姜曉萍　康傳彬

摘要：公共服務的可及性問題不僅會影響民眾的公平感、獲得感，更是衡量共同富裕的關鍵尺度。我國在快速推進城市化的進程中，農民工享有基本公共服務面臨著準入條件的不當限制、服務使用的隱性分殊、供需關系的雙向失配等可及性障礙，其形成機理可用基于嵌入性理論的“關系-動機”框架進行分析，主要體現為：城市政府在壓力承載和績效考量的復合作用下采取策略性妥協，致使供給端的回應力弱化；農民工在斥力感知和底線持存的復合作用下采取消極性適應，致使需求端的表達力弱化；供給端約束與需求端約束雙向催化，共同形塑了農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙。這迫切需要從增強供給端回應力和需求端表達力入手，深化物質資源流和問題信息流的互通互促，以突破農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙，保障農民工公平享有城市基本公共服務，共享現代化成果。

關鍵詞：農民工；基本公共服務；可及性；形成機理

中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2023）04-0061-014

一、問題的提出

黨的二十大指出“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”，把“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”作為增進民生福祉、提高人民生活品質的重要任務。習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》，2022年10月26日第1版。這一方面揭示了共同富裕是中國式現代化的重要內容，同時也表明公共服務的可及性問題，不僅會影響民眾的公平感、獲得感，更是衡量共同富裕的關鍵尺度。我國在推進現代化的過程中，農民工群體為快速城市化作出了重要貢獻。基于此，國家歷次基本公共服務規(guī)劃均從頂層設計的高度，對該群體公平享有城市基本公共服務作出了明確要求。

從“十二五”時期“建立農民工等流動人口基本公共服務制度”，到“十三五”時期“促進基本公共服務城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋”，國務院：《國務院關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》，2017年3月1日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm?！笆奈濉睍r期以此為基準，更加注重健全以身份號碼為標識、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務提供機制，國務院：《關于印發(fā)<“十四五”公共服務規(guī)劃>的通知》，2022年1月10日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/content_5667482.htm。強化了農民工公平享有城市基本公共服務的政策保障。然而，與政策要求相對照，農民工在享有城市基本公共服務的“最后一公里”仍面臨著不同程度的可及性障礙，未能達成與城市市民同等同質的應然目標。該問題的凸顯導致農民工無法共享現代化成果，阻礙著共同富裕的實現。因此，農民工群體的基本公共服務可及性已經成為影響均等化成色和共同富裕程度的現實難點。

基本公共服務可及性，是用于描述供給端和需求端過程化、精準化、高效化銜接的概念。最早提出可及性概念的西方學者Anderson從公共衛(wèi)生的視角給出界定，認為可及性是“全體公民平等獲取和使用公共衛(wèi)生服務的權利”。Anderson R.M.， Families' Use Of Health Services： A Behavioral Model Of Predisposing， Enabling， And Need Components. Chicago： Center for Health Administration Studies， University of Chicago Press，1968，pp.123-125.正是由于可及性所蘊含的公共性、公平性、普惠性與基本公共服務的本質內涵相契合，后續(xù)學者將可及性推廣到整個基本公共服務場域，作為衡量基本公共服務公平普惠達成度的重要標準。近年來，我國學界關于城鄉(xiāng)基本公共服務可及性的研究成果逐漸增多，相關研究主要從系統能準入、服務能使用、關系能適配等方面討論基本公共服務可及性的內涵。在系統準入上，丁元竹認為公民個體不應作出城鄉(xiāng)區(qū)分和附加特殊門檻，均享有接近基本公共服務的機會。丁元竹：《理解均等化》，《讀書》，2009年第11期。在服務使用上，郭小聰參考了Anderson的可及性界定，將內涵解讀為公眾對基本公共服務的實際使用程度。代凱、郭小聰：《基本公共服務可及性：概念界定、研究進展與未來展望》，《中國延安干部學院學報》，2020年第4期。在關系適配上，蘇曦凌參考了Penchansky“適配程度”的觀點，Penchansky R. and Thomas J.W.， “The Concept of Access： Definition and Relationship to Consumer Satisfaction”， Medical Care， vol.19，no.2（Feb.1981），pp.127-140.將內涵解讀為供給和需求在政治社會空間中的適配型關系蘇曦凌：《公共服務的空間敘事：可及性、可及化與可及度》，《社會科學》，2022年第9期。。

雖然上述研究為我們探討城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化、可及性提供了有益的借鑒，但聚焦農民工這一特定群體，針對城市化進程中農民工何以達成基本公共服務可及性的專題研究還比較薄弱。目前這部分研究主要是以農民工基本醫(yī)療服務可及性為主，或是以基本醫(yī)療服務可及性為自變量，檢驗其對于農民工主觀生活質量鄧睿：《衛(wèi)生服務可及性如何影響農民工主觀生活質量？——基于流動人口健康重點領域專題調查的證據》，《中國農村觀察》，2022年第2期。和市民化意愿喻開志、屈毅、徐志向：《健康權益可及性對農民工市民化意愿的影響——基于馬克思市民社會理論的分析視角》，《財經科學》，2020年第8期。的影響；或是以基本醫(yī)療服務可及性為因變量，分析其生成的過程代佳欣：《農民工基本醫(yī)療衛(wèi)生服務可及性何以形成：基于“嵌入型”框架的分析》，《西南民族大學學報》（人文社科版），2020年第10期。和耗損的原因代佳欣：《農民工基本醫(yī)療衛(wèi)生服務可及性緣何耗損：基于“供需互嵌”分析框架的混合研究》，《農村經濟》，2022年第9期。。

也有一些學者開始關注農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙問題，從制度約束、決策偏好、主體失能、環(huán)境排斥等角度分析導致可及性障礙的關鍵因素。李海海、楊菊華等學者從制度約束的角度開展分析，認為二元戶籍制度使公民身份具有先賦性，李海海：《級差地租分配、公共服務供給與人口城鎮(zhèn)化研究》，《馬克思主義研究》，2015年第1期。該制度長期作為資源配置標尺，導致對外地農民工的群體隔離。楊菊華：《新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度的“雙二屬性”與流動人口的社會融合》，《中國人民大學學報》，2017年第4期。姜曉萍、錢雪亞等學者從決策偏好的角度開展分析，認為地方政府持有服務供給的城市偏向，姜曉萍、肖育才：《基本公共服務供給對城鄉(xiāng)收入差距的影響機理與測度》，《中國行政管理》，2017年第8期。其開放基本公共服務的意愿直接決定農民工的實際享有水平錢雪亞、胡瓊、宋文娟：《農民工享有的城市基本公共服務水平研究》，《調研世界》，2021年第5期。。江劉伍、高韌等學者從主體失能的角度開展分析，認為農民工因缺乏城市認同易形成心理溝壑，江劉伍、沈梅：《當代中國農民工公共文化服務現狀及路徑探究》，《藝術百家》，2015年第2期。不具備足夠的利益溝通和資源獲取能力，高韌：《可行能力匱乏與新生代農民工價值觀管理》，《科學社會主義》，2011年第1期。無力改變享有基本公共服務的現狀。徐增陽、王浦劬等學者從環(huán)境排斥的角度開展分析，認為市民歧視迫使農民工形成封閉的生活圈和社交圈，徐增陽、古琴：《農民工市民化：政府責任與公共服務創(chuàng)新》，《華南師范大學學報》（社會科學版），2010年第1期。而資本介入的購買服務弱化公共價值的傳遞，抑制農民工等弱勢者公共服務需求的表達劉舒楊、王浦劬：《政府購買公共服務中的風險與防范》，《四川大學學報》（哲學社會科學版），2016年第5期。。

上述討論雖梳理出農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的關鍵致因，但還需要從事實邏輯的視角分析農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的具體表征，回答究竟“是何”的問題，更需要從內在邏輯的視角分析農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的形成機理，回答究竟“為何”的問題。有鑒于此，我們率先診斷農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的具體表征，以此為事實依據，重點剖析可及性障礙的形成機理，簡要探討可及性障礙的突破途徑，以促進農民工公平參與現代化過程，共享現代化成果，實現共同富裕。

二、基于嵌入性理論的“關系-動機”分析框架

既有研究的啟發(fā)性和局限性為我們找尋合適的理論來構建分析框架提供了參考。在啟發(fā)性上，既有研究對于可及性障礙關鍵致因的多角度分析，蘊含著共通的結構性要素“關系網絡”。一方面，制度約束、決策偏好、主體失能、環(huán)境排斥的出現，以農民工在關系網絡中的相對弱勢為現實背景。另一方面，若使多個角度的負面影響傳導到農民工，也需要關系網絡作載體依托?？梢?，已有分析角度暗含著關系網絡的背景功能和載體功能，表明了其對于可及性障礙形成的重要性。在局限性上，需要注意的是，有限理性的行動者并非受到關系網絡的完全支配，其內在動機也應作為同等關鍵的考量維度。但既有研究僅在決策偏好、主體失能上涉及到動機要素，總體關注較為不足。因此，立足于既有研究的啟發(fā)性和局限性，我們所找尋的理論既要充分重視關系網絡，又要適度兼顧內在動機。

而嵌入性理論在聚焦關系網絡的同時，也并未忽視內在動機對行動的作用，有效滿足了從既有研究中歸納的上述要求。該理論最早由Polanyi提出，其認為人類經濟行動嵌入社會關系之中。Polanyi K.， The Great Transformation. Boston：Beacon Press，1944，pp.60-65.Granovetter延續(xù)了Polanyi對社會關系的關注，著力批判低度社會化所蘊含的動機支配論和過度社會化所蘊含的關系支配論，以此重構分析行動邏輯的主流觀點：行動者既不會完全獨立于關系網絡之外，也不會完全屈從于關系網絡給定的角色。馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，羅家德等譯，社會科學文獻出版社2015年版，第7頁。這表明，Granovetter所理解的行動邏輯在于關系和動機的復合影響，而非其中任何一方的完全支配。他據此對嵌入性理論作出全新的闡釋：人類對目的性行動的嘗試，總是嵌入在具體的、正在運轉的社會關系系統中。Granovetter， Mark， “Economic Action and Social Structure： the Problem of Embeddedness”， American Journal of Sociology， vol.91，no.3（Nov.1985），pp.481-510．該闡釋兼顧了內在目的性和外在社會關系，凸顯出動機和關系相平衡的思路，呈現出對行動邏輯的完整認知。從理論發(fā)展脈絡上看，Polanyi的貢獻僅是提出嵌入性的概念，而Granovetter真正使理論成型并引起重視。國內較早探討嵌入性理論的劉世定教授將其視為理解人類行動的重要視角，明確嵌入的具體內容就是關系網絡。劉世定：《嵌入性與關系合同》，《社會學研究》，1999年第4期。綜上所述，我們得出對該理論的基本認識：其將行動邏輯的分析視為核心議題，強調關系維度和動機維度發(fā)揮復合影響。

在構建分析框架之前，必須進一步明確嵌入性理論對于解釋可及性障礙形成機理的適用性。農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙并非天然存在，而是由行動所致的結果。那么，是怎樣的行動如何導致了這樣的結果呢？這就涉及到城市政府和農民工兩大行動者的行動邏輯問題。而嵌入性理論對行動邏輯具有獨特解釋力，其不僅能夠分析行動如何產生，也能夠分析行動帶來的影響。可見，嵌入性理論的核心議題“行動邏輯”，恰好是理解可及性障礙形成機理的關鍵樞紐。由此觀之，用嵌入性理論分析農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的形成機理，具有較強的解釋力?；诖?，我們在借鑒該理論對行動邏輯解讀思路的基礎上，構建“關系-動機”的整合式分析框架，以闡釋農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙如何形成（見圖1）。

城市政府是服務提供方，農民工是服務享有方。二者作為核心行動者，在關系維度和動機維度的復合作用下，采取穩(wěn)定的行為選擇。對于城市政府而言，其承載著府際博弈、社會維穩(wěn)、聯盟維系的關系壓力，持有正向邀功和負向避責的績效考量動機。經兩維度的復合作用，城市政府采取策略性妥協，致使供給端的回應力弱化。對于農民工而言，其感知著群體排斥、勞動控制、空間擠壓的關系斥力，持有生計得所和報酬得償的底線持存動機。經兩維度的復合作用，農民工采取消極性適應，致使需求端的表達力弱化。供給端回應力弱化與需求端表達力弱化之間，存在雙向催化的作用路徑，共同形塑了農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙。

三、農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的具體表征

農民工享有城市基本公共服務的可及性，要求城市基本公共服務無差別、無障礙地面向農民工群體，確保系統能準入、服務能使用、關系能適配。然而，在快速城市化的進程中，由于城鄉(xiāng)二元結構的體制束縛，進城農民工既無法繼續(xù)享有戶籍所在地的基本公共服務，又不能公平享有與城市市民同等同質的基本公共服務，易于陷入城鄉(xiāng)基本公共服務供給鏈的夾縫地帶。其可及性難以實現，獲得感難以達成，在城市基本公共服務享有上面臨多重可及性障礙，具體表現為：準入條件的不當限制、服務使用的隱性分殊、供需關系的雙向失配。

一是準入條件的不當限制，主要指農民工在系統準入階段面臨著多重限制性條件，較難獲得進入服務系統的資格。這些條件不僅蘊含著與戶籍制度、城鄉(xiāng)差異相關的歧視性內容，其限制程度也明顯超出了秩序維護所需的必要范圍。比如：在基本公共教育上，許多公立學校對農民工隨遷子女的入學附加了當地無監(jiān)護人、社保繳納、不得超齡等嚴苛條件，其要求的證明材料種類繁多，但大多與入學缺乏直接關聯。單成蔚、秦玉友：《農民工隨遷子女義務教育入學條件分析——以25座大城市相關政策文本為例》，《四川師范大學學報》（社會科學版），2017年第5期。在基本住房保障上，許多城市對農民工等外來人口的公租房申領附加了穩(wěn)定就業(yè)、社保繳納、收入水平等嚴苛條件，對本地市民的申領則較為寬松，僅需達到居民人均可支配收入即可。馬秀蓮、范翻：《住房福利模式的走向：大眾化還是剩余化？——基于40個大城市的實證研究》，《公共管理學報》，2020年第1期。誠然，考慮到城市基本公共服務承載力的上限，設定適度的準入條件是維護準入秩序、分散供給壓力的現實選擇。但上述針對農民工的準入條件明顯突破了適度的區(qū)間，向其施加了難以跨越的制度性門檻，無疑將大部分的農民工排斥在服務系統之外。

二是服務使用的隱性分殊，主要指農民工在服務使用階段因觀念固化和政策慣性所致的負面影響，無形中遭受可及性損耗。農民工的實際享有水平同市民相比，始終存在質的差距。比如：在基本公共教育上，教師容易受固有觀念的影響，主觀認為隨遷子女不講衛(wèi)生、不善交往、知識面不寬，對其持有否定性評價，給予的指導和互動機會較少。戎庭偉：《農民工隨遷子女在校融入問題及其對策——基于?？碌摹皺嗔Ψ治觥币暯恰罚督逃l(fā)展研究》，2014年第6期。雖然隨遷子女和市民子女處于同一服務系統，但前者的服務可及性會因教育供給的偏見而降低。在基本醫(yī)療衛(wèi)生上，新農合制度長期以來報銷比例低且報銷范圍窄，李靜：《穩(wěn)定健康扶貧成果 防止規(guī)模性返貧》，2022年3月3日，https：//www.gmw.cn/xueshu/2022-03/03/content_35559646.htm。對城市就醫(yī)的支持不足，加之農民工自身經濟條件偏差，其肩負著比市民更重的醫(yī)療負擔。異地就醫(yī)直接結算的推廣，雖提升了農民工對醫(yī)療服務的可及性，但無法改變其負擔能力較低的事實。農民工在醫(yī)療服務上雖擁有和市民等同的準入資格，但無法達到與之等同的享有水平。由此可見，農民工即使能夠跨越顯性的準入門檻，也無法規(guī)避觀念固化和政策慣性帶來的可及性障礙。

三是供需關系的雙向失配，主要指農民工基本公共服務供給端的物質資源流未能精準、及時地輸送到需求端，需求端的問題信息流也未能精準、及時地輸送到供給端。這導致基本公共服務供給難以回應農民工的真實需求，基本公共服務供需錯位或缺位，制約可及性的實現。比如：在基本勞動就業(yè)上，農民工對改善日常務工條件、提供專門培訓指導、繳納社會保險費用等方面的公共需求，往往得不到充分地回應和解決。在基本公共文化上，農民工對聽證會的參與通常是形式大于內容，陳世香、趙雪：《農民工公共文化服務供給機制研究：基于“服務三角”模型的建構》，《行政論壇》，2017年第2期。其較難獲得切實表達文化訴求信息的機會。農民工的利益表達總體上呈現出原子化特征，姚望：《新生代農民工原子化利益表達的生成邏輯、消極影響與治理策略》，《貴州社會科學》，2017年第5期。難以對供給決策發(fā)揮有效作用。缺乏需求端驅動，供給端資源輸送的錨點、強度、時限充滿著不確定性，以致需難有供、供非所需、供不應需。供需關系的雙向失配，標志著供給端和需求端銜接互動的失效，可能帶來結構的錯亂、數量的短缺和時間的延遲。

四、農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的形成機理

突破農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙，必須明確這些障礙的形成機理，以便瞄準病因“對癥下藥”，為切實優(yōu)化可及性提供學理依據。我們嘗試運用“關系-動機”的分析框架進行透析，發(fā)現農民工享有城市基本公共服務可及性障礙的形成機理為：城市政府在壓力承載和績效考量的復合作用下采取策略性妥協，致使供給端的回應力弱化；農民工在斥力感知和底線持存的復合作用下采取消極性適應，致使需求端的表達力弱化；供給端約束和需求端約束雙向催化，共同形塑了農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙。

（一）城市政府的策略性妥協：供給端回應力弱化

城市政府深度嵌入外部多重關系網絡，承載著府際博弈、社會維穩(wěn)、聯盟維系的客觀壓力。但城市政府并非壓力屈從者，其在績效考量的動機影響下兼顧邀功和避責，由此缺乏對農民工基本公共服務可及性議題的重視。關系維度的壓力承載提供客觀情境限定，動機維度的績效考量提供主觀意志支撐。在雙重維度的復合作用下，城市政府面向農民工基本公共服務可及性采取策略性妥協，作出形式上的高效跟進和實質上的低效落實，本質上弱化了供給端的回應力（見圖2）。

1.關系維度：壓力承載提供客觀情境限定

城市政府位于雙向科層網絡、政民互動網絡、政企聯盟網絡的結合點，被賦予多樣的角色定位和任務要求。源自關系網絡的府際博弈、社會維穩(wěn)、聯盟維系壓力相疊加，營造了回應農民工基本公共服務可及性的行動情境。府際博弈壓力凸顯了任務和能力之間的失衡性，社會維穩(wěn)壓力凸顯了改良分配標尺的困難性，聯盟維系壓力凸顯了創(chuàng)造物質增量的優(yōu)先性，這為城市政府的策略性妥協提供了客觀情境限定。

在雙向科層網絡中，城市政府既是縱向的政策執(zhí)行者、資源承接者和被考核對象，又是橫向的政績競爭者。中央對農民工基本公共服務可及性的重視內嵌于府際博弈的壓力情境。在縱向壓力上，上級掌握著目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》，2012年第5期。這關乎城市政府命脈和主政官員升遷。在橫向壓力上，城市政府間的競爭范圍從經濟指標擴展到全方位政績，程度也是愈演愈烈。縱向約束過程化和橫向競爭全面化的現實加劇了行政任務的整體復雜性和棘手性，進而沖淡了農民工基本公共服務可及性事項在任務結構中的標識度。若城市政府的顯性壓力超出能力閾值，農民工基本公共服務可及性所依托的政治勢能將受到壓力阻滯而走向衰減，客觀上較難引起城市政府的額外關注。

在政民互動網絡中，城市政府既是服務提供者、訴求解決者，又是社會穩(wěn)定維護者。二元戶籍制度長期作為服務資源享有的標尺，使不均衡的分配格局日漸定型：城市市民固守基本公共服務的既得利益，農民工日趨邊緣化。城市政府對農民工基本公共服務可及性的實質回應，勢必要觸動附著在城市戶籍之上的公共福利。這意味著市民既得利益存在被分享和拉低的可能，鄭杭生、張本效：《可行性與可達性：戶籍制度改革破題》，《探索與爭鳴》，2014年第7期。由此招致難以預知的維穩(wěn)壓力。相比而言，因維持現狀而利益受損的農民工群體，組織化水平低且缺乏體制性關聯。來自市民的高強度、系統性維穩(wěn)壓力，沖抵著來自農民工的低強度、局部性維穩(wěn)壓力。壓力背后風險的對比極大壓縮了通過制度變革推進基本公共服務可及性平權的外部空間。

在政企聯盟網絡中，城市政府既是企業(yè)的合作者和規(guī)制者，又是增長聯盟的維系者。由于官場和市場雙重競爭機制的驅動，“政績-業(yè)績”紐帶在城市政府和逐利資本間形成。周黎安：《地區(qū)增長聯盟與中國特色的政商關系》，《社會》，2021年第6期。資本奉行用腳投票的選擇邏輯，其跨域流動性的增強為城市政府施加聯盟維系壓力。受制于聯盟維系壓力，資本發(fā)揮工具效能以創(chuàng)造物質增量占據著政企關系的側重點，其提供部分基本公共服務的社會責任容易被懸置。比如，一個為區(qū)域經濟指標和就業(yè)形勢作出貢獻的企業(yè)，即使在農民工務工條件保障和社保費用繳納上不達標，也可能不會受到城市政府的嚴懲。為防范資本涌入競爭性區(qū)域，城市政府容易放松社會性規(guī)制。內含物質增量的機械效率優(yōu)先于內含公平正義的社會效率，這無疑制約了農民工對城市基本公共服務的享有水平。

2.動機維度：績效考量提供主觀意志支撐

關系壓力固然為具體行動施加了客觀限定性，但城市政府具備相對的主觀選擇性。在唯GDP論有所突破的今天，指標依賴卻內化為考核慣性得以承繼并向全領域拓展，這強化著城市政府的績效導向，進而影響農民工基本公共服務可及性在注意力結構中的位置?？冃Э剂渴冀K是城市政府的核心動機，以正向邀功和負向避責為支點，前者講求正收益最大化，后者講求負收益最小化。注意力作為關鍵的主觀資源，其配置結構充當動機的集中表達，直接服務于理性行動者的績效。受邀功和避責的驅動，科層運作的注意力分配方式體現為“領導高度重視”。龐明禮：《領導高度重視：一種科層運作的注意力分配方式》，《中國行政管理》，2019年第4期。城市政府通?；谧h題認知和任期考慮審慎配置注意力，避免因錯配所致的績效損耗?？冃Э剂康膬仍趧訖C，促使農民工基本公共服務可及性在注意力結構中趨于邊緣化，即城市政府較難對此持有自覺的關注。這為策略性妥協提供了主觀意志支撐。

城市政府對議題屬性的自主認知構成注意力配置的基礎依據。隨著社會環(huán)境日趨動態(tài)化和復雜化，行政議題的整體屬性呈現出清晰性和模糊性相交織的狀態(tài)。農民工享有城市基本公共服務可及性的議題既具有責任歸屬上的清晰性，又具有結果衡量上的模糊性。清晰的責任歸屬意味著屬地政府無法機械避責，而要有所響應。模糊的結果衡量意味著其無法機械邀功，而要有所變通。這表明奉行單向度的邀功和避責邏輯已經不合時宜。與議題屬性相契合，農民工基本公共服務可及性的處理不再局限于邀功和避責的二元選擇，而是轉向以二者為端點的連續(xù)統一體。憑借業(yè)已積累的行政經驗，主政官員易于識別該議題的特殊性，對邀功和避責不同配比所帶來的期望收益也有著大致的預判。

而行動者對自身任期限制的考慮窄化了城市政府議程設置和組織決策的時間視野，從而強化注意力配置的短視傾向。受短視傾向的影響，城市政府往往根據議題的利益相關度和政績顯示度來分配注意力，由此加劇了對農民工基本公共服務可及性的擠出效應?；貞r民工基本公共服務可及性面臨著見效周期長、機會成本高、關聯范圍廣、績效認定難等限制性條件，而這些限制性條件的負面影響容易在基于任期的通盤考慮下主觀放大。該議題同任期內追求確定性和時效性的行動取向明顯背離，進而陷入被選擇性忽視的境地。從議題認知和任期考慮出發(fā)，經過動機支配下的自主化配置，注意力發(fā)生了定向偏離，使得城市政府對農民工基本公共服務可及性缺乏內生的重視。

3.復合作用：策略性妥協致使回應力弱化

關系維度的壓力承載與動機維度的績效考量分別為城市政府采取策略性妥協提供了客觀情境限定和主觀意志支撐。對于農民工基本公共服務可及性而言，府際博弈、社會維穩(wěn)、聯盟維系三重壓力，均蘊含著同其背離甚至沖突的結構性因子，而注重顯性績效的城市政府自然地將其置于注意力的邊緣化地帶。經過關系和動機兩維度的復合作用，以壓力情境為面向、以績效意志為旨歸的策略性妥協，成為城市政府的穩(wěn)定選擇。為調處外在壓力與內在動機之間的緊張關系，有限理性的城市政府以維持現狀為基準，面向農民工基本公共服務可及性作出形式上的高效跟進和實質上的低效落實。

策略性妥協對回應力的弱化，可從象征化附和與局部化調整兩方面來把握。一是象征化附和。隨著中央層面日漸強調農民工基本公共服務可及性，城市政府大多在形式上保持著高效的跟進，側重以政策為基點的象征化附和來彰顯績效合法性。比如召開專題會議討論、加緊地方文件出臺，但政策的落實程度卻是未知數。二是局部化調整。城市政府在整體上默認和延續(xù)了戶籍制度的資源配置功能和城鄉(xiāng)群眾的初始不平等，僅限于對系統準入和服務使用環(huán)節(jié)的失衡現狀作出局部化調整，以保持形勢穩(wěn)定性。總體而言，針對農民工基本公共服務可及性，城市政府將著力點聚焦到形式上的跟進而非實質上的落實，注重向上響應中央而非向外回應受眾。策略性妥協標志著特定意愿的缺場和可用資源的轉移，直接弱化了供給端的回應力。

（二）農民工的消極性適應：需求端表達力弱化

大到在城市場域的生產生活，小到享有城市基本公共服務的最后一公里，農民工均感知著來自市民和資本的關系斥力。但農民工并非斥力屈從者，其在底線持存的動機影響下著重關注生計得所和報酬得償，而非基本公共服務的享有。關系維度的斥力感知提供客觀情境限定，動機維度的底線持存提供主觀意志支撐。在雙重維度的復合作用下，農民工面向自身基本公共服務的享有采取消極性適應，作出形式上的自我封閉和實質上的自我調控，本質上弱化了需求端的表達力（見圖3）。

1.關系維度：斥力感知提供客觀情境限定

農民工脫離鄉(xiāng)村原生的社會網絡進入城市場域。在日常生產生活中，其頻繁接觸的并非城市政府，而是同為服務需求者的市民和觸角遍布的資本。市民的相對優(yōu)越感和資本的內生逐利性以網絡關系為載體發(fā)揮負面效應，演化為疏離農民工的關系斥力。農民工易于遭受外部的群體排斥、勞動控制和空間擠壓，其對多重斥力的感知為消極性適應提供了客觀情境限定。

在群體關系上，排斥衍生于雙重社會身份的初始張力。城鄉(xiāng)差距個體化和戶籍差異內部化，造成了農民工在社會身份上的弱勢。市民對城鄉(xiāng)經濟差距、人群素質和能力差距的固有認知會自然遷移到農民工這一地域外來者身上，形成相對穩(wěn)定的刻板印象。而戶籍制度之下資源享有的失衡長期持續(xù)，這使得市民日漸習慣于作為受益者的既得地位，從而強化心理上的優(yōu)越感。農民工對城市場域的進入必然帶來相應外部性。但市民基于自身的主觀偏向，容易將其視為有限資源的分享者和城市亂象的制造者，片面忽略其對城市化建設的貢獻。雖然不同市民可能因具體認識和立場對農民工的排斥程度不一，但始終無法自發(fā)地抹平多維差異，將其視作同質化群體予以接納。

在勞資關系上，農民工承受著雇傭方的過程性勞動控制。依據逐利性的考慮，企業(yè)雖負有為農民工繳納社保費用和改善勞動條件的責任，但實際履行程度有待商榷。農民工在勞資博弈中不具備對等的話語權，對資本的剛性勞動控制亦缺乏可用的反制手段。當前新生代農民工廣泛涌入平臺經濟就業(yè)，其面臨著基于平臺算法的新型控制方式。數字控制的背后存在資本操縱，陳龍：《“數字控制”下的勞動秩序——外賣騎手的勞動控制研究》，《社會學研究》，2020年第6期。其依托的算法在設計之初便融入特定的價值傾向，異化為剝削勞動者的工具，強化著對農民工的控制力度和精度。農民工的勞動過程一旦與平臺發(fā)生關聯，其自由度便會被嚴密的控制方式和不定時、不定量的工作任務高度壓縮。勞動控制對日常生產實踐的全面融入使農民工面臨著資方空前強度的關系斥力。

在勞資關系外，資本大范圍參與城市空間生產也在變相加劇著對農民工的排斥程度。資本循環(huán)具有三個回路，Harvey D.， “The Urban Process under Capitalism： A Framework for Analysis”， International Journal of Urban and Regional Research， vol.2，no.1-3（March1978），pp.101-131.其觸角已廣泛延展到工業(yè)生產、城市建設、社會支出等領域。依托于城市空間加強財富積累，資本將交換價值置于使用價值之上，促使用者付費的交易邏輯成為現實常態(tài)。在農民工的生活環(huán)境中，商業(yè)化空間的不斷擴展侵蝕著公共空間的既有邊界，促使不同空間的界限趨于模糊化，進入門檻趨于普遍化。而資本通過承接政府購買服務的途徑，越來越多地介入公共教育、公共醫(yī)療等基本公共服務的提供。在服務供給鏈條中缺乏公權力規(guī)制的環(huán)節(jié)，其逐利性話語容易顯現出來，阻滯農民工的話語表達?？梢?，農民工正常生活所依托的空間受到資本的深度擠壓。

2.動機維度：底線持存提供主觀意志支撐

客觀情境中三重斥力的疊加尚不足以使持有恒定動機的農民工脫離城市場域。農民工進城、留城的直接驅動力在于務工謀生。無論身處何種斥力情境，謀生底線的維持和存續(xù)始終作為農民工的核心動機。底線持存以生計得所和報酬得償為支點，前者指向過程性的在業(yè)狀態(tài)，后者指向結果性的勞動回報。而城市基本公共服務的享有對于農民工而言，更多隸屬于高線的范疇，其被主觀賦予的重要度無法同底線持存相提并論。為確保底線持存而抑制高線追求，是農民工內在理性的集中體現。由此觀之，動機維度的底線持存為農民工在基本公共服務可及性上采取消極性適應提供了主觀意志支撐。

生計得所表明底線持存動機的過程面向。鑒于對自身能力的清晰定位，與具體從事何種職業(yè)相比，農民工往往更為關注在業(yè)狀態(tài)的維持和存續(xù)。從鄉(xiāng)村到城市，其謀生條件發(fā)生了顯著的改變，體現在機會增量化、位序差別化、職業(yè)脆弱化三個方面。在機會增量化上，雖然城市提供的謀生機會遠超于農村，但這并不必然說明農民工的可選擇項變多?？紤]到從業(yè)能力門檻對實際選擇空間的壓縮，農民工通常對能夠把握或者正在擁有的機會抱以珍惜的態(tài)度。在位序差別化上，農民工雖能擺脫場域限制，但無法擺脫固化的身份標識，這間接造成相對于市民的就業(yè)位序劣勢。在職業(yè)脆弱化上，農民工的勞動過程不具備可靠的條件保障，若缺乏正規(guī)的勞動合同，其隨時可能面臨失業(yè)的潛在風險，也不得不顧慮再就業(yè)的問題。從謀生條件的三元特征出發(fā)，農民工自然格外看重在業(yè)狀態(tài)，兼顧失業(yè)風險的規(guī)避和就業(yè)機會的爭取。

報酬得償表明底線持存動機的結果面向。其具有階段性而非終結性的特征，以生計得所為必要前提，二者共同構成底線持存動機的完整樣態(tài)。作為過程性勞動價值的貨幣化兌現，報酬得償關乎農民工的客觀獲得量和主觀獲得感，直接支持著勞動能力的恢復和更新。標準性和時效性是農民工對報酬得償的基本關注點，前者涉及是否足額發(fā)放的問題，后者涉及是否按時發(fā)放的問題。但農民工在勞資博弈中處于絕對的弱勢，無法左右報酬得償的數量和時限。不可否認，雇傭方具有為農民工報酬得償施加阻力的自發(fā)沖動，這無法通過政策強力完全遏制。雖然中央層面就農民工欠薪開展專項治理，但雇傭方的遵從程度始終存疑。當報酬無法得償，即底線持存動機的常態(tài)化滿足遭遇困難時，農民工便不會有額外的精力，來顧及享有城市基本公共服務的可及性問題。

3.復合作用：消極性適應致使表達力弱化

關系維度的斥力感知與動機維度的底線持存分別為農民工采取消極性適應提供了客觀情境限定和主觀意志支撐。群體排斥、勞動控制、空間擠壓的疊加，使現實隔閡內化為心理隔膜，顯示出農民工主動融入城市網絡的困難性。而注重底線持存的行動者更多致力于生計得所和報酬得償的達成，而非城市基本公共服務的享有。經過關系和動機兩維度的復合作用，以斥力情境為面向、以謀生意志為旨歸的消極性適應，成為農民工的穩(wěn)定選擇。為調處外在斥力與內在動機之間的固有分歧，有限理性的農民工以適應現狀為基準，面向自身基本公共服務可及性作出形式上的自我封閉和實質上的自我調控。

消極性適應對表達力的弱化可從客體化認知與慣?；蛹{兩方面來把握。一是客體化認知。形式上的自我封閉作為應對斥力沖擊的自然反應，表明農民工對城市認同建構的主觀放棄，由此強化著客體化認知。客體化認知強化了農民工內心本就存在的落差感，給予其融入無望、開放無益、獲取無效的心理暗示，使其主動作為的效能感大為降低，進而消解主體意識。二是慣常化接納。實質上的自我調控著眼于謀生的第一優(yōu)先序，表明農民工被動抑制和收縮著自身對基本公共服務的需求，逐漸形成對現實處境的慣?；蛹{。慣?；蛹{為謀生底線的持存帶來可能的正效應，進而塑造路徑依賴，由此消解求變動力。總體而言，農民工并非主觀上無意享有城市基本公共服務，而是其主體意識和求變動力在消極性適應中走向了消解。這直接否定了表達的必要性，帶來需求端的表達力弱化。

值得關注的是：回應力弱化和表達力弱化分別作為供給端約束和需求端約束，二者之間存在著雙向催化的作用路徑。一方面，供給端的回應力越趨于弱化，意味著農民工的基本公共服務需求越得不到及時有效的回應，從而加劇了需求端表達力的弱化程度。另一方面，需求端的表達力越趨于弱化，意味著農民工的基本公共服務需求越難自發(fā)地表達到政策議程之內，從而加劇了供給端回應力的弱化程度。雙向催化放大了供給端和需求端的結構性張力，由此形塑了農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙。

五、結語

中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。農民工能否公平享有城市基本公共服務、共享現代化的成果，不僅能檢測社會公平正義的溫度，也是考量能否實現全體人民共同富裕的尺度。針對當下農民工在城市生活中面臨準入條件的不當限制、服務使用的隱性分殊、供需關系的雙向失配等基本公共服務可及性障礙，我們基于嵌入性理論構建“關系-動機”分析框架，系統提煉出可及性障礙的形成機理。研究結論既對學界已有成果作出了邊際貢獻，也為突破可及性障礙提供了方向啟示。

（一）理論貢獻

既有研究對基本公共服務可及性的內涵達成初步共識，對農民工基本醫(yī)療服務可及性持有較多關注，也從多角度梳理出導致農民工基本公共服務可及性障礙的關鍵因素。這在提供有益借鑒的同時，也預留了接續(xù)探索的空間。與學界既有研究相比，本研究的理論貢獻體現在以下三個方面。

其一，針對基本公共服務可及性的既有研究，我們?yōu)槠淇蚨宿r民工群體面向和城市場域面向，有效充實了農民工基本公共服務可及性的議題成果。既有研究雖在基本公共服務可及性的內涵上給出系統準入、服務使用、關系適配等認知角度的借鑒，但聚焦城市場域中農民工群體的專門討論較為薄弱，較難對該群體正在面臨的基本公共服務可及性障礙作出充分的學理回應。在瞄準特定群體和特定場域之后，我們找到了深化和細化基本公共服務可及性面上研究的切口，強化了研究的問題導向。

其二，針對農民工基本公共服務可及性的既有研究，我們突破了以往過多關注醫(yī)療服務可及性而相對忽視其他領域可及性的局限，將農民工在基本公共服務多領域的可及性障礙進行統籌診斷，清晰呈現出事實層面的障礙表征。在表征呈現時，本研究將基本公共服務可及性的內涵維度與微觀的障礙現象有機對應起來，凸顯出應然內涵與實然表征之間的鮮明對照。對于持有不同關注點的研究者而言，這既為其有條理地把握農民工基本公共服務可及性障礙提供了事實支撐，也為識別其他弱勢群體的基本公共服務可及性障礙提供了可行思路。

其三，針對農民工基本公共服務可及性障礙關鍵致因的研究，我們從中獲得省思并構建“關系-動機”分析框架，將可及性障礙的分析層面從“因素”提升到“機理”，有助于增進學界對可及性障礙形成過程的學理認識。制度約束、決策偏好、主體失能、環(huán)境排斥等已有分析角度，雖蘊含著“關系網絡”這一共通的結構性要素，但對內在動機的關注較為不足，存在邏輯鏈條分散化、淺表化的問題。據此，本研究從供給端回應力弱化和需求表達力弱化入手，給出閉環(huán)式的機理解釋，體現出對已有邏輯鏈條的解構、補充和重組，能夠為“對癥下藥”提供更為可靠的學理依據。

（二）實踐啟示

突破農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙，必須靶向瞄準導致這些可及性障礙的形成機理，不斷增強政府供給端回應力和農民工需求端表達力，創(chuàng)設物質資源流和問題信息流互通互促的循環(huán)。

一是增強供給端回應力，可從政策激勵顯性化、制度改革穩(wěn)妥化、成本分擔合理化三條途徑入手，以物質資源流輸送為依托，精準、高效地滿足農民工需求。一是政策激勵顯性化，即凸顯農民工基本公共服務可及性與主政官員政績、府際資源配置的實質關聯性，凝聚城市政府對該議題的自覺關注。二是制度改革穩(wěn)妥化，即漸進削弱戶籍制度的資源配置功能，逐步縮小城鄉(xiāng)戶籍在基本公共服務享有上的差異化待遇。三是成本分擔合理化，即完善中央政府、城市政府、企業(yè)、農民工、社會組織等多方共擔的機制，合理商定分擔比例。

二是增強需求端表達力，可從社會支持專業(yè)化、溝通渠道實效化、媒體宣傳正面化三條途徑入手，以問題信息流輸送為依托，精準、高效地反饋城市政府供給。一是社會支持專業(yè)化，即發(fā)揮社工作為倡導者、同行者、協助者的角色，衛(wèi)小將、何蕓：《主體性的再思與打造：社會工作視閾中的農民工》，《華中科技大學學報》（社會科學版），2011年第2期。支持農民工主體意識培育和可行能力提升。二是溝通渠道實效化，即保證農民工利益表達的權利和機會，注重話語權均衡性、過程協商性和方式互動性的統一。三是媒體宣傳正面化，即還原農民工作為城市建設者的真實形象，提升社會對農民工的整體包容度和接受度。

三是依托供給端回應力和需求端表達力的雙輪驅動，創(chuàng)設物質資源流和問題信息流互通互促的循環(huán)，有效糾正農民工基本公共服務供需的錯位和缺位。物質資源流輸送應考慮問題信息流的內容復雜性，統籌回應緊迫需求和瑣碎需求；問題信息流輸送應考慮物質資源流的配置困難性，真實表達障礙現狀和負面影響。二者的互通給城市政府和農民工帶來確定而持續(xù)的正效應，形成雙向互促的循環(huán)。根據不同可及性障礙的實際解決程度，循環(huán)內物質資源流和問題信息流銜接的節(jié)點、力度、時效仍需動態(tài)調整，以達成真正的無縫隙狀態(tài)，保障農民工需有優(yōu)供、供即所需、供需契合?！?/p>

（責任編輯：胡重明）