孟祥成真

【內(nèi)容提要】在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，制度競爭是大國競爭的一個重要形式。霸權(quán)國隨著實力的相對衰落，制度收益受到侵蝕，需要進行制度調(diào)適以實現(xiàn)霸權(quán)護持。既有研究以權(quán)力轉(zhuǎn)移理論和修正主義研究為基礎，側(cè)重于分析霸權(quán)國如何應對崛起國的改制要求，并對霸權(quán)國“退群”這一修正主義策略進行了剖析，但對于霸權(quán)國“不退群”時的制度調(diào)適策略關(guān)注不足。本文旨在回答霸權(quán)國何時為守成方，何時為求變方，以及霸權(quán)國分別采取何種制度調(diào)適策略。霸權(quán)國的制度目標決定其對既有國際制度的滿意程度。當霸權(quán)國旨在維護制度權(quán)力優(yōu)勢時，霸權(quán)國對現(xiàn)狀總體滿意，屬于守成方；當霸權(quán)國的目標是逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失時，霸權(quán)國則成為求變方。制度權(quán)力維度則進一步影響霸權(quán)國采取何種具體制度策略，霸權(quán)國的制度策略包括提供指定用途資金、應對改制要求、威脅退出制度和排外性多邊主義四種。美國對聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織和萬國郵政聯(lián)盟采取的制度調(diào)適策略展現(xiàn)了上述邏輯。

一、引言

歷史上霸權(quán)的更迭通常以大國間戰(zhàn)爭的方式實現(xiàn)。鑒于核時代這種暴力方式難以為繼，國際制度競爭成為大國競爭的一個重要形式。(1)李巍：《國際秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實制度主義理論的生成》，《外交評論(外交學院學報)》2016年第1期，第31-59頁。國際制度競爭不僅涉及國家間制度權(quán)力和制度收益的分配，也是國際秩序變革和演進的重要動力。近年來，隨著國際體系中權(quán)力流變的加速，大國競爭日益激烈。美國在多數(shù)國際制度內(nèi)仍是對現(xiàn)狀滿意的守成國與美國頻繁“退群”的實踐并存表明，霸權(quán)國并非單一的守成方或求變方，應當以國際制度內(nèi)國家間的實際互動為基礎，分析霸權(quán)國的制度策略和選擇。在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，不僅崛起國為謀求提升國際制度權(quán)力需要做出制度選擇，霸權(quán)國出于霸權(quán)護持的考慮也需要進行制度調(diào)適。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國憑借其實力優(yōu)勢主導建立了一系列的國際制度，這些制度與美國的國家利益高度一致，實質(zhì)是將對美國有利的規(guī)則制度化。美國企圖通過一定的自我約束換取制度性權(quán)力，進而在實力下降之后仍能夠延續(xù)和維持所享有的優(yōu)勢。(2)[美]約翰·伊肯伯里：《大戰(zhàn)勝利之后：制度、策略約束與戰(zhàn)后秩序重建》，門洪華譯，北京大學出版社，2008年。根據(jù)權(quán)力轉(zhuǎn)移理論，崛起國隨著實力的上升將對既有國際制度日益不滿，并提出改革國際制度的要求。與此同時，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，霸權(quán)國只需要考慮如何回應崛起國的改革要求。此外，特朗普任期內(nèi)美國頻繁退出國際制度的行為也受到了學界的較多關(guān)注，對其威脅退出國際制度的策略以及背后的原因進行了深入分析。相較于美國參與的諸多國際制度，退出或者威脅退出國際制度只是少數(shù)，但既有研究卻主要關(guān)注霸權(quán)國“退群”這一非常規(guī)行為，對于“不退群”時的策略選擇關(guān)注較少。

厘清霸權(quán)國采取特定制度調(diào)適策略的原因，明晰其與國際制度互動的機理具有重要的戰(zhàn)略意義。霸權(quán)國為維護其霸權(quán)利益和制度優(yōu)勢，在不同的國際制度內(nèi)分別采取了不同的制度調(diào)適策略，理解其制度策略選擇的邏輯有助于中國采取相應的應對之策。在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，霸權(quán)國何時為守成方，何時為求變方？霸權(quán)國采取了哪些制度調(diào)適策略？其制度調(diào)適策略的選擇分別遵循怎樣的邏輯？這些重要問題尚待回答。在已有研究基礎上，本文更系統(tǒng)地探討了霸權(quán)國制度調(diào)適的策略及其影響因素，以求進一步推進對國際制度內(nèi)霸權(quán)護持行為的學理認知。本文分為四個部分：第一部分提出了所要研究的問題；第二部分回顧了既有文獻的相關(guān)研究，指出既有研究過度聚焦于霸權(quán)國應對制度改革要求和威脅“退群”這兩類行為，對于“不退群”時策略選擇的關(guān)注不足；第三部分提出了本文的理論框架，認為霸權(quán)國的制度目標和權(quán)力維度是決定霸權(quán)國采取何種制度調(diào)適策略的主要因素；第四部分以聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織和萬國郵政聯(lián)盟為例驗證相關(guān)機理；最后是總結(jié)和延伸討論。

二、既有研究與不足

學術(shù)界對于霸權(quán)國實力相對衰落時采取的制度調(diào)適策略及其邏輯進行了研究，分別以權(quán)力轉(zhuǎn)移理論和修正主義研究為基礎，重點關(guān)注霸權(quán)國如何應對崛起國的改制要求和“退群”這一修正主義制度策略。

(一)權(quán)力轉(zhuǎn)移理論：守成方與應對國際制度改革要求

根據(jù)權(quán)力轉(zhuǎn)移理論，霸權(quán)國被默認為守成方，崛起國隨著實力的增長會對既有國際制度日益不滿，從而提出改革國際制度的要求，而霸權(quán)國則只需考慮如何應對崛起國的改制要求。既有研究分析了影響霸權(quán)國是否會同意國際制度改革要求的因素，其中議題領域的網(wǎng)絡外部性、崛起國所采取的策略和談判空間的大小等都是影響霸權(quán)國如何應對國際制度改革要求的因素。

首先，當特定議題領域的網(wǎng)絡外部性(3)網(wǎng)絡外部性指的是“加入一項活動的邊際效用隨著參與行動者總數(shù)的增加而增加”的程度。較低時，霸權(quán)國更可能同意國際制度的改革要求。當議題領域網(wǎng)絡外部性較低時，崛起國另行建立新的國際制度存在的難度較小，可能會有外部選項對既有國際制度構(gòu)成威脅，增強了崛起國的討價還價能力，這時霸權(quán)國會選擇同意改革既有國際制度。伯恩哈德·贊格爾(Bernhard Zangl)指出，若崛起國有潛力削弱既有的國際機制而使其威脅可信，崛起國和守成國將能夠在制度的漸進調(diào)整上達成共識。(4)Zangl B.et al，“Imperfect Adaptation；How the WTO and the IMF Adjust to Shifting Power Distributions among Their Members，”The Review of International Organizations，Vol.11，No.2，2016，pp.171-196.菲利普·利普斯(Phillip Y.Lipscy)認為，外部選項能夠增強求變方退出威脅的可信度，進而推動其制度改革要求的實現(xiàn)。(5)Phillip L.Y.，“Explaining Institutional Change；Policy Areas，Outside Options，and the Bretton Woods Institutions，”American Journal of Political Science，Vol.59，No.2，2015，pp.341-356.約翰尼斯·烏爾佩萊寧 (Johannes Urpelainen)和塞及·范德格拉夫(Thijs Van de Graaf)認為，若修正主義國家威脅創(chuàng)立職能類似的新制度，可能會挑戰(zhàn)既有國際制度的主導地位，使得既得利益方更有可能同意制度改革。但也可能由于制度捕獲(6)制度捕獲(Institutional Capture)指的是國際制度被對挑戰(zhàn)者持有分配偏見的利益集團控制的現(xiàn)象。、國內(nèi)壓力、不滿國創(chuàng)制的意愿加強時，守成方無法同意制度改革。(7)Urpelainen J.and Van de Graaf T.，“Your Place or Mine？Institutional Capture and the Creation of Overlapping International Institutions，”British Journal of Political Science，Vol.45，No.4，2014，pp.1-29.劉宏松認為，修正主義國家對既有國際制度依賴度較低、國內(nèi)支持退出國際制度的集團勢力較強、制度核心成員國高度依賴該國，是制度主導國愿意作出妥協(xié)、同意國際制度改革的充分必要條件。(8)劉宏松、劉玲玲：《威脅退出與國際制度改革：以英國尋求減少歐共體預算攤款為例》，《世界政治研究》2019年第1期，第74-100頁。

其次，崛起國采用何種策略也影響到霸權(quán)國對其改制要求的反應。斯泰西·戈達德(Stacie E.Goddard)指出，當崛起國擁有制度資源，享有訴諸制度規(guī)范的權(quán)威時，崛起國可能使用原則說服(Principled Persuasion)和修辭強制(Rhetorical Coercion)的合法性策略。當守成國進行成本收益分析，若認為同意制度改革能夠帶來物質(zhì)和象征性好處，或擔心拒絕改革導致既有國際制度合法性被削弱時，將同意改制要求。(9)Goddard S.E.，“Revolution from the Inside；Institutions，Legitimation Strategies，and Rhetorical Pathways of Institutional Change，”Global Policy，Vol.11，No.S3，2020，pp.83-92.劉宏松和吳桐認為，在特定情況下當修正主義國家使用論辯策略時，守成國可能會同意制度改革。即使修正主義國家的物質(zhì)性權(quán)力較弱，當戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機或大流行病這類關(guān)鍵節(jié)點出現(xiàn)時，觀念性權(quán)力對比可能產(chǎn)生變化。若修正主義國家使用了有說服力的論據(jù)，可以讓守成國保持沉默，爭取到第三方觀眾的支持，這時霸權(quán)國將被迫同意其改制訴求。(10)劉宏松、吳桐：《國家間論辯、關(guān)鍵節(jié)點與國際制度改革》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第9期，第4-30頁。

再次，當既有國際制度內(nèi)談判空間較大時，霸權(quán)國更可能同意制度改革。陳拯強調(diào)，談判空間的大小決定了外部選項能否推動霸權(quán)國同意制度改革。改制成本決定了守成方和求變方之間談判空間的大小，當談判空間存在時，新制度作為外部選項才能夠?qū)︶绕饑母闹埔笃鸬酵苿幼饔?。只有在退出選項惡化，霸權(quán)國對求變方合作的需要程度較高、求變方擁有外部選項且退出威脅可信度較高，以及存在談判空間時，霸權(quán)國才可能同意制度改革要求。但當霸權(quán)國的談判地位改善后，可能會違背其承諾，拖延甚至阻止改革推行。(11)陳拯：《改制與建制之間：國際制度競爭的策略選擇》，《世界經(jīng)濟與政治》2020年第4期，第81-109頁。

(二)修正主義研究：求變方與美國威脅“退群”策略

關(guān)于美國緣何“退群”有兩種主要解釋，即制度收縮論和制度制衡論。制度收縮論以霸權(quán)穩(wěn)定論為基礎，從國家實力的視角出發(fā)，認為霸權(quán)國實力的大小影響其對國際制度的態(tài)度。霸權(quán)國提供國際公共物品的收益不斷減少，國際公共物品的邊際供給成本遞增，因此霸權(quán)國實力必將趨于衰落，無力繼續(xù)負擔提供公共物品的責任。(12)程永林、黃亮雄：《霸權(quán)衰退、公共品供給與全球經(jīng)濟治理》，《世界經(jīng)濟與政治》2018年第5期，第131-148頁。當霸權(quán)國實力處于相對衰落時，其將選擇進行戰(zhàn)略收縮。(13)Kaufman J.，“The US Perspective on NATO under Trump；Lessons of the Past and Prospects for the Future，”International Affairs，Vol.93，No.2，2017，pp.252.特朗普任期內(nèi)美國頻繁“退群”的行為被視為美國進行制度收縮的一個典型案例。杰克·沙利文認為，由于美國與其他國家的實力差距不斷縮小，特朗普“退群”是為了調(diào)整當前的國際秩序，將美國從主導者(Dominance)變?yōu)轭I導者(Leadership)。(14)Sullivan J.，“The World after Trump；How the System can Endure，”Foreign Affairs，Vol.97，No.2，2018，pp.10-19.巴里·波森(Barry R.Posen)認為，特朗普政府頻繁“退群”實質(zhì)上是反自由主義的霸權(quán)戰(zhàn)略，旨在保存美國的軍事和經(jīng)濟優(yōu)勢。(15)Posen B.R.，“The Rise of Illiberal Hegemony；Trump’s Surprising Grand Strategy，”Foreign Affairs，Vol.97，No.2，2018，pp.20-21.汪金國和曹佳魯則認為，特朗普時期美國頻繁退出國際制度是為了重塑國際制度，在對成本收益進行計算后，試圖通過制度收縮實現(xiàn)降低成本和維持霸權(quán)的雙重目標。(16)汪金國、曹佳魯：《特朗普政府的國際制度重塑戰(zhàn)略》，《美國研究》2021年第2期，第94-116頁。

制度制衡論認為，由于國家間存在較高程度的經(jīng)濟相互依賴，國家選擇“通過發(fā)起、利用和主導多邊機構(gòu)”這一方式，而非傳統(tǒng)的締結(jié)軍事同盟的方式來應對壓力或威脅。(17)He K.，“Institutional Balancing and International Relations Theory；Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia，”European Journal of International Relations，Vol.14，No.3，2008，pp.489-518.在賀凱看來，美國原來是秩序主導國，對崛起國實行排他性制度制衡戰(zhàn)略，而隨著美國的國家角色從“秩序維護者”(Order Defender)變成了“秩序挑戰(zhàn)者”(Order Challenger)，美國開始頻繁退出國際制度。(18)He K.，“Role Conceptions，Order Transition and Institutional Balancing in the Asia-Pacific；A New Theoretical Framework，”Australian Journal of International Affairs，Vol.72，No.2，2018，pp.92-109.汪海寶和賀凱進一步提出了制度紅利(19)制度紅利指的是“制度在運行過程中給國家?guī)淼慕?jīng)濟和戰(zhàn)略上的物質(zhì)收益”，可以通過制度賦予國家的權(quán)利和國家需要承擔的責任這兩個維度進行衡量。國家在自我和他者比較的過程中感知制度紅利的變化。的概念，認為由于美國在國際制度中享有的制度紅利不斷下降，美國選擇退出現(xiàn)有多邊機制并建立符合其利益的新制度，實行排他性制度制衡戰(zhàn)略。(20)汪海寶、賀凱：《國際秩序轉(zhuǎn)型期的中美制度競爭——基于制度制衡理論的分析》，《外交評論(外交學院學報)》2019年第3期，第56-81頁。任琳認為，在執(zhí)行職能的過程中，國際制度的功能屬性同時產(chǎn)生了溢出效應和消耗效應，功能屬性削弱了權(quán)力屬性，導致美國的權(quán)力優(yōu)勢被削弱。美國之前選擇排他性和包容性制度制衡手段，當前選擇了退出性制衡這一方式，以減少權(quán)力流失、降低制度約束、轉(zhuǎn)嫁成本。(21)任琳：《“退出外交”與全球治理秩序——一種制度現(xiàn)實主義的分析》，《國際政治科學》2019年第1期，第84-115頁。

與此同時，部分研究分析了霸權(quán)國退出和威脅退出國際制度兩種策略之間的關(guān)系。溫堯認為變更成本和機會成本共同構(gòu)成了退出成本，對這一成本的權(quán)衡決定了美國最終選擇退出還是僅僅威脅退出既有國際制度。(22)溫堯：《退出的政治：美國制度收縮的邏輯》，《當代亞太》2019年第1期，第4-37頁。王明國認為成員國身份、條約義務偏好和后果不確定性程度共同決定霸權(quán)國對國際制度的態(tài)度。在條約義務偏好強烈、退出制度后果不確定的情況下，霸權(quán)國選擇威脅退出；在條約義務偏好強烈、退出后果確定的情況下，霸權(quán)國選擇退出國際制度。(23)王明國：《單邊與多邊之間：特朗普政府退約的國際制度邏輯》，《當代亞太》2020年第1期，第59-85頁。凌勝利和王彥飛從國內(nèi)政治成本角度分析了美國“退群”的成本，認為當維系成本高、退出成本低時，特朗普政府選擇退出國際制度，維系成本和退出成本均高時，特朗普政府僅僅威脅退出。(24)凌勝利、王彥飛：《特朗普政府為何“退群”？》，《國際政治科學》2020年第4期，第74-114頁。朱光勝和劉勝湘認為，當國際制度損耗美國的權(quán)力時，美國選擇威脅退出或者退出策略。美國對國際制度的影響力，即“能在多大程度上以符合自身利益需求的方式改變制度”，決定了其威脅退出策略是否轉(zhuǎn)變?yōu)橥顺鰢H制度。(25)朱光勝、劉勝湘：《權(quán)力與制度的張力：美國國際制度策略的選擇邏輯》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2021年第2期，第55-83頁。

陳拯認為當美國擁有外部選項能夠?qū)ζ渌麌沂?，同時談判成本較低、改制阻力小時，美國選擇以退出選項推動其改制談判。當退出選項吸引力較大、改制成本較高、難度較大時，美國則選擇直接退出國際制度。當外部選項吸引力有限，且存在談判空間時，美國使用某種形式的混合策略。(26)陳拯：《霸權(quán)國修正國際制度的策略選擇》，《國際政治科學》2021年第3期，第33-67頁。楊雙梅認為美國在國際制度中的地位優(yōu)勢和談判有效性，決定美國是否選擇釋放威脅信號以及選擇退出還是威脅退出，當美國在國際制度中地位優(yōu)勢下降或者處于劣勢且談判有效性較低時，美國會選擇退出，否則威脅退出信號將終止，走向不退出。(27)楊雙梅：《制度地位、“退出外交”與美國的國際制度選擇》，《外交評論(外交學院學報)》2020年第4期，第95-123頁。李志永認為當美國在國際組織內(nèi)的政策自主性下降時，美國會發(fā)出退出國際制度的威脅信號，而美國政府持有單邊主義還是多邊主義的信念，以及圍繞呼吁和談判的政策自主性競爭進程，將進一步?jīng)Q定美國是否退出該制度。(28)李志永：《政策自主性與美國退群外交》，《世界經(jīng)濟與政治》2022年第4期，第125-155頁。

上述研究對于理解權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下霸權(quán)國的制度調(diào)適策略提供了一定的幫助，但仍存在一些不足之處。第一，既有研究過度關(guān)注霸權(quán)國“退群”行為以及如何應對崛起國的改制要求，而對權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下霸權(quán)國“不退群”和“維持現(xiàn)狀”時采用的制度策略關(guān)注較少。鑒于美國在多數(shù)國際制度內(nèi)仍享有優(yōu)勢地位，“不退群”更為普遍；第二，在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，霸權(quán)國的制度權(quán)力和利益必然受到侵蝕和削弱。但這并非霸權(quán)國成為求變方的充分必要條件，霸權(quán)國并不必然釋放退出國際制度的威脅信號。以國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)為例，其投票權(quán)份額改革在一定程度上削弱了美國的制度紅利，但美國仍然是對現(xiàn)狀滿意的守成國；第三，多數(shù)研究靜態(tài)地分析了美國的制度調(diào)適策略，即主要分析在何種條件下美國會采取何種特定制度選擇，忽視了霸權(quán)國的單一制度策略不僅可能受到結(jié)構(gòu)性因素影響而保持不變，也由于現(xiàn)實發(fā)展而處于動態(tài)調(diào)整之中，制度策略包括一組相關(guān)行為，制度調(diào)適結(jié)果由霸權(quán)國與國際制度以及其他成員國的動態(tài)博弈決定；第四，不同政策領域內(nèi)權(quán)力轉(zhuǎn)移的速度存在差異，霸權(quán)國針對不同的國際制度分別采取了不同的策略。即使在同一國際制度內(nèi)，隨著國家實力對比的變化和受其他因素的影響，霸權(quán)國也可能會采取不同的立場，守成方和求變方的地位并非是互斥的。尤其是，既有研究未就霸權(quán)國的制度調(diào)適策略提出一個統(tǒng)一的分析框架，本文將嘗試在這些方面做出改進。

三、霸權(quán)國的制度調(diào)適：一個理論框架

霸權(quán)國在國際體系中的絕對優(yōu)勢地位不可持續(xù)，其他國家的相對崛起成為必然，這對霸權(quán)國在其創(chuàng)立或推動建立的國際制度內(nèi)的優(yōu)勢地位形成沖擊，影響到其制度權(quán)力和物質(zhì)利益的基礎，使得霸權(quán)國必然會采取一定的調(diào)適策略加以應對。在不同政策領域內(nèi)，國家間權(quán)力轉(zhuǎn)移的速度并非保持一致，霸權(quán)國受到?jīng)_擊的程度和機制不同，其制度取向也存在差異，而所涉及的制度權(quán)力的維度則進一步影響到其具體策略的選擇。與既有文獻相比，本文的分析框架既考慮了各領域內(nèi)權(quán)力轉(zhuǎn)移速度的非同步性，有助于理解霸權(quán)國針對不同國際制度的不同行為，也提供了一個統(tǒng)一的框架來理解霸權(quán)國對現(xiàn)狀滿意和對現(xiàn)狀不滿意時策略選擇的差異性。

權(quán)力轉(zhuǎn)移在本文研究中屬于前置變量，本文擬從絕對物質(zhì)實力對比和國際合作重要性兩個方面來理解國際體系中的權(quán)力轉(zhuǎn)移。國家間物質(zhì)實力的消長是學界對權(quán)力轉(zhuǎn)移這一概念最廣為接受的理解。無論是由于國家內(nèi)部經(jīng)濟增長率存在差異，還是霸權(quán)國因提供國際公共物品、其他國家搭便車導致自身實力被消耗，霸權(quán)不能永駐，霸權(quán)國實力必然下降和流散，國家間經(jīng)濟和軍事實力對比也將隨之發(fā)生變化。同時需要指出的是，隨著物質(zhì)實力的上升，崛起國在國際合作中的重要性也日益上升，因此本文還借鑒了羅拉提出的全球治理重要性的概念(Global Governance Significance)，即“行為體在多大程度上對于國際合作具有重要性，特別是在任何特定問題上實現(xiàn)互惠或防止相互損失之時”(29)Viola L.A.，“US Strategies of Institutional Adaptation in the Face of Hegemonic Decline，”Global Policy，Vol.11，No.3，2020，pp.28-39.。

制度目標和權(quán)力維度是影響霸權(quán)國制度調(diào)適策略的兩個主要因素，是本文的兩個條件變量。國際體系中權(quán)力的流散對霸權(quán)國在國際制度內(nèi)的收益產(chǎn)生了影響，因此霸權(quán)國需要進行制度調(diào)適。霸權(quán)國在國際制度內(nèi)的收益可分為兩類：一是制度性權(quán)力，例如國際制度能夠增強主導國的談判、實施強制行為、合法占據(jù)公共資源的能力以及提升其國際威望(30)李?。骸秶H秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實制度主義理論的生成》，第31-59頁。，因此美國在二戰(zhàn)之后愿意建立起一系列國際制度進行自我約束，企圖在其實力下降之后繼續(xù)延續(xù)其所享有的制度性權(quán)力。當國際體系發(fā)生權(quán)力轉(zhuǎn)移，一方面，由于國際制度中的權(quán)力分配往往滯后于國家間實力對比的變化，霸權(quán)國即使實力相對下降但也仍能夠享有原有的制度優(yōu)勢，因此崛起國往往提出改革既有國際制度的要求；另一方面，崛起國對于實現(xiàn)和維持國際合作的重要性逐漸上升，可能在個別議題上拒絕提供必要的合作，從而間接限制了霸權(quán)國的制度性權(quán)力優(yōu)勢。

霸權(quán)國在國際制度中享有的另一重要收益是物質(zhì)利益，由于霸權(quán)國的實力優(yōu)勢以及國際制度的非中性特點，霸權(quán)國在國際制度中的獲益通常會比其他國家多。但是，權(quán)力轉(zhuǎn)移會導致霸權(quán)國在國際制度內(nèi)的物質(zhì)利益受損，包括絕對利益受損和相對利益受損。就絕對利益而言，由于在某領域內(nèi)國家實力對比和優(yōu)勢發(fā)生變化，霸權(quán)國的絕對利益可能因此受損。就相對利益而言，由于公共物品供應邊際成本遞增、邊際收益遞減，而其他國家會選擇搭便車，或者由于制度紅利達到峰值之后霸權(quán)國享受的制度紅利開始減少，崛起國作為后發(fā)國家享受的制度紅利會相應地處于上升期，這使得霸權(quán)國在國際制度中的相對獲益可能減少?，F(xiàn)實主義認為國家在進行合作時不僅關(guān)注絕對獲益，還關(guān)注相對獲益。相應地，霸權(quán)國的目標可以分為維護制度權(quán)力優(yōu)勢和逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失。當霸權(quán)國旨在維護其制度權(quán)力優(yōu)勢時，總體上對于既有國際制度規(guī)則感到滿意，屬于制度守成方；當霸權(quán)國旨在逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失時，總體上對于既有國際制度規(guī)則不滿，屬于制度求變方。

與此同時，霸權(quán)國所涉及的權(quán)力維度也會進一步影響其具體制度調(diào)適策略的選擇。制度權(quán)力維度主要包括創(chuàng)議權(quán)和否決權(quán)，否決權(quán)是一種消極權(quán)力，霸權(quán)國可以通過行使否決權(quán)阻撓其反對的決議或決策，也可以利用其否決權(quán)破壞制度運作。相比之下，創(chuàng)議權(quán)是一種積極權(quán)力，主要指的是國家對國際制度議程產(chǎn)生影響的能力。霸權(quán)國可以通過行使創(chuàng)議權(quán)使新的議題上升為制度議程，制定新的制度規(guī)則。雖然國際制度在其創(chuàng)始文件中已經(jīng)對制度的核心職能領域做出了規(guī)定，但同一政策領域內(nèi)包括多個相關(guān)的子議題。由于資源約束，國際制度在一定時期內(nèi)只能處理有限數(shù)量的議題，不同議題涉及不同國家的利益關(guān)切。有效地設置議程可以使本國偏好的議題成為各方進行制度合作的潛在基點，進而有效地延伸和實現(xiàn)一國的利益訴求。在制度建立之初，霸權(quán)國憑借其實力優(yōu)勢而享有結(jié)構(gòu)性權(quán)力。鑒于實力差距較大，其他國家為了獲得制度合作收益，通常支持霸權(quán)國提出的議程。霸權(quán)國原本在制度內(nèi)享有的創(chuàng)議權(quán)優(yōu)勢并非體現(xiàn)為明文的制度規(guī)則，大多通過施加非正式影響力而實現(xiàn)。當霸權(quán)國的權(quán)力流散后，崛起國對于實現(xiàn)和維持國際合作的重要性逐漸上升。無論是霸權(quán)國試圖將新的議題納入制度議程，還是制定新的制度規(guī)則，都離不開崛起國的配合。當崛起國因國家利益差異而在個別議題上拒絕提供必要的合作時，霸權(quán)國的創(chuàng)議權(quán)就會間接地受到限制。

否決權(quán)指的是，如果一國不同意某項決議或者決策，后者就無法在制度內(nèi)獲得通過，從而上升為集體意志。根據(jù)霸權(quán)穩(wěn)定論，國際制度的建立需要付出較高成本，只有霸權(quán)國兼具承擔這一成本的意愿和能力。霸權(quán)國之所以愿意承擔較多的制度建立成本，是為了獲得更多的制度權(quán)力和收益，其中一項重要的制度權(quán)力是否決權(quán)，否決權(quán)包括加權(quán)否決權(quán)和實質(zhì)否決權(quán)。一方面，在加權(quán)投票權(quán)下，國家的投票權(quán)份額根據(jù)特定公式加權(quán)計算，各國的投票權(quán)大小不同。若一國的投票權(quán)份額較大，該國如果不同意某項決策或者決議，就無法達到通過決策的最低票數(shù)要求。在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，崛起國要求獲得更多制度權(quán)力的行為可能對霸權(quán)國的否決權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)；另一方面，即使在實行一國一票制的國際制度內(nèi)，霸權(quán)國通常在諸多議題領域具有絕對優(yōu)勢，實力優(yōu)勢賦予其實質(zhì)性否決權(quán)，即若霸權(quán)國退出國際合作，將給其他成員國造成損失。否決權(quán)維度涉及使用和維護否決權(quán)兩個方面。

霸權(quán)國的制度調(diào)適策略是本文研究的結(jié)果變量。霸權(quán)國進行制度調(diào)適是為了實現(xiàn)特定制度目標，實質(zhì)是國家圍繞制度權(quán)力開展的博弈，而“博弈的根本特征是博弈策略的依存性”(31)陳偉光等：《融合還是分立：全球經(jīng)濟治理制度變遷的邏輯》，《東北亞論壇》2022年第3期，第29-43頁。，因此制度調(diào)適策略具有動態(tài)性和策略性的特點，其結(jié)果以及能否實現(xiàn)目標取決于霸權(quán)國與國際制度和其他成員國的互動。因此，本文認為霸權(quán)國的制度調(diào)適策略包括一組相關(guān)的制度行為，而非單一制度行為。霸權(quán)國的制度調(diào)適策略主要包括應對改制要求、提供指定用途資金、威脅退出國際制度和排外性多邊主義四種(圖1所示)。

圖1 權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下霸權(quán)國制度調(diào)適策略的邏輯

假設1：當霸權(quán)國旨在維護制度權(quán)力優(yōu)勢且試圖行使創(chuàng)議權(quán)時，霸權(quán)國將采取提供指定用途資金這一制度調(diào)適策略。

崛起國隨著其對國際合作重要性的上升，將對霸權(quán)國的創(chuàng)議權(quán)構(gòu)成限制。國際制度融資規(guī)則規(guī)定了其資金來源，國家出資通常與其制度權(quán)力之間存在正相關(guān)關(guān)系。一方面，隨著全球治理復雜性的增加以及客觀存在的議題間聯(lián)系，國際制度不斷拓展其核心職能，僅僅依靠核心捐資已日益無法滿足其實現(xiàn)組織職能和目標的需要。國際制度融資規(guī)則發(fā)生了變化，制度資金來源經(jīng)歷了從完全依靠成員國會費向同時接受會費與自愿捐款(Voluntary Contributions)的轉(zhuǎn)變，后者逐漸成為國際制度的重要資金來源之一(32)絕大多數(shù)聯(lián)合國下屬的發(fā)展組織和多邊開發(fā)銀行均接受指定用途資金，包括世界貿(mào)易組織、萬國郵政聯(lián)盟、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食署、世界衛(wèi)生組織、國際原子能機構(gòu)、國際電信聯(lián)盟等。，分為指定資金用途的非核心自愿捐款(Voluntary Non-core Contributions)和未指定資金用途的核心自愿捐款(Voluntary Core Contributions)。指定用途自愿捐款允許出資國在資金用途上具有更大話語權(quán)(33)對國際制度施加更大影響力是國家為國際制度提供額外的自愿捐款的主要動機之一，參見Reinsberg，B.，Michaelowa，K.，&Eichenauer，V.Z.，“The Proliferation of Trust Funds and Other Multi-bi Aid，”in M.Arvin and B.Lew，eds.，Handbook on the Economics of Foreign Aid，Cheltenham；Edward Elgar Publishing，2015，pp.527-554.Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”Global Policy，Vol.8，No.5，2017，pp.85-95.Graham E.R.，“The Institutional Design of Funding Rules at International Organizations；Explaining the Transformation in Financing the United Nations，”European Journal of International Relations，Vol.23，No.2，2016，pp.365-390.Sridhar D.and Woods N.，“Trojan Multilateralism；Global Cooperation in Health，”Global Policy，Vol.4，No.4，2013，pp.325-335.Bayram A.B.and Graham E.R.，“Financing the United Nations；Explaining Variation in How Donors Provide Funding to the UN，”The Review of International Organizations，Vol.12，No.3，2017，pp.421-459.Eichenauer V.Z.and Hug S.，“The Politics of Special Purpose Trust Funds，”Economics &Politics，Vol.30，No.2，2018，pp.211-255.Michaelowa K.et al，“Multi-bi Aid in European Development Assistance；The Role of Capacity Constraints and Member State Politics，”Development Policy Review，Vol.35，No.4，2017，pp.513-530.，在宏觀的規(guī)劃層面(Programmatic Level)乃至具體的項目層面(Project Level)做出具體規(guī)定。(34)Graham E.R.and Serdaru A.，“Power，Control，and the Logic of Substitution in Institutional Design；The Case of International Climate Finance，”International Organization，Vol.74，No.4，2020，pp.671-706.例如，要求用于氣候變化等特定議題或用于某個國家的具體項目。另一方面，當國際制度內(nèi)平等規(guī)范過強、推行一國一票制時，霸權(quán)國通常遵循一種替代性邏輯，即通過影響國際制度融資規(guī)則、提供指定用途資金對制度施加影響，以“利用金融資源改變多邊組織的政策”。(35)Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”pp.85-95.

通過提供指定用途資金，霸權(quán)國可以繞開崛起國對其創(chuàng)議權(quán)的限制，將符合本國國家利益和外交戰(zhàn)略的議題納入國際制度的議程，使之獲得優(yōu)先關(guān)注。不過，雖然國際制度希望擴大其資源池，增加可支配資金數(shù)量并擴大制度影響力，但是并非對指定用途資金不加篩選的全盤接受。為維護制度合法性，防止完全淪為個別國家的執(zhí)行機構(gòu)，國際制度官員會對出資國指定的資金用途進行審查，接受那些與制度目標和職能相符的指定用途自愿捐款，拒絕接受那些與本組織利益不符的自愿捐款。(36)筆者于2022年9月25日對聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室專家進行訪談。專家表示，對于那些與組織目標和職能相悖的指定用途資金提議，國際組織將會拒絕接受其資助。因此，這一策略通常包括提出指定用途自愿捐款建議-提供資金-項目執(zhí)行三個子階段。

假設2：當霸權(quán)國旨在維護制度權(quán)力優(yōu)勢且試圖維護否決權(quán)時，霸權(quán)國將采取應對改制要求這一制度調(diào)適策略。

由于制度粘性和路徑依賴等因素，國際制度權(quán)力分配的調(diào)整通常滯后于國家間實力對比的變化。崛起國隨著實力的增長，將日益不滿于現(xiàn)存的國際制度安排，要求獲得與其實力相匹配的制度權(quán)力，主要體現(xiàn)為希望通過增加對國際制度的出資等方式，獲得更大投票權(quán)份額。這時霸權(quán)國在制度內(nèi)享有否決權(quán)，仍占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，對于國際制度規(guī)則總體滿意，其制度調(diào)適策略只需要考慮如何回應崛起國的改制要求。崛起國在實力明顯增強后，將采取實際行動，付出呼吁成本，提出改革既有國際制度的要求。這時，霸權(quán)國需要對崛起國的改制要求做出回應。

一方面，崛起國可能具備另起爐灶、建立起新制度的能力，其另行建制的能力和意愿(乃至建立了新的國際制度的行為)相當于為其提供了外部選項，有助于改善其在既有制度改革談判中的地位。若同一領域內(nèi)同時存在多個職能類似的國際制度，制度間將形成競爭，可能間接削弱既有國際制度的合法性和霸權(quán)國的優(yōu)勢地位；另一方面，國際制度實現(xiàn)其特定職能需要崛起國的支持和配合，若無法完成這一任務，國際制度的合法性將遭到削弱。因此，為維護其否決權(quán)優(yōu)勢，霸權(quán)國將適度考慮崛起國的利益，同意對既有國際制度進行有限改革，從而在既有制度內(nèi)鎖定自己的領導地位。但既有制度改革并非一蹴而就，霸權(quán)國不愿看到崛起國制度權(quán)力提升，很可能以國內(nèi)政治為由，延遲國內(nèi)對國際制度改革方案的審批。因此，這一策略包括改制談判-拖延-同意制度改革三個子階段。

假設3：當霸權(quán)國旨在逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失且試圖使用否決權(quán)時，霸權(quán)國將采取威脅退出國際制度這一制度調(diào)適策略。

在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，一方面，即使在原制度規(guī)則保持不變的情況下，其分配效應也可能發(fā)生改變，轉(zhuǎn)而對霸權(quán)國不利，造成其絕對物質(zhì)利益受損；另一方面，霸權(quán)國對于制度合作的相對收益損失更為敏感。這時霸權(quán)國試圖通過改革既有國際制度規(guī)則，逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失的趨勢。由于制度依賴和制度粘性，即使是占主導和優(yōu)勢地位的霸權(quán)國作為求變方采取行動時也處于不利地位。鑒于霸權(quán)國在主導或者推動建立現(xiàn)有國際制度時，往往付出一定的成本，放棄現(xiàn)有的國際制度、另行建立新的國際制度不僅面臨較高的成本，同時隨著霸權(quán)國實力的相對下降，能否成功聚集起足夠多的國家加入其建立的新制度尚存變數(shù)，存在較大風險，因此通過創(chuàng)建可信的外部選項(如建立新制度)為國際制度改革提供支持的作用較為有限。迫切的改革要求以及缺乏可靠的外部選項進一步惡化了其談判地位。(37)陳拯：《改制與建制之間：國際制度競爭的策略選擇》，第86頁。

“除非求變方能有所行動，守成方在面對求變方的呼吁時可以選擇無視而同時不會有所損失?！?38)同上，第81-109頁。否則，霸權(quán)國為了增強其改制要求的可信度、改善談判地位，會采取破壞性行為，且通過使用否決權(quán)，釋放“退群”信號，干擾國際制度的正常運作。但是霸權(quán)國的最終目的在于以退出威脅推動其改制要求，而非退出國際制度合作，即使是如特朗普一樣的反建制派，“在聲明退出或威脅退出國際制度時仍然表示會推動新的國際談判的開展，或者要求相關(guān)國際制度進行重大改革?！?39)溫堯：《退出的政治：美國制度收縮的邏輯》，第 4-37 頁。因此，這一策略包括釋放“退群”信號-改制談判-放棄退出(回歸)三個子階段。

假設4：當霸權(quán)國旨在逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失，且試圖行使創(chuàng)議權(quán)時，霸權(quán)國將采取排外性多邊主義這一制度調(diào)適策略。

隨著崛起國與霸權(quán)國實力差距的縮小，霸權(quán)國試圖通過行使創(chuàng)議權(quán)、制定新的制度規(guī)則，限制崛起國從既有國際制度中獲益，逆轉(zhuǎn)其相對利益受損的情況，進而延緩權(quán)力轉(zhuǎn)移的趨勢。指定用途自愿捐款能夠增強霸權(quán)國的議程設置能力，但無法幫助其繞過其他成員國，制定新的制度規(guī)則，這時霸權(quán)國將選擇排外性多邊主義這一策略。如此，國際制度內(nèi)的一個重要特點在于，國家利益和偏好的多樣性增加，霸權(quán)國實力的下降削弱了其使用脅迫和引誘手段的能力，霸權(quán)國想要將自己偏好的結(jié)果強加給整個集體的難度和成本大大提高。但同時霸權(quán)國在該領域仍具有重要性，可以選擇先與持相近看法、利益一致的國家組成小團體，通過諸邊主義談判的方式達成協(xié)議，降低在包含更多成員的國際制度中通過議題聯(lián)系(Issue Linkage)和補償收益(Side Payments)等方式達成全體一致的成本和難度。但是霸權(quán)國旨在獲得更多制度收益，將其他國家排除在外并非其最終目的，因此，后續(xù)將利用這些國家在該議題領域內(nèi)的重要性和優(yōu)勢地位，給被排除在外的其他國家造成損失，最終迫使其或者選擇加入這一團體并接受其制定的規(guī)則或決定，或者繼續(xù)遭受損失。因此這一策略包括既有制度談判僵局-諸邊主義協(xié)定-嘗試推廣至多邊這三個子階段。

此外，判斷霸權(quán)國享有的制度權(quán)力和物質(zhì)利益是否面臨挑戰(zhàn)既與現(xiàn)實中的變化有關(guān)，也與霸權(quán)國領導人和民眾對這一現(xiàn)實的認知有密切聯(lián)系，國內(nèi)政治和戰(zhàn)略焦慮也發(fā)揮了作用。除了理性的利益考量外，國內(nèi)政治因素和霸權(quán)國的戰(zhàn)略焦慮可能作為干預變量對霸權(quán)國的制度調(diào)適策略產(chǎn)生一定的影響。為了贏得選民的支持，領導人可能迫切希望阻止崛起國要求調(diào)整制度內(nèi)權(quán)力分配的改革，采取拖延改革的措施，或者企圖加快按照自己的利益和意愿改革國際制度的步伐、維護本國民眾利益，將之作為政績，甚至不惜使用更高強度的策略以威逼方式謀求國際制度改革，從而導致霸權(quán)國出現(xiàn)行為和策略上的反復。同時，戰(zhàn)略焦慮影響著霸權(quán)國對利益受損的容忍度和對相對獲益減少的敏感度，在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，霸權(quán)國更愿意采取冒險行為，提高為推動國際制度按自己利益和意愿改革所使用的手段的烈度。國內(nèi)政治和戰(zhàn)略焦慮影響到霸權(quán)國何時采取措施進行制度調(diào)適，也對其措施的強度具有一定影響。但是這兩個因素在霸權(quán)國的制度調(diào)適策略的選擇中并不是主要的因素，因此可以作為干預變量納入考慮。

四、霸權(quán)國制度調(diào)適策略的驗證：案例分析

本文選取了不同議題領域的多個國際制度對理論假設進行了一般性檢驗(表1)，符合理論預期，并選擇了4個具體案例進行深入分析，以對本文觀點進行進一步驗證。

表1 美國的制度調(diào)適策略的一般性檢驗

表格中的分析極大地簡化了影響霸權(quán)國制度調(diào)適策略的因素以及具體的制度結(jié)果，實際情況會更為復雜。例如，美國在特朗普時期就退出了TPP談判，隨后TPP改名為CPTPP，拜登執(zhí)政后也并未重返該制度，但美國在奧巴馬政府時期主導推動TPP談判的主要目的是在世界貿(mào)易組織之外在知識產(chǎn)權(quán)保護領域制定更高標準，并通過轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法的方式對其他未參與TPP談判的國家產(chǎn)生影響，本質(zhì)上是排外性多邊主義策略，因而仍可被用作案例。

(一)聯(lián)合國糧農(nóng)組織：提供指定用途資金

聯(lián)合國糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO)最初源于1943年5月美國在時任總統(tǒng)羅斯福倡議下召開的糧農(nóng)會議，正式成立于1945年10月，是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)最早的常設專門機構(gòu)，成員國可以在這一制度平臺內(nèi)討論農(nóng)業(yè)和糧食問題。理事會是FAO的最高權(quán)力機構(gòu)，由大會選舉理事國和理事會獨立主席，理事會下面包括漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、世界糧食安全等9個辦事機構(gòu)。鑒于聯(lián)合國內(nèi)平等規(guī)范較強，F(xiàn)AO的主要權(quán)力機構(gòu)實行一國一票制，美國對制度議程的影響主要依靠非正式的結(jié)構(gòu)性權(quán)力來實現(xiàn)。無論是核心捐資還是自愿捐款，美國都是FAO的最大出資國。隨著經(jīng)濟實力的增強，新興國家也開始利用FAO的融資規(guī)則影響制度議程。中國是FAO中南南合作的重要支持者，2008-2022年間與FAO共同成立了三期南南合作信托基金，共提供了1.3億美元的自愿捐款，該基金下合作項目的主題大多與中國具有優(yōu)勢和成功發(fā)展經(jīng)驗的議題相一致。(40)FAO，“Program Guidelines for Projects under the FAO-China South-South Cooperation Program，”https：//www.fao.org/publications/card/en/c/CA1803EN，訪問時間：2022年3月28日。由于聯(lián)合國糧農(nóng)組織內(nèi)實行高度等級化的組織結(jié)構(gòu)(41)Knill C.et al.，“Bureaucratic Influence and Administrative Styles in International Organizations，”The Review of International Organizations，Vol.14，No.1，2019，pp.83-106.，高級職位官員能夠?qū)M織產(chǎn)生更大影響。雖然美國高級官員強調(diào)擊敗中方候選人是美國關(guān)鍵的外交政策目標(42)“Outfoxed and Outgunned；How China Routed the U.S.in a U.N.Agency，”https：//foreignpolicy.com/2019/10/23/china-united-states-fao-kevin-moley/，訪問時間：2022年8月11日。，但2019年中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長屈冬玉仍以108票高票當選FAO首位中國籍總干事，這被認為是美國在該制度內(nèi)外交干涉的失敗，也凸顯出美國在該制度內(nèi)的影響力受到削弱和限制。

盡管如此，這時美國對FAO的制度規(guī)則仍然總體較為滿意，試圖利用其融資規(guī)則行使創(chuàng)議權(quán)，影響FAO制度內(nèi)的合作議程，維護美國的國家利益，因而選擇了提供指定用途資金這一策略。不同的議題分別符合不同國家的利益關(guān)切，美國通過指定提供的自愿捐款的用途，將符合本國國家利益的議題上升為制度議程，通過包括美國國際開發(fā)署、美國農(nóng)業(yè)部、美國國防部下屬的國防威脅降低局、美國國家海洋和大氣管理局以及國際毒品暨強制法事務局在內(nèi)的各種國家渠道實現(xiàn)這一合作。具體來說，美國與FAO合作的主要領域包括全球作物預測、食品安全、災難援助、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)性和復原力建設，旨在促進糧食安全、確保全球穩(wěn)定以及促進貿(mào)易。(43)相比之下，中國-FAO南南合作信托基金下項目主要集中于灌溉、食品加工、糧食安全和減貧等領域。美國2017-2021年全球糧食安全戰(zhàn)略將農(nóng)業(yè)投資視為幫助農(nóng)民脫貧和擺脫饑餓的重要方式，這與FAO的戰(zhàn)略框架相一致。2015-2020年，美國在“迎接營養(yǎng)不良的挑戰(zhàn)”(Meeting the Undernutrition Challenge，MUCH)項目下，向孟加拉國提供了970萬美元援助，以幫助該國制定、實施和監(jiān)測部門和跨部門政策、戰(zhàn)略和投資計劃，以消除糧食不安全和營養(yǎng)不良。此外，美國還與FAO合作，2016-2017年為索馬里提供人道主義援助，應對其歷史上最嚴重的干旱，2018年幫助南蘇丹糧食無保障和流離失所的1萬多個家庭在緊急情況下維持生計。(44)FAO，“FAO+the United States of America；Enhancing Food Security.Protecting Global Stability.Promoting Trade(Second Version)，”https：//www.fao.org/publications/card/en/c/CB7114EN/，訪問時間：2022年10月26日。通過提供指定用途資金，美國“啟動新項目和控制多邊資源分配”，在主題(Programmatic Level)和項目(Project Level)層面(45)Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”pp.85-95.對FAO議程施加更大影響，進而在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下更好地維護其國家利益。

(二)國際貨幣基金組織：應對改制要求

1997年亞洲金融危機中，國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)反應遲緩，應對危機不力。(46)李?。骸栋詸?quán)國與國際公共物品—美國在地區(qū)金融危機中的選擇性援助行為》，《國際政治研究》2007年第3期，第164-186頁。此后，隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟實力的提升，要求IMF進行改革的呼聲日益高漲。新世紀以來，新興國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟保持高速發(fā)展。2007年美國次貸危機引發(fā)了全球性金融危機，IMF指出2008年全球經(jīng)濟陷入了二戰(zhàn)以來最嚴重的衰退。(47)“Annual Report of the Executive Board for the Financial Year Ended April 30，2009，”https：//www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2009/eng/，訪問時間：2022年10月25日。即使受到金融危機的沖擊，2008年新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長率仍超過發(fā)達國家。根據(jù)IMF估計，2008年世界經(jīng)濟增速平均為3.7%，其中發(fā)達經(jīng)濟體的增長率為1.4%，而新興國家和發(fā)展中經(jīng)濟體卻增長了6.6%，遠高于前者。(48)中華人民共和國中央政府，“中國經(jīng)濟2008年對于世界經(jīng)濟增長的貢獻超過20%，”https：//www. baidu.com/link？url=bx9pna3BRlmN6V2rnJtCvx-CHzbzPGSMkyj36G_-dfKcotacPczE7P9Vu-GHuvITLv 8O4xo7OicFQIirCN4V4pWEVzfci1ZcDj_oWWBIZky&wd=&eqid=c50373920004257 b000000066359044d，訪問時間：2022年10月26日。隨著實力的增長，中國等新興國家呼吁IMF進行改革。在多次金融危機中，美國頻繁利用其優(yōu)勢地位，選擇性地向成員國提供國際公共物品，迫使成員國執(zhí)行其偏好的改革措施。美國在IMF內(nèi)享有絕對優(yōu)勢地位，擁有17.4%的投票權(quán)，加之根據(jù)IMF的制度規(guī)定，重大改革和決策需要85%的份額同意，美國相當于具有一票否決權(quán)。因此美國對該國際制度總體滿意，屬于守成方，面對崛起國的改制要求，試圖維護其制度否決權(quán)。

IMF因應對危機不力、新興國家代表性不足等問題長期受到詬病。由于中國等新興國家實力增長，美國為首的西方國家迫切需要前者的合作，以共同應對這一危機。新興國家的配合不僅對于西方發(fā)達國家走出金融危機較為重要，也對于IMF實現(xiàn)組織職能、維護合法性，進而維護美國在國際金融領域優(yōu)勢地位至關(guān)重要。在此背景下，IMF于2008年和2010年分別通過了兩份制度改革決議。2008年4月IMF理事會通過了第63-2號決議，據(jù)此，發(fā)達國家份額向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移1.2個百分點，使后者比重達到39.6%。2009年9月，二十國集團匹茲堡峰會上各國就IMF“份額分配”改革問題達成一致，發(fā)達國家承諾將把部分份額轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國家，美國在這次峰會上也表示支持IMF份額權(quán)改革。(49)新京報，“IMF應增加發(fā)展中國家發(fā)言權(quán)，”https：//www.baidu.com/link？url=2GpB1xOTmyduqnoC_cvhz5QsIwqFjRUHlmz04xKdg-TG67jra19SeEoJguVxcxI9od9haYfyIGsCcXJuiuVgU_&wd=&eqid=f1f7c8e100000 7700000000663580ac6，訪問時間：2022年10月25日。2010年IMF理事會又通過了第66-2號決議，進一步將發(fā)展中國家的份額比例提高到42.4%，而美國仍擁有16.7%的投票否決權(quán)。

IMF改革需要得到占總投票權(quán)85%的成員國批準后才能生效。2008年的改革方案于2011年3月3日正式生效。2010年改革方案原計劃于2012年10月前完成份額調(diào)整，但由于擁有否決權(quán)的美國遲遲未完成國內(nèi)審批，一直未能生效。在達成改革協(xié)議后，隨著金融危機逐漸退潮，新興國家經(jīng)濟增速放緩，發(fā)達國家經(jīng)濟也逐漸復蘇，對于新興國家的合作需求下降。國內(nèi)政治考慮和對于美國在國際金融領域權(quán)力流散的戰(zhàn)略焦慮使得美國在談判地位改善后調(diào)整了其制度策略，從積極參與改革談判向拖延制度改革轉(zhuǎn)變。這份改革方案不僅涉及份額轉(zhuǎn)移，還要求美國向IMF增加650億美元的出資，美國國內(nèi)對這兩項內(nèi)容均存在不滿。共和黨兩次提交反對份額改革的提案(50)歐明剛：《IMF改革：進展與前景》，《銀行家》2013年第12期，第82-85頁。，認為美國對IMF的出資已經(jīng)夠多了，部分美國國會議員也擔心批準改革將導致與美國國家利益不一致的國家獲得更大的影響力。鑒于美國國內(nèi)財政緊張，以及2012年為美國大選年，奧巴馬政府想要爭取第二個任期，美國國內(nèi)執(zhí)政的民主黨始終未向國會提交批準IMF份額改革的提案。2013年3月，美國參議院撥款委員會拒絕了奧巴馬政府的提案，拒絕增加對IMF的永久性出資。由于部分共和黨議員的阻撓，這項改革方案在國會也未能進入2013財年下半年的聯(lián)邦政府預算臨時撥款案和2014財年聯(lián)邦政府預算案(51)新浪財經(jīng)，“IMF份額改革沖刺中國將成第三大份額國，”http：//finance.sina.com.cn/world/20130416/011115155714.shtml，訪問時間：2022年10月26日。，最終2010年IMF份額權(quán)改革在美國國會擱置了長達5年之久。

新興國家隨著經(jīng)濟實力的增強，另行建立新制度的能力和意愿均大大提升。面對美國拖延IMF改革的策略，2012年金磚國家提出建立新開發(fā)銀行，2013年中國提議成立亞投行，兩個銀行于2015年先后正式成立。這兩個新的國際制度的成立相當于為新興國家提供了外部選項，可能對既有國際制度構(gòu)成挑戰(zhàn)，極大地改善了新興國家的談判地位。最終2015年12月，美國國會批準了IMF份額權(quán)改革。對國際貨幣基金份額改革遲遲未通過的不滿被認為是促使中國建立亞投行的原因之一，而美國未能阻止中國成功建立起亞投行則被認為是促使美國國內(nèi)最終批準改革的直接因素之一。(52)G.John Ikenberry，Darren Lim，“China’s Emerging Institutional Statecraft The Asian Infrastructure Investment Bank and the Prospects for Counter-hegemony，”https：//www.brookings.edu/research/chinas-emerging-institutional-statecraft/.2017，訪問時間：2022年10月25日。

(三)世界貿(mào)易組織服務協(xié)定(TiSA)：排外性多邊主義

2000年以來服務貿(mào)易在全球貿(mào)易中的比重穩(wěn)步增加，2019年服務貿(mào)易占全球貿(mào)易的五分之一。(53)WTO，“World Trade Report 2019 The Future of Services Trade，”https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/03_wtr19_2_e.pdf，訪問時間：2022年10月25日。美國是全球最大的服務進出口國，(54)The Office of the United States Trade Representative，https：//ustr.gov/about-us/benefits-trade，訪問時間：2022年10月25日。服務貿(mào)易占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的四分之三和出口的三分之一以上。(55)U.S.International Trade Commission，“Recent Trends in US Services Trade；2019 Annual Report，Publication 4975，Investigation No.332-345，”https：//www.usitc.gov/publications/332/pub4975.pdf，訪問時間：2022年10月25日。美國在商品貿(mào)易上存在經(jīng)常賬戶赤字，但在服務業(yè)貿(mào)易上享有巨額順差，在服務業(yè)具有較大優(yōu)勢。開放國際服務市場符合美國的國家利益，因而美國一直積極推動服務貿(mào)易的自由化。鑒于服務貿(mào)易主要是通過“邊境后”壁壘(56)例如許可法規(guī)、勞動法、環(huán)境保護和數(shù)據(jù)保護法。進行監(jiān)管的，國家試圖通過簽署服務貿(mào)易協(xié)定，建立共同標準，或相互承認對方標準，以降低服務貿(mào)易成本。當時唯一的服務業(yè)協(xié)議是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合下達成的服務貿(mào)易總協(xié)定(The General Agreement on Trade in Services，GATS)，1995年開始生效，協(xié)定中包含保護發(fā)展中國家的條款。例如，第十九條規(guī)定，“對個別發(fā)展中國家成員，特別是最不發(fā)達國家，應給予適當?shù)撵`活性，開放較少的部門，放開較少類型的交易，根據(jù)其發(fā)展情況擴大市場準入，并附加旨在加強其國內(nèi)服務能力和競爭力的條件”。(57)WTO，General Agreement on Trade in Services ，1995，https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm#articleXIX，訪問時間：2022年10月26日。根據(jù)協(xié)定要求，成員國于2000年開始繼續(xù)在世界貿(mào)易組織內(nèi)開展談判，以實現(xiàn)服務貿(mào)易的進一步自由化。

2005-2017年間，發(fā)展中國家服務貿(mào)易所占比例提高了10%(58)WTO，“World Trade Report 2019 The Future of Services Trade，”https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/03_wtr19_2_e.pdf，訪問時間：2022年10月25日。，而且由于新興經(jīng)濟體正處于向服務貿(mào)易的轉(zhuǎn)型，其服務貿(mào)易增長潛力很大。隨著新興經(jīng)濟體實力的增長，制度內(nèi)國家利益和合作收益分配上偏好的異質(zhì)性大大加強，發(fā)展中國家尋求延續(xù)這些保護措施，而美國為首的發(fā)達國家則認為這些規(guī)定已經(jīng)過時，要求“公平競爭”，多哈回合下服務貿(mào)易談判陷入僵局。這時美國對于既有的服務貿(mào)易協(xié)定不滿，為求變方，旨在通過行使創(chuàng)議權(quán)，創(chuàng)新制度規(guī)則。2012年美國宣布打算在世界貿(mào)易組織框架外開展諸邊服務貿(mào)易協(xié)定談判。2013年4月美國與澳大利亞等16個在服務貿(mào)易自由化方面具有相似利益的國家組建了服務業(yè)摯友集團(Really Good Friends of Services’，RGF)，定期舉行會議，秘密開展談判(59)2015年，維基解密首次披露了關(guān)于這項談判的信息。Wikileaks，“2015 TiSA Publication”，https：//wikileaks.org/tisa/#June%203，%202015%20TiSA%20Publication，訪問時間：2022年10月26日。，致力于達成更為全面的服務貿(mào)易協(xié)定。原則上，其他世界貿(mào)易組織成員國如果愿意接受談判中已經(jīng)達成的條款，就可以加入談判。2013年中國商務部部長高虎城向美國貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼(Michael Froman)提出申請加入談判(60)Donnan，S.，“China in Push to Join US-led $4tn Services Trade Talks，”https：//www.ft.com/content/864744ec-21eb-11e3-bb64-00144feab7de，訪問時間：2022年10月26日。，表示愿意接受已經(jīng)達成的成員國義務，歐盟國家認為中國的加入能夠帶來物質(zhì)收益，同意中國加入談判。(61)European Commission，“EU Backs China Joining Talks on Trade in Services Agreement (TiSA)，”https：//ec. europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_14_352，訪問時間：2022年10月26日。但考慮到利益分歧，將中國等新興經(jīng)濟體排除在外有助于以更低的成本達成更接近美國偏好的服務貿(mào)易協(xié)議，因此美國拒絕中國加入談判。

排他性并非美國推動TiSA談判的主要目的，而是致力于在世界貿(mào)易組織內(nèi)將其“多邊化”。(62)Fefer，R.，“Trade in Services Agreement (TiSA)Negotiations；Overview and Issues for Congress，”Congressional Research Service Report，R44354，2017，pp.1-17.歐盟委員會的一位消息人士表示，“一旦協(xié)議生效，我們希望將其融入世界貿(mào)易組織，換句話說，其規(guī)則被所有162個世貿(mào)組織成員接受，并成為全球服務貿(mào)易的基準”。(63)Mucci，A，“The Most Important Free Trade Agreement You’ve Never Heard of，”https：//www.politico.eu/article/the-most-important-free-trade-agreement-youve-never-heard-of/，訪問時間：2022年10月26日。正如一位談判代表所說，“中國是一個重量級的國家。如果它被包括在談判過程中，美國將不得不考慮與自己非常不同的立場進行談判……美國希望決定規(guī)則，然后讓每個希望加入TiSA的國家簡單地遵守它們?！?64)Ibid.由于諸邊主義協(xié)定具有排他性，只向成員國提供優(yōu)惠條款，實際上具有歧視性，加上該協(xié)定的成員國在服務貿(mào)易領域具有實力優(yōu)勢，占全球服務貿(mào)易的70%，被排除在協(xié)定之外將產(chǎn)生一定的代價。其他國家如果想要獲得這個世界上最大的共同服務市場的準入，將不得不接受已經(jīng)達成的條款，霸權(quán)國可以借此作為談判籌碼，向其他成員國施壓，實現(xiàn)在世貿(mào)組織內(nèi)包括全體成員國的談判中難以達到的目標。鑒于被允許加入談判的希望渺茫，2013年中國開始推動區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，開啟了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)的談判。2020年11月，15個國家簽署了包括服務貿(mào)易規(guī)定在內(nèi)的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，世界上經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖杂少Q(mào)易區(qū)正式成立。而美國和歐盟由于國內(nèi)政治生態(tài)轉(zhuǎn)向，背離了自由化貿(mào)易，TiSA協(xié)定自此停滯不前，并且未在世界貿(mào)易組織內(nèi)獲得多數(shù)支持，遭到了巴西、印度等國的明確反對(65)Hoekman，B.，“Plurilateral Agreements，Variable Geometry，and the WTO，”in A.Dür and M.Elsig(eds.)，Trade Cooperation，Cambridge；Cambridge University Press，2015，pp.533-554.，美國在服務貿(mào)易協(xié)定領域的排外性多邊主義實踐未能成功。

(四)萬國郵政聯(lián)盟：威脅退出制度

萬國郵政聯(lián)盟(Universal Postal Union，UPU)成立于1874年，1948年成為聯(lián)合國下屬的負責協(xié)調(diào)成員國郵政事務的專門機構(gòu)。二戰(zhàn)后，眾多歐洲國家的前殖民地取得獨立，以獨立的主權(quán)國家身份加入了UPU，國家間郵件流量的不平衡問題更加尖銳。UPU規(guī)定，為了補償寄達國處理所接收函件的成本，由原寄國支付一定的費用，信件和2公斤以下的小型包裹都適用這一終端費標準。UPU根據(jù)發(fā)展水平將成員國分成四組，終端費收費標準在每五年召開一次的大會上由成員國共同商定。在這一階段，許多發(fā)展中國家和包括英美在內(nèi)的低成本工業(yè)化國家是郵件凈出口國，能夠從這一規(guī)定中受益。(66)“The International Postal System is Profoundly Broken—And Nobody is Paying Attention，”Pacific Standard，December 14，2015.2010年美國郵政服務在國際郵件方面的盈余高達2.75億美元(67)“The Postal Illuminati，”https：//www.npr.org/transcripts/634732388，訪問時間：2022年10月26日。，為了保護其在發(fā)送國際郵件上的利潤，美國與發(fā)展中國家在投票上保持一致，同意將終端費維持在較低水平。(68)“The International Postal System is Profoundly Broken—And Nobody is Paying Attention，”December 14，2015.

然而郵件流量的變化使得低終端費對美國不利。電子商務的發(fā)展導致美國開始通過郵件進口更多商品，隨著中國等崛起國電子商務的興起，大量的服裝、家用電器、電子產(chǎn)品等商品也能夠通過“包裹”的形式以較低的費率價格運往美國等發(fā)達國家，導致這些國家需要大量補貼他們國家的郵政系統(tǒng)，長期遭受利益損失。2015年美國郵政系統(tǒng)發(fā)布的報告顯示萬國郵政聯(lián)盟的規(guī)定造成美國郵政服務業(yè)在2010—2014年損失了3億多美元。(69)Office of Inspector General of United States Postal Service，“Terminal Dues in the Age of Ecommerce，”https：//www.uspsoig.gov/document/terminal-dues-age-ecommerce，訪問時間：2022年10月26日。美國郵政監(jiān)管委員會發(fā)布的《美國郵政2018財年審計報告》顯示，2018年美國郵政進口函件終端費成本覆蓋率高達83.85%。特朗普政府抱怨稱，美國政府“被迫為進入美國的小包裹提供大量補貼”。(70)“Pexit？US Prepares to Pull Out of Universal Postal Union，”https：//www.dw.com/en/pexit-us-prepares-to-pull-out-of-universal-postal-union/a-50569818，訪問時間：2022年10月26日。這時，美國的制度調(diào)適策略旨在逆轉(zhuǎn)美國遭受的絕對物質(zhì)利益損失，屬于求變方。UPU實行一國一票制，但鑒于統(tǒng)一的國際郵件結(jié)算資費標準對國際貿(mào)易發(fā)展至關(guān)重要，自定義終端費收費標準將對市場造成沖擊，美國在該議題領域的重要性賦予其實質(zhì)性否決權(quán)，因此美國選擇了威脅退出制度的策略。

2018年10月17日，美國政府釋放了“退群”信號，白宮宣布正式啟動退出UPU的相關(guān)程序。白宮的兩名匿名高級官員在記者吹風會上表示，“當前的終端費政策對美國不公平，全球多國都在國際郵件計費問題上‘占美國的便宜’”。在隨后的聲明中，美國國務院表示將發(fā)函通知UPU美國的這一決定。(71)“美國宣布啟動退出萬國郵政聯(lián)盟程序，”http：//www.xinhuanet.com/world/2018-10/18/c_1123574430. htm，訪問日期：2022 年10 月26 日。但退出制度并非美國的主要目標，美國的制度調(diào)適策略旨在以威脅退出國際制度作為其討價還價的籌碼，進而推動制度改革。美國表示如果一年內(nèi)未能與UPU達成新協(xié)議，將會正式退出這一制度。同時，美國也利用其實質(zhì)性否決權(quán)進行威脅，表示無論談判結(jié)果如何，不晚于2020年1月1日，美國將在條件允許時盡早實行美國自行制定的終端費費率。(72)同上。面對美國的退出威脅，10月26日，UPU行政理事會做出決定，試圖加快終端費改革談判的進程。2019年7月，UPU三分之二的成員國舉行投票，同意于2019年9月24日至26日召開第三次特別大會，討論終端費改革問題。9月25日大會審議通過了國際終端費改革方案，通過了融合方案V，逐漸取消現(xiàn)行的終端費組別劃分，第2、3、4組國家支付的終端費最終將與第1組國家拉平。隨后美國代表團團長納瓦羅表示美國將繼續(xù)留在該制度內(nèi)。

五、基本結(jié)論

隨著國際體系中權(quán)力的流變，國際制度競爭的重要性不斷提升，不僅是大國競爭的主要表現(xiàn)形式，還關(guān)系到國際秩序的演進與變革，各類制度間的博弈及其結(jié)果將決定未來全球治理秩序的發(fā)展方向。(73)任琳、孟思宇：《霸權(quán)護持、復邊主義與全球治理秩序的危機》，《外交評論(外交學院學報)》2022年第5期，第53-77頁。國際體系中的權(quán)力轉(zhuǎn)移不僅對崛起國的制度訴求產(chǎn)生影響，也會對霸權(quán)國的制度權(quán)力和制度收益產(chǎn)生影響，后者同樣需要采取一定的措施進行制度調(diào)適，相較于“退群”這類較為明顯的關(guān)鍵節(jié)點，美國“不退群”時的制度策略選擇更為多樣。本文的研究具有一定的理論和現(xiàn)實意義。就理論價值而言，本文提出了理解霸權(quán)國制度調(diào)適策略的統(tǒng)一理論分析框架。首先，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，霸權(quán)國并非完全符合權(quán)力轉(zhuǎn)移理論的預期，一直是對現(xiàn)狀滿意的守成方，也并非因制度收益下降便釋放退出國際制度的威脅信號，成為求變方。霸權(quán)國的制度目標是維護制度權(quán)力優(yōu)勢還是逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失，決定了霸權(quán)國對國際制度的滿意程度，進而決定了其守成還是求變的立場。其次，霸權(quán)國試圖通過行使否決權(quán)還是創(chuàng)議權(quán)來實現(xiàn)前述制度目標則進一步影響到霸權(quán)國具體制度調(diào)適策略的選擇。相較于否決權(quán)，其行使創(chuàng)議權(quán)時采取的提供指定用途資金和排外性多邊主義策略更值得關(guān)注。

就現(xiàn)實意義而言，本文的研究有助于理解霸權(quán)國采取特定制度調(diào)適策略的機理，進而有助于中國做出應對。當前中國主要聚焦于霸權(quán)國行使和維護否決權(quán)時采取的制度策略，對其行使創(chuàng)議權(quán)時采取的制度策略關(guān)注不足。雖然中國隨著經(jīng)濟實力的躍升，通過改制和建制等手段提升了在國際制度中所享有的制度權(quán)力，但不可忽視的現(xiàn)實是，在多數(shù)全球性國際制度內(nèi)，美國仍然因影響制度建立時的制度特征而享有優(yōu)勢地位，并采取了相應的制度調(diào)適策略以延續(xù)這一優(yōu)勢。如何應對霸權(quán)國的這類制度調(diào)適行為，提升中國在這類國際制度內(nèi)的權(quán)力和地位值得進一步思考。同時，本文指出制度策略具有動態(tài)性特征。霸權(quán)國進行制度調(diào)適目的在于霸權(quán)護持，其制度行為并非表現(xiàn)為單一的、一次性的制度選擇，而是在與國際制度和其他國家的互動中不斷調(diào)整其制度策略。至于制度結(jié)果，即使是在國際制度中占據(jù)主導和優(yōu)勢地位的霸權(quán)國，旨在維護制度利益和權(quán)力的調(diào)適策略也未必都能實現(xiàn)既定目標。這表明制度和權(quán)力之間存在一定的張力，中國應當密切關(guān)注美國的制度調(diào)適策略動態(tài)，并根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展而采取相應的應對策略，以更好地維護國家利益。