等，這些組織固有職能并非立法。如基層組織主要功能是通過自治進(jìn)行基層社會治理，而企業(yè)的主要職能在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新，學(xué)校的職能在于傳授專業(yè)知識。從應(yīng)然角度分析，立法與社會各群體都密切相關(guān)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)選點(diǎn)的廣泛性，能夠充分體現(xiàn)立法的民主性，但也不能忽略職能差異給立法意見征集所帶來的困境。組織內(nèi)部人員的法律專業(yè)性不足，領(lǐng)悟法律草案內(nèi)容的難度大，影響其立法意見和建議的提出。由于專業(yè)職能的差異，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立增加了組織的成本，企業(yè)內(nèi)部需要花費(fèi)精力去應(yīng)對聯(lián)系點(diǎn)的要求。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的角色修正

（一）建構(gòu)激勵機(jī)制，為公眾參與積極性賦能

為解決集體行動的困境，建構(gòu)激勵機(jī)制是有效的路徑選擇。激勵是推動組織中行為人積極行動的勸說、誘導(dǎo)、推動等做法，滿足行為者的需求是核心[17]。約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為，“管理當(dāng)局如果想獲取公民參與并使其達(dá)到某種特定的水平，那么提供與之相當(dāng)影響的權(quán)益作為激勵是十分必需的”[18]。人作為趨利避害的動物，激勵機(jī)制能夠充分調(diào)動公眾參與的積極性。

首先，激勵機(jī)制的確定應(yīng)當(dāng)制度化、規(guī)范化。制度化、規(guī)范化要求獎勵制度不能停留在口頭，而應(yīng)當(dāng)落實(shí)于文本中，避免朝令夕改。明確規(guī)定公眾參與立法給予適當(dāng)?shù)莫剟?，明晰基層立法?lián)系點(diǎn)經(jīng)費(fèi)來源、獎勵主體、獎勵程序，并向社會公開，接受公眾監(jiān)督的同時，激發(fā)公眾參與積極性。

其次，激勵的方式以物質(zhì)獎勵和精神獎勵相結(jié)合。公眾參與立法需要付出一定的時間、物質(zhì)成本，尤其基層群眾，其并非是具有專業(yè)法律素養(yǎng)的群體，囿于知識的局限性，參與立法活動需要花費(fèi)更多的精力，因此應(yīng)當(dāng)注重給予這些群體適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵。物質(zhì)獎勵主要表現(xiàn)為立法參與報酬、交通補(bǔ)貼、餐補(bǔ)、誤工補(bǔ)貼等。另外，精神獎勵也是必不可少的，受傳統(tǒng)思想觀念的影響，自古以來我國社會群眾對社會榮譽(yù)具有極高的重視程度。精神獎勵的方式主要包括頒發(fā)證書、獎狀、獎杯、表揚(yáng)等。應(yīng)當(dāng)注意的是，物質(zhì)獎勵和精神獎勵授予主體應(yīng)有所差別，對于基層群眾則更多給予物質(zhì)獎勵，對于專家、學(xué)者等給予精神獎勵，或者將兩種獎勵方式相結(jié)合，充分激活激勵制度的效用。

最后，獎勵標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)合理。獎勵標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立亦是見仁見智，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)以行為者的需求為重要依據(jù)，獎勵標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)征求多方意見，進(jìn)行綜合評判，過分偏離群眾的需求，則獎勵制度是無效的，聯(lián)系點(diǎn)在設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)充分征求參與群體的意見，在符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的前提下，盡可能多的維護(hù)參與者的權(quán)益。

（二）從“過分主導(dǎo)”到“有力克制”，提高公眾立法參與地位

首先，完善立法信息公開制度。有效行權(quán)的前提是充分告知[19]，決定公眾參與成效的關(guān)鍵變量是立法信息的公開，公眾只有在充分知曉立法信息的情況下，才能避免衍生“被參與”的窘境，對立法施加影響，達(dá)至實(shí)質(zhì)參與的效果。目前，亟待完善立法信息公開制度。一是全面公開相關(guān)立法信息和立法資料。立法機(jī)關(guān)委托基層立法聯(lián)系點(diǎn)對有關(guān)法律法規(guī)草案征集意見的，不僅要公布法律草案文本，還應(yīng)當(dāng)公布立法的目的、背景、調(diào)研評估結(jié)果、爭議焦點(diǎn)等相關(guān)資料信息，為群眾客觀、全面了解立法信息提供條件，為公眾的交流協(xié)商提供空間。二是創(chuàng)新立法信息公開的方式。立法信息只有為群眾所知悉，才能成為群眾充分進(jìn)行表達(dá)的工具。因此，立法信息的公開方式對于公眾參與立法也至關(guān)重要。科技的發(fā)展，為信息的傳播提供了高效方式，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體的作用，發(fā)揮“線上+線下”的雙重效果，既增強(qiáng)公眾參與立法的積極性，也進(jìn)行法治宣傳，提高公民的公共理性。

其次，厘定法案征集基準(zhǔn)。（1）對于涉及群眾切身利益的法案，包括經(jīng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)解讀后，爭議焦點(diǎn)與群眾利益相關(guān)的較為專業(yè)的法案，明確規(guī)定必須發(fā)送至轄區(qū)內(nèi)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，充分征集基層群眾的意見建議，便于基層群眾能夠從“源頭”上保護(hù)自身的合法權(quán)益。有關(guān)食品安全、家庭婚姻、網(wǎng)絡(luò)信息安全等與群眾自身健康安全息息相關(guān)且群眾有一定了解的法案，對群眾所產(chǎn)生的影響更大，在立法時吸納群眾參與有必要性和可行性。當(dāng)立法機(jī)關(guān)拒絕將此類法案交由聯(lián)系點(diǎn)時，應(yīng)當(dāng)明確立法機(jī)關(guān)說明理由的義務(wù)，這一要求促使立法機(jī)關(guān)作出拒絕行為時必須經(jīng)過理性判斷，避免立法機(jī)關(guān)的專斷性和恣意性。當(dāng)立法機(jī)關(guān)未將此類法案交由基層立法聯(lián)系點(diǎn)時，而群眾認(rèn)為屬于與其自身有密切聯(lián)系的法案，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以主動請求立法機(jī)關(guān)將法案送至該聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行民意征集。當(dāng)然這一權(quán)利的行使也應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)性、合理性的要求。（2）對于專業(yè)性非常強(qiáng)的立法法案，“知識復(fù)雜性”成為影響基層群眾參與的重要因素[20]，由于大多數(shù)群眾法律與專業(yè)知識的欠缺，無法提出系統(tǒng)的、有建設(shè)性的意見，因此允許立法機(jī)關(guān)可以在說明理由后，不交由基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見建議，但基層立法聯(lián)系點(diǎn)主動請求且有正當(dāng)理由的除外。至于何為專業(yè)性非常強(qiáng)的立法法案則由立法機(jī)關(guān)根據(jù)理論和實(shí)踐依據(jù)進(jìn)行判斷，并隨著社會的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。（3）對于存在較大分歧和爭議的法案，應(yīng)當(dāng)尊重基層群眾的意志，交由基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織征集基層群眾的意見建議。

最后，明晰立法機(jī)關(guān)的反饋義務(wù)。立法結(jié)果的反饋對于聯(lián)系點(diǎn)制度的行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有實(shí)質(zhì)作用，在制度建設(shè)之初，群眾參與的熱情較為高漲，但若不能充分反饋立法結(jié)果，會導(dǎo)致不良后果的出現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定立法機(jī)關(guān)立法結(jié)果反饋的義務(wù)，針對已經(jīng)被采納的意見，表明意見來源及原因；針對未被采納的意見，則說明法律依據(jù)、理由，告知公眾整改的方向；針對未被采納但具有價值的意見，則詳細(xì)說明未能在法律規(guī)范中體現(xiàn)的緣由。當(dāng)然，受制于公眾普遍性和立法專業(yè)性之間的張力，并非所有的意見都有必要進(jìn)行反饋。

（三）引入競爭機(jī)制，合理布局聯(lián)系點(diǎn)

競爭是人類社會進(jìn)步的根本動力，也是資源優(yōu)化配置的基本途徑[21]。競爭機(jī)制的積極效用在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域得以有效驗(yàn)證，法治領(lǐng)域競爭機(jī)制的引入也成為法治建設(shè)的常態(tài)。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)中引入競爭機(jī)制是指基層立法聯(lián)系點(diǎn)的進(jìn)入、退出和增補(bǔ)都采用競爭的方式，從眾多符合條件的機(jī)關(guān)、組織、機(jī)構(gòu)中選擇最符合立法規(guī)劃、民主要求、人民利益的“點(diǎn)”。聯(lián)系點(diǎn)不僅是一塊招牌，還具有強(qiáng)大的內(nèi)生動力，對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的選擇和布局必須采取審慎的態(tài)度。

一是根據(jù)立法規(guī)劃、立法計劃設(shè)立相應(yīng)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立必須符合社會客觀發(fā)展規(guī)律，突出地方特色，凸顯民意收集功能。正如《法治河南建設(shè)規(guī)劃（2021—2025）》中所強(qiáng)調(diào)的，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，緊扣黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、共建“一帶一路”等國家戰(zhàn)略?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的設(shè)立就應(yīng)當(dāng)著眼于河南身處黃河流域的特點(diǎn)，在黃河流域治理機(jī)構(gòu)、黃河流域利益相關(guān)群體組織單位設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，聽取相關(guān)領(lǐng)域基層群眾、組織的需求和意見，突出地方特色。同時，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立及理由向社會公開，接受公眾的監(jiān)督，保障聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立的科學(xué)性。

二是設(shè)立嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)基層立法聯(lián)系點(diǎn)有序退出。退出機(jī)制的設(shè)立不僅符合競爭的要求，而且能夠最大程度地節(jié)約資源，促進(jìn)高質(zhì)量立法。首先，評估有期限。定期對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作進(jìn)行評估，期限的設(shè)置各地可以根據(jù)立法計劃設(shè)置，最少一年評估一次。其次，評估定主體。為保障評估結(jié)果的公正性，可以委托第三方機(jī)構(gòu)對基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行評估。再次，評估報結(jié)果。結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，保證群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時增強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的責(zé)任感。從次，評估有內(nèi)容。評估的內(nèi)容包括立法意見建議征集數(shù)目、時效，立法結(jié)果反饋數(shù)目、時效、內(nèi)容，公眾參與人數(shù)、次數(shù)、效果，法治宣傳次數(shù)、內(nèi)容，立法調(diào)研次數(shù)、內(nèi)容，公眾對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見和要求等。最后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的評估，應(yīng)有一定數(shù)量群眾的參與，群眾是聯(lián)系點(diǎn)最直接的參與者，最具發(fā)言權(quán)。綜上所述，符合客觀標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)的功能作用，不符合客觀標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)有序退出。

（四）融入“嵌入式”理念，發(fā)揮后制度優(yōu)勢

顧名思義“制度嵌入”模型指后發(fā)制度的出現(xiàn)以科學(xué)、合理的方式融入已有制度中，彌補(bǔ)已有制度的不足，充分發(fā)揮后發(fā)制度的優(yōu)勢[22]?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度相較于立法聽證會、座談會等屬于后來者，其出現(xiàn)既存在極大的制度優(yōu)勢，也存在一定的風(fēng)險。在面對職能界限不清的困境時，制度嵌入的視角為解決聯(lián)系點(diǎn)的架構(gòu)危機(jī)提供了有益的分析思路。

一是針對企業(yè)組織，可以將基層立法聯(lián)系點(diǎn)與職工代表相結(jié)合。企業(yè)內(nèi)部工人聯(lián)合會就是為勞動者爭取利益而存在的組織，這一特性決定了參與的主體對維護(hù)自身權(quán)益具有較高的熱情，這正是立法參與的重要條件之一。將聯(lián)系點(diǎn)與工會相結(jié)合，既有助于利用現(xiàn)有資源降低企業(yè)專門進(jìn)行立法意見征集的成本，又能夠使企業(yè)組成人員重視有關(guān)立法問題，在維護(hù)自身利益的同時提出高質(zhì)量的立法意見。

二是針對基層組織，可以將基層立法聯(lián)系點(diǎn)與村（居）民委員會的職能相結(jié)合，村（居）民委員會作為基層自治組織，在基層治理中扮演著重要角色，有較強(qiáng)的組織號召力，能夠滿足聯(lián)系點(diǎn)的要求。兩者的結(jié)合不僅符合村（居）民委員會的角色形象，而且有助于基層有效治理，增強(qiáng)基層群眾的法治意識和法治素養(yǎng)。

三是針對學(xué)校等事業(yè)單位，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職能融入日常教育生活當(dāng)中。思政教育、法治學(xué)習(xí)是當(dāng)代中小學(xué)生的必修課，可以將立法草案融入課堂，既能夠調(diào)動學(xué)生學(xué)習(xí)法治的積極性，進(jìn)行良好的法治宣傳教育，又能夠集思廣益，真正表達(dá)學(xué)生群體的呼聲，這一做法在上海市某學(xué)校進(jìn)行《未成年人保護(hù)法》立法意見征集時已有雛形，在今后的實(shí)踐中可以進(jìn)一步推廣。

四是將人大代表牢牢嵌入基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行過程當(dāng)中。人大代表具有雙重屬性，一方面人大代表從群眾中來，始終要保持與選民的密切聯(lián)系，另一方面人大代表有資格有義務(wù)參與立法全過程。人大代表在專業(yè)性、代表性上高于普通群眾，應(yīng)當(dāng)嵌入到基層立法聯(lián)系點(diǎn)當(dāng)中，為公眾解釋法律專業(yè)用語、立法內(nèi)容、立法前景等，同時收集民情民意。

四、結(jié)語

公眾參與立法的路徑創(chuàng)新對于制度的發(fā)展具有重要意義。從應(yīng)然角度分析，近年來立法聽證會、座談會、論證會、網(wǎng)上征集立法意見的模式極大地豐富了公眾參與立法的渠道，滿足了公眾參與立法的需求，但卻出現(xiàn)了實(shí)然與應(yīng)然不契合的現(xiàn)象，公眾參與立法制度流于形式的聲音時有出現(xiàn)。在進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有制度的同時，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為新的路徑出現(xiàn)在人民的視野當(dāng)中，引發(fā)了公眾參與立法途徑的變化，促進(jìn)了其實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，各種途徑共同發(fā)力才是實(shí)現(xiàn)公眾參與立法進(jìn)步的有效舉措。

然而，不能忽略的是基層立法聯(lián)系點(diǎn)在運(yùn)行過程中所出現(xiàn)的角色偏差，通過解構(gòu)發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范效力層級低、內(nèi)容不完備，集體行動困境影響公眾參與的積極性，立法機(jī)關(guān)的過強(qiáng)主導(dǎo)打壓公眾參與主動性，基層立法聯(lián)系點(diǎn)布局和職能的混亂等因素，導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行的偏軌。為此，重塑法律規(guī)范，提供規(guī)范指引，建構(gòu)激勵機(jī)制激發(fā)公眾參與的積極性，賦予公眾更多的主動性以提高公民地位，引入競爭機(jī)制合理布局聯(lián)系點(diǎn)，融入嵌入理念促進(jìn)職能運(yùn)轉(zhuǎn)便成為可行之舉。

注釋

①如鄭輝，張明君.踐行“全過程民主”的實(shí)踐探索與理論思考——以上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)為視角[J].人大研究，2021（4）；逯慧，張建偉.公眾參與地方人大立法活動的探究——以山西省基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例[J].山西能源學(xué)院學(xué)報，2017（2）；楊海濤，李夢婷.基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢工作的完善進(jìn)路——以上海市嘉定工業(yè)區(qū)管理委員會為例[J].人大研究，2021（9）；祝曉光，杜倩.借助基層立法聯(lián)系點(diǎn)開展全方位人大立法宣傳——基于河北省的實(shí)踐[J].人大研究，2021（8）。

②如孫劍綱.新時代全過程人民民主的人大實(shí)踐[J].中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報，2021（6）；陳亦可.全過程人民民主視域下基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的探索[J].延邊黨校學(xué)報，2022（3）；嚴(yán)行健，賈藝琳.后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)[J].人大研究，2021（3）；陳堯.建構(gòu)民主：全過程人民民主的發(fā)展路徑——基于公民參與的視角[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2022（5）。

③如席文啟.基層立法聯(lián)系點(diǎn)：立法機(jī)制的一項(xiàng)重要創(chuàng)新[J].新視野，2020（5）；馮雷.全過程人民民主理念下基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐探索與制度完善[J].中國司法，2022（9）；周天泓.深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)：理論預(yù)設(shè)、現(xiàn)實(shí)問題與應(yīng)對路徑[J].決策與信息，2023（3）。

④國家層面第二批設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)包括：北京市朝陽區(qū)人大常委會、天津市和平區(qū)小白樓街道辦事處、福建省上杭縣才溪鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、海南省三亞市崖州灣科技城、河南省駐馬店市人大常委會等。將科技城、辦事處等也設(shè)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

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