張格 何巖

摘要：社區(qū)是我國(guó)社會(huì)治理的最小單元格，在基層治理中占據(jù)著極其重要的位置。雖然當(dāng)前許多城市積極推進(jìn)社區(qū)治理工作，但仍面臨多重困境。本文以渠縣T社區(qū)為例，發(fā)現(xiàn)該社區(qū)在治理意識(shí)、治理制度、治理結(jié)構(gòu)與治理方式等方面存在諸多問(wèn)題。因此，本文以治理理論為基礎(chǔ)，針對(duì)所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策，促進(jìn)社區(qū)治理能力的提升。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；城市治理；協(xié)同治理

文章編號(hào)：1674-7437（2023）03-0045-03中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：D422.6文章標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：四川省南充市“十四五”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“社會(huì)支持視角下農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問(wèn)題研究———基于主觀幸福度的實(shí)證分析（NC23C330）。

黨的二十大報(bào)告指出：“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”[1]。當(dāng)下我國(guó)城市化進(jìn)程進(jìn)入到新階段，社區(qū)作為縣域最基本的單元格，其治理效果顯得至關(guān)重要。我國(guó)社區(qū)治理雖然取得了一些成就，但我國(guó)縣域社區(qū)治理仍存在城市治理主體參與度低、治理制度不規(guī)范等問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，業(yè)內(nèi)學(xué)者與專(zhuān)家上下求索提出了相當(dāng)數(shù)量的研究與對(duì)策，以期促進(jìn)縣域社區(qū)治理進(jìn)一步優(yōu)化。

1理論基礎(chǔ)

二十世紀(jì)七十年代末，愈發(fā)尖銳的公共行政危機(jī)引發(fā)了一場(chǎng)世界級(jí)的新公共管理運(yùn)動(dòng)[2]，然而實(shí)踐證明，這一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)并沒(méi)有真正解決以科層制為核心的公共行政理念，治理一詞便應(yīng)運(yùn)而生[3]。二十世紀(jì)九十年代起，學(xué)者們開(kāi)始不斷給“治理”一詞增加新的含義，最終得出了治理理論的初步形態(tài)：政府與市場(chǎng)的關(guān)系轉(zhuǎn)變催生了社會(huì)這一新治理主體的出現(xiàn)，當(dāng)社會(huì)加入到原本只有政府和市場(chǎng)組成的治理體系中時(shí)，便是治理理論的運(yùn)用；在國(guó)際范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)全球化使得各個(gè)國(guó)家與地區(qū)的聯(lián)系不斷加深，當(dāng)各個(gè)國(guó)家與地區(qū)開(kāi)始合作作用于某些具體事務(wù)時(shí)，亦是治理理論的體現(xiàn)[4]?？偟膩?lái)說(shuō)，治理理論就是強(qiáng)調(diào)政府、公民、社會(huì)、市場(chǎng)多元主體合作，通過(guò)協(xié)作，溝通的方式來(lái)進(jìn)行集體決策，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。

2渠縣T社區(qū)現(xiàn)狀

渠縣T街道T社區(qū)位于Q城東部火車(chē)站周邊，東臨合力鎮(zhèn)三合社區(qū)，北接臨巴鎮(zhèn)民勝村，南至T街道解放街中部，所轄面積2、6km2。T社區(qū)現(xiàn)有居民小組5個(gè)，街道2條，截至2021年11月，該社區(qū)戶(hù)籍人口3 164人，1 919戶(hù)。

T社區(qū)于2004年正式成立，由原T村部分及合力村部分合并而成。T社區(qū)黨委有書(shū)記1名、副書(shū)記1人、委員3人，黨員106名，其中，60歲以上黨員53人，預(yù)備黨員3人。居委會(huì)有主任1名、副主任1人、委員5人。社區(qū)黨委、居委班子共10人（2人兼任黨委委員、居委委員），在T社區(qū)日常治理中，設(shè)置居民小組長(zhǎng)1人，專(zhuān)職居民小組長(zhǎng)4人，其中居民小組長(zhǎng)由社區(qū)兩委成員產(chǎn)生。另外，T社區(qū)被劃分為7個(gè)網(wǎng)格，現(xiàn)有專(zhuān)職網(wǎng)格員7人，樓棟長(zhǎng)1人。

3渠縣T社區(qū)治理問(wèn)題

3.1治理主體參與度低，治理效果不佳

在縣域社區(qū)治理過(guò)程中，治理主體起著關(guān)鍵性的作用[5]。而T社區(qū)治理主體參與度低導(dǎo)致的治理效果不佳主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，T社區(qū)工作人員配置不充足且綜合素質(zhì)不高導(dǎo)致治理主體參與度低，例如，T社區(qū)公益崗位人員配備緊缺，村道衛(wèi)生條件很差，無(wú)人清掃；其二，T社區(qū)的干部成員沒(méi)有重視到其它治理主體的作用。其三，社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用有限。T社區(qū)中的社會(huì)組織有黨員、志愿者隊(duì)伍、業(yè)主小組等，這些社區(qū)社會(huì)組織的存在應(yīng)該是有助于T社區(qū)經(jīng)濟(jì)以及娛樂(lè)文化的發(fā)展，但實(shí)際上該社區(qū)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，缺少物業(yè)公司進(jìn)行管理，由此來(lái)看，T社區(qū)治理事務(wù)缺少社區(qū)社會(huì)組織的支持。其四，社區(qū)居民參與社區(qū)治理被動(dòng)，消極參與社區(qū)公共事務(wù)的治理。T社區(qū)居民的整體文化素質(zhì)不高且保留小農(nóng)思想，認(rèn)為社區(qū)應(yīng)該包攬社區(qū)所有的公共事務(wù)，因此，社區(qū)居民發(fā)現(xiàn)社區(qū)中存在的諸多問(wèn)題，如垃圾處理、文化活動(dòng)設(shè)施的建設(shè)以及社區(qū)內(nèi)停車(chē)問(wèn)題等，僅僅是向上級(jí)反映，未有主動(dòng)解決問(wèn)題的想法。

3.2治理結(jié)構(gòu)：社區(qū)治理缺乏支持

在治理結(jié)構(gòu)方面，T社區(qū)治理存在兩方面問(wèn)題，分別是基層政府支持的缺失以及社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)虛置化。

一方面，縣級(jí)政府對(duì)T社區(qū)的支持力度不足。由《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第3條可知，居民委員會(huì)所屬的上級(jí)人民政府應(yīng)該適當(dāng)給予其指導(dǎo)、支持和幫助[6]。經(jīng)過(guò)筆者的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，T社區(qū)所屬的上級(jí)人民政府撥付了基礎(chǔ)設(shè)施的資金，為T(mén)社區(qū)配備了基本的交通設(shè)施資源。但這些資金和物資的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決T社區(qū)現(xiàn)實(shí)中存在諸多的治理問(wèn)題。T社區(qū)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部交界處，附近有火車(chē)站擴(kuò)建的實(shí)施項(xiàng)目，地理位置的特殊性導(dǎo)致該社區(qū)申請(qǐng)上級(jí)人民政府支持的難度加大，加之火車(chē)站擴(kuò)建后土地安置費(fèi)也遲遲沒(méi)落實(shí)。在交通基礎(chǔ)設(shè)施上，路燈設(shè)備存在安全隱患、道路老化且規(guī)劃不合理、沒(méi)有固定的停車(chē)場(chǎng)。這些都能表明縣級(jí)政府對(duì)T社區(qū)的支持力度不足，使得T社區(qū)在治理過(guò)程當(dāng)中困難重重。

另一方面，社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)虛置化。T社區(qū)的居民代表大會(huì)、黨員小組會(huì)議召開(kāi)的次數(shù)很少，社區(qū)工作人員在處理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，并沒(méi)有真正了解T社區(qū)居民中的真正訴求，社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)作用虛置化，并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，由此T社區(qū)治理的效果不顯著，社區(qū)居民不能通過(guò)社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)申告訴求，T社區(qū)的治理公共事務(wù)時(shí)難以開(kāi)展。

3.3社區(qū)治理制度缺失

無(wú)規(guī)矩不成方圓。社區(qū)治理制度是規(guī)范社區(qū)居民行為的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理的社區(qū)治理制度是建設(shè)和諧有序社區(qū)的重要構(gòu)成要素[7]。在社區(qū)處理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，不僅需要居民能自覺(jué)遵循社區(qū)的制度規(guī)范和社區(qū)公約[8]，這些制度規(guī)范及公約還要落實(shí)到實(shí)際的社區(qū)公共事務(wù)治理過(guò)程中去。筆者經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，T社區(qū)基本沒(méi)有成文性的社區(qū)制度及公約。由此可知，T社區(qū)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的治理沒(méi)有明確的制度規(guī)范，導(dǎo)致在治理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，只能緩解問(wèn)題，并未從根本上解決社區(qū)出現(xiàn)的治理問(wèn)題。

3.4治理方式存在不足

T社區(qū)人治色彩嚴(yán)重，缺少依法治理。筆者通過(guò)走訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，T社區(qū)在治理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，缺乏具體的規(guī)章條文，在治理過(guò)程中，社區(qū)黨委和居委會(huì)起主導(dǎo)作用，外部或內(nèi)部的監(jiān)督力度不足，社區(qū)居民的民主監(jiān)督能發(fā)揮的作用也不夠充分。因此，T社區(qū)治理集中在兩委手中，民主監(jiān)督缺失，使得依法治理社區(qū)公共事務(wù)成了外衣。

另外，社區(qū)治理方式單一固化。相較于其它經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)，T社區(qū)政府資金支持有限，社區(qū)本身的辦公條件也停留于臨時(shí)板房，社區(qū)居民來(lái)源復(fù)雜且多為素質(zhì)不高的務(wù)農(nóng)人群。其中，社區(qū)在面對(duì)電瓶車(chē)亂停亂放、街道衛(wèi)生、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等問(wèn)題，以廣播或挨家挨戶(hù)告知的教育方式進(jìn)行治理，缺乏現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)治理方式，并未采用微信平臺(tái)、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)郵箱等。從短期來(lái)看，社區(qū)公共事務(wù)的治理雖取得一些成果，但單一的治理方式始終無(wú)法應(yīng)對(duì)多元復(fù)雜的治理問(wèn)題。

4構(gòu)建新時(shí)期渠縣T社區(qū)治理機(jī)制

4.1培育高水平社區(qū)治理主體，增強(qiáng)社區(qū)總體治理能力

社區(qū)“兩委”、社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)居民是社區(qū)治理公共事務(wù)的主體成員，不斷改善社區(qū)治理格局，多元社區(qū)治理主體力量的培育具有重要意義。

其一，加強(qiáng)社區(qū)“兩委”班子的建設(shè)。T社區(qū)居委會(huì)成員的文化水平普遍偏低，所以，他們需要不斷的學(xué)習(xí)新知識(shí)，以專(zhuān)家講座、學(xué)習(xí)參觀其它優(yōu)秀先進(jìn)社區(qū)，在實(shí)踐和學(xué)習(xí)中能有效探索到適合社區(qū)的治理模式及方法。

其二，發(fā)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織力量，可以通過(guò)發(fā)動(dòng)或引入社區(qū)社會(huì)組織，有助于不斷完善T社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施。例如，物業(yè)的引入能對(duì)一些涉及經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的公共事務(wù)予以有效治理，還有利于解決社區(qū)公益崗位人數(shù)不足的問(wèn)題；降低社區(qū)社會(huì)組織的門(mén)檻，對(duì)一些在社區(qū)積極組織養(yǎng)老活動(dòng)、娛樂(lè)活動(dòng)或公益項(xiàng)目，社區(qū)兩委應(yīng)予以大力支持，同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織的思想培育，鼓勵(lì)其積極參與到社區(qū)公共事務(wù)治理當(dāng)中去，如果社區(qū)社會(huì)組織僅停留于自身發(fā)展，對(duì)社區(qū)治理是沒(méi)有幫助的，因此，需要加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織的思想引領(lǐng)，對(duì)于那些不利于社區(qū)治理發(fā)展的社區(qū)社會(huì)組織及時(shí)淘汰。

其三，培育社區(qū)居民主人翁意識(shí)。首先，社區(qū)要加強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)，當(dāng)社區(qū)居民具備充分的社區(qū)意識(shí)，就會(huì)對(duì)社區(qū)產(chǎn)生歸屬感，認(rèn)為自己就是社區(qū)的主人，建設(shè)社區(qū)的責(zé)任是不可推卸的，因T社區(qū)居民多數(shù)是務(wù)農(nóng)人員，多多少少保留了小農(nóng)思想，社區(qū)意識(shí)僅靠外在力量培育就難以形成。其次，社區(qū)治理時(shí)將社區(qū)居民利益訴求作為首要考慮因素，將社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)居民利益捆綁在一起，在應(yīng)對(duì)社區(qū)治理問(wèn)題時(shí)，充分聽(tīng)取社區(qū)居民意見(jiàn)訴求，才能激發(fā)社區(qū)居民的主人翁意識(shí)。

4.2疏通社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，提升居民監(jiān)督意識(shí)

疏通社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)治理開(kāi)展工作的支持和保障。T社區(qū)基本的公共設(shè)施配備較為緊缺，其辦公場(chǎng)所是板房，由此T社區(qū)可以多加與縣級(jí)政府聯(lián)系溝通，所屬的縣級(jí)政府能撥付足夠資金予以經(jīng)濟(jì)支持。另外，實(shí)化社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。社區(qū)“兩委”完全主導(dǎo)社區(qū)公共事務(wù)，可能出現(xiàn)職能出現(xiàn)錯(cuò)位，社區(qū)治理則趨向行政化，居民處于“局外人”立場(chǎng)[9]，由社區(qū)居民組成的居民代表大會(huì)，居民小組會(huì)議、評(píng)議會(huì)等虛置化，無(wú)法保障社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，要改變此局面，就要完善社區(qū)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，增加社區(qū)事務(wù)監(jiān)管小組的設(shè)立，監(jiān)督社區(qū)在治理公共事務(wù)的權(quán)責(zé)是否錯(cuò)位、越位或缺位。

4.3完善社區(qū)治理制度，構(gòu)建多元主體治理體系

所謂治理就是公共行政主體共同參與進(jìn)公共事務(wù)當(dāng)中去[10]，在社區(qū)治理過(guò)程中，完善的社區(qū)治理制度是實(shí)現(xiàn)高水平社區(qū)治理的前提條件。對(duì)于T社區(qū)而言，要完善社區(qū)治理制度需要從兩個(gè)方面入手：其一，需要調(diào)動(dòng)社區(qū)多元主體的力量共同對(duì)本社區(qū)治理制度進(jìn)行不斷完善。具體而言，社區(qū)“兩委”要充分發(fā)揮好自身的方向引領(lǐng)作用，社區(qū)中的社會(huì)組織也要充分發(fā)揮自身作用，社區(qū)居民更要積極參與社區(qū)治理制度的完善；其二，要進(jìn)一步將我國(guó)的民主協(xié)商制度落實(shí)到社區(qū)治理中來(lái)，社區(qū)工作小組在確定某一件社區(qū)事務(wù)時(shí)，必須要經(jīng)過(guò)社區(qū)民主協(xié)商后才能決定。

4.4加強(qiáng)社區(qū)治理法治保障，革新社區(qū)傳統(tǒng)治理方式

加強(qiáng)社區(qū)治理法治保障，革新社區(qū)傳統(tǒng)治理方式需從兩方面入手：其一，社區(qū)干部需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)法治精神，將法治理念內(nèi)化于心外化于行，真正意識(shí)到法治的重要性，在真正領(lǐng)會(huì)到法治理念的內(nèi)涵后，召開(kāi)民主協(xié)商會(huì)，與社區(qū)其他主體共同商討本社區(qū)規(guī)章制度的確定問(wèn)題；其二，要加強(qiáng)對(duì)本社區(qū)居民的法治意識(shí)教育，讓居民意識(shí)到，法治是科學(xué)的，人治的前提是要符合法治。

5結(jié)束語(yǔ)

社區(qū)治理是一個(gè)多元復(fù)雜的系統(tǒng)，基于治理理論，要破解縣域社區(qū)治理的諸多困境，需革新治理意識(shí)、治理制度、治理結(jié)構(gòu)與治理方式等方面，從而增強(qiáng)各主體治理能力，構(gòu)建多元協(xié)同的縣域社區(qū)治理格局。

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