譚 波,趙 智

(海南大學(xué) 法學(xué)院,海南 ?？?570228)

一、問題的提出

改革開放四十多年以來,我國綜合行政執(zhí)法體制大致經(jīng)歷了“從相對集中行政處罰權(quán)到相對集中行政執(zhí)法權(quán)(1997—2002年)—從相對集中行政執(zhí)法權(quán)到相對綜合行政執(zhí)法(2002—2012年)—從相對綜合行政執(zhí)法到全面綜合行政執(zhí)法(2013年— )”的發(fā)展階段[1]。從根本上來看,綜合行政執(zhí)法體制的制度演變深受行政執(zhí)法體制變革的影響(1)改革開放以來,行政執(zhí)法體制演變階段為“分散賦權(quán)(1978—1996年)—相對集中行政處罰權(quán)(1997—2002年)—從相對集中過渡到綜合執(zhí)法(2002—2012年)—全面探索綜合行政執(zhí)法(2013年— )”。參見呂普生:《中國行政執(zhí)法體制改革40年:演進(jìn)、挑戰(zhàn)及走向》,載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期,第14-17頁。?？v觀綜合執(zhí)法體制的發(fā)展,雖每個(gè)階段的表征不盡相同,但作為其核心并貫穿始終的內(nèi)容仍是執(zhí)法權(quán)配置。隨著行政組織法律規(guī)范的不斷完善,綜合行政執(zhí)法中的縱向權(quán)力配置日漸明晰,其改革重點(diǎn)遂逐漸轉(zhuǎn)至橫向權(quán)力的合理配置[2]88。2018年,《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡稱《方案》)的出臺為新一輪黨和國家的機(jī)構(gòu)改革做出鋪墊(2)在此之前的歷次黨和國家機(jī)構(gòu)改革包括:1982年機(jī)構(gòu)改革,精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子,廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制,干部隊(duì)伍年輕化;1988年機(jī)構(gòu)改革,精簡、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置,推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變;1993年機(jī)構(gòu)改革,精簡機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)變職能,理順關(guān)系;1998年機(jī)構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變政府職能,精簡機(jī)構(gòu);2003年機(jī)構(gòu)改革,調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置,轉(zhuǎn)變政府職能; 2008年機(jī)構(gòu)改革按照決策權(quán)、 執(zhí)行權(quán)、 監(jiān)督權(quán)既相制約又相協(xié)調(diào)的要求, 理順部門職責(zé)關(guān)系; 2013年機(jī)構(gòu)改革, 實(shí)施機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變同步進(jìn)行。 參見石佑啟、 楊治坤: 《中國政府治理的法治路徑》, 載《中國社會科學(xué)》2018年第1期, 第69頁腳注④。,此次改革的目的是“下決心解決黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置中存在的突出矛盾和問題”[3]76。比如,在市場監(jiān)管領(lǐng)域,《方案》明確提出了要“組建國家市場監(jiān)督管理總局”,契合作為政府“五大職能”之一的市場監(jiān)管職能的行使。其中執(zhí)法層面的部分市場監(jiān)管權(quán)也同時(shí)轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍中。據(jù)此,如何廓清市場監(jiān)管與綜合執(zhí)法之間的權(quán)力關(guān)系尤其是橫向權(quán)力配置關(guān)系,就成為影響市場監(jiān)管職能落實(shí)的關(guān)鍵。既有研究中,有學(xué)者將市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法作為整體性范疇予以研究[4],也有學(xué)者分別從市場監(jiān)管或綜合行政執(zhí)法單一領(lǐng)域進(jìn)行研究[5-7]。這兩種研究進(jìn)路雖然方向不同,但其共同的理論基礎(chǔ)其實(shí)是市場監(jiān)管權(quán)與綜合行政執(zhí)法權(quán)之間的界限與協(xié)調(diào)問題,而這一基礎(chǔ)問題在理論和實(shí)踐中仍不甚明確。2022年3月25日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》(以下簡稱《意見》)在第六部分“推進(jìn)市場監(jiān)管公平統(tǒng)一”專門提到“強(qiáng)化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法”,并強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化部門聯(lián)動,建立綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動的工作機(jī)制,統(tǒng)籌執(zhí)法資源”,“積極開展聯(lián)動執(zhí)法,創(chuàng)新聯(lián)合監(jiān)管模式,加強(qiáng)調(diào)查取證和案件處置合作”。2022年10月16日黨的二十大會議上, 習(xí)近平同志代表第十九屆中央委員會向大會作了題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》的報(bào)告, 報(bào)告中“監(jiān)管”一詞共出現(xiàn)6次, 其中第十一部分“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化, 堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”中“提高公共安全治理水平”的部分提出要“強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管”, 專門涉及“市場監(jiān)管”。 另外, 報(bào)告的第七部分“堅(jiān)持全面依法治國, 推進(jìn)法治中國建設(shè)”中明確提出“優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”“強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)”“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”等[8]。 實(shí)踐中, 隨著市場監(jiān)管與綜合執(zhí)法在組織機(jī)構(gòu)上的分離, 接下來如何使兩類行政權(quán)力相互協(xié)調(diào)銜接, 成為明晰機(jī)構(gòu)職責(zé)、 提升綜合行政執(zhí)法能力、 確保市場監(jiān)管不越位不缺位、 推動法治政府高質(zhì)量建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

可以肯定的是,隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,行政權(quán)力會以不同的形式進(jìn)行重新組合,或被調(diào)整行使主體,或面臨被取消的結(jié)果。權(quán)力協(xié)調(diào)也正是在權(quán)力的不斷重組中呈現(xiàn)不同的發(fā)展態(tài)勢。但不管何時(shí),行政權(quán)力之間的協(xié)調(diào)不會完全消失,有可能出現(xiàn)的是權(quán)力協(xié)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同。而這種側(cè)重點(diǎn)的不同起因于制度現(xiàn)狀的不同,有可能導(dǎo)致的結(jié)果則是權(quán)力協(xié)調(diào)應(yīng)有原則的變化和具體規(guī)則的重構(gòu)。因此,本文擬以市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法之間橫向權(quán)力的協(xié)調(diào)為場域,依次對其中的三個(gè)基礎(chǔ)性問題展開研究。

二、市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法權(quán)力協(xié)調(diào)的法定化現(xiàn)狀

“依法行政”是行政權(quán)運(yùn)作的首要原則,其要求行政受立法機(jī)關(guān)規(guī)則的約束[9]103。習(xí)近平同志在《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》中強(qiáng)調(diào):“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革,要做到改革和立法相統(tǒng)一、相促進(jìn)?！盵3]87作為兩種不同性質(zhì)的行政權(quán)力(3)這里所說的綜合行政執(zhí)法不是國務(wù)院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中所說的“相對集中執(zhí)法權(quán)”“推進(jìn)綜合執(zhí)法”,即階段性的“市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法”。參見李學(xué)經(jīng)主編:《市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革研究》,中國社會科學(xué)出版社2019年版,第154頁。,市場監(jiān)管權(quán)與綜合行政執(zhí)法權(quán)的協(xié)調(diào)歸根到底要依托于法,遵循“重大改革于法有據(jù)”,也即權(quán)力協(xié)調(diào)的首要關(guān)注點(diǎn)是從法制協(xié)調(diào)直至法治協(xié)調(diào)。

(一)市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法的權(quán)力“入法”

2018年,新一輪的黨和國家機(jī)構(gòu)改革對市場監(jiān)管所涉權(quán)力進(jìn)行整合,國家將原屬于工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理以及食品藥品監(jiān)督管理等諸項(xiàng)權(quán)力加以融合。這種整合一方面造就了“大市場監(jiān)管”格局,更明確對應(yīng)政府五大職能中的“市場監(jiān)管”職能,促進(jìn)市場監(jiān)管部門職能行使的統(tǒng)一化、規(guī)范化。同時(shí),《方案》還提出,要組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍,所涉業(yè)務(wù)除包含前文提到的三大類執(zhí)法職責(zé)外,還涉及物價(jià)、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍的整合。2021年《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)被修訂,其對多領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法制度作了法律回應(yīng),提出國家在包括市場監(jiān)管在內(nèi)的多領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度,即“相對集中行政處罰權(quán)”。“相對集中行政處罰權(quán)”雖在2021年修訂的《行政處罰法》第18條第1款被首次提到,但其早在2011年的(《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)第17條第2款就已被側(cè)面提及,“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”。雖然1996年的《行政處罰法》并沒有明確這一提法,但在包括《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)和《行政強(qiáng)制法》的其他“行政兩法”中,對相對集中行使權(quán)力制度都已有所涉及甚至被定名,且“后兩法”也受到《行政處罰法》前期規(guī)定的影響。

回溯理論淵源,綜合行政執(zhí)法權(quán)的理論基礎(chǔ)來源于“整體型政府”理論,該理論的提出背景是為祛除傳統(tǒng)官僚體制所帶來的“碎片化”政府管理模式,其主要內(nèi)容有:①強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)職能上的“整體化”整合;②強(qiáng)調(diào)部門之間的“整體化”協(xié)調(diào)(4)“整體型政府”的理論雛形是英國學(xué)者培利·?？怂乖?997年出版的《整體型政府》一書中率先提出的“整體性治理”概念,之后該概念被“整體型政府”所取代。希克斯認(rèn)為:在協(xié)調(diào)層面整體型治理可以通過三種策略來進(jìn)行:共同性的計(jì)劃、整體性的考量和對話(重在信息交換)。參見金國坤:《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究》,載《行政法學(xué)研究》,2016年第5期,第14-23,62頁。?！罢w型政府”理論強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的“完整性”。因此,綜合行政執(zhí)法權(quán)從權(quán)力范圍來看不僅包括行政處罰權(quán),還包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政檢查等“全流程”權(quán)力[10],在這些權(quán)力中,行政處罰權(quán)在綜合行政執(zhí)法過程中最具代表性。綜合行政執(zhí)法制度也是相對集中行政處罰權(quán)制度的運(yùn)用基礎(chǔ)[11]49。如前所述,相對集中行政處罰權(quán)在1996年的《行政處罰法》第16條中初見端倪。2021年《行政處罰法》第18條第2款在此方面的重要變化在于,將“省級人民政府”的相關(guān)決定權(quán)力進(jìn)行拓展,從經(jīng)授權(quán)才可決定一機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)改為可以直接決定該類行政處罰權(quán)的集中事宜。對于綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來說,其獲得包括市場監(jiān)管在內(nèi)的多項(xiàng)綜合執(zhí)法(處罰等)權(quán)力的整合,而在權(quán)力橫向配置的層面,看似簡單的權(quán)力切割或移轉(zhuǎn),在得到最終的磨合與定位之前,往往可能變得游移不定甚至無所作為,其在市場監(jiān)管等綜合權(quán)力的行使方面可能與前述市場監(jiān)管等職能部門之間的權(quán)力產(chǎn)生交叉,這就需解決權(quán)力沖突或權(quán)力協(xié)調(diào)。這是市場監(jiān)管與綜合執(zhí)法權(quán)力界分的必然疑難,也是在改革政策尤其是文件初步界分的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。但如果長期停留于當(dāng)前的政策規(guī)定,不進(jìn)行系統(tǒng)的法律清理或配套立法,有可能的結(jié)果是業(yè)務(wù)類職能部門的權(quán)力與綜合執(zhí)法部門的權(quán)力推扯會變得愈加頻繁。

(二)市場監(jiān)管權(quán)力整合的立法回應(yīng)

市場監(jiān)管部門的改革是我國政府機(jī)構(gòu)改革中的“大動作”,涉及整合的權(quán)力較為多元。從配套立法層面來看,市場監(jiān)管領(lǐng)域的改革基本已走到較成熟階段,工商行政管理、價(jià)格監(jiān)督檢查、反壟斷、食品安全、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管、藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)等都被歸入市場監(jiān)管的大類之下。2018年之后許多相關(guān)法律陸續(xù)被修改或出臺,如產(chǎn)品質(zhì)量法(2018年修正)、計(jì)量法(2018年修正)、公司法(2018年修正)、疫苗管理法(2019年出臺)、藥品管理法(2019年修訂)、專利法(2020年修正)、反壟斷法(2022年修正)、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法(2022年通過并施行)等。其中有些法律更是具備明確的改革配套指向,專門經(jīng)修改確定了市場監(jiān)管部門的職責(zé),如產(chǎn)品質(zhì)量法;有些法律雖未明確指明市場監(jiān)管部門的職責(zé),但其權(quán)力行使主體仍重點(diǎn)指向于市場監(jiān)管部門。在此基礎(chǔ)上,相關(guān)行政法規(guī)也應(yīng)時(shí)而動,涉及食品安全法實(shí)施條例(2019年修訂)、醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例(2020年修訂)、化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例(2020年通過,2021年施行)、企業(yè)名稱登記管理規(guī)定(2021年通過)、市場主體登記管理?xiàng)l例(2021年通過,2022年施行)。與之聯(lián)動的是同屬行政立法的規(guī)章,其修改和廢止更是多達(dá)百余部,按照國家市場監(jiān)管總局公布的立法工作計(jì)劃,按照有預(yù)先統(tǒng)計(jì)的數(shù)字,2020年擬制修訂部門規(guī)章48部,2021年擬制修訂部門規(guī)章61部,其中一些規(guī)章更是專門圍繞市場監(jiān)管部門的名稱和職權(quán)修改而展開,比如2019年國家市場監(jiān)管總局修訂的《個(gè)體工商戶登記管理辦法》。

總體來說,市場監(jiān)管部門的成立及其后期運(yùn)作,需按市場監(jiān)管的大思路來展開整合,這需要一次相對集中而協(xié)同的“法律清理”,而有些名義上與市場監(jiān)管有關(guān)但實(shí)際上相對獨(dú)立于現(xiàn)有的市場監(jiān)管某一領(lǐng)域的法律行政法規(guī),也正回歸其現(xiàn)有部門立法的屬性,如國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家藥監(jiān)局負(fù)責(zé)的立法草案之起草與現(xiàn)有立法修訂草案之出臺。這種配套立法與修法仍在延續(xù),國家市場監(jiān)管總局2022年的立法工作計(jì)劃涵蓋的法律、法規(guī)、規(guī)章等多達(dá)102部,總體來說,由市場監(jiān)管引發(fā)的立法回應(yīng)是相對綜合、及時(shí)的,這也有利于下一步整體意義上的市場監(jiān)管權(quán)全面鋪開。

(三)綜合行政執(zhí)法改革的“文件”回應(yīng)

相比市場監(jiān)管部門,綜合行政執(zhí)法部門在立法領(lǐng)域的執(zhí)法依據(jù)回應(yīng)聲音顯得稍弱,且遠(yuǎn)未形成較為統(tǒng)一的規(guī)范體系,由一些規(guī)范性文件直接“指向”立法的做法倒顯得更加司空見慣。如2022年3月,筆者在審查一些設(shè)區(qū)的市人民政府“關(guān)于禁止銷售、燃用高污染燃料”的通告性文件時(shí),發(fā)現(xiàn)其中表述有“本通告發(fā)布后,繼續(xù)燃用高污染燃料的,由市綜合行政執(zhí)法部門按照《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)相關(guān)規(guī)定予以查處”之類的表述。對照2018年修訂后施行的《大氣污染防治法》,就不難找到其所指稱的法條應(yīng)為第103條和第107條,其法定執(zhí)法主體分別為市場監(jiān)督管理部門和生態(tài)環(huán)境主管部門。從形式上來說,這就形成了該通告與《大氣污染防治法》在立法內(nèi)容和形式適用上的不一致。而從目前地方綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)來看,其根據(jù)的是中央行業(yè)主管部門的執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄,同時(shí)甚至不乏國務(wù)院辦公廳、省委辦公廳、省政府辦公廳、省級行業(yè)主管部門甚至如上述市一級政府等各類主體發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件,這些文件中的權(quán)力“劃轉(zhuǎn)”的一致指向均是綜合行政執(zhí)法部門,而綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)下面確實(shí)也設(shè)立有市場監(jiān)管執(zhí)法大隊(duì)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。但我們也只是從文件形式上看到了此類執(zhí)法權(quán)力的移轉(zhuǎn)和定位徑路。再如2022年11月12日,海南省政府辦公廳公布實(shí)施的《海南省綜合行政執(zhí)法協(xié)作暫行規(guī)定》(以下簡稱《海南省暫行規(guī)定》)和《海南省綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄(2022年版)》(以下簡稱《海南省指導(dǎo)目錄》)就是典型的以“文件”代立法的模式。

從嚴(yán)格的法治主義角度來判斷,這種“劃轉(zhuǎn)”其實(shí)還是源于《行政處罰法》第18條第1款,屬于“行政處罰法授權(quán)法條+文件劃轉(zhuǎn)”的模式,這種模式造就了包括市場監(jiān)管執(zhí)法在內(nèi)的多項(xiàng)權(quán)力在無形中完成了行政權(quán)力的移轉(zhuǎn)和權(quán)力主體的交接。起初,在城市管理方面,集中行使處罰權(quán)還只是個(gè)別現(xiàn)象,但隨著綜合行政執(zhí)法改革的全面鋪開,基本上在市縣一級已經(jīng)完成了多達(dá)10大類甚至更多執(zhí)法權(quán)的全面“劃轉(zhuǎn)”,這種“文件劃轉(zhuǎn)”的模式就已有突破組織法限囿之嫌。從性質(zhì)上判斷,行政權(quán)力的橫向配置必然會涉及政府部門之間的權(quán)力“讓渡”,需在行政組織法上有所回應(yīng)[12]。但在2022年地方組織法修改的內(nèi)容中,我們并未找到有關(guān)綜合行政執(zhí)法改革的機(jī)構(gòu)定位條款,這種僅存于單行行為法而未見于組織法的授權(quán)類條文,是否可結(jié)合“文件劃轉(zhuǎn)”的方式直接成為各地綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的終極權(quán)力依據(jù),確應(yīng)反思。與之相關(guān)的問題是,檢察機(jī)關(guān)在開展行政公益訴訟時(shí)也對法定主管部門的確定心存不定,不確定應(yīng)遵循上位原有立法規(guī)定還是應(yīng)遵從各類規(guī)范性文件所確定的權(quán)力主體來作為行政公益訴訟被告。綜合行政執(zhí)法這種缺乏法定依據(jù)的立法現(xiàn)實(shí)與執(zhí)法實(shí)然狀態(tài),不僅存在于組織法領(lǐng)域,在大量單行行為法領(lǐng)域也缺少實(shí)定法依據(jù)。這種“前少名分,后缺援應(yīng)”的立法格局,實(shí)際上導(dǎo)致了我國綜合行政執(zhí)法在合法性上無法與市場監(jiān)管等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)部門形成完全的權(quán)力協(xié)調(diào),綜合行政執(zhí)法部門更多的是依據(jù)文件在與市場監(jiān)管部門進(jìn)行權(quán)力對話,而市場監(jiān)管部門對待權(quán)力的態(tài)度也因此顯得更為隨機(jī),各類規(guī)范性文件成為權(quán)力被其推諉的依據(jù),權(quán)力協(xié)調(diào)在這種缺少法制對接的背景下更難有效展開。

三、市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法權(quán)力協(xié)調(diào)的應(yīng)有原則

原本就市場監(jiān)管部門機(jī)關(guān)和綜合行政執(zhí)法部門而言,理論上并不易產(chǎn)生權(quán)力界分的典型問題。因?yàn)榫C合行政執(zhí)法關(guān)注的是“執(zhí)行”層面,而市場監(jiān)管更多地傾向于“決策”和“監(jiān)管”。但問題就在于,除“決策”權(quán)能外,市場監(jiān)管所關(guān)注的“事中事后監(jiān)管”,其包括市場監(jiān)管部門根據(jù)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)(如安全標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等)及程序要求(主要指特殊事項(xiàng)的審批和許可等)對生產(chǎn)經(jīng)營過程(信息真實(shí)性、行為合法性、價(jià)格合理性、設(shè)備安全性、過程規(guī)范性、質(zhì)量合格性等)實(shí)施監(jiān)管,且在生產(chǎn)經(jīng)營行為完畢時(shí)針對生產(chǎn)經(jīng)營行為結(jié)果是否合法進(jìn)行監(jiān)管,包括產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)、產(chǎn)品質(zhì)量驗(yàn)收、經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營異常行為信息公示、強(qiáng)制市場退出和對違法行為追究法律責(zé)任等[13]。實(shí)際上在很大程度上這些方面的工作都需要具有帶執(zhí)行色彩的權(quán)力作為補(bǔ)充,比如行政檢查權(quán)就可能是兩類行政機(jī)關(guān)共同擁有的權(quán)能,有時(shí)還需要聯(lián)合執(zhí)法才能解決一些實(shí)際問題。而在實(shí)際運(yùn)作過程中,由于各地劃轉(zhuǎn)的程度不一,以市場監(jiān)管為代表的這種業(yè)務(wù)職能部門的權(quán)力與以執(zhí)行為代表的綜合行政權(quán)力的協(xié)調(diào)在這種背景下就變得更復(fù)雜。但就其權(quán)力運(yùn)行共性而言,兩類權(quán)力在其協(xié)調(diào)方面仍可總結(jié)出以下需共同遵循的三項(xiàng)原則。

(一)組織化、法定化原則

權(quán)力法定原則是法治的核心要義。黨的二十大報(bào)告中也明確提出優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu),“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,提高行政效率和公信力”[8]。從合法性的前提來說,權(quán)力及其相互關(guān)系的組織化、法定化是其合法存在及運(yùn)行的首要條件。行政權(quán)的行使應(yīng)具有天然的范圍,而其回應(yīng)整體性政府最好的路徑便是法定化。如學(xué)者所言:“行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)取決于行政主體的主管范圍,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)只能在行政主體的主管權(quán)的范圍之內(nèi)活動。”[9]513協(xié)調(diào)市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法的前提是權(quán)力范圍的明晰,這也是先期對宏觀問題的解決,涉及體制。以?？谑袨槔?2021年12月1日修改的《?？谑谐鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法條例》契合《行政處罰法》的最新精神,規(guī)定:“綜合執(zhí)法部門行使行政處罰權(quán)的具體范圍,根據(jù)國務(wù)院或者省人民政府決定,由市人民政府向社會公布?！钡@種“決定”究竟是以文件的形式“決定”,還是以法規(guī)或規(guī)章的形式?jīng)Q定,則至為關(guān)鍵。從前文提及的市場監(jiān)管的權(quán)力整合與相關(guān)法律依據(jù)清理來看,無論是法律、行政法規(guī)抑或規(guī)章,都能做到規(guī)范“一竿子到底”,盡量不留空白,上下級規(guī)范之間利于形成相對完善統(tǒng)一的整體。行政法規(guī)契合法律,而規(guī)章又落實(shí)行政法規(guī)。對于綜合行政執(zhí)法部門來說,如何在執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范化上開個(gè)“好頭”,關(guān)鍵就是對于“決定”方式的理解和適用。如上文提到的《海南省暫行規(guī)定》和《海南省指導(dǎo)目錄》就是以文件的形式規(guī)定了綜合行政執(zhí)法的事項(xiàng)、范圍等。但是依據(jù)“權(quán)力法定”和“重大改革于法有據(jù)”,無論是之前的“三定方案”和權(quán)力清單,還是近期頒布施行的指導(dǎo)目錄,其雖然可以作為綜合行政執(zhí)法的權(quán)宜依據(jù),但從長遠(yuǎn)來看,仍不能作為與市場監(jiān)管部門法定權(quán)力相協(xié)調(diào)的依據(jù)而存在。

另外,就綜合行政執(zhí)法部門來說,其到底是屬于行政機(jī)關(guān)的序列,還是源于行政處罰法中的“相對集中行政處罰權(quán)”制度,僅從形式上來看,各地做法也不盡一致。雖然有些地方將綜合執(zhí)法部門依“三定方案”歸為政府工作部門(5)參見《嘉興市綜合行政執(zhí)法局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》http:∥www.jiaxing.gov.cn/art/2021/2/5/art-1588406-59174613.html;另見《象山縣綜合行政執(zhí)法局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,http:∥www.nbbb.gov.cn/art/2020/8/3/art-8682-580633.html,最后訪問于2023年3月24日。。但2022年地方組織法的修改,并沒有觸及綜合行政執(zhí)法改革的組織法基礎(chǔ)的確定。對于基層綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來說,一般只有其正副職和下設(shè)執(zhí)法大隊(duì)的隊(duì)長才擁有行政編制的現(xiàn)狀,使得整個(gè)“局”的身份更傾向于事業(yè)單位的性質(zhì),同時(shí)執(zhí)法部門大量的編外人員存在,也使得該部門的主體身份在實(shí)然上更傾向于法律(行政處罰法)授權(quán)的組織。對綜合行政執(zhí)法部門來說,其組織法定位的不明確,必然影響其職權(quán)的定位。這種與其他業(yè)務(wù)職能部門之間權(quán)力的協(xié)調(diào),就轉(zhuǎn)化為對文件契合問題的解決,而這種問題的解決主體是政府。這也注定了目前該類權(quán)力協(xié)調(diào)不屬于一種法律或法規(guī)間的爭議解決,更無從啟動合憲性審查或合法性審查?；诖?這種循環(huán)的前因或后果就在于,機(jī)關(guān)組織定位非法定化,而影響到職權(quán)確定思路的非完全法定化,又造成了綜合行政執(zhí)法部門的權(quán)力束就像一個(gè)筐,只要經(jīng)一定級別政府決定,什么都可以往里裝,雖然裝進(jìn)去的權(quán)力本身具有合法性,但裝填的過程本身是否合法合理,值得商榷,這也就成為原業(yè)務(wù)主管部門推諉思路產(chǎn)生的源頭,而這種被轉(zhuǎn)運(yùn)出的權(quán)力一旦被原部門推出去,綜合行政執(zhí)法部門與其之間的權(quán)力協(xié)調(diào)就顯得異常困難,因?yàn)檫@種權(quán)力本身被劃轉(zhuǎn)時(shí)原業(yè)務(wù)部門已經(jīng)做好了完全“去權(quán)化”的心理準(zhǔn)備,這一方面可能是基于對上級政府“決定”的尊重,另一方面也可能是自身的機(jī)關(guān)慣性懶政思路使然?；诖?上述協(xié)調(diào)應(yīng)該基于對等基礎(chǔ),首先須是基于“法與法”之間的協(xié)調(diào),而不是“法與文件”或“法與上級決定”之間的協(xié)調(diào),后面這種不平衡的協(xié)調(diào)有可能會造成新的尷尬或權(quán)力真空,破壞行政倫理。

(二)強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)管原則

聯(lián)合監(jiān)管是權(quán)力協(xié)調(diào)面臨的常態(tài)性問題,是介于體制與機(jī)制之間的問題。如前述《意見》所言,要“建立綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動的工作機(jī)制”,這實(shí)際上是從具體操作層面來看的,而從體制的角度來看,這實(shí)際上牽涉權(quán)力結(jié)構(gòu)問題,傾向于“行政三分”背景下“決策權(quán)”和“執(zhí)行權(quán)”相互協(xié)調(diào)的問題,而市場監(jiān)管權(quán)在漸趨于決策權(quán)之時(shí),其部分具有執(zhí)行的權(quán)能依然存在,因此,市場監(jiān)管權(quán)和綜合執(zhí)法權(quán)的協(xié)調(diào)不完全是“決策權(quán)”與“執(zhí)行權(quán)”協(xié)調(diào)的體制問題,也存在兩類權(quán)力中的執(zhí)行權(quán)能(如行政檢查權(quán)等)相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制問題。合法的聯(lián)合監(jiān)管實(shí)際上是權(quán)力協(xié)調(diào)在行為法方面的表現(xiàn)。雖然綜合行政執(zhí)法部門在執(zhí)法依據(jù)的完整性上面臨很大挑戰(zhàn),但在應(yīng)然層面,綜合行政執(zhí)法部門的人員仍應(yīng)具備各種執(zhí)法的專業(yè)能力,這也是綜合行政執(zhí)法部門可以正常發(fā)揮功能的前提?；趯I(yè)分工,建立一個(gè)巨無霸式的全能執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)際上既不可能也無必要[14]。因此,應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法部門與其他執(zhí)法部門之間的聯(lián)合監(jiān)管原則層面入手,消解綜合行政執(zhí)法部門業(yè)務(wù)的“廣泛性”與“專業(yè)性”之間的張力。

一方面,綜合行政執(zhí)法部門應(yīng)積極與其他業(yè)務(wù)職能部門間開展有效日常監(jiān)管。以筆者所在的海南省下屬的文昌市為例,按照2022年文昌市政府辦下發(fā)的《文昌市農(nóng)藥零售經(jīng)營許可管理實(shí)施方案》及其相關(guān)通知,市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市行政審批服務(wù)局、市綜合行政執(zhí)法局和市市場監(jiān)督管理局要加強(qiáng)日常監(jiān)管,每年聯(lián)合開展1～2次全面檢查。另外,《海南省暫行規(guī)定》第10條也規(guī)定了綜合行政執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門之間進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法檢查,推動綜合監(jiān)管,以防止監(jiān)管缺位。這種日常監(jiān)管,其實(shí)就是促使綜合行政執(zhí)法局在與業(yè)務(wù)職能部門聯(lián)合執(zhí)法中強(qiáng)化自身的執(zhí)法體驗(yàn),盡快確定自己在監(jiān)管中的“可為”范圍和意識。就行政檢查權(quán)而言,綜合行政執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)職能部門均可享有,只不過有時(shí)行使的側(cè)重點(diǎn)不同,其在合法性上不存疑義。在經(jīng)歷了多場合的行政執(zhí)法與聯(lián)合監(jiān)管歷練后,一旦綜合執(zhí)法部門面臨單獨(dú)執(zhí)法且需要作出處罰的場合,這種日常的監(jiān)管“演練”就可以為其作出專業(yè)判斷提供執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)支撐,長期訓(xùn)練的角色意識也使其能夠區(qū)分監(jiān)管與處罰、強(qiáng)制的關(guān)鍵區(qū)別與執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),這一過程利于綜合行政執(zhí)法部門盡快“成熟”,并促使其不再對業(yè)務(wù)職能部門存有過多的執(zhí)法依賴意識。

另一方面,綜合行政執(zhí)法部門要充分尊重業(yè)務(wù)職能部門的鑒定、檢測等方面的取證能力,尤其是在綜合行政執(zhí)法部門當(dāng)前不具備相應(yīng)的調(diào)查取證、檢驗(yàn)檢疫能力的前提下,更應(yīng)采取一種尊重專業(yè)的態(tài)度。這與執(zhí)法資源“劃轉(zhuǎn)不徹底”有很直接的關(guān)系。有些業(yè)務(wù)職能部門在尊重部門人員工作去向并作出部門利益取舍的前提下,不愿將單位的執(zhí)法設(shè)備等資源直接劃轉(zhuǎn),從而造成綜合行政執(zhí)法部門在調(diào)查取證能力方面的不完整。

(三)權(quán)力劃轉(zhuǎn)補(bǔ)強(qiáng)原則

權(quán)力劃轉(zhuǎn)的進(jìn)一步強(qiáng)化,實(shí)際上是權(quán)力協(xié)調(diào)的微觀層面,更為具體,關(guān)乎細(xì)節(jié),是行為合法“最后一公里”的問題。就目前行政處罰法及其他行政執(zhí)法領(lǐng)域的權(quán)力劃轉(zhuǎn)狀況而言,2018年2月通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡稱《決定》)提及“相對集中行政處罰權(quán)”的改革方向是“推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍,實(shí)行綜合設(shè)置”,但對改革的“量”抑或“規(guī)?！辈⑽丛O(shè)定目標(biāo)。2018年3月中共中央印發(fā)的《方案》提到的也只是“統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源”和“減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則”。但綜合執(zhí)法改革到了地方,就儼然成為一種不分階段的全方位形式整合,大量的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)被劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法局。有些縣級綜合行政執(zhí)法部門10個(gè)執(zhí)法大隊(duì)所承擔(dān)的權(quán)力清單上所列事項(xiàng)更是達(dá)到4 000多項(xiàng)(6)海南省東方市的10個(gè)綜合執(zhí)法大隊(duì)承擔(dān)3 330項(xiàng)的執(zhí)法事項(xiàng),其中市場監(jiān)管類執(zhí)法事項(xiàng)為1 542項(xiàng)。參見《東方市人民政府關(guān)于公布東方市各業(yè)務(wù)主管部門劃轉(zhuǎn)市綜合行政執(zhí)法局行政執(zhí)法事項(xiàng)清單的通知》(東府〔2020〕55號),http:∥dongfang.hainan.gov.cn/xxgkzl/szfbgs/xxgkml/202008/t20200806-2829916.html,最后訪問于2023年3月24日。,對一個(gè)全部工作人員只有400人左右甚至更少(其中近三分之一人員尚不具備執(zhí)法資格)的縣級綜合行政執(zhí)法局來說,每年接受的12345投訴多達(dá)2 000多項(xiàng),僅次于公安機(jī)關(guān),但在其執(zhí)法能力遠(yuǎn)不如公安部門或市場監(jiān)管部門等業(yè)務(wù)職能部門的情況下,執(zhí)法難度可想而知。再者,綜合行政執(zhí)法部門從包括市場監(jiān)管等其他業(yè)務(wù)部門接受的權(quán)力劃轉(zhuǎn)是不完整的。更確切地說,權(quán)力事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了形式劃轉(zhuǎn),但人員、執(zhí)法設(shè)備等都沒有完全實(shí)現(xiàn)同時(shí)劃轉(zhuǎn)。造成這種情況的原因是由于具體的法律法規(guī)只注重授予權(quán)力,而忽視了對相關(guān)人、財(cái)、物的規(guī)定[15]。從實(shí)際的執(zhí)法保障角度來說,執(zhí)法資源的劃轉(zhuǎn)應(yīng)是全方位的,在這種權(quán)力劃轉(zhuǎn)已經(jīng)不可逆的前提下,如何保證執(zhí)法要素都能在后續(xù)過程中實(shí)現(xiàn)劃轉(zhuǎn),才是補(bǔ)強(qiáng)這種劃轉(zhuǎn)過程的關(guān)鍵。畢竟,公共行政的開展需要人、財(cái)、物等各方面的手段,甚至這種行政組織的人、財(cái)、物還需行政組織法的規(guī)范與控制[16]47。這也是當(dāng)下綜合行政執(zhí)法改革持續(xù)推進(jìn)要補(bǔ)交的作業(yè)。

四、市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法權(quán)力協(xié)調(diào)的改革路徑

在明確市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法權(quán)力的協(xié)調(diào)原則后,隨之而來的是如何將上述原則映射到明確的改革路徑上。與原則的“理想應(yīng)然”(ideales sollen)不同,市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法權(quán)力協(xié)調(diào)的規(guī)則需要充分考慮到各種現(xiàn)實(shí)的可能性后,要求直接依照它的要求去做,換言之,它是一種“現(xiàn)實(shí)應(yīng)然(reales sollen)”[17]156。概括來看,市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法權(quán)力協(xié)調(diào)的規(guī)則主要由以下三部分組成。

(一)通過立法具體明確每項(xiàng)權(quán)力的去留

在組織法層面,“權(quán)力法定”意味著法律是政府權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)和運(yùn)行依據(jù)[18]。正因如此,權(quán)力協(xié)調(diào)的前提是立法先清晰劃定各項(xiàng)權(quán)力的歸屬,這也是市場監(jiān)管與綜合行政執(zhí)法權(quán)力協(xié)調(diào)的前端。市場監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)等執(zhí)法依據(jù)多達(dá)700余項(xiàng),而綜合行政執(zhí)法所涉執(zhí)法依據(jù)更為廣泛。如果這些法律規(guī)范本身不能解決權(quán)力爭議,營造出權(quán)力協(xié)調(diào)的局面,則很有可能成為權(quán)力行使飄忽不定直至最終相互推諉的重要前因。以綜合行政執(zhí)法專門地方立法為依托,其他相關(guān)執(zhí)法依據(jù)作為輔助認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),是目前“(立)法定(權(quán))化”的重要可行途徑。

一方面,市場監(jiān)管權(quán)與綜合行政執(zhí)法權(quán)首先應(yīng)聚焦地方綜合行政執(zhí)法之立法的出臺或修改。2021年7月上海市人大常委會修改《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》,將其更名為《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》,在其中涉及市場監(jiān)管的權(quán)限方面也做了微調(diào),將“依據(jù)工商管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,對占用道路無照經(jīng)營或者非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為實(shí)施行政處罰”的表述改為“依據(jù)市場監(jiān)管方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,對占用道路無照經(jīng)營的違法行為實(shí)施行政處罰”。這種表述的改變,可以說是“形神兼?zhèn)洹?既強(qiáng)調(diào)“市場監(jiān)管方面法律、法規(guī)和規(guī)章”規(guī)定的必要性,又對“非法散發(fā)、張貼印刷品廣告”的行政處罰職責(zé)進(jìn)行刪除,客觀上為綜合行政執(zhí)法部門中的市場監(jiān)管內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“減負(fù)”?！吧虾Ｊ健钡倪@種調(diào)整,其實(shí)是在發(fā)揮地方綜合行政執(zhí)法法規(guī)的組織法功能,使其凌駕于“三定方案”之上,應(yīng)成為綜合行政執(zhí)法部門與各相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行權(quán)力協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)要求,這是對國家行政組織法體系“最后一公里”的補(bǔ)強(qiáng),也是對行政處罰法和行政強(qiáng)制法等行為法的側(cè)面支持。

另一方面,綜合行政執(zhí)法權(quán)也并非萬金油,在經(jīng)歷了行政組織內(nèi)部的“聚(執(zhí)行)權(quán)”后,需要關(guān)注權(quán)力的自然瘦身,減負(fù)增收。對于既有權(quán)力的去留,還要考察其權(quán)力本身存在的必要性與可行性,對類似權(quán)力及其面對的爭議抽絲剝繭,找出其中最關(guān)鍵的連接點(diǎn)和區(qū)別,以確定各類權(quán)力介入的程度。比如,2018年底北京市開始在中央批準(zhǔn)的前提下開展黨和國家機(jī)構(gòu)的地方改革,北京市知識產(chǎn)權(quán)局進(jìn)行專利執(zhí)法(7)2020年《中華人民共和國專利法》(以下簡稱《專利法》)經(jīng)全國人大常委會修正,該條被改為第68條:“假冒專利的,除依法承擔(dān)民事責(zé)任外,由負(fù)責(zé)專利執(zhí)法的部門責(zé)令改正并予公告……”《專利法》(2008)原條文為第63條:“假冒他人專利的,除依法承擔(dān)民事責(zé)任外,由管理專利工作的部門責(zé)令依法改正并予公告……”,而商標(biāo)執(zhí)法則屬于改革后新成立的市場監(jiān)管局,即先前由工商部門管理的商標(biāo)執(zhí)法歸屬了市場監(jiān)管局,這與2019年11月1日起施行的《中華人民共和國商標(biāo)法》中“對侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)的行為,工商行政管理部門有權(quán)依法查處”保持一致。但從其針對的侵權(quán)行為性質(zhì)來看,專利侵權(quán)被認(rèn)為不同于侵犯商標(biāo)權(quán)的行為,其涉及侵犯市場秩序的問題相比商標(biāo)侵權(quán)來說較少,且更多傾向于私法關(guān)系中的侵權(quán)。負(fù)責(zé)專利執(zhí)法的部門、管理專利工作的部門除對假冒他人專利的行為有法定的行政執(zhí)法權(quán)外(8)2020年修訂后的《專利法》第69條最重要的貢獻(xiàn)就在于,在同條中出現(xiàn)了兩種不同部門的權(quán)力劃定,負(fù)責(zé)專利執(zhí)法的部門根據(jù)已經(jīng)取得的證據(jù),對涉嫌假冒專利行為進(jìn)行查處時(shí),有權(quán)采取下列措施:(一)詢問有關(guān)當(dāng)事人,調(diào)查與涉嫌違法行為有關(guān)的情況;(二)對當(dāng)事人涉嫌違法行為的場所實(shí)施現(xiàn)場檢查;(三)查閱、復(fù)制與涉嫌違法行為有關(guān)的合同、發(fā)票、賬簿以及其他有關(guān)資料;(四)檢查與涉嫌違法行為有關(guān)的產(chǎn)品;(五)對有證據(jù)證明是假冒專利的產(chǎn)品,可以查封或者扣押。管理專利工作的部門應(yīng)專利權(quán)人或者利害關(guān)系人的請求處理專利侵權(quán)糾紛時(shí),可以采取前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)、第(四)項(xiàng)所列措施。,其他涉及侵犯專利權(quán)的行為只能由雙方協(xié)商后對侵犯專利權(quán)的行為進(jìn)行調(diào)處,無權(quán)查處和主動給予行政處罰[19]194。因此,這些似屬同類的相關(guān)立法還需要進(jìn)一步厘清,根據(jù)其關(guān)涉權(quán)利的不同屬性來決定市場監(jiān)管介入的程度(9)2023年3月7日,時(shí)任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷受國務(wù)院委托就國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行說明時(shí)指出:“商標(biāo)、專利等領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)繼續(xù)由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān),相關(guān)執(zhí)法工作接受國家知識產(chǎn)權(quán)局專業(yè)指導(dǎo)?！眳⒁娦そ?《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明——在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上》,載《內(nèi)蒙古日報(bào)》2023年3月8日,第3版。。由此帶來的問題是,這也需要就相關(guān)的立法進(jìn)行更大范圍分門別類地修正或修訂。

目前就市場監(jiān)管所涉及的領(lǐng)域而言,大體可以分為管理類和執(zhí)法類兩個(gè)大類,再依據(jù)職能傾向可再分為專業(yè)管理、專業(yè)執(zhí)法、綜合執(zhí)法、綜合管理等方面。專業(yè)管理涉及(原)工商行政管理、價(jià)格和收費(fèi)監(jiān)督檢查、反壟斷、食品安全、(原)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管等方面的專業(yè)管理;綜合管理主要涉及機(jī)構(gòu)人員、行政事務(wù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、科技、立法、程序等方面的綜合管理。專業(yè)執(zhí)法則對應(yīng)(原)工商行政管理、價(jià)格和收費(fèi)監(jiān)督檢查、反壟斷、食品安全、(原)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管等方面的專業(yè)執(zhí)法[20]前言11-13;而綜合執(zhí)法的職能則基本上已經(jīng)轉(zhuǎn)入綜合執(zhí)法部門。就其各部分具體關(guān)涉立法而言,(原)工商行政管理領(lǐng)域主要是依據(jù)民事法律規(guī)范(現(xiàn)已整合為《民法典》)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法開展專業(yè)管理,商事登記管理則主要依據(jù)商法規(guī)范,除此之外,企業(yè)信用信息監(jiān)管、廣告監(jiān)管、市場規(guī)范管理、反不正當(dāng)競爭、價(jià)格監(jiān)督檢查、反壟斷則主要依照經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范,食品安全和藥品監(jiān)管主要根據(jù)行政法律規(guī)范,市場監(jiān)管類的綜合執(zhí)法和綜合管理則依托行政法律規(guī)范和經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范。從綜合執(zhí)法類的適法特點(diǎn)來看,主要還是依據(jù)各類一般行政行為法的規(guī)定,因此,行政處罰法和行政強(qiáng)制法等立法需要進(jìn)一步完善。市場監(jiān)管領(lǐng)域的綜合執(zhí)法需通過行政法規(guī)或規(guī)章明確哪些行為不予處罰,比如“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的”不予行政處罰主要存在于哪些場合,“首違不罰”包含哪些可以不予處罰的情形。就市場監(jiān)管類的各類法律規(guī)范完善來說,主要應(yīng)明確不同行業(yè)的事中事后監(jiān)管特點(diǎn),廣告監(jiān)管、信用信息監(jiān)管、商事登記管理的事前準(zhǔn)入要求,結(jié)合各地對許可權(quán)力取消、“承諾即入制”“容缺制”的實(shí)施情況,在不違反上位法精神的情況下進(jìn)行行業(yè)立法和地方立法(10)2020年3月1日《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》施行,1996年12月30日原國家工商行政管理局令第72號公布的《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》,2007年3月3日原國家工商行政管理總局、原國家食品藥品監(jiān)督管理局令第27號公布的《藥品廣告審查發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)》,2007年3月13日原國家食品藥品監(jiān)督管理局、原國家工商行政管理總局令第27號發(fā)布的《藥品廣告審查辦法》,2009年4月7日原衛(wèi)生部、原國家工商行政管理總局、原國家食品藥品監(jiān)督管理局令第65號發(fā)布的《醫(yī)療器械廣告審查辦法》,2009年4月28日原國家工商行政管理總局、原衛(wèi)生部、原國家食品藥品監(jiān)督管理局令第40號公布的《醫(yī)療器械廣告審查發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)》均同時(shí)廢止。筆者在2019年參與了國家市場監(jiān)管總局在出臺這一規(guī)章前的意見征集和論證過程,對“三品一械”廣告審查權(quán)力的取消深有感觸,這一取消決定也得到了90%以上的省級政府市場監(jiān)管部門的贊同,成為整合市場監(jiān)管專業(yè)管理領(lǐng)域“放權(quán)”的經(jīng)典案例。,強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管。對于民法和經(jīng)濟(jì)法中的行政法規(guī)范與行政法部門中的規(guī)范的界限(11)從目前的法律規(guī)范和規(guī)范性文件匯編的情況來看,已經(jīng)顯示出對“大市場監(jiān)管”規(guī)范的統(tǒng)一列示,以相關(guān)文獻(xiàn)中對“工商”類法律規(guī)范的列舉來看,除工商行政法的規(guī)范外,還包括民法中的知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)、商法中的商事登記規(guī)范、經(jīng)濟(jì)法中的相關(guān)規(guī)范的統(tǒng)一列舉。參見人民法院辦案實(shí)用手冊編選組編:《行政辦案實(shí)用手冊(第三版)》,人民法院出版社2020年版,第801-877頁;也有基于營商環(huán)境原因并發(fā)揮各部門法中市場監(jiān)管法律規(guī)范或規(guī)范性文件綜合效用的考慮。參見法律規(guī)范適用精解編選組編:《行政法律規(guī)范適用精解》(上冊),人民法院出版社,2020年版,第957-1092頁。,要逐漸打破,綜合運(yùn)用于市場監(jiān)管各領(lǐng)域,保證人、財(cái)、事務(wù)、審計(jì)、科技等各領(lǐng)域?qū)κ袌霰O(jiān)管領(lǐng)域保留權(quán)力的行使保障。

(二)更深刻關(guān)注行政處罰法等新法的內(nèi)在精神

在行為法層面,不斷修改的行政行為法是權(quán)力運(yùn)行的“精神導(dǎo)引”。如前文所提及的,綜合執(zhí)法主要還是依靠行政處罰法等一般行政行為法的不斷完善。新法的修改不僅在于制度創(chuàng)設(shè),更在于對權(quán)力協(xié)調(diào)問題的過程引導(dǎo)。對這些引導(dǎo),首先要有更深刻的認(rèn)識,才更利于權(quán)力的協(xié)調(diào)運(yùn)行?！缎姓幜P法》第28條第2款規(guī)定:“當(dāng)事人有違法所得,除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外,應(yīng)當(dāng)予以沒收?！边@一規(guī)定的執(zhí)法重點(diǎn)在于兩方面:一是對違法所得的沒收,二是在沒收之前,需要考慮依法應(yīng)當(dāng)退賠的情況,加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法的人文關(guān)懷,而不是仍拘泥于原有市場監(jiān)管權(quán)的執(zhí)法傾向,僅僅關(guān)注“市場”。

這里“依法應(yīng)當(dāng)退賠”所依之“法”,如何確定其范圍,也是重點(diǎn)問題。在實(shí)際執(zhí)法過程中,對于無固定經(jīng)營場所攤販,按照各地的地方立法或文件規(guī)定,應(yīng)由綜合行政執(zhí)法部門查處或處罰。2022年3月1日起施行的《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例》第54條規(guī)定,無固定經(jīng)營場所攤販的管理辦法,由省級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況另行規(guī)定。這與國務(wù)院一直鼓勵(lì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”和權(quán)力下放、“許可只減不增”的要求相契合。但從操作層面來看,各地的規(guī)定并沒有及時(shí)跟進(jìn),有些地方對無證經(jīng)營還是采取沒收或一罰了之的方式來對待。特別是在市場監(jiān)管部門戶外公共場所無證經(jīng)營、違規(guī)設(shè)置戶外廣告的行政處罰權(quán)都已轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法部門的前提下,對于有些在無固定經(jīng)營場所攤販的消費(fèi)者的退賠訴求,如何解決,容易產(chǎn)生爭議。特別是有些消費(fèi)者在通過“12315”而非“12345”提出訴求的情況下,有些地方兩條熱線又未完全打通使用,這就形成了市場監(jiān)管部門認(rèn)為已經(jīng)移交權(quán)力而綜合行政執(zhí)法部門又認(rèn)為是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的問題,如果綜合行政執(zhí)法部門一旦直接沒收攤位及其貨品,消費(fèi)者退貨的訴求則無法得到滿足。在這種情況下,應(yīng)有市場監(jiān)管部門提前介入,與綜合行政執(zhí)法部門在共同解決問題的前提下再由后者開展處罰。但這類問題的前提仍在于省級地方?jīng)]有及時(shí)確定“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的管理辦法,對于本應(yīng)由地方采取便民備案方式的事務(wù)及相應(yīng)的被管理群體,沒有明確的立法或政策導(dǎo)向,只是采取粗放式“一收了之”或不作為式的靜默態(tài)度,也就造成了更大的隱患與權(quán)力不協(xié)調(diào)?！耙苑謱拥怯浗鉀Q商自然人營業(yè)資格問題,配套以行政、社區(qū)、稅收、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)管”的解決思路,降低經(jīng)營門檻準(zhǔn)入,輔之以動態(tài)監(jiān)管、社區(qū)化監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管,契合當(dāng)前市場登記改革的大方向,也更利于對其市場行為開展執(zhí)法監(jiān)管、對營業(yè)結(jié)果開展稅收監(jiān)管、對信用信息開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管[21]。關(guān)注過程引導(dǎo),還需要充分發(fā)揮行政處罰等手段的教育功能,對“不予處罰”的情況和立法精神進(jìn)行把關(guān),綜合行政執(zhí)法部門更應(yīng)在尊重市場監(jiān)管業(yè)務(wù)職能部門前期工作的基礎(chǔ)上,準(zhǔn)確適用行政處罰法,對“首違不罰”等新增法條精神有充分理解,同時(shí),與市場監(jiān)督機(jī)關(guān)和綜合行政執(zhí)法部門單向度主動發(fā)現(xiàn)違法線索相比,公眾作為舉報(bào)線索來源群體具有成本低、效果好的特點(diǎn)[22]。因此,作為市場監(jiān)管部門或綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都應(yīng)采取適當(dāng)方式鼓勵(lì)公民通過各自機(jī)關(guān)的舉報(bào)渠道有效舉報(bào),重視公民的舉報(bào),及時(shí)處理并向其反饋“不予處罰”的原因[23]。當(dāng)然,對于公民的舉報(bào),市場監(jiān)管部門與綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的過濾機(jī)制,以防止公民監(jiān)督權(quán)的異化和行政資源的浪費(fèi)。

(三)多層次倒逼各方加強(qiáng)執(zhí)法保障

從中國特色社會主義法治體系的運(yùn)行來看,中國特色社會主義法治需要保障體系,執(zhí)法更加需要執(zhí)法保障體系。執(zhí)法保障涉及執(zhí)法過程事中和事后的運(yùn)行。如何通過執(zhí)法過程中持續(xù)履職機(jī)制與及時(shí)函告移送機(jī)制、案件移送機(jī)制、信息互相通報(bào)機(jī)制、協(xié)調(diào)議事機(jī)制、證據(jù)材料提供機(jī)制與協(xié)助認(rèn)定機(jī)制乃至爭議處理機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等方面倒逼執(zhí)法保障加強(qiáng),是對包括市場監(jiān)管在內(nèi)的業(yè)務(wù)職能部門和綜合行政執(zhí)法部門各方的保護(hù),是對國家管理秩序的統(tǒng)籌維護(hù)。

以案件移交或線索提供為例,如何通過立法方式解決這一問題,非常關(guān)鍵。在地方性法規(guī)不便迅速出臺的情況下,可以先通過地方政府規(guī)章來回應(yīng)此問題。比如市場監(jiān)管等業(yè)務(wù)部門應(yīng)注重在履職過程中發(fā)現(xiàn)違法線索后按程序移交綜合行政執(zhí)法部門,不能僅以函的方式。如何倒逼業(yè)務(wù)職能部門能夠在權(quán)力劃轉(zhuǎn)后還主動保持前期調(diào)查取證的積極性,考核機(jī)制和履職不力的追責(zé)機(jī)制都必須相應(yīng)配套。對綜合行政執(zhí)法部門來說,由于整合時(shí)間還較短,一些技術(shù)手段可能尚不完全具備,對檢測、監(jiān)測等市場監(jiān)管部門較為擅長的手段,必須做到法定化的聯(lián)合執(zhí)法,務(wù)求做到精準(zhǔn)保障;對于一些隔離、封存場所的配套設(shè)施,如果綜合行政執(zhí)法部門根本不具備,就務(wù)必通過設(shè)定強(qiáng)化市場監(jiān)管部門法定義務(wù)來倒逼其融入對綜合行政執(zhí)法的保障,這也是權(quán)力協(xié)調(diào)的變相表現(xiàn),也就是黨的二十大報(bào)告精神里所強(qiáng)調(diào)的“加快實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)”[24]151。同時(shí),積極在地方立法層面回應(yīng)黨的二十大報(bào)告里提出的“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”[8]。2020年?？谑腥嗣裾贫ā逗？谑芯C合行政執(zhí)法協(xié)作管理暫行規(guī)定》,雖然該規(guī)章適用的有效期只有一年,即從2020年12月25日到2021年12月25日,但很好地完成了對2017年1月施行的地方性法規(guī)《?？谑谐鞘泄芾砭C合行政條例》向2021年12月1日更名的地方性法規(guī)《?？谑谐鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法條例》過渡的配合,積累了地方政府規(guī)章短期適用和解決權(quán)力協(xié)調(diào)難題的經(jīng)驗(yàn)。

執(zhí)法保障還需要政治資源的保障。對于綜合行政執(zhí)法而言,其承擔(dān)的執(zhí)行職責(zé)與行政審批服務(wù)局承擔(dān)的特殊監(jiān)管職責(zé)相若,都屬于相對集中行使行政職權(quán)在現(xiàn)代社會的典型表現(xiàn),只不過綜合行政執(zhí)法在專業(yè)化方向的道路上還出現(xiàn)更多的社會化趨勢,在人員的使用上也不再拘泥于過去的行政編制標(biāo)配。但也正是這種非標(biāo)配的做法,客觀上影響了綜合行政執(zhí)法人員的積極性,使其在從事綜合執(zhí)法時(shí)無法全身心地專注于一線工作。如何依據(jù)中央精神在現(xiàn)有的職級改革、行政執(zhí)法類人員編制供給與下沉適用的問題上做到地方立法會同改革,是綜合行政執(zhí)法權(quán)與市場監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)的組織基礎(chǔ)和對話平臺,也是未來公職人員交流的法治前提。根據(jù)2018年的《決定》,要按實(shí)際需要“整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量,統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源”,“推動執(zhí)法力量下沉”(第四部分“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”之“完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制”),“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層,使基層有人有權(quán)有物”,“基層事情有人辦”,“統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源”(第六部分“合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)”之“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”)[3]14,21。如果對“基層”“編制資源”“有人”“執(zhí)法資源”“下沉”做綜合解讀,為貫徹好上述中央《決定》精神,編制這種政治資源向基層下沉應(yīng)成為綜合執(zhí)法必須提前解決的問題。根據(jù)2019年出臺的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),職級作為公務(wù)員的等級序列,是與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并行的晉升通道,體現(xiàn)公務(wù)員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、資歷貢獻(xiàn),是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù),且不具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。職級的這些特點(diǎn),均決定了其符合基層綜合執(zhí)法的職業(yè)要求。根據(jù)《規(guī)定》第30條的規(guī)定:“綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等不同職位類別公務(wù)員之間可以交流,根據(jù)不同職位類別職級的對應(yīng)關(guān)系確定職級?！币恍┑胤秸谧ゾo制定本地的職級并行規(guī)定或套改規(guī)則。這也決定了地方可在此方面激發(fā)基層綜合執(zhí)法工作人員的積極性,通過將大量編制資源供給基層綜合執(zhí)法一線,來保證綜合執(zhí)法人員與市場監(jiān)管人員有同樣的公務(wù)員身份、交流基礎(chǔ)和職級晉升通道,以此從更大限度保證兩類不同執(zhí)法群體的有效交流,進(jìn)而成為提高我國法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的重要抓手。

五、結(jié) 語

市場監(jiān)管權(quán)是原有行政權(quán)力的典型,在被除去許可決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)(行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等)權(quán)能之后,如何完成自身作為國家行政權(quán)力行使者的新定位,著實(shí)需要一段磨合期和執(zhí)法實(shí)踐的反沖擊。但作為傳統(tǒng)的行政執(zhí)法部門,自然不應(yīng)置國家利益于不顧,盲目推諉,而應(yīng)主動面對權(quán)力協(xié)調(diào)的難題,參與到新規(guī)則的創(chuàng)設(shè)中,并通過實(shí)踐不斷完善相應(yīng)權(quán)力協(xié)調(diào)規(guī)則。綜合行政執(zhí)法權(quán)作為集各類執(zhí)行權(quán)能于一體的龐大組織,在自身行政組織法治建設(shè)尚未完全成型到位的情況下,更多地以行政處罰法和其他部門行政法的特有規(guī)定為契機(jī),強(qiáng)化地方綜合行政執(zhí)法專門立法,加大“組織法+行為法+監(jiān)督救濟(jì)法”的綜合調(diào)控力度,才能更好保證其在與市場監(jiān)管權(quán)的對話中不落下風(fēng),進(jìn)而保證行政權(quán)整體的順暢運(yùn)行,最大限度防止“慷國家之慨”情況的發(fā)生。同時(shí),在市場監(jiān)管與綜合執(zhí)法領(lǐng)域“按照深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的精神,堅(jiān)持優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、理順部門職責(zé)關(guān)系統(tǒng)籌結(jié)合,使機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同”,“依法依規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置職能、明確權(quán)限和責(zé)任、規(guī)范程序,推動改革成果制度化法定化”[24]149,這才是契合黨的二十大報(bào)告精神的最集中體現(xiàn)。