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黨和國家監(jiān)督體系:系統(tǒng)建構(gòu)與集成創(chuàng)新

2023-08-11 13:57:10過勇張鵬
治理研究 2023年4期
關(guān)鍵詞:治理效能中國共產(chǎn)黨

過勇 張鵬

摘要:新時代黨和國家監(jiān)督體系是在馬克思主義中國化時代化最新成果引領(lǐng)和黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革取得的重大政治體制改革成果和標(biāo)志性實踐成果。黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)構(gòu)建是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革百余年中監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行所塑造的核心基石和經(jīng)驗?zāi)殻瑸檫M(jìn)一步的制度集成創(chuàng)新儲備了系統(tǒng)而堅實的理論、組織和制度基礎(chǔ)。黨和國家監(jiān)督體系的“頂層設(shè)計”“核心引擎”“運(yùn)行動力”“支撐載體”四個集成環(huán)節(jié)銜接貫通、相互統(tǒng)一,形成內(nèi)涵豐富、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的動態(tài)系統(tǒng),通過“統(tǒng)籌謀劃依規(guī)治黨和依法治國”“完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制”“改革形成協(xié)調(diào)貫通常態(tài)長效的監(jiān)督合力”“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐”等戰(zhàn)略性舉措的緊密配合、優(yōu)化實施,將制度集成創(chuàng)新優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為整體治理的中國特色社會主義制度優(yōu)勢。為助力黨和國家監(jiān)督體系取得更多制度性成果和更大治理成效,提出健全黨和國家監(jiān)督體系的未來路向:推動監(jiān)督體系從“有形”向“有效”轉(zhuǎn)變、明晰監(jiān)督主體權(quán)責(zé)界限、搭建數(shù)字化協(xié)作平臺以推動形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督、加強(qiáng)對社會領(lǐng)域腐敗的監(jiān)督覆蓋。

關(guān)鍵詞:中國共產(chǎn)黨;黨和國家監(jiān)督體系;系統(tǒng)建構(gòu);集成創(chuàng)新;治理效能

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1007-9092(2023)04-0034-014

權(quán)力監(jiān)督始終是政黨建設(shè)和國家治理的核心議題之一。世界上多數(shù)國家和地區(qū)按照政體、國體、政黨制度、國家結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了相應(yīng)的監(jiān)督實踐和制度建設(shè)。區(qū)別于側(cè)重制約的西方權(quán)力制衡制度,中國的監(jiān)督實踐立足黨情國情,遵循嚴(yán)格的政治建構(gòu)邏輯,基于政治權(quán)力的功能性分權(quán)進(jìn)行創(chuàng)造性探索,不斷優(yōu)化完善黨和國家監(jiān)督體系。對于權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督難題,習(xí)近平總書記從方法論高度指出,“解決這個問題,不能靠西方所謂的政黨輪替和三權(quán)分立,根本上要靠黨自我革命、自我凈化”。在黨和國家監(jiān)督體系的探索和實踐過程中,根植于中國特色社會主義制度,中國創(chuàng)新發(fā)展出了與世界其他政黨和國家不同的特色監(jiān)督體系,回答了一系列歷史性、世界性難題,向世界展示了具有中國特色的監(jiān)督體系建構(gòu)方案。作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,黨和國家監(jiān)督體系取得了創(chuàng)新性突破和歷史性成效,集中彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性和先進(jìn)性。尤其是黨的十八大以來,黨和國家監(jiān)督體系進(jìn)一步系統(tǒng)建構(gòu)和集成創(chuàng)新,突出自身監(jiān)督模式和治理特色,形成了從單項突破到系統(tǒng)建構(gòu)、從試點探索到集成創(chuàng)新、從重點監(jiān)督到全面覆蓋的系統(tǒng)化演進(jìn)趨勢。對黨和國家監(jiān)督體系系統(tǒng)建構(gòu)、集成創(chuàng)新的深入分析,對于助力新時代黨和國家監(jiān)督體系取得更多制度性成果和更大治理成效,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、黨和國家監(jiān)督體系的生成

黨和國家監(jiān)督體系是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要組成部分。強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的全面監(jiān)督,對于國家制度和治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要的支撐作用。作為一個不斷演進(jìn)和優(yōu)化的治理系統(tǒng),黨和國家監(jiān)督體系是在長期的探索實踐中形成,其內(nèi)涵也在不斷豐富完善。不同于代表資產(chǎn)階級利益的資本主義國家監(jiān)督體系,黨的百余年奮斗歷史和偉大成就證明了,中國共產(chǎn)黨始終能保持自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的先進(jìn)性和純潔性屬性,并領(lǐng)導(dǎo)形成了具有中國特色的、有效的黨和國家監(jiān)督體系。

(一)黨和國家監(jiān)督體系的歷史演進(jìn)

黨和國家監(jiān)督體系的探索、建立和完善貫穿了百余年黨的奮斗歷程,是理論不斷豐富、實踐和制度不斷取得成就的綜合體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨建立伊始便把馬克思列寧主義的基本原理同中國實踐結(jié)合,高度重視黨內(nèi)監(jiān)督工作,不斷對黨和國家監(jiān)督體系進(jìn)行積極的理論和實踐探索,并將有效經(jīng)驗做法及時提煉上升為監(jiān)督制度規(guī)范。

在新民主主義革命時期,黨的監(jiān)督體系開始萌芽和初步建立,在紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)設(shè)立方面不斷探索發(fā)展。1921年,黨的一大通過的黨的第一個綱領(lǐng)要求,從一定數(shù)量的黨員中選舉產(chǎn)生具有監(jiān)督職能的執(zhí)行委員會。1926年,中共廣東區(qū)執(zhí)行委員會設(shè)立監(jiān)察委員會,成立了中國共產(chǎn)黨歷史上的第一個紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。1927年,黨的五大選舉產(chǎn)生了中國共產(chǎn)黨歷史上第一個中央紀(jì)律檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會,并在之后修正的黨章中,專列了“監(jiān)察委員會”一章,規(guī)定了中央監(jiān)察委員會的職責(zé)。1945年,黨的七大黨章再次專列“黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)”一章。這一時期的權(quán)力監(jiān)督主要是以黨內(nèi)監(jiān)督為主,注重紀(jì)律建設(shè)和制度建設(shè)。

新中國成立后,對權(quán)力的監(jiān)督開始從黨內(nèi)監(jiān)督擴(kuò)展到國家監(jiān)督。1949年11月,中央政治局會議決定成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會,開始了監(jiān)督體系在社會主義革命和建設(shè)時期的探索和發(fā)展。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議決定設(shè)立國家監(jiān)察部。在這一時期,黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等開始逐漸具備基本雛形。

進(jìn)入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期后,黨和國家監(jiān)督體系不斷建構(gòu)和完善。1978年12月,黨的十一屆三中全會決定恢復(fù)重建中央紀(jì)律檢查委員會。1987年6月,國務(wù)院監(jiān)察部組建成立。1993年,黨中央決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公,實行“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”工作機(jī)制。1997年,黨的十五大提出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨政齊抓共管,紀(jì)委組織協(xié)調(diào),部門各負(fù)其責(zé),依靠群眾的支持和參與”的權(quán)力監(jiān)督格局。2003年12月,中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,全面、系統(tǒng)地規(guī)定了黨的監(jiān)督的重點對象、重點內(nèi)容、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度等。2007年,黨的十七大通過的黨章,進(jìn)一步突出加強(qiáng)黨的監(jiān)督制度建設(shè)。這一時期形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督等在內(nèi)的監(jiān)督體系,但同時也存在黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督力量分散,監(jiān)督體系的制度權(quán)威性不足的歷史局限。

面對國內(nèi)外形勢深刻復(fù)雜變化,黨的十八大后,以習(xí)近平同志為核心的黨中央將“全面從嚴(yán)治黨”納入“四個全面”戰(zhàn)略布局,堅強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)完善黨和國家監(jiān)督體系,推動監(jiān)督體系進(jìn)入了集成創(chuàng)新發(fā)展的新時代。為了回應(yīng)新時代全面從嚴(yán)治黨和黨治國理政的新形勢新要求,習(xí)近平總書記深刻指出:“我們要通過行動回答‘窯洞之問,練就中國共產(chǎn)黨人自我凈化的‘絕世武功”,并給出了黨為跳出歷史周期率的“第二個答案”:黨的自我革命。黨的十八大以來,黨中央對黨和國家監(jiān)督體系集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和系統(tǒng)決策部署,推動設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會,構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動格局,構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制,構(gòu)建起一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度,新時代黨和國家監(jiān)督體系逐步成熟定型。形成了內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、高效管用的制度體系。

(二)新時代黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵

黨和國家監(jiān)督體系的建構(gòu)和內(nèi)涵在適應(yīng)國家治理的需要中不斷豐富和完善。從黨和國家監(jiān)督體系的理論邏輯、制度邏輯和實踐邏輯的角度來看,新時代黨和國家監(jiān)督體系是在馬克思主義中國化時代化最新成果引領(lǐng)和黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,一體推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的重大政治體制改革成果和標(biāo)志性實踐成果,是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要組成部分。新時代黨和國家監(jiān)督體系是由黨全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作,以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),推動紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督等監(jiān)督銜接貫通協(xié)同,實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的權(quán)威高效的監(jiān)督體系,是中國特色社會主義監(jiān)督理論、監(jiān)督制度、監(jiān)督實踐的有機(jī)統(tǒng)一體。

習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委二次全會上指出:“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?!睆狞h和國家監(jiān)督體系的運(yùn)行來看,黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)多元監(jiān)督主體按照特定組織結(jié)構(gòu)、制度措施、運(yùn)行機(jī)制,對黨和國家權(quán)力運(yùn)行和公職人員等監(jiān)督客體進(jìn)行全面全周期監(jiān)督。作為主要的監(jiān)督力量和監(jiān)督要素,紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督發(fā)揮著協(xié)助引導(dǎo)推動的專責(zé)監(jiān)督功能,同黨委(黨組)全面監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督,以及與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督貫通協(xié)同(圖1)。

二、黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)建構(gòu)

制度體系的系統(tǒng)完備性和科學(xué)規(guī)范性是體系運(yùn)行有效性的重要先決條件。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,國內(nèi)外風(fēng)險挑戰(zhàn)復(fù)雜多變,黨和國家改革進(jìn)程中面臨著許多深層次的體制機(jī)制問題。全面深化改革,涉及黨和國家方方面面,單項突破、條塊分割的改革設(shè)計已無法進(jìn)一步系統(tǒng)地、協(xié)同地完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。黨的十八大以來,黨中央堅持系統(tǒng)觀念、加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃,系統(tǒng)建構(gòu)黨和國家監(jiān)督體系,緊緊圍繞“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效”的目標(biāo)要求和價值導(dǎo)向,一體推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革,監(jiān)督制度的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化水平不斷提升,監(jiān)督體系的系統(tǒng)功能良好發(fā)揮、治理效能持續(xù)釋放,有力推動了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作為黨和國家的指導(dǎo)思想,馬克思主義認(rèn)識論和方法論特別強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)觀?!瓣P(guān)于自然界所有過程都處在一種系統(tǒng)聯(lián)系中的認(rèn)識,推動科學(xué)到處從個別部分和整體上去證明這種系統(tǒng)聯(lián)系”,這一思想歷來貫穿在黨治國理政的戰(zhàn)略自覺中。作為馬克思主義思想和中國特色社會主義思想理論的生動詮釋和有力實踐,黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)建構(gòu)中凝聚了豐富的理論智慧、實踐經(jīng)驗和制度優(yōu)勢,深入研究該體系的首要任務(wù)是剖析其系統(tǒng)構(gòu)成和蘊(yùn)含在其中的功能。

(一)黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)構(gòu)成

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革百余年中不斷積累和凝練監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的成功經(jīng)驗,塑造了系統(tǒng)而堅實的理論、組織和制度基礎(chǔ)。黨和國家監(jiān)督體系能構(gòu)建成為一體推動和落實的科學(xué)規(guī)范性、系統(tǒng)完備性、運(yùn)行有效性的系統(tǒng),關(guān)鍵在于理論系統(tǒng)、組織系統(tǒng)和制度系統(tǒng)三個子系統(tǒng)相互支撐、有機(jī)統(tǒng)一。較為完備的理論系統(tǒng),為黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)建構(gòu)提供了科學(xué)的行動先導(dǎo)。同時,黨和國家監(jiān)督體系從理論探索到系統(tǒng)實施,也有賴于嚴(yán)密的組織系統(tǒng)和規(guī)范的制度系統(tǒng)。嚴(yán)密的組織系統(tǒng)是黨和國家監(jiān)督體系系統(tǒng)建構(gòu)的力量支撐和資源儲備,制度系統(tǒng)為黨和國家監(jiān)督體系系統(tǒng)建構(gòu)提供權(quán)威性和規(guī)范性保障。三個系統(tǒng)從不同層面有機(jī)融合,協(xié)同塑造了黨和國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化發(fā)展的軟硬實力。

一是黨和國家監(jiān)督體系的理論系統(tǒng)。馬克思主義公權(quán)力監(jiān)督理論和中國特色社會主義思想中關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的理論,為黨和國家監(jiān)督體系理論系統(tǒng)的形成奠定了堅實基礎(chǔ)。在創(chuàng)立科學(xué)社會主義理論時,馬克思和恩格斯便對未來社會主義國家進(jìn)行權(quán)力制約和監(jiān)督問題進(jìn)行了有益的理論探索,提供了社會主義國家權(quán)力監(jiān)督理論構(gòu)建的豐富源泉。馬克思和恩格斯還從加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督方面提出了具體舉措,包括人民普遍參與立法權(quán)、實現(xiàn)“議行合一制”的政權(quán)體制、對國家公職人員實行選舉制、撤換制和底薪制等,為社會主義國家提供了深刻而富有預(yù)見性的思想源泉。列寧在繼承這些權(quán)力監(jiān)督思想基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提出了加強(qiáng)對黨和國家最高權(quán)力監(jiān)督的觀點,并在蘇聯(lián)政治實踐中產(chǎn)生了積極進(jìn)步的影響。中國共產(chǎn)黨成立之后,把馬克思列寧主義的基本原理同中國監(jiān)督實踐相結(jié)合,毛澤東同志給出了跳出“歷史周期率”的第一個答案,強(qiáng)調(diào)“讓人民來監(jiān)督政府”。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)“要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”。江澤民提出“治國必先治黨,治黨務(wù)必從嚴(yán)”。胡錦濤提出要“建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系”。

作為馬克思主義中國化的最新理論成果,習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是結(jié)合中國改革和發(fā)展偉大實踐進(jìn)行的理論創(chuàng)舉,也是繼續(xù)堅持和發(fā)展中國特色社會主義的行動指南,更是系統(tǒng)構(gòu)建黨和國家監(jiān)督體系的總體方法論。

二是黨和國家監(jiān)督體系的組織系統(tǒng)。組織路線服務(wù)于政治路線,黨的力量來自組織。中國共產(chǎn)黨作為組織型政黨,能夠領(lǐng)導(dǎo)、組織與動員廣大黨員和人民,在實現(xiàn)國家戰(zhàn)略使命過程中發(fā)揮組織化力量,原因在于其超強(qiáng)國家機(jī)構(gòu)和超級政治組織的雙重屬性。作為當(dāng)今世界最大的政黨,中國共產(chǎn)黨已形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴(yán)密組織體系。黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督體系各種組織資源,保障監(jiān)督工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運(yùn)用上更加協(xié)同。黨的組織優(yōu)勢的發(fā)揮離不開組織內(nèi)部有序分工和組織協(xié)調(diào)力量。對于解決“大黨獨(dú)有難題”,尤其迫切需要自上而下的組織領(lǐng)導(dǎo)力、組織推動力和組織執(zhí)行力,以此來保障自我革命戰(zhàn)略部署的全面、系統(tǒng)、整體落實。與此同時,黨的先進(jìn)性和純潔性是自我凈化黨和國家“肌體”的關(guān)鍵要素,紀(jì)律監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等方式是時刻保持黨性,全方位立體式發(fā)揮黨的引導(dǎo)協(xié)調(diào)、動員組織能力的具體實現(xiàn)。

三是黨和國家監(jiān)督體系的制度系統(tǒng)。制度系統(tǒng)建設(shè)貫穿于黨和國家監(jiān)督體系各項建設(shè)之中。黨和國家監(jiān)督體系涵蓋了監(jiān)督主體、監(jiān)督組織、監(jiān)督制度等,在這當(dāng)中,監(jiān)督制度系統(tǒng)對監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式等進(jìn)行了規(guī)范。作為一個演進(jìn)優(yōu)化的制度系統(tǒng),經(jīng)過國家監(jiān)察體制改革,國家監(jiān)督體系構(gòu)建了縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制、平衡銜接權(quán)力結(jié)構(gòu)的三維格局。新時代以來,《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)、《中華人民共和國監(jiān)察法》等國家法律法規(guī)、國家監(jiān)察委員會等新設(shè)機(jī)構(gòu),以及紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接制度,系統(tǒng)推動了黨和國家監(jiān)督體系縱向貫穿中央到地方的各層級,橫向貫穿人大、行政、司法、審計等部門組織,實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋。

(二)黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)功能

系統(tǒng)的功能是系統(tǒng)具體職能發(fā)揮、組織有力的重要前提。更好實現(xiàn)黨的自我監(jiān)督和國家權(quán)力運(yùn)行的全面監(jiān)督是執(zhí)政黨建設(shè)的核心條件和政治要求,關(guān)鍵在于黨和國家監(jiān)督體系能否在系統(tǒng)建構(gòu)中有效發(fā)揮整體功能,避免內(nèi)部的組織功能耗散。從系統(tǒng)論來看,理念一致、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、要素契合是系統(tǒng)功能協(xié)調(diào)和功能發(fā)揮的重要前提。從現(xiàn)實來看,黨和國家監(jiān)督體系的理論系統(tǒng)、組織系統(tǒng)和制度系統(tǒng)具備理念、結(jié)構(gòu)、要素上的內(nèi)在穩(wěn)定性和統(tǒng)一性,系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)銜接、相互支撐、協(xié)調(diào)聯(lián)動,避免了監(jiān)督體系在運(yùn)行時系統(tǒng)功能發(fā)揮的分散和沖突,推動中國特色社會主義監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為治理效能。

理論系統(tǒng)的功能為黨和國家監(jiān)督體系提供科學(xué)的前瞻性指引。馬克思主義理論和中國特色社會主義思想是黨和國家監(jiān)督實踐和制度建設(shè)的行動指南。在新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下,黨和國家監(jiān)督體系的理論不斷豐富完善,并切實轉(zhuǎn)化為全面、系統(tǒng)、整體的監(jiān)督體系實踐,強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的全面覆蓋和全周期監(jiān)督,確保權(quán)力始終用來為人民服務(wù),始終用來為人民謀幸福。新時代黨和國家監(jiān)督體系構(gòu)建取得新進(jìn)展新成效,根本原因在于堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的科學(xué)引領(lǐng)。

組織系統(tǒng)的功能是黨和國家監(jiān)督體系發(fā)揮監(jiān)督合力的資源保障。組織系統(tǒng)功能的發(fā)揮,既要通過黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)來保障政治功能,又要具備各層級黨組織的組織功能和組織活力,共同確保黨中央的理論路線方針和決策部署貫徹落實到底,以高質(zhì)量監(jiān)督助力改革發(fā)展穩(wěn)定大局。黨和國家監(jiān)督體系是建構(gòu)在組織優(yōu)勢上融貫性的系統(tǒng),這種系統(tǒng)在運(yùn)行中可以確保能動、積極、高效地發(fā)揮監(jiān)督體系功能。從監(jiān)督體系的高質(zhì)量構(gòu)建角度上講,組織系統(tǒng)通過更好地發(fā)揮組織柔性優(yōu)勢,實現(xiàn)更有效率的監(jiān)督資源配置。在黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)構(gòu)建過程中,在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各級黨委統(tǒng)籌各類監(jiān)督主體,紀(jì)檢監(jiān)委發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能,推動各級黨委(黨組)組織開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,廣大黨員干部思想統(tǒng)一、步調(diào)一致,調(diào)動各方面積極性,全黨上下高度團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,監(jiān)督體系的組織系統(tǒng)功能良好發(fā)揮。

制度系統(tǒng)的功能是黨和國家監(jiān)督體系常態(tài)化長效化運(yùn)行的支撐。黨的十八屆三中全會對“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”作出專門部署。黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對健全黨內(nèi)監(jiān)督體系作出全面部署。黨的十九大報告首次寫入“健全黨和國家監(jiān)督體系”。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》強(qiáng)調(diào)“健全黨和國家監(jiān)督體系”,要求推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系”“推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”。黨的十九大至黨的二十大五年間,紀(jì)檢監(jiān)察主要法規(guī)制度共增加111項,初步形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度體系。

綜合來看,理論系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、制度系統(tǒng)三個子系統(tǒng),是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革百余年中監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行所塑造的核心基石和經(jīng)驗?zāi)?,為進(jìn)一步的制度集成創(chuàng)新儲備了堅實的理論、組織和制度基礎(chǔ)。

三、黨和國家監(jiān)督體系的集成創(chuàng)新

進(jìn)入新時代,腐敗和權(quán)力濫用也隨之呈現(xiàn)出許多新特征,這對公權(quán)力的監(jiān)督提出了更高要求,原有監(jiān)督機(jī)制的分散化缺點逐漸顯現(xiàn)。國家監(jiān)察體制改革之前,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)對黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查,行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對行政機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察,檢察機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法對國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處,反腐敗職能既分別行使,又交叉重疊,沒有形成合力。監(jiān)督機(jī)構(gòu)龐雜分散、監(jiān)督職能缺位或重合、不同監(jiān)督主體自行配置監(jiān)督資源,無法保障國家整體實現(xiàn)政治意義上的帕累托最優(yōu)效率,無法根據(jù)國家改革任務(wù)進(jìn)行高效動態(tài)適應(yīng)性調(diào)整,限制了黨和國家監(jiān)督體系整體效能的發(fā)揮。

集成的思想和原理最初是在科技管理實踐中得到推廣和應(yīng)用,要素經(jīng)過主動優(yōu)化、優(yōu)勢互補(bǔ)匹配、以合理結(jié)構(gòu)形式結(jié)合成有機(jī)體的過程可以稱為創(chuàng)新管理的集成化。集成創(chuàng)新的政治學(xué)意蘊(yùn)強(qiáng)調(diào)將分散的監(jiān)督機(jī)制和反腐敗資源進(jìn)行融貫整合成新的監(jiān)督體系,意在降低黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)建成本和運(yùn)行協(xié)調(diào)成本,降低制度創(chuàng)新后的矛盾沖突,綜合提升監(jiān)督合力和治理效能。進(jìn)入新時代,大黨領(lǐng)導(dǎo)大國推進(jìn)偉大事業(yè),在全面深化改革中進(jìn)行的制度創(chuàng)新具有復(fù)雜性、艱巨性、敏感性特征。中國共產(chǎn)黨堅持系統(tǒng)的、辯證的制度創(chuàng)新和改革思維,從全局角度思考、探索和統(tǒng)籌規(guī)劃,堅持“先立后破、不立不破”,注重制度和體系創(chuàng)新的連續(xù)性、靈活性和適應(yīng)性的統(tǒng)一,探索出“制度試點場景豐富、制度調(diào)試邊際成本低、推廣融合聯(lián)動效率高”的有益經(jīng)驗,彰顯了黨和國家監(jiān)督體系的制度集成創(chuàng)新優(yōu)勢。

黨和國家監(jiān)督體系的集成創(chuàng)新是中國特色社會主義監(jiān)督制度的創(chuàng)新經(jīng)驗,是經(jīng)過時代考驗的、能夠始終把握“主動識變應(yīng)變求變,主動防范化解風(fēng)險”這一歷史主動性的制度優(yōu)勢。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置”?;诩蓜?chuàng)新理念和系統(tǒng)建構(gòu)基礎(chǔ),黨的十八大以來,黨和國家監(jiān)督體系的“頂層設(shè)計”“核心引擎”“運(yùn)行動力”“支撐載體”四個集成環(huán)節(jié)銜接貫通、相互統(tǒng)一,形成內(nèi)涵豐富、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的動態(tài)系統(tǒng),通過“統(tǒng)籌謀劃依規(guī)治黨和依法治國”“完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制”“改革形成協(xié)調(diào)貫通常態(tài)長效的監(jiān)督合力”“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐”四項戰(zhàn)略性舉措的緊密配合、優(yōu)化實施,將集成創(chuàng)新優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為整體治理效能(圖2)。

黨和國家監(jiān)督體系的建構(gòu)和演進(jìn)是多領(lǐng)域、多部門、多職能的綜合性改革結(jié)果,系統(tǒng)集成創(chuàng)新則有效保障了制度之間的銜接、兼容與聯(lián)動。從集成創(chuàng)新的內(nèi)容來看,黨和國家監(jiān)督體系的集成創(chuàng)新涵蓋了法律法規(guī)的適應(yīng)銜接、有序?qū)樱槐O(jiān)督方式、監(jiān)督職能、工作流程的匹配適應(yīng)、協(xié)調(diào)貫通;權(quán)力監(jiān)督與反腐敗方式的支撐依存、相互促進(jìn)。經(jīng)過多層次、多領(lǐng)域、多方面的政策制度、體制機(jī)制系統(tǒng)集成后,黨和國家監(jiān)督體系中的各項制度和措施進(jìn)一步實現(xiàn)內(nèi)在統(tǒng)一、相輔相成,推動體系從試點探索、局部集成到整體集成創(chuàng)新的良性互動和良性循環(huán),不斷提升黨和國家監(jiān)督體系整體治理效能。黨的自我革命制度規(guī)范體系不斷完善,治國理政科學(xué)化法制化水平提升,公權(quán)力運(yùn)行更加透明規(guī)范,共同確保實現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效”的價值導(dǎo)向和目標(biāo)指向。

(一)頂層設(shè)計集成:統(tǒng)籌謀劃依規(guī)治黨和依法治國

黨中央統(tǒng)籌謀劃依規(guī)治黨、依法治國是黨和國家監(jiān)督體系的頂層設(shè)計集成。通過統(tǒng)籌謀劃依規(guī)治黨、依法治國,推動一體落實黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察,黨和國家監(jiān)督體系的“頂層設(shè)計”與“集成創(chuàng)新”有機(jī)融合,制度優(yōu)勢不斷顯現(xiàn),為新時代解決我國社會主要矛盾提供了可供選擇的“解空間”,為政治體制改革的深化提供了可供選擇的多元化方案集合,并及時將基層改革創(chuàng)新成果和成功經(jīng)驗引入到整個黨和國家監(jiān)督體系,實現(xiàn)系統(tǒng)要素動態(tài)耦合,產(chǎn)生更強(qiáng)的系統(tǒng)運(yùn)行動力和新功能。新時代全面從嚴(yán)治黨取得的歷史性成就,證明了黨和國家監(jiān)督體系頂層設(shè)計集成的戰(zhàn)略性決定性作用。習(xí)近平總書記指出:“依規(guī)治黨,就要進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,尤其要完善全黨一體遵循的準(zhǔn)則。中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2016年版,第57頁?!健边@里的準(zhǔn)則實際上涵蓋了頂層設(shè)計的監(jiān)督體系、監(jiān)督制度。頂層設(shè)計集成保證了黨和國家監(jiān)督體系集成創(chuàng)新的科學(xué)性、人民性、革命性、實踐性的統(tǒng)一。頂層設(shè)計和統(tǒng)籌謀劃是黨把握發(fā)展主動權(quán)和強(qiáng)大政治定力的生動體現(xiàn),可以最廣泛地凝聚全局各方共識,集中力量和協(xié)調(diào)資源來推動黨和國家事業(yè)取得更大歷史性成就,降低深化改革和發(fā)展中的風(fēng)險和不確定性。

黨中央統(tǒng)籌謀劃的頂層設(shè)計集成,是黨和國家監(jiān)督體系系統(tǒng)建構(gòu)全方位監(jiān)督格局的必要舉措,是黨和國家在權(quán)力運(yùn)行過程中始終堅持正確改革方向的堅強(qiáng)保障。黨的十八大以來,黨中央對依規(guī)治黨、依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),把“推動完善黨和國家監(jiān)督體系”寫入黨章,一體落實各項監(jiān)督。在國家監(jiān)察體制改革過程中,黨中央統(tǒng)一決策部署,中央紀(jì)委牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),全國人大會議審議通過國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會,部分地區(qū)開展監(jiān)察體制改革試點并向全國推廣成熟經(jīng)驗,各級黨委擔(dān)負(fù)推進(jìn)試點工作的主體責(zé)任,地方各級監(jiān)察委員會依法開展工作。在一系列重大政治體制改革舉措的順利進(jìn)行中,頂層設(shè)計集成優(yōu)勢和統(tǒng)籌推進(jìn)優(yōu)勢不斷凸顯,黨的自我革命制度規(guī)范體系不斷完善,治國理政科學(xué)化法制化水平不斷提升。

(二)核心引擎集成:完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制

完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制是黨和國家監(jiān)督體系核心引擎集成。黨內(nèi)監(jiān)督具有引領(lǐng)各類監(jiān)督發(fā)揮作用、形成監(jiān)督合力的作用,是推動黨和國家監(jiān)督體系系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、成熟定型的根本前提?!跋蠕h黨”“關(guān)鍵黨”的先進(jìn)性、純潔性要求,決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位。作為核心引擎集成,黨內(nèi)監(jiān)督既能強(qiáng)化黨的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保障黨的組織引領(lǐng)優(yōu)勢,又能牽引、協(xié)調(diào)、貫通其他監(jiān)督方式。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上深刻指出:“對我們黨來說,外部監(jiān)督是必要的,但從根本上講,還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督。我們要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),創(chuàng)新管理制度,切實強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督?!蓖ㄟ^持續(xù)完善黨的中央組織的監(jiān)督、黨委(黨組)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督等黨內(nèi)監(jiān)督制度集成,發(fā)揮重要的密切聯(lián)系和紐帶作用,完善了黨和國家監(jiān)督體系高效運(yùn)行的牽引機(jī)制。

完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制在促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)同方面,發(fā)揮了核心引擎集成創(chuàng)新作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“黨的執(zhí)政地位,決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系,才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障”。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式,巡視監(jiān)督可以與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等貫通協(xié)同,推動監(jiān)督力量整合、信息共享等機(jī)制完善。黨的二十大報告進(jìn)一步明確指出,要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào),讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。一系列黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制集成創(chuàng)新舉措有效推動了黨和國家監(jiān)督體系高效運(yùn)行。

(三)運(yùn)行動力集成:改革形成協(xié)調(diào)貫通常態(tài)長效的監(jiān)督合力

改革形成協(xié)調(diào)貫通常態(tài)長效的監(jiān)督合力是黨和國家監(jiān)督體系的運(yùn)行動力集成。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革通過協(xié)調(diào)貫通各類監(jiān)督方式,不斷激發(fā)黨和國家監(jiān)督體系運(yùn)行的內(nèi)生動力。國家監(jiān)察體制改革之前,在反腐敗方面,多個部門的行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗的職能重疊交叉。例如,行政監(jiān)察負(fù)責(zé)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作人員,檢察院負(fù)責(zé)偵辦國家工作人員除職務(wù)違法行為外的職務(wù)犯罪。監(jiān)察法立法之后,監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下,依法行使監(jiān)察權(quán),對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督,一并調(diào)查職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為。

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后,黨和國家監(jiān)督體系中的各類專責(zé)監(jiān)督、職能監(jiān)督更加配合、協(xié)同和集成,構(gòu)成協(xié)調(diào)貫通、常態(tài)長效的監(jiān)督合力。黨的十八大以來,紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督四項監(jiān)督之間不斷統(tǒng)籌銜接,紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督不斷貫通協(xié)同,紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督不斷貫通協(xié)同。黨和國家監(jiān)督體系在更大范圍統(tǒng)籌各類監(jiān)督主體、整合各方監(jiān)督力量,共享信息來源和建議,打通監(jiān)督盲點堵點,激發(fā)監(jiān)督體系釋放更大治理效能。在常態(tài)長效的監(jiān)督合力全面覆蓋之下,公權(quán)力運(yùn)行更加透明規(guī)范。

(四)支撐載體集成:一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐

一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐是黨和國家監(jiān)督體系的支撐載體集成。新時代反腐敗斗爭取得的成效體現(xiàn)了“全周期管理”理念在黨和國家監(jiān)督體系中的具體踐行。反腐敗機(jī)制集成創(chuàng)新的重要特點是統(tǒng)籌道德柔性和法律剛性,“治標(biāo)”和“治本”一體推進(jìn),最大程度、全周期形成反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的治理成效。作為反腐機(jī)制集成創(chuàng)新,一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制中貫穿著紀(jì)律、法律、制度、規(guī)矩,以及思想、道德等要求,蘊(yùn)含了新時代全面從嚴(yán)治黨理論中的重大集成創(chuàng)新成果。

一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制是嚴(yán)厲懲治、規(guī)范權(quán)力和教育引導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合。黨的十八大以來,黨中央完善管黨治黨法規(guī)制度,推動一體推進(jìn)“三不腐”取得了一批集成創(chuàng)新的制度性成果。2018年3月20日,第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》將“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制”寫入國家法律。2021年9月施行的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第五條規(guī)定“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制建設(shè)”。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》提出,“黨堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn),懲治震懾、制度約束、提高覺悟一體發(fā)力,確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福”。2021年12月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》第二十九條規(guī)定“黨的紀(jì)律檢查工作堅持把一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐作為反腐敗斗爭的基本方針”。在黨的二十大通過修正的黨章中,“一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐”被寫入。一體推進(jìn)“三不腐”體制機(jī)制集成創(chuàng)新的制度性成果為形成全面覆蓋的監(jiān)督體系提供了有力支撐。

四、健全黨和國家監(jiān)督體系的未來路向

在全面深化改革向縱深推進(jìn)的歷史進(jìn)程中,黨和國家監(jiān)督體系進(jìn)入了全面提升效能的新階段。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,國內(nèi)外諸多風(fēng)險問題和安全問題疊加交織、錯綜復(fù)雜。為有效應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的新風(fēng)險新挑戰(zhàn),在堅持完善黨和國家監(jiān)督體系系統(tǒng)構(gòu)建、集成創(chuàng)新的同時,需要重視監(jiān)督體系凸顯的一些短板和薄弱環(huán)節(jié),主要表現(xiàn)為監(jiān)督體系對于全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭中出現(xiàn)的新風(fēng)險新問題能否及時甄別和有力應(yīng)對,例如:監(jiān)督體系能否覆蓋所有權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域和環(huán)節(jié);黨內(nèi)法規(guī)和國家法律調(diào)整之后的機(jī)構(gòu)職能、工作程序銜接是否順暢;紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度體系是否存在規(guī)范效力沖突;監(jiān)督新型腐敗、隱性腐敗的數(shù)字化協(xié)作平臺是否成熟運(yùn)用;對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督是否存在困境;對社會領(lǐng)域腐敗的監(jiān)督和防治是否及時;等等。為進(jìn)一步推進(jìn)黨和國家監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能,推動國家治理體系不斷取得更多制度性成果和更大治理效能,提出以下健全黨和國家監(jiān)督體系的未來路向。

(一)推動監(jiān)督體系從“有形”向“有效”轉(zhuǎn)變

在黨和國家監(jiān)督體系中,監(jiān)督體系嚴(yán)密完整的“有形”性是運(yùn)行權(quán)威“有效”性的基礎(chǔ),運(yùn)行權(quán)威“有效”的監(jiān)督體系是嚴(yán)密完整的“有形”體系的價值追求?!叭娓采w,就是要堅持有形覆蓋和有效覆蓋相統(tǒng)一”。在黨和國家監(jiān)督體系主體框架建構(gòu)起來之后,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政治監(jiān)督,推動完善黨的自我革命制度規(guī)范體系。與此同時,推動制度銜接,形成靠制度管權(quán)、管事、管人的監(jiān)督體系長效機(jī)制。這需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對監(jiān)督體系建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,從全局角度集成創(chuàng)新和配置好黨內(nèi)法規(guī)國家法律等制度資源和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織資源,促進(jìn)規(guī)章制度和監(jiān)督主體之間的銜接和聯(lián)動,并以此帶動監(jiān)督體系各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)監(jiān)督在資源力量、措施手段上的協(xié)同性,形成上下統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的聯(lián)動機(jī)制,縮短從頂層設(shè)計到分層對接、從協(xié)同跟進(jìn)到發(fā)揮效能的系統(tǒng)化運(yùn)行時間,實現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系貫通聯(lián)動、整體推進(jìn)、常態(tài)化高效運(yùn)行,不斷釋放黨和國家監(jiān)督體系集成創(chuàng)新的整體效能。

(二)明晰各監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)界限

黨和國家監(jiān)督體系高效運(yùn)行與監(jiān)督主體的能動作用發(fā)揮密切相關(guān)。能動作用發(fā)揮的前提是監(jiān)督主體權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明和權(quán)責(zé)統(tǒng)一。習(xí)近平總書記在談到監(jiān)督全面覆蓋時明確要求,“抓住政策制定權(quán)、審批監(jiān)管權(quán)、執(zhí)法司法權(quán)等關(guān)鍵點,合理分解、科學(xué)配置權(quán)力,嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限”。應(yīng)系統(tǒng)梳理黨和國家監(jiān)督體系中的法律法規(guī),從頂層設(shè)計集成的角度糾正監(jiān)督制度的重疊、交叉、抵牾部分,統(tǒng)籌推進(jìn)“立改廢釋”,并在具體實踐中不斷檢驗制度之間的銜接性和監(jiān)督主體的適用性,破解紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度體系的規(guī)范效力沖突問題。推動法律法規(guī)相互銜接配合,以及與黨組織和國家機(jī)構(gòu)的工作職能職責(zé)相互匹配吻合。堅持權(quán)責(zé)透明,明晰監(jiān)督主體、監(jiān)督單位的內(nèi)外部權(quán)責(zé)界限,嚴(yán)格規(guī)范工作流程的法、理、據(jù),提升監(jiān)督制度可視性、操作性和實效性。使各個監(jiān)督主體之間分工有序、職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)對等。

(三)搭建數(shù)字化協(xié)作平臺推動形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

現(xiàn)代信息化手段和數(shù)字化平臺是推動多元監(jiān)督主體形成監(jiān)督合力、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的重要舉措。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G等信息科技在經(jīng)濟(jì)社會的廣泛滲透和應(yīng)用,信息充分共享條件下的數(shù)據(jù)分析能夠洞悉隱含的規(guī)律。黨和國家監(jiān)督體系可以充分利用現(xiàn)代信息化手段揭露和預(yù)測隱含在權(quán)力運(yùn)行中的隱形關(guān)聯(lián)關(guān)系,預(yù)測預(yù)警不斷涌現(xiàn)的新型腐敗和隱性腐敗。一方面,建立統(tǒng)一的全面覆蓋的監(jiān)督體系信息平臺,促進(jìn)權(quán)責(zé)透明、用權(quán)公開、權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯,實現(xiàn)監(jiān)督客體相關(guān)經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)、信息的收集、整合、分析,打通監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的盲點堵點,預(yù)警和排查腐敗風(fēng)險,建立數(shù)字監(jiān)督和防控制度措施。另一方面,搭建與電子政務(wù)融合的監(jiān)督體系數(shù)字化協(xié)作平臺,進(jìn)行實時的、在線的監(jiān)督協(xié)調(diào)配合,形成巡視監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、財會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相互協(xié)作的常態(tài)化易操作工具,推進(jìn)集成式監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。通過各監(jiān)督主體、監(jiān)督單位之間的監(jiān)督信息資源共享、數(shù)字化監(jiān)督流程再造和監(jiān)督合作,整體提升監(jiān)督信息利用率和監(jiān)督工作的有效性。

(四)強(qiáng)化對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督

與一般的政治權(quán)力相比,監(jiān)督權(quán)往往更具有一定的權(quán)威性,因此對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系中的難點。從現(xiàn)實來看,黨內(nèi)對監(jiān)督權(quán)監(jiān)督的主體包括上級黨組織、上級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和全體黨員,國家對監(jiān)督權(quán)監(jiān)督的主體包括人大監(jiān)督,要求所有在國家系統(tǒng)中行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)都應(yīng)對人大負(fù)責(zé)并接受人大監(jiān)督。破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一世界級普遍性難題,需要建立專門針對監(jiān)督權(quán)的問責(zé)機(jī)制。在保障監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使的基礎(chǔ)上,建立和完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約機(jī)制。同時還要防止政治活動中出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)異化傾向。黨的十八大以來,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開始探索內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督部門,為強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督提供了思路借鑒。除此之外,還應(yīng)注重發(fā)揮社會監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等新的外部或混合監(jiān)督力量,以內(nèi)外結(jié)合、全方位再監(jiān)督的形式強(qiáng)化對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督,保障黨和國家監(jiān)督體系權(quán)威高效運(yùn)行。

(五)加強(qiáng)對社會領(lǐng)域腐敗的監(jiān)督覆蓋

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,民營經(jīng)濟(jì)和社會組織在促進(jìn)就業(yè)、創(chuàng)新技術(shù)、增加國家稅收、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)整體活力等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。除了傳統(tǒng)資源富集的民企領(lǐng)域,近年來,包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的科技創(chuàng)新型民營企業(yè)也不斷暴露出腐敗的趨勢。民營企業(yè)和社會組織的腐敗既有產(chǎn)生于內(nèi)部的腐敗和廉潔風(fēng)險,也有為占據(jù)新興市場和增加競爭能力,在經(jīng)濟(jì)活動中對行使國家公權(quán)力的人員進(jìn)行行賄或合謀的腐敗風(fēng)險。這兩類腐敗都將造成企業(yè)所有者、股東、債權(quán)人等利益相關(guān)者的損失,進(jìn)而降低經(jīng)濟(jì)社會的整體福利。《聯(lián)合國反腐敗公約》已將私營部門的腐敗行為納入規(guī)制范疇,美國、新加坡、我國香港地區(qū)等也建立了相應(yīng)的私營部門反腐敗法律規(guī)制和運(yùn)行體系。因此,應(yīng)加快推動構(gòu)建企業(yè)、社會組織廉潔風(fēng)險防控和合規(guī)體系,加強(qiáng)對社會領(lǐng)域中非國家工作人員的監(jiān)督覆蓋,加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督,清理經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域腐敗問題產(chǎn)生的土壤。□

(責(zé)任編輯:張 震)

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