郎楠

一、前言

黨的十八大以來，我國加快推進財稅體制改革，持續(xù)完善預算管理制度，不斷提升財政資金的使用效益，有力支持了經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。2017年，黨的十九大提出加快建立現(xiàn)代財政制度，實施全面預算績效管理。2018年，國務院頒布了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，為全面預算績效管理奠定了政策基礎。各地區(qū)各部門認真貫徹黨中央決策部署，相繼出臺相關工作實施方案。2019年，天津市政府印發(fā)了《關于全面推進預算績效管理實施方案的通知》，加快推動全面預算績效管理工作在天津落地實施。

加快落實全面預算績效管理，不僅是建立現(xiàn)代財政制度的要求，也是應對當前經(jīng)濟承壓、財政資金缺口較大等現(xiàn)實問題的一劑良藥。但是2018年以前，績效評價工作只在重點項目資金和專項資金的管理中進行，因此，有相當一部分單位并未涉及。在黨中央吹響全面預算績效改革的號角后，各地區(qū)開始實施財政資金績效管理“全覆蓋”，大部分行政事業(yè)單位對此項工作從開始的模糊認識到融入日常工作，經(jīng)歷了一個從陌生到熟悉的過程。在此項工作開展的過程中，仍然存在著一些突出問題。

二、預算績效管理工作中存在的問題

（一）預算績效管理工作認識和重視程度不夠

很多部門仍然停留在“要我有績效”的被動狀態(tài)中，對部門整體績效目標和績效指標的認識還比較模糊。項目實施和結(jié)果評價還沒有真正樹立起績效管理的理念和意識，存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的情況。在實施績效考核過程中，個別單位存在數(shù)據(jù)填報不準確、資料準備不齊全以及工作配合不積極等問題。究其原因在于尚未充分認識到此項工作的重要意義，沒有真正關注到當前財政資金較為緊張的情況下，提高資金使用效率、提高政府治理能力的緊迫性和重要性。

（二）預算績效管理環(huán)境和相關制度尚不成熟

實施全口徑預算績效管理不是一蹴而就的，而是需要各個部門各個環(huán)節(jié)通力配合。不僅需要資金使用單位財務部門加強日常監(jiān)督，還需要業(yè)務部門不斷提高預算績效管理意識以及項目具體實施單位的強化管理。一方面，在實際執(zhí)行中，行政事業(yè)單位各部門之間的職責劃分界定是否清晰是影響績效管理環(huán)境的一個重要因素。只有將權利和責任劃分清楚，部門整體預算績效管理工作才能順利推進。此外，相當一部分單位的預算績效管理工作沒有配備專業(yè)人員，多是由財務人員兼任。在繁重的財務工作之外，財務人員還要盡快學習掌握預算績效業(yè)務，難免會出現(xiàn)“重結(jié)果，輕過程；重支出，輕績效”的慣性思維，擔心縮減預算而臨近年末突擊花錢，認為填報完成預算績效目標申報表、監(jiān)控表就是完成工作。長此以往，不僅會造成財政資金的巨大浪費，也增加了部門財務風險，部門整體管理效益和資金使用效益難以有效提升。

（三）預算績效管理工作方法和技術有待改進

目前，行政事業(yè)單位預算績效工作的管理方式一般是由各預算資金使用部門按時向財政部門報送項目績效目標申報表和監(jiān)控表。各預算單位需要先從財政部門制定的績效指標庫中選取適合本部門預算項目的績效指標，包括一級指標和二級指標。一級指標主要包括產(chǎn)出指標、效益指標，二級指標在一級指標的分類基礎上進一步細分為數(shù)量指標、質(zhì)量指標、成本指標等。這些指標的制定可以統(tǒng)一從項目庫中選取，也可以根據(jù)單位實際情況自己制定。在實際工作中，很多預算單位在指標設置這一環(huán)節(jié)存在一定問題。例如，某單位在產(chǎn)出指標中，數(shù)量指標和成本指標都填了此項目投入運行經(jīng)費數(shù)額。二級指標數(shù)量和成本指標是在一級指標產(chǎn)出這一大類中，而單位對于項目的運行經(jīng)費屬于投入，填入到產(chǎn)出中這顯然是不合適的。還有將社會效益指標值設置為“持續(xù)促進”“持續(xù)改善”等這類較為籠統(tǒng)模糊的指標值，在后續(xù)評價工作中難以定量考核。同時，在績效評價標準過程中對相關指標的細化和量化以及權重設置比例主觀化等問題，也制約了此項工作的順利開展[1]。 此外，各預算單位績效數(shù)據(jù)處理和報送工作仍依賴于傳統(tǒng)方式，各預算單位工作人員進行手工操作，財政部門績效管理人員的查驗方式也是對照財務數(shù)據(jù)進行人工審核。整體來看，大部分事務性工作都是由人工進行，降低了預算績效工作的效率，大量重復性的數(shù)據(jù)填報工作也影響了各預算單位人員對此項工作的熱情。

（四）預算績效評估機構(gòu)管理工作仍需完善

預算績效全方位、全過程、全覆蓋管理吸引了眾多第三方機構(gòu)參與其中，主要包括管理咨詢機構(gòu)、會計師事務所、資產(chǎn)評估公司、工程造價咨詢機構(gòu)以及財經(jīng)類院校、科研院所等。他們中有作為獨立第三方進行評估的公估機構(gòu)，有作為“外腦”進行項目業(yè)務咨詢的專業(yè)機構(gòu)，還有為資金使用單位通過政府購買服務直接提供勞務的業(yè)務機構(gòu)等[2]。一方面，政府部門聘請第三方機構(gòu)進行績效評價，第三方代表政府對各部門進行考核實際上是法律保障的委托代理關系，是公權力的轉(zhuǎn)移。那么，這種權力的實施如何得到約束和監(jiān)管，就亟須出臺相關業(yè)務評價標準和監(jiān)管體系。另一方面，預算績效管理業(yè)務是一門新興業(yè)務，和傳統(tǒng)的業(yè)務相比，它不同于會計、審計、稅務、法律等鑒證類業(yè)務，也不屬于一般的咨詢服務類。第三方機構(gòu)往往會將自身已熟悉的業(yè)務模式套用于預算績效評價中，難免顧此失彼，因此，很多第三方機構(gòu)在這一方面的執(zhí)業(yè)質(zhì)量也是良莠不齊。

三、預算績效管理工作的優(yōu)化對策

預算績效管理工作不僅是財政部門的一項基本工作，也是各部門各預算單位為了履行職責而進行的一項經(jīng)濟活動，是為更好地推進國家治理能力和治理現(xiàn)代化服務而進行的工作[3]。因此，我們要抓緊抓嚴這項工作，使之有效地發(fā)揮財政優(yōu)化資源配置、提升公共服務質(zhì)量的作用。

（一）增強績效管理意識，牢固樹立政府理財觀念

政府各部門要加強過“緊日子”的思想意識，本著“花錢必問效，無效必問責”的態(tài)度安排每一項支出。在意識上，強化績效管理的重要性，變被動為主動，促進各部門主動開展事前評估、事中監(jiān)控、事后評價的工作；在制度上，領會吃透國家和地區(qū)發(fā)展政策，結(jié)合本部門工作職責和預算項目，制定適用于本部門的預算績效管理制度；在業(yè)務上，審慎研究確定預算績效目標和細化指標，將各項目支出的績效目標作為本部門“三重一大”事項落實，推動預算單位、績效管理部門和預算單位內(nèi)部的有效銜接，真抓真管。這樣才能充分發(fā)揮預算績效管理對財政資金的監(jiān)督功能，以及對預算單位履職盡責的指向價值。

（二）營造良好管理環(huán)境，不斷完善各項工作制度

實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財稅體制、優(yōu)化財政資源配置的重要舉措。積極實施預算績效管理，要切實落實財稅體制改革政策，建立和完善相關基礎制度，保障支出規(guī)范，強化監(jiān)督考核。一是加大宣傳力度。利用微信、官方網(wǎng)站等社交媒體宣傳預算績效管理方面的政策法規(guī)和典型案例，促進各部門人員對此項工作的積極認識并加強重視，營造預算績效的意識氛圍，形成全員有責任、全員共參與的形勢。二是加強預算績效工作人才隊伍建設。人才是推進各項事業(yè)的關鍵性因素，各部門應選派有擔當、責任心強并且有一定財務基礎知識的人員從事此項工作，積極調(diào)動業(yè)務部門全力配合完成任務；同時，作為預算績效工作的組織和管理單位——各級財政部門應定期組織相應的培訓和講座，及時宣傳解讀相關政策，更新相關業(yè)務知識，增強從業(yè)人員預算績效管理意識，提升工作使命感，增強工作信心和能力。三是完善預算績效管理制度。將預算績效管理的評價結(jié)果，融入部門日常業(yè)務管理中，為部門績效考核提供強有力的支撐。對于業(yè)務素質(zhì)較高，資金使用效果較好的部門和人員予以獎勵，反之則批評警告，把嚴格執(zhí)行預算績效管理作為加強內(nèi)部控制的有力補充和有效手段。

（三）加強目標指標管理，借助信息化手段提升效率

在全面實施預算績效管理的背景下，績效目標的設立無疑是最關鍵的環(huán)節(jié)，是預算績效管理的龍頭，是其他環(huán)節(jié)的指針?？冃繕酥荚趯㈩A算單位的各項職責轉(zhuǎn)換為明確的、具體的和可衡量的指標，貫穿預算績效管理的全過程。各單位在編制部門預算的時候要以預算績效目標為依據(jù)，運行中的監(jiān)控過程需要依據(jù)績效目標來執(zhí)行，績效評價同樣需要績效目標來確定。因此，部門預算績效目標是開展此項工作的重要基礎，是落實全面預算績效管理的“牛鼻子”，必須加強預算績效目標管理[4]。

科學合理地設置預算績效指標可以通過以下幾個方面：一是梳理本部門的權責清單，主要圍繞本部門的各項職責制定部門整體預算績效管理目標。例如，可以從單位定機構(gòu)、定職能、定編制的“三定”方案出發(fā)，將一條職能分解為若干類業(yè)務，通過比較之前若干自然年份的工作業(yè)績，并結(jié)合國家經(jīng)濟形勢、相關政策及本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定適合本部門的績效目標。二是根據(jù)本部門績效目標申請年度部門預算，包括基本支出和項目支出，基本支出主要體現(xiàn)在共性指標體系，反應部門在預算管理、財務管理、資產(chǎn)管理以及成本控制等方面的執(zhí)行情況，具有普適性，一般可由財政部門統(tǒng)一制定。項目支出則是更多側(cè)重反映本部門職能的個性指標體系，這是部門的重點工作也是重點考核內(nèi)容。針對具體項目設置個性指標，對于一般性常規(guī)項目預算單位可以參照以往年度相同或類似項目按照一定的浮動比例申請預算資金；對于新增項目，可以運用大數(shù)據(jù)手段，通過本地區(qū)搭建的公共大數(shù)據(jù)平臺，匯總財政稅收、金融、交通、工商、教育衛(wèi)生等公共數(shù)據(jù)資源，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，形成企業(yè)庫、政策庫、項目庫。匯總整理不同行業(yè)的績效目標、評價指標，并利用數(shù)據(jù)挖掘和分析預測方法了解區(qū)域內(nèi)或其他地區(qū)甚至國內(nèi)外項目資金運行情況，據(jù)此設置項目績效指標[5]。必要時，也可以引入第三方咨詢機構(gòu)或?qū)＜医槿?，做好事前評估，出具評估報告作為依據(jù)。三是對所有預算績效目標和指標需報送本部門領導班子會議決議，作為本單位“三重一大”事項進行審批管理和過程監(jiān)督，并明確執(zhí)行中如需修改績效指標應進行哪些審批程序等問題，提高全部門工作人員對預算績效工作的重視程度。

采用先進網(wǎng)絡信息技術優(yōu)化預算績效指標報送環(huán)節(jié)，提高績效工作管理水平。探索建立預算績效專網(wǎng)，滿足可同時自動抓取各預算單位財務支出數(shù)據(jù)和其他基本信息的需求。并且按照支出進度自動關聯(lián)財務軟件，時時獲取財務數(shù)據(jù)，避免重復填報，將工作人員從繁雜的事務性工作中解放出來。財政部門績效管理工作人員也可以利用電子信息批量核對各預算單位上報的財務數(shù)據(jù)和其他信息，以減少人工核對，降低錯誤率，提升整體工作質(zhì)量和效率。

（四）嚴格第三方機構(gòu)管理，加強職業(yè)規(guī)范和業(yè)務監(jiān)管

一是根據(jù)財政部《關于委托第三方機構(gòu)參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號）和《關于第三方機構(gòu)預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號）的要求，各地方結(jié)合本地區(qū)實際盡快出臺配套的關于第三方機構(gòu)參與預算績效管理和監(jiān)督工作的實施細則，強化制度的適應性和可執(zhí)行性，使評估工作有據(jù)可循。二是設立第三方機構(gòu)準入門檻。目前預算績效工作涉及的工作主要分為兩大類：即預算績效評審評估類和預算績效事務代理咨詢類，其中第一類業(yè)務主要可以為預算單位進行預算績效事前評估、績效目標審核和評價等業(yè)務。第二類主要包括幫助預算單位設計制度體系和業(yè)務流程以及編制管理考核辦法，輔助預算單位設定預算績效目標和指標以及后續(xù)填報工作。對比來看，第一類業(yè)務對預算績效工作結(jié)果具有重大影響，應設置準入類門檻，可參照會計師事務所為上市公司進行審計等業(yè)務的管理模式，即需要制定行業(yè)內(nèi)部的執(zhí)業(yè)標準和規(guī)范并接受財政部等部門的監(jiān)管。三是探索建立預算績效管理協(xié)會的行業(yè)自律組織，類似于注冊會計師協(xié)會。一方面完善協(xié)會內(nèi)部會員自我管理和自我監(jiān)督的功能，另一方面架起財政部門和第三方機構(gòu)之間的橋梁，賦予協(xié)會協(xié)調(diào)、溝通、管理、監(jiān)督的基本職能。通過制定和執(zhí)行行業(yè)規(guī)范，促使行業(yè)內(nèi)部加強自我管理和自我監(jiān)督，以提高第三方機構(gòu)的評審質(zhì)量[2]。

引用

[1]祁永吉.預算績效管理中的現(xiàn)實問題和優(yōu)化路徑[J].中國商人，2022（09）：62.

[2]張俊杰，王子璐.加強第三方機構(gòu)預算績效評價業(yè)務監(jiān)管的思考[J].財政監(jiān)督，2022（20）：24-27.

[3]朱靜.發(fā)展預算績效管理需要不懈的努力——專訪天津市南開區(qū)財政局局長劉美樂[J].新理財（政府理財），2020（04）：24.

[4]李承宏.部門整體預算績效目標體系構(gòu)建思路[J].新理財（政府理財），2020（10）：57.

[5]尹展磊，葛新旗.預算績效管理中大數(shù)據(jù)應用探索與實踐——以廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)為例[J].財政監(jiān)督，2022（11）：16.