鐘粵俊 董志強(qiáng) 張?zhí)烊A

一、引言

減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)運(yùn)行成本，是緩解當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行困難、保障企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大和深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，其重要性尤為突出。企業(yè)稅費(fèi)是企業(yè)負(fù)擔(dān)的重要構(gòu)成部分之一，其中企業(yè)稅的部分負(fù)擔(dān)通過營改增等改革降低，但企業(yè)費(fèi)①企業(yè)費(fèi)的負(fù)擔(dān)包括合理、合法的部分(社會保險(xiǎn)費(fèi)等)，也包括不合理、不合法的部分(尋租費(fèi)等)。負(fù)擔(dān)仍然很重。調(diào)查顯示，以攤派費(fèi)用和公關(guān)費(fèi)用等為代表的企業(yè)非生產(chǎn)性稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是企業(yè)運(yùn)行制度性成本的主要組成部分。②“人民日報(bào)揭秘: 稅減了企業(yè)為何還覺得負(fù)擔(dān)重?”，鳳凰財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2016 年12 月23 日，http://finance.ifeng.com/a/20161223/15097345＿0.shtml。李克強(qiáng)總理在2017 年國務(wù)院首次常務(wù)會議上指出，企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)過重，制度性交易成本太高，各種費(fèi)不僅項(xiàng)目繁多，而且征收不規(guī)范，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，有些無名目的費(fèi)用，監(jiān)管者對企業(yè)是說罰就罰、說繳就繳。③“企業(yè)負(fù)擔(dān)重? 部委: 這‘鍋’ 不該讓稅收來背”，搜狐網(wǎng)，2017 年1 月6 日，http://news.sohu.com/20170106/n477919014.shtml；“最高層一月內(nèi)兩度強(qiáng)調(diào)降低企業(yè)負(fù)擔(dān) 釋放清理收費(fèi)最強(qiáng)信號”，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2017 年3 月1 日，http://news.cnfol.com/guoneicaijing/20170301/24367123.shtml；“專家:減小企業(yè)負(fù)擔(dān)激發(fā)企業(yè)活力”，鳳凰網(wǎng)，2017 年2 月17 日，http://news.ifeng.com/a/20170217/50707296＿0.shtml。這些現(xiàn)象，與中國轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，以及這個環(huán)境下的官員和企業(yè)行為密切相關(guān)。

中國進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)三十多年，由于市場經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的法治基礎(chǔ)建設(shè)和市場制度建設(shè)是一個相對漫長的過程，使得中國經(jīng)濟(jì)改革和建設(shè)不可避免地經(jīng)歷一個以“行政權(quán)力＋市場體制” 為特征的轉(zhuǎn)型時期，置身其中的企業(yè)家要開展商業(yè)活動需要與政府和官員保持密切關(guān)系。各級官員代表政府掌握著分配資源和干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的巨大裁量權(quán)(discretionary power)，企業(yè)家尋求與權(quán)力結(jié)盟、維持于己有利的政商關(guān)系，不僅可以獲得來自政府“扶持之手” 的經(jīng)濟(jì)好處，還有助于避免來自官員“掠奪之手”的“合法傷害”。民營企業(yè)家和政府及其官員所建立和保持的密切關(guān)系猶如一項(xiàng)人力資本投資，對企業(yè)來說非常重要(Chow，1997)。最近針對中國民營企業(yè)家行為的研究表明，民營企業(yè)家既是開拓創(chuàng)新的能手，也是投機(jī)人脈的巧匠(Dong 等，2016；鐘粵俊和梁超，2021；Dong 等，2022)。也有研究表明，政商關(guān)系甚至可以決定企業(yè)的成敗(魏下海等，2015；鐘粵俊等，2019)。

然而，企業(yè)家與權(quán)力結(jié)盟并非一勞永逸，企業(yè)家苦心經(jīng)營的政商關(guān)系網(wǎng)也并非永續(xù)不變。一旦地方官員發(fā)生變更，特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生變更，企業(yè)所在地區(qū)的政治生態(tài)和權(quán)力格局往往會隨之變化，甚至重新洗牌。地方主要官員變更，可能會對當(dāng)?shù)丶扔械恼剃P(guān)系網(wǎng)產(chǎn)生巨大沖擊。在這一沖擊過程中，一方面，企業(yè)家可能需要投入更多資源來維護(hù)舊的政商關(guān)系、發(fā)展新的政商關(guān)系；另一方面，即將離任的官員也可能因從本地政商關(guān)系網(wǎng)中預(yù)期獲益下降而加劇對企業(yè)盤剝。這兩方面都會導(dǎo)致以公關(guān)費(fèi)用和攤派費(fèi)用等為代表的企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)加重。不過，良好的營商(制度)環(huán)境有助于規(guī)范官員的公共資源配置和決策行為，也有助于限制官員的“掠奪之手”，從而使企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中可以更少地依賴政商關(guān)系。因此，良好的營商環(huán)境有助于削弱官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響。近年來，國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個重要講話中均提出要營造良好的營商環(huán)境。①2022 年國務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會議指出，要減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和優(yōu)化營商環(huán)境等。其他類似的報(bào)道還包括: “李克強(qiáng): 真金白銀已備好，不允許亂收費(fèi)來沖擊減稅降費(fèi)成效”，央視網(wǎng)新聞，2019 年3 月15 日，https://baijiahao.baidu.com/s? id ＝1628040328336372558＆wfr ＝spider＆for ＝pc；“習(xí)近平: 在企業(yè)家座談會上的講話”，新華網(wǎng)，2020 年7 月21 日，http://www.xinhuanet.com/2020-07/21/c＿1126267575.htm。

本文使用中國民營企業(yè)抽樣調(diào)查等數(shù)據(jù)與城市官員更替信息匹配，檢驗(yàn)地方主要官員變更對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)②與企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)所對應(yīng)的是企業(yè)的生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，包括企業(yè)稅收、勞動工資和生產(chǎn)投入成本等。的影響，以及營商環(huán)境對這種影響的作用。我們用企業(yè)的“公關(guān)和招待費(fèi)用支出” 識別公關(guān)費(fèi)用；用企業(yè)應(yīng)付政府和社會組織等的“攤派費(fèi)用支出” 識別攤派費(fèi)用；用“企業(yè)繳納的政府規(guī)費(fèi)” 度量地方政府收費(fèi)行為。③政府規(guī)費(fèi)包含行政性事業(yè)費(fèi)、企業(yè)向政府繳納的罰款費(fèi)用、中介服務(wù)收費(fèi)等政府收費(fèi)，可以體現(xiàn)企業(yè)在運(yùn)營、審批等過程中同關(guān)聯(lián)性政府部門之間的關(guān)系。本文以此三項(xiàng)費(fèi)用表征企業(yè)面臨的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，結(jié)果表明，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等是企業(yè)負(fù)擔(dān)的重要來源(陸銘等，2008)，企業(yè)負(fù)擔(dān)的1/3，特別是微型和中小企業(yè)負(fù)擔(dān)的一半均來自稅外收費(fèi)和罰款(周天勇，2007)。④2022 年國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)的《涉企違規(guī)收費(fèi)專項(xiàng)整治行動方案》指出，整治涉企違規(guī)收費(fèi)，堅(jiān)決查處亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，是為市場主體特別是中小微企業(yè)和個體工商戶減負(fù)的重要舉措。調(diào)節(jié)效應(yīng)分析部分用市場化指數(shù)刻畫城市營商環(huán)境質(zhì)量，用行政審批改革與否度量城市營商環(huán)境變化。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方主要官員(市委書記和市長)變更會顯著增加企業(yè)的公關(guān)和攤派費(fèi)用等非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，并且這一結(jié)果在一系列檢驗(yàn)中仍然穩(wěn)健，上述結(jié)果表明好的營商環(huán)境有抑制功效，可以削弱官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響。異質(zhì)性對比分析結(jié)果表明，在企業(yè)主缺乏政治身份、企業(yè)受政府規(guī)制程度強(qiáng)等情形下，官員更替會更加顯著地加重企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)。

和已有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個方面: 第一，本文重點(diǎn)關(guān)注民營企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角探究現(xiàn)有的官僚體系對企業(yè)負(fù)擔(dān)的影響，是對以國企和民營上市企業(yè)(潘越等，2015；申宇等，2015)為樣本分析的研究的有益和必要補(bǔ)充，有助于我們更全面、充分地理解官員更替對企業(yè)的影響。雖然企業(yè)負(fù)擔(dān)關(guān)乎企業(yè)的繁榮與凋敝，近年來黨中央、國務(wù)院和相關(guān)部門也對此高度關(guān)注，但以往的文獻(xiàn)鮮少關(guān)注企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，更鮮有文獻(xiàn)研究官員更替和民營企業(yè)負(fù)擔(dān)的相關(guān)議題。原因可能是，相比于企業(yè)稅等負(fù)擔(dān)，企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)缺乏直接度量的指標(biāo)，數(shù)據(jù)較難獲得。①既有關(guān)于企業(yè)腐敗、尋租的相關(guān)文獻(xiàn)多用娛樂和差旅費(fèi)刻畫企業(yè)在吃、喝方面的腐敗行為，然而這些度量方式存在較大的測量誤差。因?yàn)楹芏鄬ぷ?、腐敗的支出明目并不能被明確歸類。本文使用的民營企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)包含詳細(xì)的企業(yè)支出統(tǒng)計(jì)，可以較為準(zhǔn)確地構(gòu)建我們所關(guān)心的企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，方便從經(jīng)驗(yàn)上研究該議題。第二，本文也為研究政商關(guān)系如何影響企業(yè)生產(chǎn)提供了新證據(jù)，并檢驗(yàn)了營商環(huán)境的作用，有助于我們從經(jīng)驗(yàn)視角深化對新型“親”、“清” 政商關(guān)系重要性的認(rèn)識和理解，為進(jìn)一步塑造新型“親”、“清” 政商關(guān)系提供政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧和研究假說

不少文獻(xiàn)探索過官員更替影響企業(yè)行為的原因。首先，地方主要官員的變更可能會改變地方發(fā)展政策的延續(xù)性。前后兩任官員偏好不同，或者新任官員為了彰顯成績有很強(qiáng)的動機(jī)實(shí)施差異化政策(王賢彬等，2009；文雁兵，2014)，使得經(jīng)濟(jì)社會政策可能出現(xiàn)較大變動。其次，產(chǎn)業(yè)利益有可能進(jìn)行重新分配。新官上任常常會重點(diǎn)扶持自己偏好和看好的產(chǎn)業(yè)，并將資源重點(diǎn)投向這些產(chǎn)業(yè)(宋凌云等，2013)。再次，權(quán)力生態(tài)會發(fā)生變化。新任官員無論是為了更好地推行政策，還是為了鞏固自己的政壇地位，都傾向支持和任用自己信任的下屬。研究發(fā)現(xiàn)，市委書記更替會增加當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)人非正常更替的可能性(潘越等，2015)；政府機(jī)構(gòu)人員膨脹也與權(quán)力更替有關(guān)(高楠和梁平漢，2015)，新任官員有動機(jī)擴(kuò)充非關(guān)鍵崗位來安置原來的關(guān)鍵崗位人員，以便騰出關(guān)鍵崗位填上自己信任的人員。最后，存在領(lǐng)導(dǎo)更替窗口期效應(yīng)。在預(yù)期現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)會離開而新的領(lǐng)導(dǎo)尚未就位，或新領(lǐng)導(dǎo)剛就位不久這樣的承上啟下時期，政府各級部門及其人員的行為常常會比較保守，可能出現(xiàn)怠政和不作為現(xiàn)象(李松，2009)。綜上，大量研究發(fā)現(xiàn)，官員更替導(dǎo)致的政策不確定性會減少企業(yè)貸款獲得(盧圣華和汪暉，2020)，增加外部投資者獲取企業(yè)信息的難度和成本，改變投資項(xiàng)目預(yù)期收益，理性的企業(yè)通常會對投資抱有謹(jǐn)慎態(tài)度，抑制高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目投資，并加大企業(yè)現(xiàn)金持有(Julio 和Yook，2012；余靖雯等，2019；黃卓群，2021)，進(jìn)而抑制企業(yè)創(chuàng)新行為。然而，官員更替并不是只會產(chǎn)生負(fù)向影響，也可能會從其他方面對企業(yè)行為產(chǎn)生正向影響。研究發(fā)現(xiàn)，官員更替可以提高轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)勞動生產(chǎn)率(杜博士和吳宗法，2022)和投資效率(孫自愿等，2018)，同時官員更替導(dǎo)致的政企關(guān)系斷裂有利于削弱政企合謀(郭峰和石慶玲，2017)、減弱企業(yè)避稅行為(于文超等，2015)。雖然有大量研究從不同維度討論了官員更替對企業(yè)行為的影響，但是國內(nèi)鮮有文獻(xiàn)研究官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響，然而兩者之間的經(jīng)濟(jì)邏輯并不難理解。眾所周知，市長和書記的變更并非僅是一兩個官員的變化，而是意味著地區(qū)政治生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的系統(tǒng)變化。出于種種動機(jī)①比如，新任官員對前任“蕭規(guī)曹隨”，有可能被認(rèn)為是缺乏發(fā)展思路，甚至能力受到懷疑；“新官上任三把火” 是下屬和轄區(qū)人民對新任官員積極作為的期待；為了使得自己的決策得到更好的貫徹和執(zhí)行，新任官員需要提拔自己信任的下屬，甚至可能需要排擠原有不太支持自己工作的人員等。，地方新任的黨政領(lǐng)導(dǎo)往往會傾向于調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、重新配置產(chǎn)業(yè)利益、重塑當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)等，這些因素均會深刻影響企業(yè)的生存環(huán)境和發(fā)展機(jī)會。正因?yàn)槿绱?，在官員更替時期，企業(yè)進(jìn)行政策游說和政治關(guān)系投資的動機(jī)較強(qiáng)，從而導(dǎo)致企業(yè)的公關(guān)費(fèi)用增加。

更一般地，官員可以從政績和私利中獲得效益，政績有助于晉升，而私利則可以直接提高消費(fèi)效用?！胺龀种帧?有助于提升政績，“掠奪之手” 有助于謀取私利，兩者之間可能存在沖突。為了最大化自己在任期內(nèi)的總效用，官員會在扶持企業(yè)和掠奪企業(yè)之間進(jìn)行權(quán)衡。盡管扶持與掠奪通常相互交織，并行貫穿官員任期始終，但在任期的不同階段可能有不同側(cè)重。理性官員通常會在上任初期以扶持企業(yè)為主，在任期之末則以“掠奪之手” 為主，這是官員可以效用最大化的政策組合。站在企業(yè)的角度，追求利潤最大化的企業(yè)在官員上任之初可能會為了獲得扶持而進(jìn)行公關(guān)，而在官員任期之末則可能會遭到掠奪(如政府?dāng)偱筛鞣N費(fèi)用、讓企業(yè)繳納規(guī)費(fèi)等)。結(jié)果是，在新舊官員更替時期，企業(yè)的公關(guān)和攤派費(fèi)用等非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)有所加重。基于上述分析，我們提出如下待檢驗(yàn)的假說。

假說1: 其他條件不變，地方主要官員更替會導(dǎo)致該地區(qū)企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)增加，即企業(yè)公關(guān)、攤派等費(fèi)用增加。

我們將企業(yè)的公關(guān)、攤派費(fèi)用視為非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的主要構(gòu)成，這兩部分費(fèi)用實(shí)際上都與民營企業(yè)家建立和維護(hù)政商關(guān)系密切相關(guān)。理解官員更替對政商關(guān)系網(wǎng)的沖擊，是破解企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)變化的一把鑰匙。不同類型的企業(yè)，受官員更替影響的程度會不一樣。一方面，基于利益同盟的政商關(guān)系具有強(qiáng)烈的個人化特征，在很大程度上與官員和企業(yè)家之間的私人交往聯(lián)系緊密。不同企業(yè)家能夠建立的官商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有較大差異，保護(hù)企業(yè)不被官員干預(yù)的能力也各不相同。企業(yè)家的政治身份，比如擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員等，可以作為企業(yè)家關(guān)系網(wǎng)絡(luò)大小和應(yīng)對干預(yù)能力的度量。與人大、政協(xié)身份綁定的參政議政權(quán)力，不僅使得企業(yè)家有更多機(jī)會接觸各種層次的官員，擴(kuò)大和加固自己的政商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而且使得企業(yè)家對政策制定有更大影響力。可以預(yù)期，企業(yè)主擁有政治身份的企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)受官員更替的影響相對較小，而企業(yè)主缺乏政治身份的企業(yè)受官員更替的影響相對較大。另一方面，企業(yè)本身的行業(yè)屬性，往往會決定企業(yè)經(jīng)營對政商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的依賴程度。在政府規(guī)制較強(qiáng)的行業(yè)，企業(yè)經(jīng)營受政策影響和行政權(quán)力干預(yù)較深，企業(yè)的行為對地方主要官員變更會更加敏感。研究表明，新任官員的產(chǎn)業(yè)政策、政府補(bǔ)貼和干預(yù)力度等往往不會因循舊例，這就使得政治敏感行業(yè)的企業(yè)收益波動明顯增加(Boutchkova 等，2012)。基于中國的一系列實(shí)證研究，政治敏感企業(yè)的經(jīng)營行為受官員更替影響更大(汪偉和史晉川，2005；羅黨論和劉曉龍，2009；徐業(yè)坤等，2013；于文超和梁平漢，2019；鐘粵俊和梁超，2021；Dong 等，2022)。在假說1 的基礎(chǔ)上，我們有如下推論。

推論: 其他條件不變，相比企業(yè)主缺乏政治身份的企業(yè)，企業(yè)主擁有政治身份的企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)受地方官員更替的影響較?。皇苷苤戚^強(qiáng)的行業(yè)，官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響更為突出。

最后，我們討論營商環(huán)境如何影響官員更替的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。盡管中國實(shí)行的是統(tǒng)一的法律和經(jīng)濟(jì)政策，但各地領(lǐng)導(dǎo)人的見識、規(guī)章以及政策的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行力度有差異，故各地的營商環(huán)境差異較大(董志強(qiáng)等，2012；Dong 等，2022)。營商環(huán)境會直接影響市場主體活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，營商環(huán)境在改善市場環(huán)境、提高投資質(zhì)量、提升地區(qū)創(chuàng)新水平、增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長等方面發(fā)揮著重要作用(董志強(qiáng)等，2012；Dong 等，2016；Dong 等，2022)。近年來，國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個重要講話中均提出要營造良好的營商環(huán)境。良好的營商環(huán)境，與良好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、透明的交易規(guī)則、有效的市場監(jiān)管、規(guī)范的政府管理密切相關(guān)，有助于規(guī)范政府官員和企業(yè)(家)的交往行為、營造規(guī)范友善的市場環(huán)境，進(jìn)而降低制度性交易成本和企業(yè)的開辦(運(yùn)營)成本(Djankov 等，2004；夏后學(xué)等，2019)，因而也有助于減少企業(yè)的公關(guān)和攤派費(fèi)用等非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)。特別地，良好的商業(yè)環(huán)境會引導(dǎo)人們把努力用在能使自己獲得最高報(bào)酬的地方(Murphy 等，1991)，企業(yè)將更多地依賴市場而不是政府來進(jìn)行生產(chǎn)和交易(Baumol，1990)；同時，良好的營商環(huán)境也意味著對政府及其官員設(shè)租和攤派掠奪等腐敗行為的有效限制和治理，這會削弱官員更替對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的影響，包括對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響。綜上，營商環(huán)境會改變官員更替對企業(yè)收費(fèi)行為的影響，我們提出如下待檢驗(yàn)假說。

假說2: 良好的營商環(huán)境，有助于削弱地方官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的不利影響。

本文主要使用樊綱市場化指數(shù)和行政審批改革從不同維度度量地區(qū)營商環(huán)境。既有的刻畫營商環(huán)境的文獻(xiàn)多集中在制度質(zhì)量維度，其中樊綱等(2011)設(shè)計(jì)的市場化程度指數(shù)被廣為用作制度質(zhì)量的刻畫，在現(xiàn)有研究中得到廣泛運(yùn)用(羅黨論和劉曉龍，2009；余明桂和潘江波，2008；劉慧龍和吳聯(lián)生，2014)。另外，“放管服” 改革是構(gòu)建良好營商環(huán)境的較為重要的舉措之一。隨著“放管服” 改革的推進(jìn)，政府職能逐漸顯示出注重效能、以服務(wù)對象為中心和制度化(何穎和李思然，2022)；并且，“放管服” 等提高政務(wù)效率的改革會促進(jìn)部門間協(xié)作，從提高政商關(guān)系的親近度和清白度等方面優(yōu)化營商環(huán)境(董志強(qiáng)等，2012；廖福崇，2020)。行政審批制度改革(用設(shè)立行政審批中心或政務(wù)中心度量)是“放管服” 改革的主要表征之一，其主要目的是提高營商便利度，將原本獨(dú)立分散的各個審批部門集中辦公，簡化審批流程、縮短審批周期，使得企業(yè)免于奔波于各個職能部門，提高審批透明度和效率，規(guī)范政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、降低制度性交易成本。

三、模型設(shè)定與統(tǒng)計(jì)事實(shí)

(一)模型設(shè)定

本文評估地級市官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響，計(jì)量模型識別策略設(shè)定如下:

其中，Yijkt表示地區(qū)j第t年行業(yè)k的企業(yè)i的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)；Gjt表示地區(qū)j第t年官員(市長或市委書記)更替情況，有官員更替設(shè)為1，沒有官員更替設(shè)為0，用于測度企業(yè)所在地區(qū)的政商關(guān)系網(wǎng)是否受到?jīng)_擊，若發(fā)生官員更替，則原有的政商關(guān)系網(wǎng)可能發(fā)生變化，對于企業(yè)個體i而言(尤其是民營企業(yè))，市長或書記更替可視為外生事件；Xijkt表示一系列控制變量，包括企業(yè)主個人特征、企業(yè)特征、官員特征等變量；τj表示地區(qū)虛擬變量，μk表示企業(yè)所屬行業(yè)虛擬變量，σt表示調(diào)查年份虛擬變量，εijkt表示干擾項(xiàng)。

本文所用企業(yè)及企業(yè)主的微觀數(shù)據(jù)均來自中國私營(民營)企業(yè)調(diào)查(Chinese Private Enterprise Survey，CPES)數(shù)據(jù)，調(diào)查企業(yè)分布于按國家統(tǒng)計(jì)局定義的19 個行業(yè)大類。①具體數(shù)據(jù)介紹見https://cpes.zkey.cc/index.jsp。雖然CPES 不是面板追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，但是歷次CPES 調(diào)查樣本的企業(yè)所屬行業(yè)的結(jié)構(gòu)和地區(qū)分布比較穩(wěn)定。CPES 調(diào)查對象為全國范圍內(nèi)隨機(jī)抽樣的私營企業(yè)和企業(yè)主，具體詢問了企業(yè)主個體特征、行為以及企業(yè)相關(guān)經(jīng)營狀況。本文所有地市官員變動信息數(shù)據(jù)是樣本中民營企業(yè)所對應(yīng)城市(市、自治州、盟、地區(qū))的市委書記和市長信息，以反映地方官員的特征行為。我們通過新華網(wǎng)、百度百科等對各城市歷任市委書記和市長的姓名、上任時間、上任來源、離任時間、離任去向、性別、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷等信息進(jìn)行收集，最終構(gòu)造出205 個城市、連續(xù)9 年(2005—2013 年)的市級官員數(shù)據(jù)樣本。本文用城市層面的官員更替測度企業(yè)所在地區(qū)的政商關(guān)系網(wǎng)是否受到?jīng)_擊，若發(fā)生官員更替，則原有的政商關(guān)系網(wǎng)發(fā)生變化。②本文僅關(guān)注市委書記和市長更替，他們分別代表黨政一把手。后文的官員更替指市委書記或市長更替。具體地，樣本城市若發(fā)生官員更替則Gjt取值為1，未發(fā)生官員更替則Gjt取值為0。若官員更替發(fā)生在上半年(6 月30 日前)，本文設(shè)定更替為當(dāng)年發(fā)生；若官員更替發(fā)生在下半年(7 月1 日之后)，則本文設(shè)定更替為下一年發(fā)生。這主要是考慮到下半年(有不少是在第四季度)更替的官員往往到第二年才展開正式的工作。

本文的被解釋變量是企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，主要包括公關(guān)費(fèi)用支出、攤派費(fèi)用支出和公關(guān)攤派費(fèi)用支出。在相關(guān)研究中，黃玖立和李坤望(2013)、魏下海等(2015)、鐘粵俊和梁超(2021)曾用企業(yè)的相關(guān)支出費(fèi)用衡量企業(yè)的尋租和被逼租行為。CPES 數(shù)據(jù)提供了詳細(xì)的企業(yè)支出明細(xì)，主要包括三類: 企業(yè)正常運(yùn)行的經(jīng)營和管理費(fèi)用支出；公關(guān)和招待費(fèi)用支出；應(yīng)付政府和社會組織等的攤派費(fèi)用支出。③一方面，企業(yè)的公關(guān)招待行為并不局限于政府官員，還包括企業(yè)對企業(yè)的公關(guān)費(fèi)用。因?yàn)槊駹I企業(yè)之間的商業(yè)交易更符合市場交易準(zhǔn)則，民營企業(yè)對其他企業(yè)的公關(guān)活動應(yīng)主要針對那些控制著巨大資源或具有巨大市場勢力的企業(yè)(主要是國有企業(yè))。由于外部監(jiān)管和對投資者保護(hù)不力，內(nèi)部監(jiān)控體系不完善，那些控制著巨大資源、具有巨大市場勢力企業(yè)的實(shí)際控制者也可以設(shè)“租” (例如企業(yè)間的商業(yè)賄賂、收買、回扣等)，從而引發(fā)民營企業(yè)向它們尋租。若將掌控巨大資源、具有巨大市場勢力企業(yè)的實(shí)際控制者視同為“官員”，那么官員設(shè)租的理論分析完全可移植到對企業(yè)間尋租的分析。因此，我們使用的人均公關(guān)招待費(fèi)的指標(biāo)的確應(yīng)包含這些尋租內(nèi)容。另一方面，近年關(guān)于“攤派” 的相關(guān)新聞并不少見，有的是政府機(jī)構(gòu)攤派任務(wù)指標(biāo)，有的是官員攤派相關(guān)費(fèi)用。官員和政府機(jī)構(gòu)等熱衷于攤派的原因有: 第一，上級部門攤派下來的指標(biāo)，下級干部和基層單位須按期完成，否則下級干部或基層單位會處于被動地位；第二，方式簡單，將不好化解的問題分派到基層單位，被攤派單位只能積極充當(dāng)先鋒角色。其中，本文將第一類定義為企業(yè)常規(guī)支出，將第二類和第三類定義為企業(yè)非生產(chǎn)性支出(負(fù)擔(dān))，參照魏下海等(2015)，用“您企業(yè)去年在公關(guān)、招待的支出” 識別企業(yè)的公關(guān)費(fèi)用(尋租行為)；用“您企業(yè)去年在應(yīng)付政府部門或社會組織各種攤派的支出” 識別企業(yè)的攤派費(fèi)用(被逼租行為)；用公關(guān)＋攤派費(fèi)用度量公關(guān)攤派費(fèi)用。為了消除企業(yè)規(guī)模的影響，本文用企業(yè)年均用工人數(shù)作單位化處理，得到企業(yè)人均公關(guān)招待費(fèi)用(萬元/人)、人均攤派費(fèi)用(萬元/人)和人均公關(guān)攤派費(fèi)用(萬元/人)。

CPES 同時詢問了企業(yè)上年全年繳納的政府規(guī)費(fèi)支出信息，本文用企業(yè)繳納的政府規(guī)費(fèi)(以下簡稱“規(guī)費(fèi)”)支出度量地方政府對企業(yè)的收費(fèi)行為，從繳費(fèi)的角度刻畫非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)。政府規(guī)費(fèi)是政府機(jī)關(guān)為企業(yè)或個體履行了一定行為后向其征收的費(fèi)用，不僅包含行政性事業(yè)費(fèi)，還包括企業(yè)向政府繳納的罰款費(fèi)用、中介服務(wù)收費(fèi)等政府收費(fèi)(不包括攤派費(fèi)用和繳納稅)。同公關(guān)、攤派費(fèi)用類似處理，本文用企業(yè)年均用工人數(shù)作單位化處理，得到企業(yè)人均繳納政府規(guī)費(fèi)(萬元/人)。

(二)數(shù)據(jù)處理與特征事實(shí)

我們用2006 年、2008 年、2010 年、2012 年和2014 年5 次CPES 數(shù)據(jù)(以下簡稱“CPES 2006—2014”)與2005—2013 年的官員更替數(shù)據(jù)，根據(jù)城市名稱進(jìn)行匹配。由于CPES 通常在調(diào)查年份的1—3 月開始，且問卷設(shè)計(jì)主要調(diào)查企業(yè)前一年的經(jīng)營狀況等信息，因此應(yīng)用CPES 數(shù)據(jù)匹配前一年的官員數(shù)據(jù)，以反映二者的真實(shí)對應(yīng)關(guān)系，比如用CPES 2012 數(shù)據(jù)匹配2011 年地市官員數(shù)據(jù)。

樣本企業(yè)在各城市分布數(shù)量差異較大，在1—430 家不等。處于最少1%分位的城市的企業(yè)調(diào)查數(shù)量不超過5 家；處于最少5%分位的城市的企業(yè)數(shù)量不超過10 家。由于官員更替是城市層面數(shù)據(jù)，若地方所調(diào)查的企業(yè)數(shù)量太少，估計(jì)結(jié)果出現(xiàn)偏誤和受極端值影響的可能性就比較大。因此，我們將各調(diào)查年份數(shù)量少于10 家企業(yè)的城市樣本剔除。表1 顯示，在樣本數(shù)據(jù)年度統(tǒng)計(jì)中，官員更替和企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)(人均公關(guān)費(fèi)用、人均攤派費(fèi)用和人均繳納規(guī)費(fèi))在時間上表現(xiàn)出同方向變化關(guān)系，即官員更替率越高的年度，企業(yè)在該年度的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)越高。表2 則體現(xiàn)了空間上同方向的變化關(guān)系，發(fā)生官員更替(尤其是市委書記更替)地區(qū)的企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)均高于無官員更替地區(qū)，且這種差異在統(tǒng)計(jì)上顯著。表3 為主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

表1 官員更替與企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)

表2 有無官員更替與企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的均值比較

表3 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、回歸分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表4 第(1)—(3)列給出了基準(zhǔn)回歸結(jié)果，分別以log (人均公關(guān)費(fèi)用)、log (人均攤派費(fèi)用)和log (人均公關(guān)攤派費(fèi)用)作為度量非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的指標(biāo)?；貧w結(jié)果表明，控制了企業(yè)特征變量、官員特征變量、調(diào)查年份虛擬變量、城市虛擬變量、企業(yè)所屬行業(yè)虛擬變量后，市級官員更替(市長或市委書記)導(dǎo)致民營企業(yè)的log (人均公關(guān)費(fèi)用)、log (人均攤派費(fèi)用)和log (人均公關(guān)攤派費(fèi)用)均顯著增加。具體來看，地方主要官員更替會導(dǎo)致民營企業(yè)人均公關(guān)費(fèi)用顯著增加2.5%，人均攤派費(fèi)用顯著增加1.4%，人均繳納公關(guān)攤派費(fèi)用顯著增加2.6%，分別占樣本均值的12.3% (0.025/0.203)、12.6%(0.014/0.111)和9.6% (0.026/0.272)?？紤]到人均攤派費(fèi)用同人均公關(guān)費(fèi)用、人均公關(guān)攤派費(fèi)用結(jié)果一致，如無特別說明，后文不再匯報(bào)人均攤派費(fèi)用結(jié)果。

表4 基準(zhǔn)回歸

第(4)—(6)列替換被解釋變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。第(4)列給出將人均規(guī)費(fèi)作為被解釋變量的回歸結(jié)果，結(jié)果表明，地方主要官員更替會導(dǎo)致民營企業(yè)人均繳納的規(guī)費(fèi)增加2.1%，占樣本均值的8.7% (0.021/0.241)。第(5)—(6)列給出替換企業(yè)log (公關(guān)費(fèi)用)和log (公關(guān)攤派費(fèi)用)作為被解釋變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果。為剝離企業(yè)規(guī)模效應(yīng)影響，回歸中同時控制企業(yè)雇傭規(guī)模和企業(yè)銷售額?；貧w結(jié)果表明，發(fā)生官員更替的城市，企業(yè)的公關(guān)費(fèi)用和公關(guān)攤派費(fèi)用總支出顯著更高。

上述分析結(jié)果支持假說1，地方主要官員更替加重了該地區(qū)企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)。

(二)官員任期與非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)

一般來說，官員上任初期大搞建設(shè)，尋租機(jī)會多，企業(yè)公關(guān)費(fèi)高；官員離任時(一般會有預(yù)期)，企業(yè)被攤派的風(fēng)險(xiǎn)增加。理論分析部分指出，企業(yè)在新官到任時可能更多地展開公關(guān)以求維護(hù)和建設(shè)政商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而在官員任期結(jié)束更有可能面臨更高的攤派。因此，盡管在新舊官員更替時企業(yè)的公關(guān)費(fèi)用和攤派費(fèi)用等非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)都會增加，但是在更替前后收費(fèi)項(xiàng)目的變化可能有所不同。如果理論分析是對的，我們應(yīng)當(dāng)看到公關(guān)費(fèi)用在官員更替時較高，然后逐年下降；而攤派費(fèi)用在官員更替前會比較高，官員任期時間越長，其更替的概率越大，攤派費(fèi)用就越多。

理論上市級官員的任期是一屆五年，但實(shí)際任期各不相同。樣本城市中，書記任期年數(shù)均值3.130，方差1.797；市長任期均值3.036，方差1.803。考慮到官員任期不統(tǒng)一，官員任期既會影響官員更替也會影響企業(yè)行為，本文以更替當(dāng)年為基準(zhǔn)對照期，考察不同官員任期對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響，回歸結(jié)果如表5 所示。第(1)—(2)列表明相對市委書記更替當(dāng)年或市長更替當(dāng)年，官員更替后的公關(guān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)呈下降趨勢，但是只有市委書記有統(tǒng)計(jì)上顯著的影響效應(yīng)(如果將任期更換為任期年份虛擬變量，結(jié)論仍然表明，相較于官員更替當(dāng)年，企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)下降趨勢)?？赡艿脑蚴牵氯喂賳T上任之初，企業(yè)有較強(qiáng)的公關(guān)動機(jī)；任期系數(shù)為負(fù)，表明相對官員更替當(dāng)年(當(dāng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)得到建立)，企業(yè)的公關(guān)動機(jī)隨著官員任期的增加呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。

表5 官員任期和企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)

第(3)列回歸結(jié)果表明，市長任期越長，企業(yè)繳納的人均攤派費(fèi)用顯著越多，書記任期對攤派費(fèi)用沒有顯著影響。新任官員上任之初，官員對企業(yè)的掠奪(攤派)動機(jī)較小，隨著官員上任時間變長，企業(yè)面臨的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的主要來源更可能是官員對企業(yè)的攤派，企業(yè)不大可能對已建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的官員增加尋租等關(guān)系投資。因此，企業(yè)的人均攤派費(fèi)用隨市長任期增加顯著增加。

另外，我們還考慮了地區(qū)官員更替頻率的影響?；貧w結(jié)果顯示，官員更替越頻繁的地區(qū)，企業(yè)面臨的不確定性因素越多。表5 第(4)—(5)列在基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上控制了樣本期內(nèi)地區(qū)官員更替的頻率變量(比如，A 市在2006—2014 年有5 次官員更替，則官員更替頻率為5)，回歸結(jié)果表明，控制了地區(qū)官員更替頻率后，官員更替顯著促進(jìn)企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的結(jié)論仍然成立。

(三)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的動態(tài)效應(yīng)

進(jìn)一步地，我們動態(tài)考察官員更替對當(dāng)年及隨后各年度企業(yè)的影響。由于我們無法追蹤一個地區(qū)的官員從一次更替到下一次更替的全過程，故我們將企業(yè)數(shù)據(jù)與官員更替當(dāng)年以及更替前后一年和兩年的官員更替數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，來分析企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)隨官員更替的動態(tài)變化。表6 反映了官員更替當(dāng)年及前后兩年對企業(yè)人均公關(guān)和攤派費(fèi)用的影響?；貧w結(jié)果表明，官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)沒有預(yù)期效應(yīng)(官員更替對更替前的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)沒有顯著影響)，只有滯后效應(yīng)(雖然部分更替后的系數(shù)不顯著，但是t值較大)。

表6 官員更替的動態(tài)效應(yīng)

五、調(diào)節(jié)效應(yīng)分析: 營商環(huán)境

(一)制度質(zhì)量好壞: 市場化程度

市場化進(jìn)程體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、法律體制等方面，市場化較高的地區(qū)制度質(zhì)量往往較好，因?yàn)槭袌龌旧砭褪怯欣谑袌鼋?jīng)濟(jì)的制度。國內(nèi)文獻(xiàn)常用國民經(jīng)濟(jì)研究所公布的歷年分省市場化指數(shù)(也稱“樊綱市場化指數(shù)”)(樊綱等，2011)作為地區(qū)制度質(zhì)量的度量指標(biāo)。該指數(shù)包括政府與市場關(guān)系、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場的發(fā)育程度、要素市場的發(fā)育程度、市場中介組織發(fā)育和法律制度環(huán)境五個方面，因此，本文利用樊綱市場化指數(shù)作為營商軟環(huán)境的衡量指標(biāo)，衡量地區(qū)的市場化進(jìn)程。

由于本文的研究重心是政府(及其官員)與企業(yè)的關(guān)系，故本文選取“市場化總指數(shù)” 和“政府與市場關(guān)系” 得分總指數(shù)作為營商環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣的衡量指標(biāo)。表7 第(1)—(2)列高市場化總指數(shù)與官員更替的交互項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，第(3)—(4)列政府與市場關(guān)系更好指數(shù)與官員更替交互項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，這些回歸結(jié)果均表明: 地區(qū)的市場化程度較高，會顯著削弱官員更替對提高企業(yè)人均公關(guān)和攤派費(fèi)用的影響。

表7 營商環(huán)境、官員更替和企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)

上述結(jié)論說明，市場化改革越深入，市場化程度越高，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，政府對企業(yè)的直接干預(yù)越少。政企關(guān)系越清明的地區(qū)，民營企業(yè)越能獨(dú)立于政府及其官員而運(yùn)行，官員更替并不會顯著加重企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)。反之，若民營企業(yè)的生死存亡與地方當(dāng)政官員的扶持或掠奪密切相關(guān)，官員更替則會導(dǎo)致企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)顯著增加。

(二)制度實(shí)施和執(zhí)行: 行政審批改革

不同的營商環(huán)境變化會對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)產(chǎn)生不同的影響。前文從政商關(guān)系的視角討論營商環(huán)境作用，我們將進(jìn)一步從行政環(huán)境的視角討論營商環(huán)境的作用。在中國經(jīng)濟(jì)深化改革的新階段，行政環(huán)境中依然存在諸多阻礙民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。夏杰長和劉誠(2017)指出，在行政審批方面，政府起到“掠奪之手” 的負(fù)面影響。公共選擇理論表明，行政審批改革對企業(yè)的影響很大，因?yàn)槠髽I(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動或進(jìn)入某個行業(yè)前必須經(jīng)過政府相關(guān)部門的嚴(yán)格審批，行政審批給企業(yè)帶來的費(fèi)用負(fù)擔(dān)主要體現(xiàn)在影響交易便利度而被迫承受的成本，比如冗長的等待(審批)時間、煩瑣的審批程序、執(zhí)行效率的低下以及高額的審批費(fèi)用等。另外，我國在政府規(guī)費(fèi)等行政收費(fèi)方面的法律制度并不完善，絕大部分行政收費(fèi)項(xiàng)目來源于地方文件和行政機(jī)關(guān)的自我審批。可以預(yù)期，行政環(huán)境對企業(yè)繳納規(guī)費(fèi)的影響很大。

行政審批改革的主要表征是設(shè)立行政審批中心，其主要目的是提高營商便利度，將原本獨(dú)立分散的各個審批部門集中辦公，簡化審批流程、縮短審批周期，減少企業(yè)在各個職能部門間的奔波，提高審批透明度和效率，壓縮開辦企業(yè)登記財(cái)產(chǎn)的時間和程序(畢青苗等，2018)，規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低制度性交易成本。因此，行政審批改革在一定程度上有利于彌補(bǔ)法律制度漏洞帶給市場經(jīng)濟(jì)的額外負(fù)擔(dān)，會對企業(yè)規(guī)費(fèi)等非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)產(chǎn)生直接影響。本文采用行政審批改革與否表示地區(qū)行政環(huán)境的好壞進(jìn)行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行了行政審批改革的地區(qū)行政環(huán)境更好。具體地，本文用行政審批中心設(shè)立與否度量行政審批改革，行政審批中心設(shè)立當(dāng)年及以后記為1 (發(fā)生了行政審批改革)，之前或從未設(shè)立行政審批中心的記為0。①行政審批中心設(shè)立數(shù)據(jù)來自中山大學(xué)徐現(xiàn)祥教授團(tuán)隊(duì)，具體數(shù)據(jù)介紹見畢青苗等(2018)。本文取當(dāng)?shù)亻_始建立具有集中審批功能的綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的最早時間作為行政審批中心的設(shè)立時間。表7 第(5)列表明，行政審批改革與官員更替交互項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，說明行政審批改革顯著削弱了企業(yè)繳納的政府規(guī)費(fèi)。②考察行政審批改革對企業(yè)公關(guān)攤派費(fèi)用影響的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，行政審批改革與官員更替交互項(xiàng)系數(shù)不顯著。行政審批改革對企業(yè)公關(guān)招待沒有顯著影響，原因是行政審批改革的側(cè)重點(diǎn)是行政審批，對尋租和被逼租沒有產(chǎn)生直接影響(該回歸結(jié)果并未羅列)。

綜上，一系列經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持假說2，良好的營商制度環(huán)境，有助于削弱地方官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的不利影響。

六、進(jìn)一步討論

(一)其他作用機(jī)制

本部分考察其他作用機(jī)制。地方新任的黨政領(lǐng)導(dǎo)往往傾向于調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、重新配置產(chǎn)業(yè)利益、重塑當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)等，進(jìn)而會影響企業(yè)的生存環(huán)境和發(fā)展機(jī)會。研究發(fā)現(xiàn)，新任政府官員為了獲得政績，通常會擴(kuò)大資源投入，以刺激地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展(徐業(yè)坤等，2013)。理性的官員認(rèn)為，越早上馬項(xiàng)目就越可能讓項(xiàng)目產(chǎn)生的政績最大化，故官員上任初期投資動機(jī)最強(qiáng)。更多的地方政府投資行為，代表著更多尋租機(jī)會，這可能激勵企業(yè)為從地方投資行為擴(kuò)張中謀求更多的生產(chǎn)或更好的發(fā)展而增加公關(guān)費(fèi)用和攤派費(fèi)用等企業(yè)支出。①類似地，有研究用財(cái)政支出規(guī)模來表征尋租機(jī)會(Done 等，2016)。

本文用各城市固定資產(chǎn)投資度量地方的投資行為，數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒?。控制城市固定效應(yīng)后，城市固定資產(chǎn)投資越大的地方投資行為越多。表8 第(1)列回歸結(jié)果表明，官員更替帶來全市固定資產(chǎn)投資行為顯著增加，同徐業(yè)坤等(2013)發(fā)現(xiàn)新上任官員通常會擴(kuò)大資源投入的結(jié)論一致。第(2)—(3)列檢驗(yàn)了固定資產(chǎn)投資是否為官員更替影響企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制，官員更替和log (全市固定資產(chǎn)投資)交互項(xiàng)系數(shù)結(jié)果顯著為正，表明若官員更替會伴隨更大的固定資產(chǎn)投資，企業(yè)會試圖從地方投資行為擴(kuò)張中謀求更多機(jī)會并增加尋租行為，導(dǎo)致企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)顯著增加。第(4)—(5)列進(jìn)一步檢驗(yàn)控制地方投資行為后，官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響是否仍然成立。結(jié)果表明，剝離地方投資行為后，官員更替仍然會顯著增加企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)。

表8 地方投資行為作用機(jī)制

表8 結(jié)果表明，官員更替可以通過影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展(投資行為)進(jìn)而提高企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，但是該機(jī)制并不干擾前文所提的“掠奪之手” 和“扶持之手” 的影響作用。

(二)企業(yè)家是否具有政治身份

本文首先基于企業(yè)家是否有政治身份進(jìn)行異質(zhì)性討論。表9 的回歸結(jié)果表明，無論是人均公關(guān)費(fèi)用，還是人均公關(guān)攤派費(fèi)用，企業(yè)家無政治身份的企業(yè)受到官員更替的影響在統(tǒng)計(jì)上更顯著(見第(1)列和第(2)列)；企業(yè)家有政治身份的企業(yè)，受官員更替影響統(tǒng)計(jì)上不顯著，且與無政治身份的比，系數(shù)較小(見第(3)列和第(4)列)。上述結(jié)果支持了推論，民營企業(yè)家擁有政治身份有助于削弱官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的影響。

表9 政治關(guān)聯(lián)異質(zhì)性比較

(三)是否為管制行業(yè)

不同行業(yè)受政府管制的程度不同(汪偉和史晉川，2005；羅黨論和劉曉龍，2009；鐘粵俊等，2019)，受政府管制更多、更深的行業(yè)更容易受到外部政治環(huán)境的影響，這些行業(yè)的企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)對官員更替可能更敏感。參考Dong 等(2016)、于文超和梁平漢(2019)、鐘粵俊和梁超(2021)的做法，我們將涉及國家安全、自然壟斷、提供公共服務(wù)的行業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)定義為管制型行業(yè)(或特殊行業(yè))，具體包括采礦業(yè)、電力煤氣水、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸、信息服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)、公共設(shè)施等七個行業(yè)。

表10 的回歸結(jié)果表明，各類不同管制程度企業(yè)的人均公關(guān)費(fèi)用均受官員更替的影響，官員更替會顯著增加人均公關(guān)費(fèi)用，因?yàn)椴徽撌呛畏N企業(yè)都有尋租動機(jī)。然而，不同管制程度的企業(yè)的人均公關(guān)攤派費(fèi)用負(fù)擔(dān)受官員更替的影響有差異，高管制行業(yè)的企業(yè)人均公關(guān)攤派費(fèi)用的回歸系數(shù)顯著更大，但是非高管制行業(yè)的企業(yè)人均公關(guān)攤派費(fèi)用不受官員更替影響。進(jìn)一步地，我們考慮人均攤派費(fèi)用，結(jié)論同人均公關(guān)攤派費(fèi)用類似，因?yàn)楦吖苤菩袠I(yè)中的企業(yè)更難拒絕被攤派(被逼租)。

表10 行業(yè)管制程度異質(zhì)性比較

七、結(jié)論

我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌過程中，不可避免要經(jīng)歷特有的“行政權(quán)力＋市場體制” 時期。在這一過程中，由于缺乏“親”、“清” 型政商關(guān)系，企業(yè)和官員之間往往有利益結(jié)盟，結(jié)果是政府及其官員對轄區(qū)內(nèi)民營企業(yè)的興衰影響較大。因此，本文從經(jīng)驗(yàn)上評估了這種影響。結(jié)果表明，地方主要官員更替導(dǎo)致企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)顯著加重。異質(zhì)性比較分析表明，對于企業(yè)家缺乏政治身份的企業(yè)、受管制行業(yè)的企業(yè)，官員更替對企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的加重效應(yīng)尤為顯著和深重。我們還發(fā)現(xiàn)，企業(yè)外部的營商環(huán)境對官員更替加重企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)這一效應(yīng)具有明顯的調(diào)節(jié)作用，更好的營商環(huán)境有利于削弱官員更替對企業(yè)的不利影響。

過去十余年，大量的基于宏觀數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，地方官員更替對地方經(jīng)濟(jì)增長有負(fù)面影響，然而僅用宏觀數(shù)據(jù)分析此類問題難以刻畫其微觀基礎(chǔ)。本文基于宏觀—微觀匹配數(shù)據(jù)展開研究，有助于從微觀基礎(chǔ)深化對官員更替影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的理解。對于企業(yè)，特別是民營企業(yè)，減稅降費(fèi)不僅有助于減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低生產(chǎn)與運(yùn)營成本，而且有助于增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁、激發(fā)市場活力。在中國既有的制度背景下，官員更替帶來的營商環(huán)境不確定性，會導(dǎo)致企業(yè)和市場的行為發(fā)生扭曲，加重企業(yè)非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。本文的結(jié)論蘊(yùn)含著民營企業(yè)發(fā)展政策含義: 優(yōu)化營商環(huán)境、充分發(fā)揮市場作用是有效配置資源的形式，有助于降低企業(yè)的非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力。本文的結(jié)果亦從經(jīng)驗(yàn)上凸顯了建設(shè)新型“親”、“清” 政商關(guān)系的重要性。