劉小妹

(中國社會科學院 國際法研究所,北京 100720)

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局,創(chuàng)造性地提出了黨的自我革命這一重大命題,找到了跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案,形成了一整套黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的制度規(guī)范體系。黨的十九屆六中全會審議通過《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》,將“堅持自我革命”列為黨百年奮斗的十條歷史經(jīng)驗之一[1]。 2021年11月11日,習近平總書記在中共十九屆六中全會第二次全體會議上的講話中提出“自我革命是我們黨跳出歷史周期率的第二個答案”[2]541。黨的二十大報告在總結(jié)新時代十年的歷史性成就時再次宣告:“經(jīng)過不懈努力,黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案,確保黨永遠不變質(zhì)、不變色、不變味。”[3]報告同時強調(diào),全面從嚴治黨永遠在路上,黨的自我革命永遠在路上,提出要完善黨的自我革命制度規(guī)范體系,堅持制度治黨、依規(guī)治黨[3]。自我革命的第二個答案,是對1945年毛澤東在“延安窯洞對”中給出的民主(人民監(jiān)督政府)第一個答案的繼承和發(fā)展,二者共同構(gòu)建起權力監(jiān)督的制度體系和法治體系,是新時代新征程實現(xiàn)黨和國家長治久安、實現(xiàn)中國特色社會主義長治久安的根本方略和重要制度保障。

一、跳出歷史周期率的中國方案

(一)約束權力實現(xiàn)長治久安

現(xiàn)代政治文明在進行政權建構(gòu)和政體設計時,一個重要的目標就是追求“長治久安”。與“長治久安”相對的,是政權經(jīng)歷“興衰更替、治亂循環(huán)”的周期性現(xiàn)象,稱為歷史周期率。歷史周期率問題,古今中外皆有,雖然解決歷史周期率的路徑方法各不相同,但面臨的問題是共同的,即權力的約束問題。因為,“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗”(1)[英]阿克頓《自由的歷史》,王天成、林猛、羅會鈞譯,貴州人民出版社2001版序言。,權力腐敗了,政權就由興而衰、由治而亂。在古典軸心時代,無論是孔子周游列國推行“內(nèi)圣外王”的王道,還是柏拉圖三赴敘拉古踐行“哲學王”的統(tǒng)治,都是用道德約束權力的重要實踐。但是歷史證明,權力、美德、智慧相結(jié)合的完美統(tǒng)治只能靠機遇和運氣獲得,是不可預期的、不穩(wěn)定的,因此無法為政治社會帶來長治久安。近現(xiàn)代以來,西方政治學和法學重新認識權力,并找到了分權制衡和民主立憲的方法來約束權力。例如,《聯(lián)邦黨人文集》開篇提出“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府,還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織”[4]3的審思和追問,就是希望通過民主立憲的方法解決歷史周期率問題,建立一個良好的、長治久安的政府。西方的民主方案,并不是放之四海而皆準的、具有普遍適用性的歷史周期率解決方法,因此,雖然它推動了全球的三波民主化浪潮,但是絕大多數(shù)國家的制度移植都以失敗告終(2)著名學者亨廷頓在《第三波——20世紀后期民主化浪潮》中認為,世界范圍的民主化運動主要有三次,第一次在1828—1926年,世界上有33個國家建立了民主制;第二次在1943—1962年間,約有40個國家建立了民主制;第三次起始于1974年一直延續(xù)至今。,而今它在歐美本土也顯現(xiàn)出重重制度危機。

約束權力有兩個維度:權力制衡和權力監(jiān)督。制衡是把權力分別授予兩個或兩個以上的主體,其權力結(jié)構(gòu)是雙(多)向的交叉關系,目的是使各方在行使權力時互相制約[5]。為了科學配置權力,構(gòu)建權力的結(jié)構(gòu)性平衡關系,西方自孟德斯鳩以來,確立了“凡權利無保障和分權未確立的社會就沒有憲法”(3)法國1789年《人權宣言》,第16條。的三權分立原則。監(jiān)督是通過構(gòu)建專門的監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督機制,對行使權力進行監(jiān)察和督促,即監(jiān)督權是不同于、且外在于被監(jiān)督權力的一項專門權力,監(jiān)督模式下的權力結(jié)構(gòu)是單向的“監(jiān)督—被監(jiān)督”關系[6]。我國踐行著不同于西方“分權制衡”的民主集中制權力結(jié)構(gòu)模式,在理論上確認了國家權力的不可分割性和集中性,并以人民主權為前提,以“監(jiān)督—負責”關系為要旨,形成基于監(jiān)督基礎上的權力制約關系。

(二)中國跳出歷史周期率的兩個答案

長治久安是現(xiàn)代政治文明的根本目標和內(nèi)在要求,也是社會主義政權建設初期開始思考和探索的重大問題。恩格斯在總結(jié)巴黎公社歷史經(jīng)驗時特別指出:“為了防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕@種現(xiàn)象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個正確的辦法。第一,它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任,而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二,它對所有公職人員,不論職位高低,都只付給跟其他工人同樣的工資。”[7]335即從國家演變的一般規(guī)律出發(fā),構(gòu)建防止行使公共權力的社會公仆異化為特權階層、變質(zhì)成社會主人的機制。中國共產(chǎn)黨人在探索和踐行中國特色社會主義道路的過程中,先后從外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個層面,找到了民主和自我革命這一跳出歷史周期率的兩個答案。

1945年,黃炎培先生基于對即將誕生的人民政權能否以及如何實現(xiàn)長治久安的深切憂思,在延安向毛澤東提出了一個深刻的追問:“一部歷史,‘政怠宦成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求榮取辱’的也有。總之沒有能跳出這周期率。中共諸君從過去到現(xiàn)在,我略略了解了的,就是希望找出一條新路,來跳出這個周期率的支配。”中國共產(chǎn)黨能不能跳出歷史上“其興也勃焉,其亡也忽焉”的歷史周期率?毛澤東滿懷信心地、莊重地答道:“我們已經(jīng)找到新路,我們能跳出這周期率,這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?！盵8]156-157民主就是中國跳出歷史周期率的第一個答案。民主的要義在于人民參政議政、監(jiān)督政府,真正當家作主。人民當家作主是社會主義制度的內(nèi)在屬性,是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要防止權力的濫用和腐敗,就必須將權力的運用置于人民的嚴格監(jiān)督之下,其中民主選舉是人民參政的基本途徑,建議和批評權是民主監(jiān)督的基本內(nèi)容,罷免權是最有效的監(jiān)督權[9]90-94。毛澤東當年特別強調(diào)人民的監(jiān)督權,指出讓人民監(jiān)督政府是跳出歷史周期率、確保人民當家作主的根本保證,這是一代偉人對人類歷史發(fā)展規(guī)律的深沉反思和對邊區(qū)政權建設實踐經(jīng)驗的總結(jié)升華,意義深遠。

中國共產(chǎn)黨已走過百年奮斗歷程,并立志于中華民族千秋偉業(yè)。黨長期執(zhí)政、國家長治久安、人民幸福安康,要求黨不忘初心、牢記使命,弘揚和踐行偉大建黨精神。“腐敗是我們黨面臨的最大威脅”[10]52,尤其是在民主集中制的政權組織原則下,自我革命尤為重要。因為,“在人類管理的事務中,任何權力的腐敗,實際上都是人的變質(zhì)。當人的高貴部分的欲望(靈魂)不能控制較低部分(肉體)的欲望時,變質(zhì)就發(fā)生了”(4)參見[美]列奧·斯特勞斯:《自然權利與歷史》第四章“古典自然權利論”,彭剛譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版。。習近平總書記指出:“先進性和純潔性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性,我們加強黨的建設,就是要同一切弱化先進性、損害純潔性的問題作斗爭,祛病療傷,激濁揚清?！盵11]43黨的二十大報告指出:“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤,反腐敗是最徹底的自我革命。只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件,反腐敗斗爭就一刻不能停,必須永遠吹沖鋒號?！盵3]我們不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系,目的是形成科學管用的防錯糾錯機制,不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底,為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政并長期執(zhí)政營造一個良好的從政環(huán)境和政治生態(tài),跳出先興后衰的歷史周期率[12]287。自我革命就是為了防止“變質(zhì)”的內(nèi)部監(jiān)督機制,是中國共產(chǎn)黨經(jīng)過百年奮斗特別是黨的十八大以來新的實踐找到的跳出歷史周期率的第二個答案。由此,堅持人民至上,不斷發(fā)展完善人民監(jiān)督和自我革命的制度體系和法治體系,是從內(nèi)部和外部監(jiān)督和約束權力、反對特權思想和特權現(xiàn)象、保持黨的先進性和純潔性、保證中國特色社會主義長治久安的根本方略和重要路徑。

二、政權正當性的價值法則

跳出歷史周期率的實質(zhì)是通過約束權力實現(xiàn)長治久安。中國在百余年的近現(xiàn)代轉(zhuǎn)型實踐中,在各種方案和道路中,找到了以外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的方法實現(xiàn)對權力的有效監(jiān)督和約束,防止權力的異化和變質(zhì)。權力的異化和變質(zhì)是指權力運行的過程和結(jié)果偏離了其最初設定的目標和價值。在現(xiàn)代民主國家,一切權力屬于人民,人民是權力的主體?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務?！薄吨袊伯a(chǎn)黨章程》第2條規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務,不惜犧牲個人的一切,為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身。中國共產(chǎn)黨黨員永遠是勞動人民的普通一員。除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個人利益和工作職權以外,所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權?！笨梢?我國的國家性質(zhì)決定了一切權力來源于人民,所以無論是執(zhí)政還是治國都需要樹立正確的權力觀,將服務人民作為行使權力的根本目標和價值法則,明確權為民賦、權為民用、利為民謀。

(一)天下為公的政治理想

中國自古以來,始終以“天下為公”的政治理想為牽引,尋找更為健全、合理、美好的治理秩序?！肮弊鳛榻y(tǒng)治的正當性思想資源,成為近似于永恒的秩序意向,中國治理秩序演進的過程就是“天下為公”的理想尋求其有效而合理的實現(xiàn)形態(tài)的過程[13]。“天下為公”的理想首先在《禮記·禮運》篇提出:“大道之行也,天下為公。選賢與能。講信,修睦。故人不獨親其親,不獨子其子,使老有所終,壯有所用,幼有所長,矜寡孤獨廢疾者,皆有所養(yǎng)……是謂大同?！逼渲?將“仁”定義為個體將他人切身之事完全視為己所關心之事,且以一種為整體的善服務的方式行事時,我們便進入了“公”的世界——一個“仁人”與“仁性社群”共存共生的“天下為公”的大同世界[14]?！渡袝ふx》提出“圣王法天以立教于下”,將天理、天的運行規(guī)則作為統(tǒng)治的正當性來源。天的屬性是大公無私地孕育萬物。天理昭示給“圣王”(堯舜、文武、周公),完成天人溝通,形成天下為公的政治理想和價值正當性。自秦以來,“天下為公”的政治理想(價值)在君主制的“家天下”秩序里,未找到有效而合理的實現(xiàn)形態(tài)。近代中國,改良派康有為的《大同書》中“人人相親,人人平等,天下為公,是謂大同”的政治宣言,革命派孫中山的“天下為公”和“五權憲法”的政權實踐,都是借“公”這一傳統(tǒng)政治資源獲取改革和革命的正當性。

中國共產(chǎn)黨領導的革命、建設和改革事業(yè),是中國政治的一場深刻變革。中國共產(chǎn)黨沒有任何自己特殊的利益,廉潔自律、克己奉公,立黨為公、執(zhí)政為民,是“天下為公”優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化資源的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展。黨的二十大報告提出:“為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。”[3]黨的領導地位不是自封的,更不是強加的,而是歷史的選擇、人民的選擇。歷史和人民選擇中國共產(chǎn)黨,是因為中國共產(chǎn)黨是一切為了人民、全心全意為人民服務的黨。正因為無私,才能本著徹底的唯物主義精神經(jīng)常檢視自身,勇于自我革命。只有“克己”,才能擺脫權力的腐蝕,實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,實現(xiàn)“奉公”的初心和使命。

(二)人民至上的價值法則

“人民”是“公”的政治理想和治理秩序在政權建設中的落腳點和具體體現(xiàn),即天下為公的政治理想具體化為人民至上的價值法則。因此,人民至上并不是一個事實命題,而是一個價值命題,具有價值理想、價值目標、價值原則、價值旨歸、價值理念等多重基本價值意蘊。把它作為執(zhí)政黨和國家的根本原則并加以法治化、政策化、道德化,它就具有價值法則的含義[15]。人民至上的價值法則體現(xiàn)在民主和自我革命兩個方面。

一方面,以人民至上為價值法則構(gòu)建和完善人民當家作主的國家制度和治理體系。人民代表大會制度作為社會主義根本政治制度,是實現(xiàn)人民當家作主和全過程人民民主的重要制度載體。其一,人民代表大會制度是“基于真正廣大群眾的意志建立起來”的[16]226,是“比舊民主主義的議會制度要民主一萬倍”的[17]57,是“真正代表廣大人民利益”的[18]219人民代表會議;其二,人民代表大會制度是國家的根本政治制度,“一切重大問題就都應當經(jīng)過人民代表大會討論,并作出決定”[19]157,即人民代表大會是人民行使國家權力的“全權”(5)全權(omnicompetent)指權力的服務領域與國家的領土相同,其邏輯范圍與人們的行動范圍相同。即全權是指權力的范圍不存在限制(limits),而非不受制約(checks)的絕對權力。邊沁在《憲法典》中,以全權的來形容主權,避免了與絕對權力具有相關性。Jeremy Bentham, Constitutional Code, Vol. I, F. Rosen and J. H. Burns, Clarendon Press, Oxford, 1983, pp.41-42.機構(gòu),是馬克思“一切有關社會生活事務的創(chuàng)議權都留歸公社”、恩格斯“一切政治權力集中于人民代議機關之手”、列寧“全部政權歸蘇維?！彼枷氲闹苯芋w現(xiàn),也是社會主義民主的本質(zhì)特征[20];其三,“人民的共同利益和統(tǒng)一意志,是人民代表大會和一切國家機關工作的出發(fā)點”[19]159,因此在這一切國家機關中,人民代表大會制度構(gòu)建的權力結(jié)構(gòu)關系是民主集中制原則下的“從屬”(6)關于邊沁的權力從屬理論,參見李燕濤:《從立法主權到人民主權——邊沁主權學說研究》,吉林大學2012年博士學位論文,第190-194頁。關系,其中權力的來源控制并監(jiān)督權力的運行;其四,人民代表大會制度可“通上下之情”,是一種很好地動員和組織人民來管理國家政權的政治制度,由此劉少奇《在北京市第三屆人民代表會議上的講話》中指出,人民代表會議的偉大功效就在于,通過“在政治上和組織上更廣大更密切地聯(lián)系各民主階級的人民群眾……把全國人民緊密地團結(jié)在各級人民政府的周圍,在中央人民政府的統(tǒng)一領導之下,形成為一個強大的統(tǒng)一力量,去履行我們?nèi)珖嗣衿惹行枰男械慕ㄔO任務和國務任務”[17]56-57。反之,“如果沒有一種適宜的政治制度使人民群眾能夠發(fā)揮管理國家的能力,那么,人民群眾就不能很好地動員和組織起來建設社會主義”[19]156。綜上,人民代表大會制度的正當性基于其民主性,而且是以人民的共同利益和統(tǒng)一意志為宗旨的“人民民主”,其所以能夠成為我國的適宜的政治制度,就是因為它能夠便利人民行使自己的權力,能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理,從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性[19]156。

另一方面,為了誰的利益而奮斗是判斷政黨價值立場的依據(jù)?！叭嗣窳鍪侵袊伯a(chǎn)黨的根本政治立場”[21],黨領導和進行民主建設和自我革命,根本目的就是為了能持續(xù)踐行為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命。這是由黨全心全意為人民服務的根本宗旨和以人民為中心的價值立場所決定的,也體現(xiàn)了黨性和人民性的一致性[22]。毛澤東指出:“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨,它本身決無私利可圖?！盵23]809黨沒有任何自己特殊的利益,人民利益是我們黨一切工作的根本出發(fā)點和落腳點。為了防止黨員領導干部濫用手中的權力,就必須使黨員領導干部明白,其權力是人民賦予的,因而它理應受到人民的監(jiān)督。離開人民的監(jiān)督,就不成其為為人民掌權,更談不上執(zhí)政為民。延安時期之所以“只見公仆不見官”,是因為“公仆”時時處在人民的監(jiān)督之下[9]97。先進的馬克思主義政黨不是天生的,而是在不斷自我革命中淬煉而成的。習近平總書記指出:“勇于自我革命是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志?！盵24]黨的二十大報告強調(diào):“要站穩(wěn)人民立場、把握人民愿望、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧”“要落實新時代黨的建設總要求,健全全面從嚴治黨體系,全面推進黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高,使我們黨堅守初心使命,始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心?！盵3]黨的先進性、純潔性的獲得和保持,正是在為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的偉大實踐中實現(xiàn)的。

三、權力監(jiān)督的制度體系

(一)權力運行制約和監(jiān)督體系的提出

“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵25]154要防止權力的濫用和腐敗,就必須建立健全權力運行的制約和監(jiān)督體系。如何建構(gòu)權力運行的制約和監(jiān)督機制是黨和國家一直高度關注和重視的時代課題。早在2001年9月26日,黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》指出,針對容易出現(xiàn)濫用權力的薄弱環(huán)節(jié),“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行,是防止以權謀私的根本舉措”[26]182。2002年,黨的十六大報告強調(diào):“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督,保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益?！?007年,黨的十七大報告進一步提出:“確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行……建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制?！?012年,黨的十八大報告首次提出“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”,加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權力,讓權力在陽光下運行。2012年12月4日,習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中強調(diào):“要健全權力運行制約和監(jiān)督體系,有權必有責,用權受監(jiān)督,失職要問責,違法要追究,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益?！?013年1月22日,習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上的講話中要求:“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督,把權力關進制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！?017年10月18日,習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào):“健全黨和國家監(jiān)督體系。增強黨自我凈化能力,根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要加強對權力運行的制約和監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權力,讓權力在陽光下運行,把權力關進制度的籠子。強化自上而下的組織監(jiān)督,改進自下而上的民主監(jiān)督,發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用……構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系,把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來,增強監(jiān)督合力?！?022年10月16日,習近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào):“完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系,增強黨內(nèi)法規(guī)權威性和執(zhí)行力,形成堅持真理、修正錯誤,發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機制。健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系。”[3]

(二)黨和國家監(jiān)督體系的主要內(nèi)容

監(jiān)督是民主集中制原則下約束權力的重要方式,是跳出歷史周期率的制度路徑。健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系,就是要把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來,形成監(jiān)督合力,扎牢權力的制度籠子,確保權力始終運行在公共利益的軌道上。

1.國家的權力制約和監(jiān)督制度 科學配置權力,形成合理的權力結(jié)構(gòu),是防止權力恣意和腐敗的最為基礎和關鍵的制度設計。監(jiān)督權在中國的政治體制中承載了“以權力制約權力”的重要現(xiàn)代治理功能,而且監(jiān)督權力與被監(jiān)督權力之間也需要追求結(jié)構(gòu)性的“平衡”,即權力越是集中便越是依賴于權威、高效的監(jiān)督。黨的十八大以來,我國推行監(jiān)察體制改革的深層原因是權力運行中出現(xiàn)了行政權過于強大,特別是黨政“一把手”權力過于強大的問題,而現(xiàn)有的立法權、紀檢(行政)監(jiān)察權、司法權和人大監(jiān)督權的制約力或有限、或缺位。通過修改憲法設立監(jiān)察委員會,獨立行使監(jiān)察權,就是要重新整合分散在諸多機構(gòu)中的反腐敗監(jiān)督權,將其提升為一種與立法權、行政權、審判權和檢察權平行的、獨立的權力類型,即國家監(jiān)察權,達到科學配置監(jiān)督權力與被監(jiān)督權力的目的,并在此基礎上健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制。

監(jiān)察體制改革不僅實現(xiàn)了監(jiān)督權力與被監(jiān)督權力的力量均衡,更重構(gòu)了國家監(jiān)督體制,構(gòu)建了人民代表大會制度下監(jiān)督國家機關和監(jiān)督國家機關工作人員的“二元”監(jiān)督體制,其中人大是監(jiān)督國家機關的主體,可以對包含國家監(jiān)察委員會在內(nèi)的同級其他國家機關進行監(jiān)督;國家監(jiān)察委員會負責對國家機關工作人員的全覆蓋監(jiān)察,其中包括對各級人民代表大會代表的監(jiān)督[6]。在“二元”監(jiān)督體制下,我國的權力運行制約和監(jiān)督制度建設,一是要轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式,提高依法執(zhí)政的能力,定位好黨的領導與依法行政、與獨立行使審判權檢察權的關系;二是要加強和完善人民代表大會制度,把人民代表大會制度作為實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度平臺,加強人大監(jiān)督;三是要堅持有限政府的理念,繼續(xù)簡政放權,推進行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變,讓市場在資源配置中起主要作用;四是要加強監(jiān)察監(jiān)督,強化監(jiān)察職權,形成全面覆蓋所有公職人員的國家監(jiān)察體系。

2.加強黨內(nèi)監(jiān)督,一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”制度建設 黨的十八大以來,全面從嚴治黨的實踐探索為自我革命提供了許多富有鮮明時代特征的新路徑、新方法。依靠一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”制度建設的方式自我革命,加強對領導干部特別是一把手的監(jiān)督,加強領導班子內(nèi)部監(jiān)督,加強行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督,形成對領導干部的嚴格約束,保證領導干部始終保持如履薄冰、如臨深淵的警覺,做到位高不擅權、權重不謀私,深刻體現(xiàn)了黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央對反腐倡廉工作自身規(guī)律認識的不斷深入和提高。黨的二十大報告要求“堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進,同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力”,“以零容忍態(tài)度反腐懲惡”[3]。權力是人民賦予的,要為人民用好權。反腐敗是一場黨員干部“靈魂深處的革命”,是價值觀、權力觀、是非觀正本清源的過程,是破除特權思想和特權行為的有效途徑。因此,以作風建設激活黨員責任感,刷新干部權力觀,正是黨的十八大以來加強作風建設的深意之所在,也是作風建設的使命任務之所在[27]。

3.加強人民監(jiān)督,保障人民行使當家作主的權力 加強人民監(jiān)督,既是人民民主的重要組成部分,也是實現(xiàn)人民民主的重要保障。首先,罷免是最嚴厲、最有效的監(jiān)督手段。按照馬克思、恩格斯的選民監(jiān)督理論,選民有權依照法律規(guī)定的程序隨時撤回自己選出的代表,這樣才能保證每個代表都必須忠實地依照人民的意志辦事,不能絲毫違背人民的利益。為了防范代表濫用權力,脫離選民和人民的利益,保障民主的真實性,我國的人民代表大會制度繼承了馬克思、恩格斯的選民監(jiān)督代表的理念,并早在制度的萌芽時期,就在1930年《中華蘇維埃共和國國家根本法(憲法大綱)草案》、1931年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》以及相關的蘇維埃組織法、選舉法中明確規(guī)定了罷免制度來加強選民對代表的監(jiān)督,強化代表對選民的責任(7)參見韓延龍、常兆儒:《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》(第1卷),中國社會科學出版社1981年版。。這與強調(diào)代表的獨立性,并認為“向人民呼吁的方法如果用得太多是非常危險而無效的,因此必須有一定的時間間隔”(8)參見[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如、在漢、舒遜譯,商務印書館1997年版,第49篇、第50篇。的西方代議制度的基本理路是不同的。其次,公開是監(jiān)督的最有效方式,也是人民監(jiān)督的基礎和前提。馬克思、恩格斯強調(diào)一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”。“陽光是最好的防腐劑,權力只有公開運行,才能防止被濫用。要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度,推進決策公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。廣大黨員干部要養(yǎng)成在‘放大鏡、聚光燈’下行使權力的習慣,杜絕‘暗箱操作’、公器私用,把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益?！盵28]86最后,暢通人民群眾建言獻策和批評監(jiān)督渠道,讓人民監(jiān)督權力。根據(jù)《憲法》第41條的規(guī)定,公民對于任何國家機關和國家工作人員, 有提出批評和建議的權利; 對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為, 有向有關國家機關提出申訴、 控告或者檢舉的權利。 伴隨全面深化改革向縱深推進,監(jiān)督體系建設已經(jīng)進入系統(tǒng)集成、 協(xié)同高效的新階段。 要堅持在黨內(nèi)監(jiān)督定向引領下, 完善黨的自我監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督有機結(jié)合的制度, 促進各類監(jiān)督既依照自身職責發(fā)揮效能,又強化關聯(lián)互動、 系統(tǒng)集成, 形成同題共答、 常態(tài)長效的監(jiān)督合力[29]90-91。

四、權力監(jiān)督的法治保障

黨的十五大報告明確提出:“依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障?！盵30]29黨的十八大以來,我們黨高度重視全面依法治國,從關系黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度來定位法治、布局法治、厲行法治。習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中強調(diào),全面推進依法治國,是著眼于實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢、實現(xiàn)黨和國家長治久安的長遠考慮。對全面推進依法治國作出部署,既是立足于解決我國改革發(fā)展穩(wěn)定中的矛盾和問題的現(xiàn)實考量,也是著眼于長遠的戰(zhàn)略謀劃。如何跳出“歷史周期率”、實現(xiàn)長期執(zhí)政?如何實現(xiàn)黨和國家的長治久安?這些都是需要我們深入思考的重大問題[31]84。歸根到底,跳出歷史周期率,實現(xiàn)長治久安,關鍵是要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,在法治的軌道上推進民主建設和自我革命,用法治的方式約束和監(jiān)督權力。

(一)堅持依憲治國、依憲執(zhí)政

作為限制權力的根本大法的憲法,其詞源“constitution”便是“組織”“構(gòu)造”的意思,表示事物的結(jié)構(gòu)以及組織方式,具體就是指國家權力結(jié)構(gòu)及其組織運行方式[32]。制定和實施憲法,是人類文明進步的標志,是人類社會走向現(xiàn)代化的重要支撐。我們黨領導人民制定的憲法,集中了人民智慧,體現(xiàn)了全體人民的共同意志,實現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一,是真正意義上的人民憲法[33]。黨的二十大對新時代新征程黨和國家事業(yè)發(fā)展作出全面部署,強調(diào)“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[3];提出要“加強憲法實施和監(jiān)督,健全保證憲法全面實施的制度體系,更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用”[3];“更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”[3]。

黨領導人民制定和實施憲法,最根本的目的是維護人民利益、反映人民意愿、保障人民權益、增進人民福祉。全面實施憲法,一是要堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖,把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來,保證黨領導人民依法有效治理國家;二是要把憲法實施貫穿到治國理政各方面全過程,即把憲法實施貫徹到統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的全部實踐中,貫徹到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各領域各方面,全面推進國家各方面工作法治化,不斷提高黨依憲治國、依憲執(zhí)政的能力;三是要把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié),加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度,保障公民人身權、財產(chǎn)權、人格權和基本政治權利不受侵犯,保障公民經(jīng)濟、社會、文化等各方面權利得到落實;四是要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,堅持憲法的國家根本法地位,堅決維護和貫徹憲法規(guī)定、原則、精神,保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一,通過立法實現(xiàn)權力法治化,達到預防腐敗的目的[33]。

(二)完善黨的自我革命制度規(guī)范體系

黨內(nèi)法規(guī)體系建設也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。構(gòu)建自我革命的長效機制,就必須不斷健全自我革命的制度規(guī)范體系,以外部強制力的方式來對黨員干部的行為進行長效化規(guī)范、約束。由此,黨的二十大報告提出,堅持制度治黨、依規(guī)治黨,完善黨的自我革命制度規(guī)范體系。

馬克斯·韋伯(Max Weber)認為,體系化是構(gòu)成一個邏輯清晰、具有內(nèi)在一致性、至少理論上無漏洞的規(guī)則體系,即保持內(nèi)在的一致性和邏輯的統(tǒng)一性的規(guī)則體系[34]96-98。體系化建設的關鍵是趨向于目的,設定所期功能,將知識或事務根據(jù)其存在上之關聯(lián)、 作用組織起來[35]561。 具體在黨的自我革命制度規(guī)范體系建設方面, 全黨同志特別是高級干部要牢固樹立權為民賦、 權為民用的馬克思主義權力觀, 真正從思想深處解決權從何來、 為誰用權、 怎樣用權的問題。 敬畏法紀, 把對黨紀國法的敬畏內(nèi)化于心、 外化于行, 自覺堅持在法律約束下用權、 在制度籠子里用權, 做到謹遵法紀不出軌、 嚴守法紀不越界[36]433。

實現(xiàn)“三不”一體推進的全面法治化,能夠有效增強反腐能力,提高反腐效能,保持黨的先進性和純潔性。一是要從憲法法律和黨規(guī)黨紀中汲取資源。“三不”制度建設應當以憲法和黨章為基礎,以《中華人民共和國監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督條例》為主干,實現(xiàn)法紀合力、法法貫通,形成高效的預防與監(jiān)督機制。例如通過觀念引導、案例展示等方式進行事前預防,通過考核、問責等方式開展事后監(jiān)督,通過黨務公開、政務公開、村務公開等方式進行過程性監(jiān)督等。對于實踐中出現(xiàn)的爭議問題、疑難問題,特別要強調(diào)規(guī)則意識,尋找法律依據(jù)并依法定程序解決。二是要理解和把握“法法”有機銜接。一體推進“三不”制度建設,必須以國家監(jiān)察體制改革為背景,在時代變遷中把握和優(yōu)化反腐法治思路。要提高立法站位,推進相關法律法規(guī)的立改廢釋,實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)、國家監(jiān)察法與其他法律法規(guī)的緊密銜接,推動反腐敗立法體系的全面升級;要構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系,形成科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制,健全反腐敗工作體制機制的組織機構(gòu)、工作原則、職權范圍、辦案流程以及法律責任;要強化法法銜接意識,嚴把事實關、程序關和法律適用關,構(gòu)建防范、懲罰、治理相結(jié)合的反腐法治行動方案,實現(xiàn)“黨紀與國法相輔相成、相互促進、相互保障”的反腐治理體系。三是要將“三不”一體推進的政策性要求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范和法律制度?？梢砸劳羞`法行為和犯罪行為控制理論,從腐敗行為產(chǎn)生的主體、客體、主觀方面和客觀方面這四個要件的角度來考慮“敢腐、能腐、想腐”對應的不法行為類型,運用法教義學、法社會學的知識研究規(guī)范的治理路徑,以法治思維正確協(xié)調(diào)反腐治理戰(zhàn)略、刑事政策與法律適用的關系,達到預懲結(jié)合、一體推進的反腐治理效果。