趙娜

內容摘要：隨著大數據時代的到來，大數據技術正逐漸影響著社會治理領域，帶來了社會治理變革。人大代表建議反映了基層群眾的廣泛訴求，傳遞著人民的呼聲。通過大數據技術精準分析人大代表建議蘊含的信息，提取、挖掘有價值的內容，使之成為國家機關決策的參考，能夠助力黨委、政府補齊工作短板，解決人民群眾反映普遍、強烈的熱點、難點、堵點問題，提升基層社會治理精細化水平。本文以大連市連續(xù)三屆市人大代表建議數據為研究樣本，對運用大數據梳理分析代表建議，提升社會治理精細化水平進行深入探討，提出了深層次推進城市數據整合和共享、建議處理全流程智慧化管理、人大精準施策推動社會治理精細化等方面的思考和建議。

關鍵詞：大數據；人大代表建議；社會治理；精細化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央系統(tǒng)部署和全面推進信息化工作，指出“信息是國家治理的重要依據”“要以信息化推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。黨的十八屆五中全會指出要“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。隨著大數據時代的到來，大數據技術正逐漸影響著社會治理領域，帶來了社會治理變革。通過大數據技術對復雜繁多的數據進行分析、處理，并汲取有用的數據信息，使社會治理的很多問題可以通過量化來解決，并輔以科學決策，使社會治理精細化成為可能。

積極主動適應信息社會發(fā)展要求，應對大數據技術帶來的機遇和挑戰(zhàn)，建設“智慧人大”“數字人大”是新時代加強和改進人大工作的重大創(chuàng)新，是推動人大工作高質量發(fā)展的內在要求。本文以大連市第十五、十六、十七屆人大代表建議數據為研究樣本，對運用大數據梳理分析代表建議，提升社會治理精細化水平這一課題進行了深入探討，并提出了思考和建議。

一、運用大數據梳理分析人大代表建議的實踐探索

（一）全國人大及部分城市人大的經驗做法

2019年4月，時任全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在同列席十三屆全國人大常委會第十次會議的全國人大代表座談時，介紹了全國人大常委會代表工作的一些新的安排，指出要注重運用大數據方式對代表意見建議進行梳理和分析，找出代表反映最集中、多年反復提的意見，有針對性地推動改進工作[1]。這是在全國人大層面首次明確提出運用大數據對人大代表建議梳理分析的要求。

2021年，全國人大常委會辦公廳對十三屆全國人大四次會議人大代表提出的8993件建議進行了認真梳理和綜合分析。2021年民生類建議2884件，占比32%。其中，808件涉及推進健康中國建設，735件涉及建設高質量教育體系，218件涉及完善養(yǎng)老服務體系[2]。這些建議比較集中的領域都納入了當年全國人大專門委員會重點督辦的范圍。

2022年1月，上觀新聞發(fā)布了一組關于上海市人大代表建議的數據分析，從中我們可以窺到上海市人大代表建議寶藏“數據庫”的一角。數據顯示，2021年，上海市人大代表共提出1124件建議，截至2021年12月23日，有1112件建議已經被回復，回復率為98.9%。在已經回復的代表建議中，處理結果為“解決采納”的共計857件，占總數的77.1%；“正在解決”的60件，占5.4%；“計劃解決”的44件，占4%；“留作參考“的151件，占13.5%。在辦理代表建議的主辦單位中，辦理數量前三依次為市交通委、市衛(wèi)生健康委和市房屋管理局。市交通委承辦的道路建設相關建議中，加強人行步道天橋、高速公路和快速路的建設最受代表關注。市房屋管理局辦理的建議中，多層住宅和老舊小區(qū)的電梯加裝、住宅小區(qū)內的電動車管理被提到次數最多[3]。

成都市人大常委會借助互聯(lián)網、大數據和人工智能等技術，構建了成都智慧人大，實現(xiàn)建議辦理過程“全程可視化”，建議數據“全方位”圖表化，依托信息化大數據平臺，實現(xiàn)對建議的自主分析和預警追蹤。人大代表依托家站，在網格中常態(tài)化收集民情、反映民意，堅持“小切口、影響大、能辦到、群眾直接受益”的原則，推動解決基層群眾關心關注的民生問題[4]。

沈陽市人大常委會依托人大代表履職服務平臺——“履職通”開通了“監(jiān)督快線”，人大代表可以隨時隨地通過上傳圖片、編輯簡單文字反映一些具體的問題，提出意見和建議，承辦單位要立即作出反應，并在5至10個工作日內予以辦結或說明情況。“監(jiān)督快線”開通以來，代表每年提出大約1500件意見建議，是人代會期間代表建議數量的兩倍[5]。“監(jiān)督快線”的設立源于對代表建議中內容簡短、事件具體、辦理快捷的內容對比分析，在會議期間提交代表建議的正常渠道之外，另行開辟了一個便捷的接收、辦理通道，以最快的速度、最直接的方式，實現(xiàn)“短快靈”類建議秒交秒辦，推動相關問題的解決。

（二）對大連市人大代表建議的綜合分析

以大連市第十五屆、十六屆、十七屆市人大代表提出的建議為數據樣本，主要從代表提出建議情況、建議主題分布、辦理類別、辦理結果四個維度進行系統(tǒng)分析，提取關鍵信息進行比對，推導出結論并加以運用。

1.人大代表提出建議情況

市十五屆人大一次會議到市十七屆人大一次會議的10年期間，市人大代表每年提出建議的數量整體上趨于平穩(wěn)，大致保持在600件左右，平均值是602件（見圖1）。每屆當中，第一年的建議數量都是最多的。

大連市第十六屆人大代表共468人（2018年1月統(tǒng)計數據），在市十六屆人大一次至四次會議期間，市人大代表共提出建議2252件，四年人均提出建議4.8件。其中，最多的是一名代表4年內共提交建議66件，而同時卻有137名代表未提交過建議。市十七屆人大一次會議上，455名市人大代表共提出建議495件，人均提出建議1.1件，最多的是一名代表提交建議16件。

從提出建議的人大代表職業(yè)構成來看，市十六屆人大一次至四次會議期間，88名企業(yè)單位負責人（包括國有和非公有制企業(yè)）占代表總數18.8%，提出的建議占總數的34%，84名專業(yè)技術人員占代表總數17.9%，提出的建議占總數的32%，61名工人農民占代表總數的13%，提出建議占總數的18%。

市十七屆人大一次會議期間，103名企業(yè)單位負責人占代表總數的22.6%，提出的建議占總數的37%；85名專業(yè)技術人員占代表總數的18.7%，提出的建議占總數的29%；40名工人農民占代表總數的8.8%，提出的建議占總數的16%。企業(yè)單位負責人和專業(yè)技術人員合并占比為41.3%，所提建議達到了建議總數的66%，而公務員代表占代表總數的32.1%，提出建議占比只有10%。

由市人大代表提出建議的基本情況可以看出，代表建議數量整體上趨于穩(wěn)定，但個體不均衡，側面反映出代表個體在履職上存在極大差異。由于人大代表都是兼職，廣泛來自于機關、企事業(yè)單位、基層廠區(qū)、農村等，受職業(yè)領域、專業(yè)特長和個人能力素質等因素影響，代表履職情況有所不同。企業(yè)單位負責人、專業(yè)技術人員、工人農民是提出代表建議的主力群體。

2.代表建議主題熱點分布情況

對市十七屆人大一次會議期間代表提出的495件建議標題進行檢索分析，發(fā)現(xiàn)標題中出現(xiàn)頻率最高的10個動詞分別是：加強（66次）、建設（58次）、發(fā)展（48次）、管理（45次）、推進（41次）、加快（34次）、解決（31次）、促進（16次）、優(yōu)化（14次）、治理（13次）。將建議標題中的動詞去掉后再次檢索，出現(xiàn)頻率最高的10個名詞分別是：產業(yè)（30次）、交通（22次）、城市（20次）、設施（17次）、政策（16次）、項目（16次）、經濟（16次）、安全（15次）、環(huán)境（14次）、健康（14次）。

3.承辦單位辦理情況

通過對承辦單位辦理建議數量、辦理方式分布、辦后結果等多項數據比對分析，承辦單位辦理代表建議存在以下三個特點。

一是代表建議涉及的問題日趨多元化，多部門協(xié)同辦理成為建議辦理工作常態(tài)。按照辦理方式對市十六屆人大一次至四次會議（2018—2021年）、市十七屆人大一次會議（2022年）代表建議進行分類，由1個承辦單位單獨辦理的建議占比在31%-42%之間，且比例逐年下降；由1個部門牽頭主辦，其他部門協(xié)辦的建議占比在47%-56%之間，比例逐年上升；由兩個以上部門分別辦理的建議占比在7%-12%之間，也呈逐年上升趨勢。多部門協(xié)調辦理的建議涉及面較廣、綜合性較強、關聯(lián)度較高、辦理難度較大，這對承辦單位間的協(xié)同配合提出了更高的要求。主辦單位與協(xié)辦單位要堅持分工不分家、不推諉，切實履行牽頭責任和協(xié)作責任，對重要問題共同研究論證，積極協(xié)調解決，同心協(xié)力落實好建議辦理任務。

二是民生領域建議是承辦單位建議辦理的重點，也是社會治理的難點。 按照主辦單位承辦的建議數量，對市十六屆人大一次至四次會議、市十七屆人大一次會議代表建議的承辦單位進行排序，得出了主辦單位排行榜（見圖2、圖3）?？梢钥闯?，市公安局、住房和城鄉(xiāng)建設局、教育局、交通運輸局、城市管理局、衛(wèi)生健康委均出現(xiàn)在兩個榜單中。牢牢占據排行榜首的公安局所承辦的代表建議內容包括了交通管理、打擊犯罪、治安防范、網絡安全等各方面，其中涉及交通管理、停車問題的建議達到了公安局承辦建議總數的70%以上。?從承辦單位的分布可以看出，市十六屆人大一次至四次會議期間，市公安局、住建局、交通局、教育局、城市管理局、衛(wèi)生健康委6家單位承辦的建議達1002件，占全部建議的44.5%。市十七屆人大一次會議期間，以上6家單位承辦建議255件，占全部建議總數的51.5%。這些建議緊扣振興發(fā)展之需、緊盯社會治理之需、緊貼人民群眾期盼之需，充分體現(xiàn)了代表堅持以人民為中心的理念，為政府加強和改善民生、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提供了重要的信息來源和參考依據。

三是代表建議辦理不是階段性工作，而是需要長期持續(xù)跟蹤落實的。對市十六屆人大一次至四次會議期間已經全部辦理完畢的2252件建議的辦理結果進行統(tǒng)計分析，當年辦理結果為已經解決或基本解決的A類建議1412件，列入計劃擬解決的B類建議483件，暫時不能解決的C類建議50件，留作參考的D類建議307件。通過對已辦結建議的跟蹤督辦，到2021年12月，重新梳理建議的辦理結果，已經解決或基本解決的A類建議達到1666件，提升了18%，列入計劃擬解決的B類建議284件，減少了41%，暫時不能解決的C類建議49件，降低了2%，留作參考的D類建議253件，降低了17.6%（見圖4）。

從統(tǒng)計數據可以看出，通過連續(xù)3年的跟蹤落實，市十六屆人大2252件代表建議的解決率（A類建議）由62.7% 提高到了74%。這說明當年建議已辦結并不意味著建議辦理工作的結束，而是跟蹤督辦、持續(xù)用力，對建議梳理、甄別、研究，再次推進落實，保證每一個建議辦理的有始有終、落地開花。對能夠解決的問題，采取措施盡快解決；對應當解決但因條件限制暫時無法解決的問題，納入規(guī)劃或工作計劃，積極創(chuàng)造條件逐步解決；對代表連續(xù)多年反復提出的建議重點分析、重點推進，力爭辦出成效。

二、梳理分析人大代表建議提升社會治理精細化水平的思考

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人大代表通過密切聯(lián)系群眾，深入了解民情，對于基層帶有共性、普遍性的問題提出建議，促進有關機關、組織解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題，能夠暢通民意表達渠道，不斷優(yōu)化民眾訴求和政府回應之間的關系，是解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會和諧的一種有效方式。我們要通過大數據時代的信息即時溝通、海量數據挖掘與利用、云計算等技術，加強和改進代表工作，精準分析代表建議，進而提升社會治理精細化水平。

（一）整合公共數據資源，規(guī)范共享開放

近年來，遼寧省積極響應黨中央號召，研究制定“數字遼寧”建設“十四五”專項規(guī)劃，全面推進城市數字化轉型。大連市作為遼寧省經濟與文化發(fā)展的排頭兵，在城市數字化和智慧化建設中取得了顯著成績。在智慧城市建設中，盡管部門、企業(yè)、社會都產生并積累了大量信息和數據，但各類數據之間并未進行有效融合，仍有信息共享不完備、信息公布不及時不精確等問題。

大數據的基礎在于數據，數據的生命在于共享。先擁有、整合低層的數據，才能進一步分析。因此，大數據運營首先要打通信息孤島，讓各種信息暢通共享。城市、政府、企業(yè)和居民形成有機整體和有效互動，深層次推進城市數據整合和共享。要推動政府各部門之間信息數據資源跨部門、跨區(qū)域、跨層級共享和信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、業(yè)務協(xié)同[6]。人大作為權力機關，通過和政府、企業(yè)、各類機構數據的規(guī)范共享，實時收集掌握信息，通過大量真實數據材料和客觀、全面、公正的大數據思維，依法開展立法、監(jiān)督、決定、任免等工作，人大的工作才能站得高、看得遠、抓得準。

（二）全面升級完善建議系統(tǒng)，實現(xiàn)全過程智慧化管理

人大代表建議集中反映了群眾訴求，是社會治理難點、痛點的映射表。通過大數據技術，對代表建議從提出、交辦、辦理、督辦、測評等全過程進行智慧化管理，優(yōu)化建議處理流程，使建議辦理更加公開透明、科學高效，及時解決問題、化解矛盾，能夠充分發(fā)揮人大代表作用，發(fā)揮人大職能，提升社會治理精細化水平。

1.建議形成階段進行大數據搜索和智能分類。代表提交建議時，系統(tǒng)能夠根據關鍵字，自動推送相關的政策文件，為代表提供參考，代表也可以利用關鍵字搜索同類建議、相似建議，避免建議的重復提交。同時，利用大數據分析比對建議內容，可以反映出不同階段的行業(yè)熱點問題及其變化趨勢，預測和發(fā)現(xiàn)行業(yè)發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，信息同步推送至政府部門，為政府決策提供參考。

2.建議辦理階段進行全程跟蹤和智能提醒。建立電子臺賬，智能跟蹤建議答復承諾事項。在建議系統(tǒng)中導入清單式答復模版，規(guī)范承辦單位答復意見格式和內容，逐條對答復內容分別按A類（已解決或基本解決）、B類（列入計劃擬解決）、C類（暫時無法解決）、D類（留作參考）歸類。每隔3個月系統(tǒng)自動提醒更新B、C、D類建議的辦理進展，并實時統(tǒng)計進展情況，定期推送至市委督查室、市政府辦公室。通過智能跟蹤、實時反饋的壓力傳導，督促承辦單位轉變“辦結即完成”的思想，實現(xiàn)每個建議辦理的有始有終。

3.建議完成階段進行匯總分析和熱點推送。通過建議系統(tǒng)對代表連續(xù)兩年以上提出的同類建議進行匯總分析，并比對近5年的數據，自動形成熱點問題庫，定期將問題庫同步推送至專門委員會、“一府一委兩院”，以問題為導向，各方協(xié)同發(fā)力。統(tǒng)計承辦單位歷年來建議辦理滿意度情況、辦理所用時長等信息，形成辦理工作評估報告，加強和改進相關部門工作。

（三）精準施測，以高精準的人大工作推動社會治理精細化

大數據時代，要改變傳統(tǒng)思維方式，用數據說話、用數據分析、用數據決策。要通過對代表建議的梳理分析，用真實的數據材料強化建議督辦，提升人大監(jiān)督權威，以高精準的人大工作推動社會治理精細化。

1.以重點督辦為牽動，提高建議辦理實效。自2009年以來，市人大常委會每年都由常委會主任、副主任、秘書長選取一些重點領域的建議包件督導、重點推進，各專門委員會協(xié)助督辦。2018—2022年期間，市人大常委會共確定了99件重點督辦建議，每年重點督辦建議的比例在2%-6.3%之間。在建議的篩選過程中，可以充分發(fā)揮大數據比對優(yōu)勢，將緊扣振興發(fā)展之需、緊盯社會治理之需、緊貼人民群眾期盼之需的幾個大類問題納入重點督辦范圍，適當增加重點督辦建議數量，發(fā)揮以點帶面的輻射作用，更好地帶動建議督辦工作的整體開展，促進建議所提問題的真正解決。

2.發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，推動多部門協(xié)同辦理建議的落實解決。數據顯示，代表建議中由兩個以上單位辦理的數量逐年增加，這些建議需要多部門配合、協(xié)調辦理，辦理難度相對較大。應該充分發(fā)揮專門委員會的專業(yè)優(yōu)勢，強化對建議辦理的全過程監(jiān)督和結果監(jiān)督。可以在代表建議系統(tǒng)中，對已完成分撥的建議按照承辦單位自動歸口匹配到相關專門委員會，由專門委員會對所在領域建議進行全程督辦，實時掌握建議辦理進展。對承辦單位間協(xié)調不力、建議推進緩慢、代表認可度不高的，專門委員會協(xié)調承辦部門共同研究、商討對策，從而提高建議辦理實效，推動問題解決。

3.精準分析研判，為常委會依法行使監(jiān)督職權提供參考。專門委員會在督辦代表建議過程中，對代表反復多年提出的、群眾關注度高的、代表對答復意見不滿意的建議深入跟蹤，綜合分析研判，梳理匯總建議當中的普遍性問題，必要時向常委會報告，為常委會依法行使監(jiān)督職權，開展執(zhí)法檢查、視察、專題調研，聽取專項工作報告等提供有效參考。

4.完善群眾訴求反饋處理機制。代表在深入家站聯(lián)系群眾過程中，會收集到很多訴求、建議。應通過完善機制，規(guī)范處理流程，形成群眾訴求反饋處理的工作閉環(huán)。對內容明確、時效性強、辦理難度不大的“小切口、小快靈、小篇幅”的具體問題，在建議系統(tǒng)中開通人大代表“微建議”端口，與承辦單位建立實時的聯(lián)動訴求承辦體系，實現(xiàn)簡單建議的“接訴即辦”，為社會治理體系建設開辟一條新道路。

人大代表建議傳遞著人民的呼聲、凝聚著人民的期盼。充分利用大數據，深度挖掘、精準分析代表建議數據所蘊含的信息，提取有價值的內容，使之成為國家機關決策的重要參考。同時，通過大數據精準分析代表建議，完善機制、多措并舉解決人民群眾反映普遍、強烈的熱點、難點問題，也給基層社會治理提供了難得的機遇，能夠提供更加精細化的公共服務，助力黨委、政府補齊工作短板，提升基層社會治理精細化水平，為經濟社會高質量發(fā)展貢獻代表力量、人大力量。

注釋

[1]栗戰(zhàn)書：要注重運用大數據方式對代表意見建議進行梳理和分析.中國新聞網[J/OL].（2019-04-21）.https：//www.chinanews.com/gn/2019/04-21/8815581.shtml.

[2]十三屆全國人大四次會議8993件代表建議已全部辦理完畢并答復代表.中國人大網[DB/OL].（2021-12-22）.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/b339eec92cad4381a9367b114091f8b9.shtml.

[3]863名上海市人大代表最關心啥？我們分析了1124件代表建議，發(fā)現(xiàn)…….上觀新聞[DB/OL].（2022-01-21）.https：//view.inews.qq.com/a/20220121A02L4F00？startextras=0_9ce699650f760&from=ampzkqw.

[4]“智慧人大”的成都實踐.中國人大網[DB/OL].（2021-07-13）.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202107/ce670b3214e34129aa623cdbed61b79c.shtml

[5]參見創(chuàng)建“監(jiān)督快線”為代表依法履職架“直通車”[N].人民代表報，2021-6-8.

[6]參見丘艷娟：大數據時代的社會治理精細化：挑戰(zhàn)與變革[J].桂海論叢，2018（3）：113-116.