劉麗娜（西安交通大學(xué)法學(xué)院 陜西西安 710049）

劉家沂（天津大學(xué)海洋戰(zhàn)略研究所 天津 300350）

聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）稱，海底是世界上最大的博物館，蘊(yùn)藏著數(shù)量眾多的水下遺存。國(guó)際社會(huì)對(duì)水下文化遺產(chǎn)法律保護(hù)經(jīng)歷了由無(wú)到有，由文物本體保護(hù)到資源和諧發(fā)展的法治理念的轉(zhuǎn)變。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)并不夠重視①《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》僅在第149條和303條涉及“海洋考古和歷史文物”內(nèi)容，但未明確其涵義也未給出具體的保護(hù)措施。第149條：在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)的一切考古和歷史文物，應(yīng)為全人類的利益予以保存或處置，但應(yīng)特別顧及來(lái)源國(guó)，或文化上的發(fā)源國(guó)，或歷史和考古上的來(lái)源國(guó)的優(yōu)先權(quán)利。第303條：（1）各國(guó)有義務(wù)保護(hù)在海洋發(fā)現(xiàn)的考古和歷史性文物，并應(yīng)為此目的進(jìn)行合作。（2）為了控制這種文物的販運(yùn)，沿海國(guó)可在適用第三十三條時(shí)推定，未經(jīng)沿海國(guó)許可將這些文物移出該條所指海域的海床，將造成在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)對(duì)該條所指法律和規(guī)章的違反。（3）本條的任何規(guī)定不影響可辨認(rèn)的物主的權(quán)利、打撈法或其他海事法規(guī)則，也不影響關(guān)于文化交流的法律和慣例。（4） 本條不妨害關(guān)于保護(hù)考古和歷史性文物的其他國(guó)際協(xié)定和國(guó)際法規(guī)則。。為了更好地保護(hù)水下文化遺產(chǎn)，UNESCO于2001年通過(guò)了《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱《水遺公約》)，并于2015年締約國(guó)大會(huì)上確立水下文化遺產(chǎn)“最佳實(shí)踐名錄”制度。迄今，通過(guò)3次評(píng)選已有13項(xiàng)水下文化遺產(chǎn)入選“最佳實(shí)踐名錄”，這些案例蘊(yùn)含了水下文化遺產(chǎn)與其他海洋資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的治理理念，也是《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程》“海洋資源促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的體現(xiàn)。

本文以2022年新修訂《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱新修《水下條例》）新增法律內(nèi)容入手，分析我國(guó)水下文物保護(hù)工作面臨的新機(jī)遇；通過(guò)評(píng)析UNESCO水下文化遺產(chǎn)“最佳實(shí)踐”案例，以及水下文化遺產(chǎn)作為海洋文化資源在可持續(xù)發(fā)展中的國(guó)際法實(shí)踐，提出我國(guó)水下文物保護(hù)的法治道路。

一、我國(guó)水下文物保護(hù)面臨的新機(jī)遇

我國(guó)有1.8萬(wàn)千米的海岸線，6500余個(gè)海島、1.4萬(wàn)千米的海島岸線和豐富的內(nèi)陸水域，有種類多樣、數(shù)量巨大的水下文物。20世紀(jì)80年代，我國(guó)分別制定了保護(hù)水下文物和保護(hù)海洋環(huán)境、水資源的法律法規(guī)，但并未考慮相互間的表里相依。隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展引發(fā)一系列因水資源開發(fā)而造成的環(huán)境破壞，遏制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了保護(hù)海洋環(huán)境及其他自然、生物資源，合理開發(fā)利用水資源，國(guó)務(wù)院于1982年頒布《海洋環(huán)境法》、1988年頒布《水法》等。為了保護(hù)“具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值的人類文化遺產(chǎn)”②《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》第二條第一款。，規(guī)范水下文物保護(hù)工作的管理，1989年國(guó)務(wù)院頒布《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》，水下文物保護(hù)工作步入有法可依的有序發(fā)展階段，成為當(dāng)時(shí)全球少數(shù)制定 “水下文物”保護(hù)專門法規(guī)的國(guó)家。

《水下條例》實(shí)施30年以來(lái)，水下文物保護(hù)工作發(fā)生了令人矚目的變化，海洋資源和水下文物保護(hù)的關(guān)系也日益密切。2022年新修《水下條例》為水下文物保護(hù)工作提供了全新的法律保障，法治理念從對(duì)文物本體保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合治理。

（一）確立綜合治理的主體

新修《水下條例》明確了需從海域整體使用中考慮水下文物保護(hù)工作。水下文物和海底自然資源、漁業(yè)資源一樣，都屬于海洋資源。2013年修訂《漁業(yè)法》、2018年修訂《港口法》時(shí)，在保護(hù)漁業(yè)資源、維護(hù)港口安全與經(jīng)營(yíng)秩序的同時(shí)，就已注意到水下文物資源的保護(hù)。新修《水下條例》第四條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)水下文物保護(hù)工作”，明確了文物主管部門是水下文物保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)，并依托行政區(qū)，采取屬地管理。這里“職責(zé)范圍內(nèi)”的表述充分考慮到近年來(lái)相關(guān)法律法規(guī)的新變化。海洋管理部門等在海域使用時(shí)，漁業(yè)部門和港口管理部門在漁業(yè)發(fā)展和港口經(jīng)營(yíng)時(shí)，軍事部門在軍事用海時(shí)，都需重視水下文物資源保護(hù)等。由此來(lái)看，新修《水下條例》充分體現(xiàn)了水下文物綜合治理的特點(diǎn)[1]。

（二）明確綜合治理的客體

水下文物的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘活動(dòng)與其他涉海活動(dòng)相互影響，只有建立協(xié)商機(jī)制，才能確保水下文物保護(hù)工作的順利進(jìn)行。作為海洋文化資源，水下文物和其他水下自然資源、生物資源伴生共存。因此，應(yīng)以綜合治理、整體保護(hù)、協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，制定保護(hù)和管理內(nèi)容。1999年修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，已經(jīng)注意到其保護(hù)對(duì)象包括“有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀”“具有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然遺跡所在區(qū)域”。2002年生效的《海域使用管理法》也提出在促進(jìn)海域的合理開發(fā)與可持續(xù)利用時(shí)，應(yīng)注意各類海域使用的管理，維護(hù)國(guó)家的海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。海域使用的劃分明確了因水下文物保護(hù)的需要而使用海域的功能。如在航道維護(hù)、海上交通、軍事用海區(qū)域進(jìn)行水下文物保護(hù)時(shí)，不可避免需通過(guò)與相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)商后決定③從歷史看，海上絲綢之路的商船因惡劣天氣而沉沒(méi)在古航道，二戰(zhàn)的戰(zhàn)艦還未離港就被擊沉在古港口附近，這些沉船是我國(guó)最為常見的水下文物，常在現(xiàn)代航道、港口附近被發(fā)現(xiàn)。根據(jù)《海域使用管理法》海洋功能區(qū)劃分，有可能在軍事用海海域中發(fā)現(xiàn)水下文物。根據(jù)《海域使用管理法》第十一條，海域可分為：“（一）按照海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，科學(xué)確定海域功能；（二）根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海；（三）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；（四）保障海上交通安全；（五）保障國(guó)防安全，保證軍事用海需要?！?。因此，新修《水下條例》第七條增加了“劃定和調(diào)整水下文物保護(hù)區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門和水域使用權(quán)人的意見，聽取專家和公眾的意見，涉及軍事管理區(qū)和軍事用海的還應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)軍事機(jī)關(guān)的意見”。明確了水下文物作為一種海洋資源，應(yīng)是海洋綜合治理的客體范圍，需通過(guò)協(xié)商機(jī)制解決水下文物保護(hù)區(qū)劃定、調(diào)整。

（三）增加綜合治理的新內(nèi)容

新修《水下條例》增加了充分發(fā)揮水下文物作用的條款。第十六條特別強(qiáng)調(diào)了作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的水下文物，應(yīng)充分發(fā)揮其作用④《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》第十六條：文物主管部門、文物收藏單位等應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉辦展覽、開放參觀、科學(xué)研究等方式，充分發(fā)揮水下文物的作用，加強(qiáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、水下文物保護(hù)法律制度等的宣傳教育，提高全社會(huì)水下文物保護(hù)意識(shí)和參與水下文物保護(hù)的積極性。。那么采取什么方式使沉沒(méi)于水下的文物發(fā)揮作用，如何落實(shí)新增的“開放參觀”的展示方式？哪些是有效的“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的宣傳教育”措施？尤其是，如何在發(fā)揮其作用的同時(shí)，不損害其他水下資源，并與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這都是新時(shí)代水下文物綜合治理的新要求。

二、水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的國(guó)際法新實(shí)踐

UNESCO確立的水下文化遺產(chǎn)“最佳實(shí)踐名錄”制度由《水遺公約》締約國(guó)提交本國(guó)水下文化遺產(chǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)，公約科學(xué)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)⑤科學(xué)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（STAB）是根據(jù)《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》的科學(xué)與技術(shù)專業(yè)委員會(huì)的建議，就科學(xué)或技術(shù)問(wèn)題向公約締約國(guó)提供協(xié)助。通常該機(jī)構(gòu)每年召開一次會(huì)議，同時(shí)也通過(guò)特派團(tuán)或線上方式開展工作。（以下簡(jiǎn)稱“STAB”）對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查評(píng)估⑥遴選水下文化遺產(chǎn)最佳實(shí)踐項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)有四點(diǎn)：第一，遺產(chǎn)應(yīng)符合《水遺公約》第1條中對(duì)水下遺產(chǎn)的定義，或至少100年并根據(jù)該國(guó)法律認(rèn)定為水下遺產(chǎn)；第二，該遺產(chǎn)受到良好的法律保護(hù)尤其是在踐行法律保護(hù)層面；第三，遺產(chǎn)受到尊重并允許非侵入式的訪問(wèn)；第四，遺產(chǎn)有可持續(xù)性管理體系。詳見：https://en.unesco.org/underwater-heritage/best-practices。，締約國(guó)大會(huì)審議批準(zhǔn)，遴選出最具水下文化遺產(chǎn)保護(hù)精神，提升公眾認(rèn)知的實(shí)踐項(xiàng)目。2017、2019、2021年進(jìn)行了三次評(píng)選，共有13個(gè)項(xiàng)目入選“最佳實(shí)踐名錄⑦聯(lián)合國(guó)教科文組織.水下遺產(chǎn)最佳實(shí)踐案例[EB / OL].[2022-11-15]https://en.unesco.org/underwater-heritage/best-practices。”（見表1、圖1）。

表1 聯(lián)合國(guó)教科文組織水下文化遺產(chǎn)“最佳實(shí)踐名錄”入選項(xiàng)目

圖1 “最佳實(shí)踐”項(xiàng)目分布圖 （作者繪制部分內(nèi)容，資料來(lái)源：https://en.unesco.org/underwater-heritage）

（一）重視海洋文化資源的特殊性，水下文化遺產(chǎn)受到專門法律保護(hù)

有4個(gè)項(xiàng)目都是將水下文化遺產(chǎn)作為海洋文化資源，以其富有特色的法律制度入選“最佳實(shí)踐名錄”。

首先，鼓勵(lì)通過(guò)法律確保水下文化遺產(chǎn)納入海洋綜合管理，明確進(jìn)行水下文化遺產(chǎn)考古、保護(hù)及管理的權(quán)利?！鞍策_(dá)盧西亞水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”2017年入選是因?yàn)槲靼嘌勒ㄟ^(guò)制定專項(xiàng)法規(guī)，保障該地區(qū)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)。如《歷史遺產(chǎn)法（1985年6月25日第16/1985號(hào)法案）》《安達(dá)盧西亞歷史遺產(chǎn)法（2007年11月26日第14/2007號(hào)法案）》。根據(jù)法律規(guī)定，安達(dá)盧西亞地區(qū)的水下文化遺產(chǎn)所在區(qū)域可分為考古保護(hù)區(qū)（Archaeological Zones）和考古預(yù)留區(qū)（Archaeological Reserves），區(qū)域內(nèi)限制可能對(duì)水下文化遺產(chǎn)產(chǎn)生不利影響的建設(shè)活動(dòng)（如海洋環(huán)境下開展大型基礎(chǔ)設(shè)施工程）。截至2009年，安達(dá)盧西亞地區(qū)有56個(gè)水域被登記為水下考古區(qū)。葡萄牙《文化遺產(chǎn)基本法（107/2001）》[2]規(guī)定，國(guó)家海事局及港務(wù)局有保護(hù)、監(jiān)管所在轄區(qū)水下文化遺產(chǎn)的責(zé)任，為入選的“卡斯凱斯（Cascais）水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”及“亞速爾群島（Azores）水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”提供了有力的法律保障。

其次，鼓勵(lì)以法律形式制定符合本國(guó)國(guó)情的“水下文化遺產(chǎn)”定義及保護(hù)范圍。根據(jù)葡萄牙《第164/97號(hào)關(guān)于水下考古活動(dòng)的法令》規(guī)定[3]，水下文化遺產(chǎn)不以是否沉沒(méi)100年，而是以遺產(chǎn)的文化價(jià)值及其與周圍環(huán)境的關(guān)系作為認(rèn)定的依據(jù)，因?yàn)樗挛幕z產(chǎn)價(jià)值體現(xiàn)著海洋共同體的記憶和身份，這比年代更為重要?！翱ㄋ箘P斯水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”及“亞速爾群島水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”皆因具有豐富的海洋文化資源價(jià)值分別于2017、2019年入選“最佳實(shí)踐名錄”。西班牙國(guó)家水下考古博物館（ARQUA）于2009年聯(lián)合專家出臺(tái)《西班牙水下文化遺產(chǎn)綠皮書》，通過(guò)制定水下文化遺產(chǎn)保護(hù)指導(dǎo)方針和方案，實(shí)現(xiàn)國(guó)家保護(hù)和發(fā)展水下文化遺產(chǎn)的計(jì)劃和目標(biāo)。綠皮書以海洋資源管理為目標(biāo)，提供了水下考古規(guī)范、法律政策、出水文物登記制度、國(guó)際合作等內(nèi)容。

最后，體現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)作為特殊的海洋資源，受到各國(guó)司法保護(hù)。水下文化遺產(chǎn)因其易受環(huán)境影響，與其他海洋資源伴生的特點(diǎn)，成為文化遺產(chǎn)中極為特殊的一類。西班牙“梅賽德斯號(hào)（Mercedes）沉船保護(hù)項(xiàng)目”2019年入選是基于其深刻地體現(xiàn)著以司法途徑與破壞水下文化遺產(chǎn)的行為作斗爭(zhēng)的精神。2012年西班牙結(jié)束了與美國(guó)奧德賽（Odyssey）海洋探險(xiǎn)公司（打撈者）長(zhǎng)達(dá)五年的訴訟，成功贏回梅賽德斯號(hào)沉船及船貨⑧參見：Odyssey Marine Exploration, Inc.v.Unidentified Shipwrecked Vessel, 657 F.3d 1159, 1169 -70 (11th Cir 2011)。。西班牙將沉船沉貨妥善保護(hù)并向公眾進(jìn)行宣傳展示。該項(xiàng)目在國(guó)際范圍打擊了商業(yè)打撈水下遺產(chǎn)的非法活動(dòng)，以司法途徑有效地解決了沉船所有權(quán)問(wèn)題。

（二）貫徹原址保護(hù)首選與公眾參與并行

《水遺公約》第二條⑨《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》第二條第五款：在允許或進(jìn)行任何開發(fā)水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)之前，就地保護(hù)應(yīng)作為首選。規(guī)定，對(duì)水下文化遺產(chǎn)采取原址保護(hù)首選原則并指出此原則并不阻礙對(duì)水下文化遺產(chǎn)的發(fā)掘研究和參觀訪問(wèn)。原址保護(hù)，指在文化遺產(chǎn)發(fā)現(xiàn)的原始位置保存遺產(chǎn)，最大可能保留考古遺址原真性同時(shí)盡可能避免文化遺產(chǎn)損壞。其體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則，通過(guò)維持水下生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，以潛水訪問(wèn)等方式，提高水下文化遺產(chǎn)生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)過(guò)程的良性循環(huán)。

現(xiàn)有“最佳實(shí)踐”項(xiàng)目中，有三種原址保護(hù)與公眾參與并行的方式，在保護(hù)遺產(chǎn)本體的同時(shí)，最大可能提高公眾對(duì)遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)。第一類是2017年入選的西班牙Cap del Vol 和Cala Cativa 沉船，以及Deltebre I 沉船保護(hù)項(xiàng)目⑩?？紤]到這3艘沉船是木材船身，西班牙采取了以沙石覆蓋沉船遺址，使其免受自然和人為侵害的原址保護(hù)方式。當(dāng)進(jìn)行考古發(fā)掘時(shí)，這層保護(hù)的沙石會(huì)被移除，在提取研究所需材料后則會(huì)重新覆蓋。此外，即使在考古發(fā)掘期間，沉船所在水域也并不封閉，公眾在獲得許可后仍可以進(jìn)行潛水。第二類是同年入選的西班牙The Bou Ferrer 沉船。沉船組裝了三層構(gòu)造的保護(hù)層?The Bou Ferrer沉船位于西班牙阿利坎特省比利亞霍約薩市（Villajoyosa），為了保護(hù)該沉船組裝了三層構(gòu)造的保護(hù)層。第一層即初始保護(hù)層由覆蓋250米的重疊的漁網(wǎng)組成；第二層是作為框架的鍍鋅鋼互鎖系統(tǒng)以及其支撐的金屬格柵系統(tǒng)，并在此框架上固定金屬鏈條以及與鏈條相連接的混凝土塊；第三保護(hù)層則是根據(jù)前兩層保護(hù)層的重量所加載的鏈條。詳見：https://www.bouferrer.org/en。。這種方式既有效阻止了偷盜者進(jìn)入遺址，亦可在拆除保護(hù)設(shè)施后對(duì)沉船進(jìn)行發(fā)掘研究，特別是這種保護(hù)層本身不會(huì)對(duì)沉船或者沉船周邊環(huán)境造成威脅，也不影響公眾通過(guò)潛水的方式對(duì)沉船遺址進(jìn)行參觀。這是西班牙唯一向公眾開放的考古沉船。第三類是2017年入選的墨西哥“托盧卡（Nevado de Toluca）文化遺產(chǎn)融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)項(xiàng)目”?自2007年以來(lái)，“托盧卡河水下考古”項(xiàng)目一直在開展研究這個(gè)重要的水下遺址。隨著時(shí)間的推移，人類與火山的相互作用已通過(guò)沉積在山上不同地方的物質(zhì)文化遺產(chǎn)記錄下來(lái)，尤其是在水下。沉積在湖泊中的考古材料保存完好，以有機(jī)元素為特征。詳見：www.inah.gob.mx/es/.。。遺存位于墨西哥的第四高峰米托盧卡死火山口內(nèi)海拔4200米處的太陽(yáng)湖及月亮湖內(nèi)。由于湖泊海拔高、能見度等原因，采取了封閉的原址保護(hù)方式，公眾不允許以任何方式下潛，或進(jìn)行參觀訪問(wèn)。當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)機(jī)構(gòu)通過(guò)展覽、宣傳等方式增進(jìn)公眾對(duì)水下遺存的了解。

（三）確立水下文化遺產(chǎn)保護(hù)新模式：分級(jí)、動(dòng)態(tài)保護(hù)與長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)

“最佳實(shí)踐名錄”還體現(xiàn)出重視水下文化遺產(chǎn)的長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)保護(hù)模式。在摸清水下文化遺產(chǎn)數(shù)量、分布等信息的基礎(chǔ)上，形成清晰完備的水下文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)；對(duì)水下文化遺產(chǎn)項(xiàng)目建立常規(guī)監(jiān)測(cè)管理模式；逐步形成合適、持續(xù)地分級(jí)動(dòng)態(tài)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)模式。

首先，形成分級(jí)保護(hù)模式。如，2019年入選的“墨西哥新克羅（Chinchorro）海岸水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”。墨西哥國(guó)家人類學(xué)與歷史研究所（INAH）水下考古學(xué)處自2006年開始對(duì)該地區(qū)水下文化資源數(shù)據(jù)庫(kù)中記錄的69處水下遺址進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。根據(jù)不同遺址所需保護(hù)程度及迫切性，制定并實(shí)施相應(yīng)的保護(hù)措施，為該地區(qū)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)建立了動(dòng)態(tài)的、分級(jí)的、持續(xù)保護(hù)機(jī)制?以水下文化遺產(chǎn)的完整性、年代和受到的威脅程度為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定11處水下文化遺產(chǎn)需要在短期（一至五年）內(nèi)特別保護(hù)，19處水下文化遺產(chǎn)在五到十年之間需要注意采取保護(hù)措施。其他39處水下文化遺產(chǎn)目前情況相對(duì)較好，其評(píng)估結(jié)果表明需要持續(xù)監(jiān)控（包括檢查訪問(wèn)和照相記錄）以評(píng)估保存或調(diào)整措施條件，并在需要時(shí)實(shí)施相應(yīng)的保護(hù)措施。詳見：https://mediateca.inah.gob.mx/repositorio/islandora/object/documental:14。。

其次，明確多方協(xié)作是“最佳實(shí)踐”體現(xiàn)出的新要求。如，葡萄牙為保護(hù)卡斯凱斯地區(qū)的水下文化遺產(chǎn)形成了多部門、多學(xué)科人員共同參與、分工明確的常規(guī)管理模式?卡斯凱斯（Cascais）市議會(huì)確保水下遺產(chǎn)勘探和監(jiān)測(cè)工作，文化遺產(chǎn)總署負(fù)責(zé)授權(quán)水下考古工作，國(guó)家海事局負(fù)責(zé)授權(quán)水下環(huán)境中使用的方法和設(shè)備（主要關(guān)注的是潛水和研究人員的安全）以及監(jiān)督和利用海事警察可用的手段保護(hù)已識(shí)別和繪制的地點(diǎn)。詳見http://www.cm-cascais.pt/museumar/nclarqsub_eng.html。：水下文化遺產(chǎn)由卡斯凱斯市議會(huì)、文化遺產(chǎn)總署和國(guó)家海事局、卡斯凱斯港務(wù)局共同管理，分工負(fù)責(zé)。水下文化遺產(chǎn)保護(hù)狀況年度檢查由考古學(xué)家、歷史學(xué)家、保護(hù)人員、生物學(xué)家和海洋工程師組成的跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，審查現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)措施，遺產(chǎn)面臨威脅及其保護(hù)狀況信息。水下文化遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)由卡斯凱斯市議會(huì)主導(dǎo)，海軍學(xué)校、海軍研究中心、國(guó)王卡洛斯海洋博物館、高校及上述跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)共同參與。再如，2019年入選的法國(guó)“阿爾勒羅納河3號(hào)沉船（Arles-Rh?ne 3）”?羅納河3號(hào)沉船，位于法國(guó)阿爾勒市羅納河一處古港口附近，是羅馬時(shí)期運(yùn)輸大理石的內(nèi)河船只。沉船是整體打撈、分段切割、完整拼合。作業(yè)流程由框定沉船范圍，逐層清理，系統(tǒng)記錄并提取器物；據(jù)沉船長(zhǎng)度、可用設(shè)備打撈能力，尤其是保護(hù)實(shí)驗(yàn)室所能整體處理船體的尺寸，人為切割、分段保護(hù)；由考古記錄，船體重建、拼合展出等三個(gè)步驟組成。詳見：丁見祥.評(píng)估與選擇——沉船考古方法的初步討論[J].邊疆考古研究，2019，25（1）：301。的監(jiān)測(cè)和日常管理。由于沉船對(duì)于氣候變化、灰塵和生物改變等很敏感，因此常規(guī)管理包括了對(duì)船舶的持續(xù)監(jiān)測(cè)。由古阿爾勒博物館承擔(dān)沉船監(jiān)測(cè)、修復(fù)和保護(hù)工作，通過(guò)持續(xù)的定期監(jiān)測(cè)的結(jié)果，有針對(duì)性進(jìn)行修復(fù)工作?古阿爾勒博物館保護(hù)與修復(fù)車間承擔(dān)了沉船定期監(jiān)測(cè)工作，船舶金屬部件則由專業(yè)公司定期監(jiān)測(cè)，利用3D沉船監(jiān)測(cè)的特殊工具，并在數(shù)據(jù)庫(kù)中記錄修復(fù)操作過(guò)程以方便查閱。法國(guó)海事博物館也參與監(jiān)測(cè)和修復(fù)工作。詳見：http://www.arles-antique.cg13.fr/mdaa_cg13/root/actualitesexpositions_chaland.html。。年度檢查和常規(guī)管理還包括古船材料的保存、變形和可能的腐蝕等狀況。

沉船的長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)可通過(guò)建立水下文化遺產(chǎn)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，完善電子信息的方式而實(shí)現(xiàn)。相比陸上文化遺產(chǎn)，水下文化遺產(chǎn)的信息更難掌握。2004年西班牙官方創(chuàng)建了安達(dá)盧西亞文化財(cái)產(chǎn)管理和信息系統(tǒng)（MOSAICO），對(duì)該地區(qū)的900艘歷史沉船進(jìn)行系統(tǒng)化管理。同樣進(jìn)行水下文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)管理的還有葡萄牙“卡斯凱斯水下文化遺產(chǎn)項(xiàng)目”?？ㄋ箘P斯地區(qū)的水下文化遺產(chǎn)遺存時(shí)間長(zhǎng)（最早追溯到羅馬時(shí)代），分布廣（在水下5～30米的不同深度），沉船構(gòu)造、保存狀況、歷史價(jià)值等各不相同。為了促進(jìn)對(duì)這些水下文化遺產(chǎn)的研究及保護(hù)，卡斯凱斯市開啟了卡斯凱斯水下文化遺產(chǎn)信息庫(kù)（又稱考古圖表）建設(shè)，在地理信息系統(tǒng)中編制水下文化遺產(chǎn)信息，記錄該水域水下文化遺產(chǎn)數(shù)量、分布、保護(hù)情況及面臨危險(xiǎn)等。截至2017年申報(bào)時(shí)已記錄了130個(gè)水下文化遺產(chǎn)考古和保護(hù)點(diǎn)。這種數(shù)據(jù)化管理模式不僅可以快速查詢水下文化遺產(chǎn)信息，清晰地展示水下文化遺產(chǎn)數(shù)量、分布狀況、歷史信息等，更便于對(duì)水下文化遺產(chǎn)實(shí)施監(jiān)控、保護(hù)，為更加合理規(guī)劃和管理水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目提供可能。

（四）實(shí)現(xiàn)文化資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相得益彰

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，資源的使用和保護(hù)、生態(tài)平衡，是關(guān)系未來(lái)發(fā)展的大問(wèn)題。入選“最佳實(shí)踐名錄”的多個(gè)案例表明，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、相得益彰。一方面通過(guò)打造旅游景觀，建設(shè)博物館等不同的活化利用水下文化遺產(chǎn)的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又促使更多財(cái)力物力投入水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)，二者形成良性循環(huán)。

首先，開發(fā)豐富多樣的水下文化遺產(chǎn)旅游活動(dòng)?！澳鞲缧驴肆_海岸水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”開展多種公眾活動(dòng)讓當(dāng)?shù)貪O民、旅游經(jīng)營(yíng)者積極參與，提供力所能及的服務(wù)，如潛水課程、乘坐潛水艇等。選取一艘載有加農(nóng)炮的沉船作為水下景觀，允許并鼓勵(lì)公眾通過(guò)潛水的方式參觀。再如，“斯洛文尼亞的盧布爾雅尼察河（Ljubljanica）項(xiàng)目”將盧布爾雅尼察河整體納入遺產(chǎn)保護(hù)范圍，針對(duì)該流域水下遺存狀況采取不同保護(hù)措施，并開設(shè)了位于弗爾赫尼卡市（Vhrnika）中心的“盧布爾雅尼察河體驗(yàn)展覽中心”。該中心位于斯洛文尼亞最受歡迎的兩個(gè)旅游目的地首都盧布爾雅那和波斯多瓦那（Postojna）市之間，鼓勵(lì)創(chuàng)意企業(yè)、公眾積極參與有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的旅游業(yè)發(fā)展，并與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)工藝結(jié)合，使公眾成為保護(hù)遺產(chǎn)、振興經(jīng)濟(jì)的重要力量。

其次，建設(shè)特色的“水下文化遺產(chǎn)博物館”“水下考古公園”。例如，“法國(guó)阿爾勒羅納河3號(hào)沉船保護(hù)項(xiàng)目”通過(guò)擴(kuò)建博物館展示沉船及其打撈物的方式，為博物館帶來(lái)更大知名度，同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極促進(jìn)作用。阿爾勒羅納河3號(hào)沉船自2013年在古阿爾勒博物館正式展覽（并在該館修復(fù)、監(jiān)測(cè)），采用法語(yǔ)、英語(yǔ)和意大利語(yǔ)多種文字向來(lái)自世界各地的游客們解說(shuō)這一國(guó)寶，為博物館帶來(lái)了更多的參觀人數(shù)。截至2019年，博物館參觀人數(shù)較2013年增長(zhǎng)了30%，在阿爾勒地區(qū)景點(diǎn)排名第一。再如，“墨西哥坎佩切水下考古博物館項(xiàng)目”也是通過(guò)建造水下考古博物館的方式將被淹沒(méi)的水下文化遺產(chǎn)向公眾分享、展示，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良好示范?水下考古博物館有兩處館址，一處位于San Jose el Alto市San Francisco de Campeche港口的18世紀(jì)堡壘，側(cè)重于用展覽的方式向公眾展示水下文化遺產(chǎn)的收藏品。另一處位于坎佩切州萊爾馬（Lerma）市的Playa Bonita地區(qū)，側(cè)重于開展與游客的互動(dòng)活動(dòng)。。在博物館，游客們可以通過(guò)潛水、玻璃底船游覽等互動(dòng)方式近距離接觸水下遺存，吸引了世界各地游客前往。STAB副主席Xavier Nieto Prieto評(píng)價(jià)該項(xiàng)目是拉丁美洲和加勒比地區(qū)最重要的水下考古學(xué)項(xiàng)目之一。再如，“葡萄牙亞速爾群島水下文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目”通過(guò)建設(shè)水下考古公園，積極扶持當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)?shù)卣x取了分布在8個(gè)島嶼上的30處水下文化遺產(chǎn)地作為水下旅程點(diǎn)供游客們參觀訪問(wèn)。當(dāng)?shù)芈糜尉诌€加強(qiáng)與潛水旅游經(jīng)營(yíng)者合作并倡導(dǎo)使用透明玻璃底船，提高參觀愉悅感。這些努力不僅鼓勵(lì)并吸引公眾參觀群島欣賞水下文化遺產(chǎn)，也促進(jìn)了亞速爾群島水下文化遺產(chǎn)的全面保護(hù)。此外，2021年入選的“西班牙國(guó)家水下考古博物館（ARQUA）”?參見：UNESCO.Meeting of States Parties to the Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage，Evaluation of the examples of best practices related to underwater cultural heritage, UCH/21/8.MSP/8, 2021：3。是西班牙水下文化遺產(chǎn)評(píng)估、研究、保存、保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)。它以提高公眾對(duì)西班牙水下文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)其保護(hù)，加強(qiáng)其利用為己任。博物館內(nèi)展示了從馬扎龍1號(hào)沉船、2號(hào)沉船（wrecks Mazarrón 1 and 2）到19世紀(jì)梅賽德斯號(hào)沉船在內(nèi)的大量珍貴沉船、船貨及其他水下文化遺產(chǎn)。

三、綜合治理視域下我國(guó)水下文物保護(hù)的法治進(jìn)路

為推進(jìn)我國(guó)水下文物保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變水下文物治理理念，通過(guò)四條進(jìn)路逐步提高水下文物綜合治理能力，推進(jìn)文化強(qiáng)國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）通過(guò)法律提高治理效能

應(yīng)通過(guò)專門立法或增設(shè)相應(yīng)條款，提高對(duì)水下文物的治理效能；必要時(shí)可采取司法途徑解決水下文物爭(zhēng)議，維護(hù)權(quán)利。從西班牙《安達(dá)盧西亞歷史遺產(chǎn)法》到葡萄牙特有的“水下文化遺產(chǎn)”定義，再到西班牙通過(guò)司法途徑解決與美國(guó)的“梅賽德斯號(hào)沉船”爭(zhēng)議，可見，對(duì)于具有重大考古、文化、科學(xué)價(jià)值的水下文化遺產(chǎn)，可通過(guò)專門立法、司法的方式予以特殊保護(hù)。

首先，在我國(guó)水下文物豐富水域，可為重點(diǎn)的水下文物制定單行條例或修訂地方文物保護(hù)條例。例如，從2012年文化部出臺(tái)《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》，到2022年大運(yùn)河沿岸的河北、浙江、紹興、蘇州等省市都相繼出臺(tái)針對(duì)大運(yùn)河的管理辦法。我國(guó)境內(nèi)有不少蘊(yùn)含重要且密集水下文物的水域，有的認(rèn)定為“水下考古區(qū)”，如福建漳州水下考古區(qū)；有的認(rèn)定為“水下文物保護(hù)區(qū)”，如“南澳I號(hào)”保護(hù)區(qū)。這些水下文物保護(hù)區(qū)域，須通過(guò)制定專項(xiàng)法律法規(guī)，確立以保護(hù)水下文化資源為目標(biāo)，綜合治理水域內(nèi)文化資源與其他自然海洋資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。地方還須根據(jù)所轄區(qū)域水下文物特點(diǎn)，在地方文物保護(hù)條例中，增設(shè)或修訂現(xiàn)有水下文物保護(hù)內(nèi)容，以適用新時(shí)代我國(guó)海洋開發(fā)的需求，如福建省、廣東省、浙江省等?2008年《寧波市文物保護(hù)點(diǎn)保護(hù)條例》提出“水下文物埋藏區(qū)”概念；2009年《福建省文物保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)水下文物進(jìn)行專章規(guī)定；2014年《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法>辦法》明確要求政府應(yīng)公布“水下文物保護(hù)區(qū)”；同年頒布的《浙江省文物保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定了水下文物調(diào)查范圍等內(nèi)容。。必要時(shí)制定符合地方特色的水下文物保護(hù)條例。

（二）以適度性為治理原則

深海或水底的地理位置使得水下文物在遺址本體保護(hù)和活化利用兩方面都困難重重。從西班牙、墨西哥的“最佳實(shí)踐”項(xiàng)目的保護(hù)與利用措施來(lái)看，作為不可再生的海洋資源，水下文物既有精神屬性又是物質(zhì)存在，同樣要保護(hù)其完整性、真實(shí)性，因此適度性成為水下文物治理新原則。

堅(jiān)持“原址保護(hù)優(yōu)先”的前提下，盡可能提高公眾對(duì)水下文物的認(rèn)識(shí)與參與，讓水下文物保護(hù)進(jìn)入公眾視野。水下文物保護(hù)是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的有效途徑。新修《水下條例》第十六條增加了“應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉辦展覽、開放參觀、科學(xué)研究等方式，充分發(fā)揮水下文物的作用”條款。2022年央視對(duì)福建漳州圣杯嶼水下考古、“長(zhǎng)江口二號(hào)”整體打撈的特別報(bào)道，就是公眾參與的一種途徑。首先，在評(píng)估水下文物狀況前提下，采用多樣化的水下文物的保護(hù)和活用方式，挖掘水下文物的多重價(jià)值、海洋文化內(nèi)涵等，加快推動(dòng)“文化+海洋”的發(fā)展模式。其次，地方應(yīng)結(jié)合各自水下文物的特色文化內(nèi)涵，發(fā)揮文創(chuàng)企業(yè)、融媒體、旅游等諸多優(yōu)勢(shì)，讓水下文物為公眾所知。

（三）以動(dòng)態(tài)、分級(jí)保護(hù)與長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)為治理手段

經(jīng)過(guò)30多年的努力，我國(guó)水下文物保護(hù)管理工作已初步形成了從水下文物探測(cè)、考古發(fā)掘，再到出水文物保護(hù)、水下文物監(jiān)測(cè)等一整套保護(hù)流程。首先，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有水下文物調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立水下文物資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，特別是對(duì)遺產(chǎn)本體及其周圍環(huán)境的詳細(xì)登錄管理，為海洋開發(fā)、海洋資源保護(hù)打下基礎(chǔ)。其次，細(xì)化水下文物資源保護(hù)的長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)體系。通過(guò)“十二五”“十三五”水下文物調(diào)查工作，我國(guó)水下文物的探測(cè)范圍從以沿海海域?yàn)橹鳌⒔：Ｓ驗(yàn)檩o，發(fā)展為以沿海為核心、以近海為重點(diǎn)、啟動(dòng)內(nèi)水、推進(jìn)遠(yuǎn)海的全方位水下文物探測(cè)。水下文物保護(hù)的長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)體系包括定期對(duì)遺產(chǎn)保存、環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行評(píng)估，長(zhǎng)期、全面掌握水下文物狀況信息，在此基礎(chǔ)上采取適宜的修復(fù)、加固等保護(hù)工作。

（四）以協(xié)調(diào)發(fā)展為治理目標(biāo)

葡萄牙亞速爾群島打造水下考古公園、法國(guó)擴(kuò)建博物館保護(hù)阿爾勒羅納河3號(hào)沉船等實(shí)踐案例為新修《水下條例》“應(yīng)充分發(fā)揮水下文物作用”提供了良好的闡釋。我國(guó)在制定《水下條例》實(shí)施細(xì)則、地方相關(guān)文物保護(hù)法律規(guī)章時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)水下文物保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，增加水下文物保護(hù)資金、人力的投入條款內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又會(huì)反哺水下文物保護(hù)，從而形成協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)。應(yīng)有更多如“南海I號(hào)”沉船保護(hù)的案例涌現(xiàn)?該沉船2007年整體打撈后被放置于廣東陽(yáng)江海陵島的廣東海上絲綢之路博物館內(nèi)，通過(guò)注入與原環(huán)境相同的海水將沉船保存在博物館，一方面進(jìn)行考古發(fā)掘，一方面對(duì)公眾開放。在博物館展出上千件出水文物，還通過(guò)VR技術(shù)讓觀眾得以“穿越”回南宋身臨其境體驗(yàn)“南海I號(hào)”出發(fā)、航行乃至沉沒(méi)的過(guò)程。這種保護(hù)方式使得廣東海上絲綢之路博物館成為海陵島最受關(guān)注的景點(diǎn)，也讓108.9平方千米海陵島成為中國(guó)最美十大島嶼。。

總之，應(yīng)以協(xié)調(diào)發(fā)展為治理目標(biāo)，提升我國(guó)水下文物保護(hù)的國(guó)際影響力。我國(guó)水下考古工作從開始就體現(xiàn)了國(guó)際交流和合作以及較高的保護(hù)水平?南海I號(hào)”沉船保護(hù)作為原址保護(hù)和公共參與的典范。我國(guó)1987年組建水下考古隊(duì)開始就一直與國(guó)際水下遺產(chǎn)保護(hù)界保持交流和合作。從1995年組建中澳水下考古隊(duì)對(duì)連江定海白礁一號(hào)沉船進(jìn)行水下考古調(diào)查與發(fā)掘；再到2016年福建博物院考古研究所派專家前往非洲肯尼亞參與水下考古發(fā)掘工作等。重慶涪陵的白鶴梁博物館被UNESCO譽(yù)為“保存完好的世界唯一古代水文站”，它以“無(wú)壓容器”的保護(hù)方式，創(chuàng)造性地修建了世界唯一的全淹沒(méi)式水下博物館。。雖然目前我國(guó)尚未加入《水遺公約》，但應(yīng)積極參與水下遺產(chǎn)國(guó)際組織在水下文化遺產(chǎn)考古、出水文物保護(hù)、法律制度等方面的交流；積極推廣水下文物保護(hù)成功經(jīng)驗(yàn)，傳播中國(guó)的水下文明，提升水下文物保護(hù)國(guó)際化水平，進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)在水下文物保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

沉船、人類遺存、淹沒(méi)城鎮(zhèn)村落等水下文物有時(shí)作為水下動(dòng)植物穩(wěn)定且長(zhǎng)期的棲息環(huán)境長(zhǎng)存百年；有時(shí)偏安在航道、河道、出?？诘群Ｉ辖煌ň€路中而在今日的海域使用中被發(fā)現(xiàn)。這樣獨(dú)特的物理存在使得水下資源綜合治理成為必然。水下文物保護(hù)和自然資源保護(hù)、漁業(yè)發(fā)展、海域使用、港口建設(shè)等息息相關(guān)。新修《水下條例》體現(xiàn)了我國(guó)水下文物從“本體保護(hù)”逐漸發(fā)展到“綜合治理”的立法理念，也為水下文物保護(hù)工作提出了新的要求。水下文化遺產(chǎn)“最佳實(shí)踐名錄”作為UNESCO踐行聯(lián)合國(guó)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》海洋資源促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的典范，體現(xiàn)了文化遺產(chǎn)法律保護(hù)應(yīng)秉承資源可持續(xù)發(fā)展的綜合治理理念，為我國(guó)水下文物保護(hù)提供了借鑒。

為提升水下文物保護(hù)水平，推進(jìn)水下文物工作高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)應(yīng)從四方面提高對(duì)水下文物的綜合治理能力：逐步完善水下文物的立法內(nèi)容；以適度性為治理原則；以動(dòng)態(tài)分級(jí)保護(hù)與長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)為治理手段；以協(xié)調(diào)發(fā)展為途徑。通過(guò)提高我國(guó)的海洋開發(fā)的綜合管理能力，進(jìn)一步推進(jìn)文化強(qiáng)國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。