曹海林 呂安麗

內(nèi)容提要 政策準(zhǔn)確執(zhí)行是政策初衷得以充分實(shí)現(xiàn)、鄉(xiāng)村振興取得有效進(jìn)展的重要保證，同時(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也對高質(zhì)量推進(jìn)“項(xiàng)目進(jìn)村”政策的準(zhǔn)確執(zhí)行提出了新要求。蘇中D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目的案例事實(shí)表明，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行呈現(xiàn)機(jī)械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行和變異執(zhí)行等表征，這造成村莊自主性塑造空間被擠壓、公共資源被分利秩序侵蝕、基層治理能力弱化和基層政權(quán)公信力受到?jīng)_擊等后果。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生既與政策執(zhí)行主體承受多重督查壓力的現(xiàn)實(shí)處境、政策目標(biāo)群體公共性培育缺失等主觀因素密切相關(guān)，又受政策預(yù)期與基層實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)沖突、鄉(xiāng)村特定政策執(zhí)行環(huán)境等客觀因素的影響。契合實(shí)踐需求優(yōu)化政策設(shè)計(jì)、規(guī)范督查流程助推政策有效執(zhí)行、強(qiáng)化公共性培育促進(jìn)政策正向執(zhí)行、黨建引領(lǐng)改善政策執(zhí)行環(huán)境則是鄉(xiāng)村振興背景下矯正“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行偏差的策略選擇。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興 “項(xiàng)目進(jìn)村” 政策執(zhí)行偏差 矯正策略

曹海林，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授

呂安麗，河海大學(xué)公共管理學(xué)院社會發(fā)展研究所研究助理

本文為國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)期‘項(xiàng)目進(jìn)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社區(qū)的良性互動機(jī)制研究”（21ASH013）、江蘇省社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“‘項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)施中基層政府的角色重塑及其能力提升研究”（20SHA003）、江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目“‘項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)施中基層政府與村莊社區(qū)的協(xié)同機(jī)制研究”（2020SJZDA094）的階段性成果。

一、研究背景

1.問題的提出

20世紀(jì)90年代中期開始，為解決分稅制導(dǎo)致的地方財(cái)權(quán)擴(kuò)張、農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重的問題，國家在財(cái)政體制領(lǐng)域開展了改革，將地方政府的財(cái)權(quán)上收至中央。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等的問題越發(fā)突出，為此國家以專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式不斷向農(nóng)村輸入大量資源，自下而上申請、由上往下推行的“項(xiàng)目制”資源配置形式日漸凸顯?！绊?xiàng)目”成為國家扶助鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源配置手段，“項(xiàng)目制”逐漸演變?yōu)閲抑卫砗拓瀼芈鋵?shí)政策任務(wù)的一種極為關(guān)鍵的機(jī)制[1]。

近年來，“項(xiàng)目制”成為社會學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。周飛舟、渠敬東等分別從財(cái)政分配方式[2]和國家治理體制[3]的視角梳理了“項(xiàng)目制”的概念意涵及意義，折曉葉等特別關(guān)注到了多重主體在項(xiàng)目實(shí)施過程中的復(fù)雜互動關(guān)系及行動策略，著重分析了“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯[4]?！绊?xiàng)目進(jìn)村”作為資源下鄉(xiāng)的主要制度實(shí)踐也受到學(xué)者廣泛關(guān)注，多數(shù)研究者從基層政府的視角出發(fā)，聚焦“項(xiàng)目進(jìn)村”中基層政府的行為邏輯[5]及其所扮演的角色；還有較多研究者基于村莊主位視角，揭示了村莊在“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施過程中治理形態(tài)轉(zhuǎn)變和村莊建設(shè)受到?jīng)_擊等問題。

特別需要指出的是，“項(xiàng)目進(jìn)村”在不同的社會發(fā)展階段面臨著不一樣的境遇和要求。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，2023年“中央一號文件”重申完善社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的指引，加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管。進(jìn)入新時(shí)代，如何推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的方向前進(jìn)，是當(dāng)下社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一道必答題。毋庸置疑，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求高質(zhì)量推進(jìn)“項(xiàng)目進(jìn)村”，這也成為解決發(fā)展不平衡不充分問題的關(guān)鍵之一。因此，鄉(xiāng)村振興視域下“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行，其核心要義便是錨定政策公共性，踐行“項(xiàng)目進(jìn)村”共建共享，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目真正進(jìn)村。換言之，鄉(xiāng)村振興背景下的“項(xiàng)目進(jìn)村”是一個(gè)上下聯(lián)動的社會系統(tǒng)工程，政策執(zhí)行不變形、不走樣尤為重要。

然而，“項(xiàng)目制”實(shí)施以來，“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行變形走樣的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。學(xué)界主要從三種角度聚焦“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行偏差，分別是制度分析、利益博弈以及政策執(zhí)行主體視角。還有學(xué)者運(yùn)用公共政策執(zhí)行模型來論述政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)實(shí)問題，聚焦“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行變形走樣的現(xiàn)象，已有研究內(nèi)容主要集中在以下方面：一是揭示“項(xiàng)目制”執(zhí)行變形走樣的多種現(xiàn)象并剖析其產(chǎn)生的緣由。有研究者闡釋了“項(xiàng)目制”運(yùn)作制度化供給過程中基層政府因信息不對稱、政績驅(qū)動、項(xiàng)目獲取需求衍生出各種扭曲機(jī)制[6]。二是對“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中政策執(zhí)行走樣這一問題引致的后果及其矯正之策的探究[7]。有研究者指出項(xiàng)目進(jìn)村中呈現(xiàn)出項(xiàng)目資源與村莊內(nèi)在需求錯(cuò)位、項(xiàng)目規(guī)則脫離社區(qū)規(guī)范體系乃至治理異化的現(xiàn)象[8]。還有研究者認(rèn)為“項(xiàng)目進(jìn)村”中產(chǎn)生了村莊分化、村莊集體債務(wù)、農(nóng)村基層治理秩序瓦解、基層政權(quán)懸浮以及鄉(xiāng)村關(guān)系松散等消極后果，并針對性地提出了應(yīng)對措施[9]。

既有研究文獻(xiàn)對“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)踐中政策執(zhí)行變形走樣現(xiàn)象的研究仍集中于制度和利益這兩種邏輯闡釋路徑，探討行政科層體制等客觀原因或基層政府自利性的行為邏輯[10]，這兩種觀點(diǎn)也構(gòu)成了近年來我國“項(xiàng)目制”運(yùn)作研究的主要話語體系。以上兩種研究視角強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目制”是國家一種新的資源分配方式和治理手段，卻忽視了“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)質(zhì)上更是一個(gè)政策執(zhí)行的過程，特別是忽視了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行帶來的新變化與新要求?！绊?xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行要求與政策安排如何？鄉(xiāng)村振興視域下政策執(zhí)行出現(xiàn)了哪些偏差表現(xiàn)？未能精準(zhǔn)執(zhí)行政策的原因何在？除了政策執(zhí)行主體的內(nèi)在原因，從廣義上來思考偏差執(zhí)行，還有哪些因素造成了這一局面？因此，有必要對項(xiàng)目在基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的實(shí)施過程進(jìn)行全面分析，這也是本文探究“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行偏差的切入點(diǎn)。

2.研究方法

本文選取蘇中D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對照鄉(xiāng)村振興背景下“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中的政策安排及執(zhí)行要求，分別從政策的機(jī)械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行和變異執(zhí)行等四個(gè)維度揭示“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，并借鑒史密斯政策執(zhí)行模型構(gòu)建分析框架（圖1）。史密斯建構(gòu)的政策執(zhí)行模型不僅關(guān)注理想化的政策對政策執(zhí)行的影響，而且還強(qiáng)調(diào)政策本身以外的要素對政策執(zhí)行的影響。該模型吸納了許多其他政策模型中的變量，在滿足系統(tǒng)整體性的前提下將多維的因素作為一個(gè)有機(jī)的整體納入模型，有效地容納了分析政策執(zhí)行的主要變量[1]?；诖耍访芩拐邎?zhí)行模型分解出的四大維度因素與“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行偏差問題的分析具有適切性。

D鎮(zhèn)位于江蘇省中部區(qū)域，下轄33個(gè)行政村，5個(gè)居委會，水陸交通發(fā)達(dá)，商業(yè)發(fā)展繁榮，是鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治工作的“排頭兵”，較鄰近小鎮(zhèn)，其獲得了更多的項(xiàng)目指標(biāo)。D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目由縣級財(cái)政安排5700萬元用于鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，計(jì)劃按等級從高到低創(chuàng)建一批特色發(fā)展村、集聚提升村和環(huán)境整潔村，從生活垃圾治理與分類、廁所糞污治理、生活污水治理、農(nóng)業(yè)廢棄物治理、村容村貌提升等工作入手，將全鎮(zhèn)環(huán)境整治工作從典型示范向面上推開，以期取得新成效。

鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治工作是中央近年來部署的農(nóng)村重點(diǎn)工作之一。D鎮(zhèn)政府抓住機(jī)遇，獲得上級政府的大力支持，“示范村”指標(biāo)爭奪與實(shí)施過程也成了展現(xiàn)“項(xiàng)目進(jìn)村”基層政策執(zhí)行、各利益主體間博弈的現(xiàn)實(shí)演練場。調(diào)研過程中，通過查閱政府網(wǎng)站公示的項(xiàng)目政策安排和執(zhí)行要求，輔之以政府工作人員訪談的資料，梳理出D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目中的政策內(nèi)容及執(zhí)行要求（表1）。同時(shí)通過對鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員、村支書、村民等相關(guān)人員進(jìn)行走訪調(diào)研、參與式觀察、問卷調(diào)查，著重了解“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施中政策執(zhí)行的實(shí)際情況，以期調(diào)研能真實(shí)反映“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐邏輯與效果。

本文選取政策設(shè)計(jì)本身、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體及政策執(zhí)行環(huán)境四個(gè)因素剖析“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施中政策執(zhí)行偏差及其背后的原因，將復(fù)雜問題轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行中各干擾要素進(jìn)行逐一分析。本文擬通過對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中政策執(zhí)行偏差的探討，探求“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行偏差的矯正之策，試圖從特殊到一般為其他公共政策的精準(zhǔn)執(zhí)行提供可借鑒的思路及對策建議。

二、鄉(xiāng)村振興背景下“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行偏差的表征及其形成機(jī)理

1.政策預(yù)期與現(xiàn)實(shí)沖突下的機(jī)械執(zhí)行

“示范村”建設(shè)的指標(biāo)條目多，村莊根據(jù)自身的需要向上申請資金搞建設(shè)，從而達(dá)到不同等級的“示范村”建設(shè)考核要求。H村是D鎮(zhèn)一個(gè)具有代表性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，村中沒有經(jīng)營性的支撐產(chǎn)業(yè)，村民有限的收入主要來自魚塘經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)。筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)該村人居環(huán)境水平還有很大改善的空間，同一條路上有鋼筋混凝土樓房也有磚瓦房，綠化景觀更是少見。出于“項(xiàng)目制”專項(xiàng)申請與資金撥付特點(diǎn)的限制，單一工程的建設(shè)項(xiàng)目不利于村莊整體性的規(guī)劃改善，尤其是集體財(cái)政薄弱的村莊，只能是“有多少錢做多少事”，缺少主觀能動積極性。

理想化政策是“項(xiàng)目進(jìn)村”政策準(zhǔn)確執(zhí)行的前提條件，它指政策制定者試圖引導(dǎo)的政策是一種理想化模式，包括政策目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)、政策內(nèi)容合理、政策與實(shí)際需求相符等。但是，由于客觀條件或主觀能力的缺乏，基層領(lǐng)導(dǎo)不能因地制宜地領(lǐng)會并貫徹項(xiàng)目的政策精神和要求，從而將政策要求僵硬地復(fù)制執(zhí)行到轄區(qū)內(nèi)，這一政策執(zhí)行方式為機(jī)械執(zhí)行。政策的機(jī)械執(zhí)行對村莊特殊性問題的解決缺乏針對性與連貫性，通常導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)呈現(xiàn)碎片化的態(tài)勢與治標(biāo)不治本的結(jié)果，甚至造成公共資源的浪費(fèi)[1]。

“項(xiàng)目制”的設(shè)計(jì)初衷之一是采用中央資金專項(xiàng)撥付的方式削弱因財(cái)政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”[2]，因此項(xiàng)目資金?？顚Ｓ檬恰绊?xiàng)目制”的一個(gè)重要特征。從D鎮(zhèn)“示范村”建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐情況來看，以H村為代表的“落后村”對項(xiàng)目的機(jī)械執(zhí)行造成村莊治理碎片化與長遠(yuǎn)效果缺失，這一現(xiàn)象與“項(xiàng)目制”資金的使用制度息息相關(guān)。D鎮(zhèn)相對來說是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入并不少，但這意味著上級政府也會相應(yīng)地提高建設(shè)要求，因此鎮(zhèn)政府自身創(chuàng)收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理的需求。大部分村莊沒有自我造血能力，而上級政府撥付的轉(zhuǎn)移支付資金都有特定的用途和固定的申請程序，這就造成了“有錢不能用”的尷尬局面。因此，實(shí)踐過程中“項(xiàng)目制”資金專項(xiàng)分配的特點(diǎn)與項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)產(chǎn)生了沖突，造成了村莊整體建設(shè)的梗阻，因此出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)行導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差行為。

2.多重督查壓力驅(qū)使下的象征執(zhí)行

D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目工程的督查貫穿項(xiàng)目實(shí)施全過程，分為四個(gè)等級：首先是作為最高級別檢查的省級的政府督查小組督查，結(jié)果會直接影響市政府年終考核成績；其次是市、縣兩級的督查組督查，發(fā)現(xiàn)問題便立即責(zé)令整改；最后兩級分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)互查與自查。多層級的督查壓力是否帶來了項(xiàng)目推進(jìn)的高效？座談時(shí)鎮(zhèn)黨委書記解釋道：“這次向上申請到‘集聚提升村的創(chuàng)建項(xiàng)目，也是想給村莊做點(diǎn)事，但我們村子特殊，沒法都顧及，為了通過檢查拿到獎(jiǎng)補(bǔ)資金，有時(shí)候我們只能做點(diǎn)簡單的改造，比方粉刷村莊入口和主干道處的墻面，在每個(gè)村小組安置垃圾桶，領(lǐng)導(dǎo)來檢查看起來也說得過去?！?/p>

可見，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行主體存在象征執(zhí)行的現(xiàn)象，即有時(shí)基層政府與組織為通過上級檢查，選擇只做“表面文章”而不采取實(shí)質(zhì)性的有效措施的形式主義行為，更顧不上長期的村容村貌管護(hù)。這種政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象不僅體現(xiàn)在考核環(huán)節(jié)，前期的項(xiàng)目申報(bào)也有類似的情況。

政策執(zhí)行主體是影響政策能否準(zhǔn)確執(zhí)行的核心力量，涉及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)、職能結(jié)構(gòu)和分工安排以及機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)技能和職業(yè)道德等。在“項(xiàng)目進(jìn)村”基層實(shí)踐中，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力來源于上級通過績效考核、目標(biāo)責(zé)任制、督辦等方式對下級監(jiān)控力度的加大，任務(wù)完成度則成為衡量下級政府“政績”的考核標(biāo)準(zhǔn)，無形之間形成了一種由上而下的“壓力型”體制[1]。另一方面，村一級干部肩負(fù)協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)村后實(shí)施工作的責(zé)任，這一過程事情繁多但執(zhí)行主體被賦予的權(quán)力微小，具體表現(xiàn)為村干部缺乏配置資源的權(quán)力。

高頻檢查可以遏制基層政府的懶政不作為，但同時(shí)導(dǎo)致了基層政府在高壓下對項(xiàng)目實(shí)施工作過度追求形式化以及面子工程。為應(yīng)對上級檢查，基層政府也會使用“將實(shí)事做虛，將虛事做實(shí)”的政治性手腕[2]，以形式上的材料遮蔽實(shí)際實(shí)施過程中的各類問題。在項(xiàng)目申請階段，為提高項(xiàng)目獲取的機(jī)率，所提交的材料內(nèi)容需要符合項(xiàng)目設(shè)計(jì)的目標(biāo)，項(xiàng)目的預(yù)估效益也要盡可能最大化，因此“項(xiàng)目制”實(shí)行所需的嚴(yán)格的程序化、技術(shù)化治理成了一場下級組織與上級政府圍繞材料展開博弈的“文字游戲”。有研究者認(rèn)為利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動力，也是研究政策執(zhí)行問題的基本方法論[3]。顯然，“示范村”創(chuàng)建等鄉(xiāng)村環(huán)境整治項(xiàng)目在一些村莊中逐漸變成政績工程，成為沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形式主義展演[4]，出現(xiàn)管理目標(biāo)替代政策目標(biāo)的象征執(zhí)行偏差[5]。

3.公共性培育缺失下的偏向執(zhí)行

根據(jù)政策要求，在項(xiàng)目進(jìn)村施工前，上級政府需要向村委會完整地傳達(dá)項(xiàng)目建設(shè)方案，并督促村委會召開村民代表大會，向村民廣泛宣傳環(huán)境整治任務(wù)的總體規(guī)劃。然而，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)D鎮(zhèn)大多數(shù)村民對項(xiàng)目相關(guān)信息的知曉程度低，更別說提出建議或參與規(guī)劃。在所選的不同等級村莊中，都有村民表示村中代表大會大多只是走個(gè)過場，參會的代表名單大多受村干部左右，村干部以此種方法增強(qiáng)其在村中的“權(quán)威性”，因此普通村民不太說得上話。

“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中，村民在村莊建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)然的主體地位缺失，從“村民參與”變成了“村民配合”，此種行為忽視了對政策對象即村民群體自主性與自愿性的引導(dǎo)，顯然使政策執(zhí)行偏移了公共性的方向，即產(chǎn)生了政策偏向執(zhí)行的現(xiàn)象。

政策目標(biāo)群體是影響政策準(zhǔn)確執(zhí)行的關(guān)鍵因素，涉及目標(biāo)群體的特質(zhì)、組織化程度、接納領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)等。村民是“項(xiàng)目進(jìn)村”政策的目標(biāo)群體，政策的準(zhǔn)確執(zhí)行也須依托村民的參與和監(jiān)督，這對村民的公共意識與精神提出了較高的要求。D鎮(zhèn)有發(fā)展良好的汽車零件裝配產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)青壯年勞動力都在工廠上班，他們受教育程度和政治素養(yǎng)普遍偏低，發(fā)掘他們內(nèi)生性公共意識的難度較大。D鎮(zhèn)的“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目中的村莊綠化改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加的是公共利益，但當(dāng)出現(xiàn)需要少量占地、砍樹等情況而導(dǎo)致項(xiàng)目成本無法參照收益平攤到所有農(nóng)戶時(shí)，一些農(nóng)戶對項(xiàng)目實(shí)施的阻撓行為使項(xiàng)目難以推進(jìn)。

總體而言，鄉(xiāng)村社會中村民的公共意識還較弱，難以形成對公共事務(wù)的有效監(jiān)督。村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政策執(zhí)行主體為減少完成上級任務(wù)的阻力或基于自利性的動機(jī)，主動或被動地忽視基層民主的建設(shè)與村民內(nèi)生公共性的培育這一工作，政策執(zhí)行中目標(biāo)群體關(guān)注與建設(shè)公共事務(wù)的內(nèi)生動力不足，這造成的民主程序的形式化和村民的“弱參與”都背離了鄉(xiāng)村建設(shè)的初衷。

4.鄉(xiāng)村特定環(huán)境浸染下的變異執(zhí)行

D鎮(zhèn)的“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目按申請要求不同分為三個(gè)等級，能否爭取到最優(yōu)項(xiàng)目拿到最高等級的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，除了以各村自身綜合條件這一硬實(shí)力為依據(jù)，各村“軟實(shí)力”也不容小覷?！绊?xiàng)目進(jìn)村”背景下，和上級領(lǐng)導(dǎo)交情好的村干部或擅長各種非正式關(guān)系運(yùn)作的“能人”能夠幫助村莊獲得更多項(xiàng)目資源。

在項(xiàng)目施工方的競標(biāo)環(huán)節(jié)中，政策要求采取嚴(yán)格的公開招標(biāo)形式，但在基層實(shí)際運(yùn)作中，存在一種“潛規(guī)則”：競標(biāo)成功的關(guān)鍵因素是與領(lǐng)導(dǎo)的各種非正式關(guān)系。在對F村村民的訪談中，他們表現(xiàn)出對政府招標(biāo)流程的不信任，認(rèn)為只是表面上的公平競爭。此外，項(xiàng)目的非正規(guī)執(zhí)行還體現(xiàn)在實(shí)施階段，F(xiàn)村“村容村貌升級”工程分不同批次開展，有十幾戶村民房屋的改造被劃歸到二期或三期工程，他們的房屋雖然不在主干道上，卻是在去往各村組的必經(jīng)之路旁邊，與臨街主干道的房屋改造相比，此處的房屋改造相對敷衍了事。

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是政策準(zhǔn)確執(zhí)行的基礎(chǔ)，涉及經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的因素[1]。從宏觀視野下的農(nóng)村社會環(huán)境來看，“差序格局”所規(guī)制和形塑的我國農(nóng)村情理社會為“人情化”的政策執(zhí)行提供了倫理基礎(chǔ)，村民傾向于通過走后門、找關(guān)系或者還人情等方式進(jìn)行關(guān)系運(yùn)作[2]。為了重塑政權(quán)權(quán)威與維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會利用其項(xiàng)目資源分配的權(quán)力通過變異執(zhí)行政策尋求“制度外激勵(lì)”，因此產(chǎn)生了不規(guī)范的變異執(zhí)行行為。在村莊一級也存在基于親屬關(guān)系、勢力、財(cái)力等因素產(chǎn)生的懸殊差別對待，這破壞了“項(xiàng)目進(jìn)村”中的資源公平配置，進(jìn)而激發(fā)了村內(nèi)的各種顯性和隱性的矛盾。

總體來看，上述四種政策執(zhí)行偏差的行為均在一定程度上背離了“項(xiàng)目進(jìn)村”相關(guān)政策精神與要求，但各自偏離程度不盡相同，且成因有所區(qū)別。一方面，機(jī)械執(zhí)行與象征執(zhí)行沒有取得較大的政策成果，但也沒有出現(xiàn)方向性的錯(cuò)誤，仍然實(shí)現(xiàn)了部分政策效果；偏向執(zhí)行與變異執(zhí)行，則在一定程度上與“項(xiàng)目制”運(yùn)作和現(xiàn)代化基層治理的制度理念背道而馳，難以實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目制”的初衷。另一方面，機(jī)械執(zhí)行與變異執(zhí)行多是由于資源稟賦、特定環(huán)境等客觀條件限制形成的，而偏向執(zhí)行與象征執(zhí)行則與政策執(zhí)行主體行為動機(jī)與能力等主觀因素不足的關(guān)聯(lián)更為緊密。厘清不同類別的政策執(zhí)行偏差的偏差程度與成因，有助于對偏差行為進(jìn)行針對性矯正并把握合適的尺度。

三、鄉(xiāng)村振興背景下“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行偏差的社會影響

毋庸諱言，鄉(xiāng)村振興視域下“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行是確保項(xiàng)目資源真正進(jìn)村的關(guān)鍵，應(yīng)以公共性為依歸，而“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致政策功能失效，造成了公共性衰減和缺失的社會影響?！绊?xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中政策執(zhí)行偏差具體呈現(xiàn)為機(jī)械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行及變異執(zhí)行等樣態(tài)，政策執(zhí)行偏差不僅未能高效實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置與作用發(fā)揮，還在一定程度上阻礙了基層治理能力的提升與基層政權(quán)群眾認(rèn)同度的獲得，造成鄉(xiāng)村社會發(fā)展的“公共性衰減”。

1.村莊自主性塑造空間被擠壓

國家對農(nóng)村的資源投入要發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，需要始終發(fā)揮農(nóng)民自身最基礎(chǔ)的力量。因此，從應(yīng)然的角度說，結(jié)合“鄉(xiāng)政村治”的制度環(huán)境，國家要在一定程度上賦予村莊自主性構(gòu)建的可能性[1]，即村莊可以積極行動，一方面充分收集村民的意見以了解村莊的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面通過與政府的互動獲得項(xiàng)目資源，調(diào)動村民建設(shè)村莊的自主性與推進(jìn)村莊的個(gè)性化發(fā)展。

然而，在“項(xiàng)目進(jìn)村”政策的實(shí)際執(zhí)行過程中，執(zhí)行偏差現(xiàn)象較為普遍。一方面，此類村莊受資金和資源不足的束縛對項(xiàng)目進(jìn)行機(jī)械執(zhí)行，并且無法充分運(yùn)用項(xiàng)目資源實(shí)現(xiàn)自主的可持續(xù)發(fā)展，漸漸產(chǎn)生和“先進(jìn)村”如Q村或F村之間的“馬太效應(yīng)”。另一方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)廣大村民作為實(shí)際的政策客體卻被邊緣化，各種非正式的關(guān)系和規(guī)則裹挾了項(xiàng)目的運(yùn)作過程，此種現(xiàn)象下的村莊“自主性”通常僅體現(xiàn)在少數(shù)精英群體、村莊能人的自利性的行為選擇上，對村莊內(nèi)部自治能力、公共理性和凝聚力也造成了破壞。換言之，項(xiàng)目資源由于政策的偏差執(zhí)行未能滿足村莊自主建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，也未能轉(zhuǎn)化為村莊自主性構(gòu)建的推動力，從而擠壓了村莊自主性塑造的空間。

2.分利秩序不斷侵蝕公共資源

“項(xiàng)目進(jìn)村”中，資源分配到村莊一級的去向沒有標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則和指標(biāo)，因此基層政府被賦予了較大的自由裁量權(quán)，資源分配的結(jié)果即是政策執(zhí)行過程中基層政府與村莊社會及其組織間互動的結(jié)果。在D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建具體的運(yùn)作過程中，變異執(zhí)行與偏向執(zhí)行的行為隱匿其中。其一，基層政府與村莊之間存在正式制度以外的利益互動，項(xiàng)目資源的分配指向受到村莊“軟實(shí)力”的影響，同樣“軟實(shí)力”的影響也表現(xiàn)為項(xiàng)目施工隊(duì)的公開招標(biāo)最終演變?yōu)椤瓣P(guān)系戶”的運(yùn)作。其二，村莊社會內(nèi)部也摻雜著利益與人情關(guān)系?！绊?xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施前，村干部往往選取與自己“相交甚好”的代表參與民主議事程序；“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中，F(xiàn)村的“村容村貌升級”項(xiàng)目以關(guān)系親疏、財(cái)權(quán)勢力為標(biāo)準(zhǔn)來確定項(xiàng)目實(shí)施的先后順序。

不論是基層政府與善于人情運(yùn)作的鄉(xiāng)村干部或村中能人之間的潛規(guī)則，還是村莊內(nèi)部少數(shù)精英或有社會勢力的群體掩蓋了廣大村民群體的聲音，變異執(zhí)行和偏向執(zhí)行等政策偏差執(zhí)行使這些主體因利益或人情聚集為聯(lián)盟，成為“項(xiàng)目進(jìn)村”的主要獲利方，且伴隨著項(xiàng)目資源的不斷輸入形成了相應(yīng)的“分利秩序”并不斷固化[2]，由此“精英俘獲”成為常態(tài)[3]。最終用于改善農(nóng)民生活與農(nóng)村建設(shè)的資源被層層侵蝕，處于弱勢地位的農(nóng)民只能獲得剩余資源，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”[4]。在這一過程中，國家輸入的公共資源變成了“私人資源”，并以不同的形態(tài)被利益聯(lián)盟中的主體瓜分與侵蝕。

3.基層治理能力被削弱

為削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財(cái)政權(quán)的影響，“項(xiàng)目制”實(shí)行“以縣為主”的運(yùn)作模式，期望通過規(guī)范“基層代理人”的行為，提高基層治理能力和改善基層治理秩序[5]。但這樣的制度設(shè)計(jì)抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊組織在基層治理中本應(yīng)發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督的作用，因此鄉(xiāng)村間的關(guān)系和村莊內(nèi)部關(guān)系的緊密性明顯降低。

但在基層實(shí)踐的過程中，“項(xiàng)目進(jìn)村”是無法完全繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后顯現(xiàn)出政權(quán)“懸浮”的特征，對“項(xiàng)目進(jìn)村”工作推進(jìn)缺乏內(nèi)生性的動力[1]，呈現(xiàn)出機(jī)械執(zhí)行或象征執(zhí)行等執(zhí)行偏差行為。而落后的村莊在自身?xiàng)l件受限的情況下，一味地依賴項(xiàng)目資源對其進(jìn)行輸血，沒有積極主動培養(yǎng)造血能力的規(guī)劃與行動，這是其一。其二，政策的偏差執(zhí)行阻礙了法制化的正式規(guī)則體系的有效建立，使契合村莊社會公共意志的規(guī)則治理并無存在的空間[2]。在推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)村的過程中，作為協(xié)調(diào)者的村組織在補(bǔ)償村民利益及平衡村戶間利益的事務(wù)中，因治理資源和手段的匱乏或受非正式關(guān)系的制約，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會的矛盾往往無法及時(shí)按照正式規(guī)則進(jìn)行處理，取而代之的是對村民進(jìn)行非正式的、微薄的利益補(bǔ)償以尋求其妥協(xié)等偏離公共性的政策執(zhí)行行為[3]。

總之，政策執(zhí)行主體的偏差執(zhí)行造成了基層政權(quán)和組織未能合理高效地使用項(xiàng)目資源，使得鄉(xiāng)村內(nèi)部不穩(wěn)定因素增加和潛在風(fēng)險(xiǎn)累積，項(xiàng)目資源的輸入并未有效轉(zhuǎn)化為治理能力的提升，反倒在“項(xiàng)目制”實(shí)施中基層政權(quán)和組織日漸式微的背景下出現(xiàn)治理能力弱化的現(xiàn)象，給基層治理帶來新的挑戰(zhàn)。

4.基層政權(quán)公信力受到?jīng)_擊

中央通過“項(xiàng)目進(jìn)村”的形式推動大量資源輸入農(nóng)村，意在以特殊手段調(diào)動基層資源和進(jìn)行公共產(chǎn)品的有效供給，獲得農(nóng)村居民對國家政權(quán)的認(rèn)可，緩解農(nóng)民與基層政權(quán)關(guān)系緊張的局面，確?！懊裆鷥?yōu)先”是鄉(xiāng)村治理的基本遵循[4]。

然而，D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)踐中出現(xiàn)的機(jī)械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行及變異執(zhí)行等執(zhí)行偏差行為的事實(shí)明顯違背了“項(xiàng)目制”的政策初衷，導(dǎo)致了“項(xiàng)目進(jìn)村”的最后一公里難題。在這一過程中，村民作為村莊的主人卻成了政策實(shí)施的旁觀者，大量國家下鄉(xiāng)資源的分配被非正式的利益分配規(guī)則裹挾，引致的不公平現(xiàn)狀引發(fā)村民對基層政權(quán)的不滿。如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建項(xiàng)目中存在民主程序形式化的現(xiàn)象，H村因項(xiàng)目建設(shè)效果與先進(jìn)村差距甚遠(yuǎn)使村民產(chǎn)生對“項(xiàng)目制”政策的不認(rèn)同，F(xiàn)村因資源錯(cuò)配滋生了對基層政權(quán)的不信任情緒。因此，政策偏差執(zhí)行的結(jié)果是大量資源的輸入未能有效進(jìn)行公共物品和公共服務(wù)的供給以滿足村民的迫切需求，進(jìn)一步說是基層政權(quán)的治理無力和官僚自利的作風(fēng)[5]仍然充斥于“項(xiàng)目制”的運(yùn)作中，從而出現(xiàn)治理無效的困境?；鶎诱?quán)是國家和鄉(xiāng)村社會對話鏈接的關(guān)鍵紐帶，但基層實(shí)踐中的政策執(zhí)行偏差行為導(dǎo)致政策效果不盡如人意，這可能進(jìn)一步降低農(nóng)民參與公共事務(wù)的熱情，不利于構(gòu)建村莊組織的公共性，接續(xù)出現(xiàn)對政策執(zhí)行的不配合與不信任，阻礙了服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程，沖擊與削弱了基層政權(quán)的公信力。

四、鄉(xiāng)村振興背景下“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行偏差何以矯正

新形勢下，黨中央做出了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的決策部署，不斷增加向農(nóng)村輸入資源的力度，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行行為一定程度上決定了“項(xiàng)目制”的實(shí)踐效果。D鎮(zhèn)“示范村”創(chuàng)建的個(gè)案實(shí)踐中暴露出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊組織等政策執(zhí)行主體的機(jī)械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行與變異執(zhí)行等偏差執(zhí)行行為，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對“項(xiàng)目進(jìn)村”高質(zhì)量發(fā)展新要求的綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)“項(xiàng)目制”資金高度專項(xiàng)化的政策預(yù)期與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的沖突、多重督查體系中基層政策執(zhí)行主體應(yīng)對能力的不足、村民群體公共性培育缺失造成的村民角色缺位、鄉(xiāng)村特定環(huán)境的浸染是造成“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行偏差的主要緣由。本文結(jié)合其內(nèi)在緣由進(jìn)行探析，厘清政策準(zhǔn)確執(zhí)行所需的基礎(chǔ)條件，進(jìn)而探索基層政府在鄉(xiāng)村振興背景下“項(xiàng)目進(jìn)村”政策精準(zhǔn)執(zhí)行的針對性的思路和方案。

1.契合實(shí)踐需求優(yōu)化政策設(shè)計(jì)

公共政策的頂層設(shè)計(jì)契合基層實(shí)情是對各項(xiàng)政策更好地進(jìn)行貫徹與落實(shí)的必要保證，“以縣為主”的運(yùn)作模式和“專款專用、程序嚴(yán)密”使基層政府和組織的自主性被削弱[1]，一定程度上迫使其采取消極的機(jī)械執(zhí)行或變異執(zhí)行的方式來應(yīng)對。

為了確?！绊?xiàng)目進(jìn)村”過程中國家的政策意志能夠與基層社會需求有效對接[2]，可以嘗試給予基層政府和組織一定的靈活支配空間，使其能發(fā)揮主觀能動性實(shí)現(xiàn)因地制宜的規(guī)劃與發(fā)展，從而減少機(jī)械執(zhí)行等現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，在制度設(shè)置上，可以賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的調(diào)整政策的自主性[3]，使其在項(xiàng)目實(shí)施矛盾調(diào)解、資金使用中擁有一定話語權(quán)，通過正式權(quán)力對非正式利益關(guān)系的替代，有效激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目制運(yùn)作中的積極性和作用發(fā)揮。另一方面，中央應(yīng)高度重視“自下而上”的表達(dá)途徑在基層實(shí)踐中的可操作性，嘗試配套靈活的資金使用規(guī)則，改變項(xiàng)目資金的供給方式和運(yùn)作模式。拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的自主發(fā)展空間，盡可能減少因基層實(shí)踐需求與政策設(shè)計(jì)產(chǎn)生沖突而出現(xiàn)的機(jī)械執(zhí)行行為。

2.規(guī)范督查流程助推政策有效執(zhí)行

“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施過程中，技術(shù)治理要求的多層級督查工作將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊置于重壓之下，政策執(zhí)行能力的不足和自利性傾向等緣由致使其表現(xiàn)出象征執(zhí)行的偏差執(zhí)行行為，暴露出現(xiàn)有督查流程的弊端與不足。

首先需要明確的是基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，基層政府自利性傾向不可避免，因此建立規(guī)范有效的督查流程是必要的。一方面，注重?cái)U(kuò)大監(jiān)督主體，發(fā)掘基層群眾的監(jiān)督力量，將上級政府督查與群眾督查聯(lián)動起來?？梢栽谏霞壵噍喍讲橹醒a(bǔ)充群眾反饋意見的環(huán)節(jié)，從構(gòu)建基層政府及干部績效評價(jià)指標(biāo)入手，增加村民滿意度、項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)度、項(xiàng)目資金使用透明度等指標(biāo)，強(qiáng)化“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中項(xiàng)目資源對鄉(xiāng)村治理的貢獻(xiàn)情況及村民受益情況。另一方面，在D鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上級過于頻繁的巡查和嚴(yán)格的懲罰措施讓一些基層干部苦不堪言，對政策偏差執(zhí)行實(shí)屬無奈之舉。為此可以嘗試建立信用制度，即對于信用記錄保持良好的基層單位，適當(dāng)降低督查的頻率，減少各項(xiàng)非必要報(bào)告、材料的上報(bào)，給予其自主把控項(xiàng)目進(jìn)度與節(jié)奏的空間，這有利于基層單位將更多精力投入實(shí)質(zhì)性的工作中。與此同時(shí)，為避免適度減壓的舉措適得其反，仍要重視對項(xiàng)目實(shí)施中政策執(zhí)行效果的監(jiān)管。

3.強(qiáng)化公共性培育激活政策正向執(zhí)行的內(nèi)生動力

目前鄉(xiāng)村社會中普通群眾公共意識薄弱，基層政權(quán)和組織對群眾公共性培育的工作重視程度低，這既是政策執(zhí)行偏差出現(xiàn)的緣由之一，又造成了村民群體被進(jìn)一步排除在新的利益共同體之外，加劇了政策執(zhí)行偏離公共性的方向。因此，矯正“項(xiàng)目進(jìn)村”中的偏向執(zhí)行問題要重視對廣大村民的公共性培育，將“項(xiàng)目進(jìn)村”的事務(wù)融入村民的觀念中，促使村民充分地參與和監(jiān)督項(xiàng)目，形成政策正向執(zhí)行的內(nèi)生動力。

一方面，在廣大村民整體政治素養(yǎng)與鄉(xiāng)村治理民主化水平偏低的情況下，可以從村民群體中發(fā)掘少數(shù)先進(jìn)的力量帶動大多數(shù)人的進(jìn)步。如積極培育并管理好新鄉(xiāng)賢隊(duì)伍，通過制度規(guī)則的構(gòu)建使鄉(xiāng)賢的作用向促進(jìn)政策正向執(zhí)行轉(zhuǎn)變，通過能人的榜樣與引領(lǐng)作用號召普通村民參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)建設(shè)中去[1]。另一方面，不斷激發(fā)普通村民內(nèi)生的自主參與的積極性，以豐富多樣的形式組織村民接受國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的知識培訓(xùn)，提高村民對資源下鄉(xiāng)的接受度和理解力，引導(dǎo)村民參與政策執(zhí)行的全過程。使農(nóng)民群眾發(fā)聲的渠道保持暢通，避免資源分配中出現(xiàn)供需不匹配的困境。切實(shí)執(zhí)行“一事一議”評議制度、村民代表大會制度，培育蘊(yùn)含公共價(jià)值、村莊內(nèi)聚力和自治能力的村莊自主性，在此基礎(chǔ)上保障“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行不偏移公共性的方向。

4.黨建引領(lǐng)改善政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政策執(zhí)行環(huán)境是政策精準(zhǔn)執(zhí)行的重要保障，當(dāng)前“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中的政策執(zhí)行仍然深深受制于鄉(xiāng)村特定的文化環(huán)境，人情面子、利益關(guān)系的干擾一定程度上成了變異執(zhí)行等政策偏差執(zhí)行行為滋生的“沃土”。此外，相較于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持、困難群眾幫扶補(bǔ)助等與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的政策，D鎮(zhèn)“示范村”一類的環(huán)境整治項(xiàng)目在農(nóng)村社會中的支持度低，易出現(xiàn)變異執(zhí)行的現(xiàn)象。

基于此，需要加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)頭羊的作用，營造社會支持、按章辦事的健康有序的政策執(zhí)行環(huán)境。通過加強(qiáng)對黨組織的管理和引導(dǎo)，利用好黨群服務(wù)中心的活動陣地功能，開展與村莊事務(wù)相關(guān)的村民議事活動。設(shè)立項(xiàng)目管護(hù)小組等，在“項(xiàng)目進(jìn)村”運(yùn)作中，營造政府、村組織以及廣大村民間良好溝通的氛圍，這能夠在一定程度上改善村民與基層政府間的信息不對稱，形成政策執(zhí)行主客體間的良性互動。此外，要加強(qiáng)對基層黨員隊(duì)伍的管理和建設(shè)，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范帶頭作用，矯正被非正式關(guān)系裹挾而產(chǎn)生的變異執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差行為。

五、結(jié)語

分稅制改革后，隨著基層政府財(cái)權(quán)被上收，“項(xiàng)目進(jìn)村”逐漸成為農(nóng)村社會公共物品供給的重要依托?！绊?xiàng)目制”遵循技術(shù)治理的理念，從計(jì)劃立項(xiàng)、申請審批到實(shí)施監(jiān)管等環(huán)節(jié)，制定了一系列政策規(guī)定，試圖繞開原有“基層代理人”的干擾，將國家意志直接投射到村莊社會中，以保障公共資源輸入的有效性。本文從政策執(zhí)行的視角切入，考察“項(xiàng)目進(jìn)村”落實(shí)過程中基層政府和村莊組織的政策執(zhí)行行為，重點(diǎn)探討導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的主客觀等多方面的緣由，以及如何才能矯正現(xiàn)有偏差。

人居環(huán)境改善“示范村”創(chuàng)建個(gè)案表明，在“示范村”項(xiàng)目實(shí)施的各環(huán)節(jié)中，機(jī)械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行及變異執(zhí)行等政策偏差執(zhí)行的現(xiàn)象并不少見，暴露出“項(xiàng)目進(jìn)村”在鄉(xiāng)村社會落實(shí)過程中的真實(shí)困境和阻力。同時(shí)，政策執(zhí)行偏差引致的不良后果也漸漸凸顯，村莊自主性塑造空間被擠壓，分利秩序不斷蠶食公共資源，將普通村民排除在外。項(xiàng)目資源的輸入未能推動治理能力的提升，甚至導(dǎo)致基層政權(quán)公信力被削弱。因此，本文針對基層政府和村莊組織的政策執(zhí)行偏差，提出具有針對性的對策建議，從而確保項(xiàng)目進(jìn)村過程中的各項(xiàng)政策能夠被精準(zhǔn)執(zhí)行。

值得一提的是，“項(xiàng)目制”在農(nóng)村基層實(shí)踐中反映出的政策執(zhí)行偏差行為具有普遍性且其背后的邏輯具有共通性，尤其在當(dāng)下農(nóng)村人居環(huán)境整治工作成為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)工作之一的背景下，政策執(zhí)行偏差行為值得深入觀察，探討的空間依然較大。譬如，政策的精準(zhǔn)執(zhí)行與“項(xiàng)目制”公共性的實(shí)現(xiàn)必然要求居民的參與和監(jiān)督，如何借助“項(xiàng)目進(jìn)村”的政策便利，以何種機(jī)制培育居民參與的積極性，以及如何切實(shí)保障居民在公共政策執(zhí)行中的權(quán)利，值得進(jìn)一步探討。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

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