黃亞茜

（江蘇警官學(xué)院公安管理系 江蘇 南京 210031）

1 引言

當(dāng)前地區(qū)爭端、恐怖主義、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全、生物安全等全球性安全問題交織疊加，國際安全風(fēng)險的跨國性、聯(lián)動性和多樣性更加突出，強烈沖擊“和平與發(fā)展”的時代主題。面對這一現(xiàn)實，中國先后提出了“新安全觀”“總體國家安全觀”“全球安全倡議”等一系列應(yīng)對全球性安全挑戰(zhàn)的頂層設(shè)計，充分宣示了中國以合作謀和平、以合作求安全的安全理念。在實踐路徑方面，中國以開放的姿態(tài)積極參與全球安全規(guī)則制定，加強國際安全合作，推動構(gòu)建均衡、有效、可持續(xù)的全球安全架構(gòu)，為世界和平和地區(qū)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的建設(shè)性作用。

作為中國參與全球安全治理和維護海外利益的重要渠道，執(zhí)法安全合作的重要性日漸凸顯。近年來中國通過雙多邊渠道積極參與國際執(zhí)法安全合作，在打擊跨國犯罪、保護海外企業(yè)公民安全、維護地區(qū)安全穩(wěn)定方面取得了豐碩成果。但其中一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是中國與不同國家在不同領(lǐng)域開展執(zhí)法安全合作的效果呈現(xiàn)明顯差異。與東南亞、中亞國家執(zhí)法安全合作的形式、數(shù)量和深度較為樂觀，而與中東歐、大洋洲和西方發(fā)達(dá)國家開展執(zhí)法安全合作難度較大，成功案例的數(shù)量也不多。此外，在反恐、禁毒、網(wǎng)絡(luò)安全、海上安全等不同議題領(lǐng)域，中國開展執(zhí)法安全合作的效果也存在顯著的差異。這一現(xiàn)象背后的原因是源于政治關(guān)系、法律制度、地理位置和執(zhí)法習(xí)慣等方面的差別，還是僅僅出于現(xiàn)實需求的差異。此外，與之關(guān)聯(lián)的另一個問題是中國該怎樣與其他國家建立更順暢的執(zhí)法安全合作關(guān)系，從而共同應(yīng)對地區(qū)性和全球性的安全威脅。在推動全球安全治理、構(gòu)建安全命運共同體的背景下，探討這些問題的答案具有理論和實踐雙重意義。

2 既有解釋及不足

近年來中國以日益積極的姿態(tài)開展執(zhí)法安全合作，加強對執(zhí)法安全合作的學(xué)術(shù)研究符合理論與實踐的需求，因而也吸引了法學(xué)、公安學(xué)、政治學(xué)、公共管理等不同學(xué)科背景研究者的共同關(guān)注。從現(xiàn)有研究來看，研究主題集中于執(zhí)法安全合作的法律框架、合作機制、開展過程、成效與不足等內(nèi)容，研究選題以直接切入為主，研究方法側(cè)重演繹歸納，研究目的偏向政策導(dǎo)向與實際效益。從研究路徑來看，現(xiàn)有研究大致可以分為基于區(qū)域國別、基于問題領(lǐng)域和基于實戰(zhàn)環(huán)節(jié)的三種研究路徑。在區(qū)域國別路徑下，學(xué)者對中國與不同國家和地區(qū)開展執(zhí)法安全合作的現(xiàn)狀進行了較為詳盡的研究，最受關(guān)注的對象國主要集中在東南亞、中亞、南亞等“一帶一路”沿線國家，近年來也延伸到過去關(guān)注較少的南太平洋國家。例如有不少學(xué)者對中國與東盟國家的執(zhí)法安全合作進行了研究，分析了瀾湄流域執(zhí)法安全合作的現(xiàn)實需求、供給現(xiàn)狀和障礙不足，并結(jié)合實踐提出了深化合作的可能路徑[1]。還有學(xué)者對中國與中亞、南亞國家執(zhí)法安全合作的現(xiàn)狀、特點及前景進行了分析，提出中國與這些國家的執(zhí)法安全合作呈現(xiàn)雙邊與多邊渠道交織、跨境性特征明顯、合作水平差距較大等特征，亟需提升合作的機制化、常態(tài)化和多樣化水平[2]67-79。在問題領(lǐng)域路徑下，學(xué)者關(guān)注最多的是中國在恐怖主義、毒品犯罪、跨國電信詐騙、追逃追贓、反洗錢等領(lǐng)域開展執(zhí)法安全合作的情況，近年來關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和海上執(zhí)法安全合作的研究也正在興起。執(zhí)法安全合作中的具體環(huán)節(jié)也是學(xué)界研究的重要內(nèi)容，其中聯(lián)合執(zhí)法機制構(gòu)建、跨國偵查取證、情報協(xié)作、資產(chǎn)分享、國際公約與管轄等可能影響合作的現(xiàn)實問題是學(xué)者關(guān)注的主要焦點。這些研究從區(qū)域國別、問題領(lǐng)域和實戰(zhàn)環(huán)節(jié)的不同方面呈現(xiàn)了中國當(dāng)前執(zhí)法安全合作的全貌，為本文的分析提供了重要基礎(chǔ)。

對于執(zhí)法安全合作效果的影響因素，現(xiàn)有研究從以下角度給出了解釋。一是大多數(shù)研究認(rèn)為政治互信是執(zhí)法安全合作順利開展的前提。由于執(zhí)法安全合作涉及國家主權(quán)問題，較高的政治認(rèn)同感和政治互信能為區(qū)域執(zhí)法合作提供強大動力[3]，認(rèn)同與互信的缺乏則可能導(dǎo)致國家過于強調(diào)主權(quán)至上，以致合作難以達(dá)成[4]。因此，當(dāng)?shù)鼐壐偁幹鲗?dǎo)雙邊關(guān)系或政治互信程度一般時，執(zhí)法安全合作的開展往往受到較大阻礙。例如有學(xué)者對中國與南亞各國的執(zhí)法安全合作現(xiàn)狀進行了分析，指出中國與南亞各國政治互信情況較為復(fù)雜，這種差異阻礙了中國與南亞國家的整體安全合作向更高層次發(fā)展[2]154-155。二是有學(xué)者強調(diào)合作機制在執(zhí)法安全合作中的重要作用。這些學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前跨國犯罪治理領(lǐng)域正在不斷涌現(xiàn)新問題，但相應(yīng)的國際合作制度和機制卻存在明顯赤字，無法應(yīng)對層出不窮的新型安全挑戰(zhàn)[5]。考慮到中國開展的執(zhí)法安全合作大多停留在問題驅(qū)動下的個案合作而非機制主導(dǎo)下的常態(tài)化合作[6]，還需要建立相配套的制度，以統(tǒng)一的規(guī)則來規(guī)范和激勵各國的執(zhí)法安全合作行為[7]。法律體系與執(zhí)法規(guī)范層面的因素，例如一項研究發(fā)現(xiàn)中國與東盟各執(zhí)法機構(gòu)運行不同的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，對關(guān)鍵術(shù)語和報告格式有不同的定義，導(dǎo)致中國與東盟的區(qū)域偵查合作溝通不暢[8]。還有研究指出當(dāng)前國際執(zhí)法合作領(lǐng)域的法律規(guī)范在不同程度上滯后于合作的實際需要[9]，治理規(guī)則的“碎片化”導(dǎo)致執(zhí)法安全合作面臨相當(dāng)程度的法律和技術(shù)壁壘[10]。

以上解釋對理解中國開展執(zhí)法安全合作的影響因素有重要啟示，但存在一個共同的問題，即停留在單一或多個影響因素（變量）的羅列，沒有形成一個整合性的解釋框架。假如政治互信是影響執(zhí)法安全合作效果的主要因素，那么怎樣解釋中國與同一國家在不同問題領(lǐng)域的合作效果差異？在試圖運用法律體系、社會制度、地理距離等單一變量進行解釋時也存在同樣的困境。因此，大多數(shù)研究在分析時都至少列出了三四個影響因素，然而這種多變量的羅列帶來了另一個問題，即無法展現(xiàn)這些變量之間的主次關(guān)系，也就無法完整解釋背后起作用的因果機制，而這正是本文致力于解釋回答的核心問題。

綜上所述，現(xiàn)有研究對了解中國開展執(zhí)法安全合作的現(xiàn)狀提供了充足的經(jīng)驗材料，但還存在以下三個方面的不足：一是大多數(shù)研究的理論化分析比較欠缺，研究成果的學(xué)術(shù)性和理論性不足；二是研究議題較為分散，僅限于不同區(qū)域國別和不同問題領(lǐng)域的個案研究，缺乏將多個案例共同納入考量的比較研究與差異化分析；三是研究方法和視角比較單一，多側(cè)重于現(xiàn)象描述和政策闡釋，但對背后的因果機制關(guān)注較少。大多數(shù)研究提出了深化執(zhí)法安全合作的政策建議，顯示出強烈的現(xiàn)實意識和政策關(guān)懷，但真正有價值的問題可能在于“為什么”而不在于“是什么”或“怎么辦”。因為一旦找到了現(xiàn)象背后的因果機制，明確了究竟是哪些因素在起作用、怎樣起作用之后，其政策意義自然就會不言自明。換言之，社會科學(xué)的目的在于“解釋”而不是“描述”，需要努力挖掘現(xiàn)象背后的原因和因果機制，即“規(guī)律”。作為法學(xué)、公安學(xué)、政治學(xué)、公共管理等多個學(xué)科的交叉研究地帶，執(zhí)法安全合作所具備的研究價值意味著其絕對不能脫離學(xué)科主流理論的支撐而僅停留于現(xiàn)實問題的探究。研究者應(yīng)當(dāng)基于經(jīng)驗材料對現(xiàn)象進行深入的挖掘和探索，構(gòu)建能解決現(xiàn)實困惑的理論框架，實現(xiàn)理論與現(xiàn)實的相輔相成。

3 理論框架：基于共同利益、身份認(rèn)同和合作機制的解釋

能否將中國的執(zhí)法安全合作實踐嵌入國際合作理論中，從政治互信、社會制度、司法體系、合作機制等諸多因素中提煉出影響合作效果的主要變量，搭建一個一般性的理論框架，并運用現(xiàn)實中的經(jīng)驗證據(jù)加以驗證，這成為當(dāng)前亟需解決的一個現(xiàn)實命題?；诖耍疚囊怨餐?、身份認(rèn)同和合作機制作為自變量提出了一個因果解釋。

3.1 核心概念界定

對相關(guān)概念進行準(zhǔn)確界定是開展社會科學(xué)研究的前提。然而對“執(zhí)法安全合作”這一概念的范疇和內(nèi)涵，學(xué)界缺乏統(tǒng)一的定義。“執(zhí)法安全合作”“國際執(zhí)法合作”“國際警務(wù)合作”等概念經(jīng)常出現(xiàn)含混不清的情況，有時被用于不同的場景，有時又被作為同義詞交替使用。為了明確本文討論的范圍，首先有必要對“執(zhí)法安全合作”的概念進行清晰界定。嚴(yán)格說來“執(zhí)法合作”與“安全合作”分屬于兩個不同的領(lǐng)域，安全合作屬于高政治領(lǐng)域，指的是兩國間的安全關(guān)系。而執(zhí)法合作與經(jīng)貿(mào)、教育、文化等領(lǐng)域的合作一樣，屬于敏感性相對較低的低政治領(lǐng)域。近年來這兩個術(shù)語結(jié)合在一起使用的情況逐漸增多，意味著執(zhí)法合作被置于國家安全和國際安全的宏觀背景下考慮，執(zhí)法安全合作關(guān)系也因此被納入到政治、外交關(guān)系范疇之中，成為國家間戰(zhàn)略關(guān)系的重要組成部分[11]。從這個意義上說，“執(zhí)法安全合作”比“國際執(zhí)法合作”和“國際警務(wù)合作”包含了更多戰(zhàn)略意味，它不僅僅是指執(zhí)法機關(guān)之間的具體交流合作，還具有一種宏觀的政治和安全意涵。

從合作主體和內(nèi)容來看，“執(zhí)法安全合作”與“國際警務(wù)合作”的范疇既有交叉又有差別。執(zhí)法安全合作是指以警察執(zhí)法機關(guān)為主導(dǎo)力量，司法、海關(guān)、邊防等其他執(zhí)法主體共同參與的一種安全合作。相比之下，國際警務(wù)合作則是指兩個以上國家或地區(qū)的警察機關(guān)就警務(wù)工作開展的相互配合與協(xié)作[12]，其中既包括執(zhí)法領(lǐng)域的合作，也包括警察學(xué)術(shù)、警察培訓(xùn)、警用技術(shù)交流等非執(zhí)法活動中的合作。從合作領(lǐng)域來看，執(zhí)法安全合作既包含傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，也包含有非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的執(zhí)法合作，但主要是指打擊恐怖主義、跨國犯罪、非法移民等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。同時，執(zhí)法安全合作還是國家間整體安全合作的重要組成部分，其他領(lǐng)域的安全合作如經(jīng)濟安全合作、網(wǎng)絡(luò)安全合作、信息安全合作、環(huán)境安全合作等都離不開執(zhí)法安全合作的保障。

在明確本文的討論對象之后，還需要對本文的自變量和中介變量進行概念界定。關(guān)于國際合作為何會發(fā)生，國際關(guān)系學(xué)界已經(jīng)形成了比較成熟的理論，既有研究在結(jié)構(gòu)現(xiàn)實主義、自由制度主義、建構(gòu)主義等范式下發(fā)展出了霸權(quán)合作論、制度合作論、合作文化論等理論來解釋國際合作的產(chǎn)生。本文從理性主義和建構(gòu)主義兩個維度出發(fā)，將共同利益和身份認(rèn)同界定為影響執(zhí)法安全合作效果的兩個核心自變量。共同利益是指相互依賴狀態(tài)下國家行為體之間利益共通或趨同的部分，是推動國際合作的初始動力[13]。共同利益所包含的共同收益和共同威脅往往決定了國際合作的領(lǐng)域和內(nèi)容并框定合作的原則和具體方式。除了共同利益外，影響國際合作效果的另一個核心變量是身份認(rèn)同。建構(gòu)主義理論認(rèn)為身份認(rèn)同的形成過程是行為體辨識和確認(rèn)自己身份定位的過程，這一過程往往是通過與“他者”的互動共同完成的[14]。身份認(rèn)同能塑造不同行為體之間的共有觀念，改變它們對相互關(guān)系的認(rèn)知，從而影響行為體的行為。如果“共有觀念”建構(gòu)了敵人的身份，那么合作會是困難的；如果“共有觀念”建構(gòu)了朋友身份，就會產(chǎn)生一種建立在相互信任基礎(chǔ)上的“共同自群體意識”，可推動國際合作的實現(xiàn)。

此外，合作機制是影響國際合作效果的重要中介變量。斯蒂芬·克拉斯納將國際機制定義為“在國際關(guān)系特定領(lǐng)域由行為體的期望匯集而成的一整套明示或暗示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”[15]。羅伯特·基歐漢認(rèn)為國際機制通過以下方式影響著國際合作的發(fā)生：機制能夠提高信息質(zhì)量，降低不確定性與交易成本；機制還能約束行為體的行為，提供一種穩(wěn)定的預(yù)期，從而緩解國際社會無政府狀態(tài)中的安全困境；機制還能增加行為體之間的利益關(guān)聯(lián)性，為沖突解決提供協(xié)商平臺，促進合作的延續(xù)[16]。因此，合作機制有效與否，即機制有效性是影響國際合作效果的重要中介變量。

3.2 共同利益、身份認(rèn)同與合作機制對執(zhí)法安全合作效果的影響機制

在概念界定的基礎(chǔ)上，本文提出如下理論假設(shè)：中國開展執(zhí)法安全合作的效果受到共同利益、身份認(rèn)同及合作機制三個因素的共同影響，其作用機制如圖1所示。

圖1 中國開展執(zhí)法安全合作效果差異的因果機制

一是共同利益和身份認(rèn)同作為結(jié)構(gòu)性因素塑造中國與其他國家開展執(zhí)法安全合作的選擇區(qū)間。作為國際合作的前提和基礎(chǔ)，共同利益是國家開展執(zhí)法安全合作的直接動力。當(dāng)共同利益多時，國家有高合作意愿和強合作動力，保證了執(zhí)法安全合作有較大的選擇區(qū)間。反之，執(zhí)法安全合作的選擇區(qū)間則會大大受限。與此同時，作為主體間性的身份也對執(zhí)法安全合作的區(qū)間有顯著影響。安全治理中存在著“國家主權(quán)的領(lǐng)土邏輯和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的跨國邏輯之間的張力”[17]，合作方如果形成較強程度的身份認(rèn)同，國家的安全疑慮將會減弱，積極情感和信任感將會產(chǎn)生，開展執(zhí)法安全合作的意愿就會進一步得到強化；認(rèn)同的缺失則可能導(dǎo)致國家間在合作未形成時或合作過程中過于強調(diào)主權(quán)和本國利益，削弱合作的基礎(chǔ)[18]。因此，執(zhí)法安全合作的選擇區(qū)間是共同利益與身份認(rèn)同兩個因素共振的結(jié)果。通過對經(jīng)驗事實的整理，可以對國家間共同利益和身份認(rèn)同兩個變量之間的組合做出如下分類：多—高，多—低，少—高，少—低。其中，“多—高”組合下執(zhí)法安全合作的選擇區(qū)間大，“多—低”“少—高”組合下執(zhí)法安全合作的不確定性高，“少—低”組合下執(zhí)法安全合作的選擇區(qū)間則較小。共同利益與身份認(rèn)同對執(zhí)法安全合作選擇區(qū)間的塑造機制如圖2所示。

圖2 共同利益與身份認(rèn)同對執(zhí)法安全合作選擇區(qū)間的塑造機制①參見：肖晞,宋國新.共同利益、身份認(rèn)同與國際合作：一個理論分析框架[J].社會科學(xué)研究,2020(4):126。本文在原圖基礎(chǔ)上有修改。

二是合作機制作為中介變量，影響并決定了中國與不同國家在不同領(lǐng)域開展執(zhí)法安全合作的具體效果。執(zhí)法安全合作的機制化建設(shè)包含了條約框架、協(xié)調(diào)指揮、情報交流、實體機構(gòu)建設(shè)等方面的內(nèi)容，這些機制的構(gòu)建和完善不僅體現(xiàn)了雙方對執(zhí)法安全合作的真實態(tài)度和意愿，也反映了各自的安全利益和安全訴求。高效的機制能推動執(zhí)法安全合作在各個領(lǐng)域的順暢開展，而機制匱乏、機制擁堵和機制競爭則常常帶來低效率的合作過程，導(dǎo)致“碎片化”的合作效果[19]。對執(zhí)法安全合作實踐進行梳理后不難發(fā)現(xiàn)，機制建設(shè)水平是合作深度的重要保障。這一經(jīng)驗事實體現(xiàn)了合作機制作為中介性變量的作用，即傳導(dǎo)結(jié)構(gòu)性變量所發(fā)出的指令，影響執(zhí)法安全合作的具體效果。在傳導(dǎo)過程中，機制的數(shù)量與質(zhì)量可能會加強、削弱甚至偏離結(jié)構(gòu)變量的指令，使執(zhí)法安全合作的實際效果貼近或偏離結(jié)構(gòu)性變量所塑造的區(qū)間。

4 案例檢驗：中國與東盟、上合、中東歐國家執(zhí)法安全合作的效果差異

前文從理論上論證了共同利益、身份認(rèn)同與合作機制三個變量如何影響中國開展執(zhí)法安全合作的效果，本文將以中國與東盟國家、上合國家、中東歐國家的執(zhí)法安全合作為案例，驗證這一理論框架的解釋力。選擇這三個地區(qū)作為案例有以下幾方面的原因：一是所選取的案例具有可比性。在比較研究中選取的對象越相似，就越容易分離出造成差異的因素。本文選取的三個對象均位于“一帶一路”沿線，中國在這些國家有大量的合作項目和對外直接投資，因而這些國家均是中國近年來開展執(zhí)法安全合作的重點對象國。采取這樣的“最大相似性原則”進行設(shè)計可以排除政策力度等干擾變量，可更清晰地體現(xiàn)出哪些因素導(dǎo)致特定差異性行為的發(fā)生。二是選取的案例具有代表性。本文選擇的三個案例與中國的關(guān)系大致符合前文所劃分的“多—高”“多—低”“少—低”三種組合類型，可以為理論假設(shè)提供重要的實證參考。三是選取的案例具有中立性。三個案例分屬于在中美之間對沖的國家、與中國關(guān)系較密切的國家和與美國關(guān)系較密切的國家，有助于剔除第三方因素，體現(xiàn)研究的中立性。

4.1 中國與東盟、上合、中東歐國家執(zhí)法安全合作現(xiàn)狀對比

近年來中國積極開展國際執(zhí)法安全合作，合作的領(lǐng)域、廣度和深度顯著拓展，在配合國家外交大局、打擊跨國犯罪、保障“一帶一路”安全等方面發(fā)揮了重要作用。為了橫向?qū)Ρ戎袊c不同國家開展執(zhí)法安全合作的效果，本文將從“整體合作特征”、“主要合作領(lǐng)域”和“主要合作數(shù)據(jù)”三個二級指標(biāo)對執(zhí)法安全合作的效果進行評估和分析。

4.1.1 整體合作特征

近年來中國與東盟的關(guān)系實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，無論是從官方和民間聯(lián)系的密切程度、經(jīng)濟相互依存度還是合作領(lǐng)域的廣泛程度和機制化程度來看，今天的中國—東盟關(guān)系都是有史以來最為密切的。就中國—東盟執(zhí)法安全合作而言，當(dāng)前主要呈現(xiàn)以下特征：一是合作方式較為多樣化，主要針對特定犯罪活動；二是合作效果參差不齊，在不同的問題領(lǐng)域呈現(xiàn)較大差異，打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、跨境賭博、毒品等傳統(tǒng)重點領(lǐng)域的合作成效突出；三是合作的“外溢效應(yīng)”不明顯，地區(qū)安全共同體的形成仍然任重而道遠(yuǎn)①“外溢效應(yīng)”是新功能主義學(xué)派的核心概念，指一個部門或領(lǐng)域合作的積極效應(yīng)會逐步擴散到其他領(lǐng)域，例如歐洲一體化進程始于煤鋼共同體并逐漸從經(jīng)濟領(lǐng)域擴散到政治領(lǐng)域。本文此處的“外溢效應(yīng)”是指非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的執(zhí)法安全合作可以促進傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作乃至地區(qū)安全共同體的形成。。

上海合作組織成立于2001年，目前共有中國、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、印度八個正式成員國，以及四個觀察員國和九個對話伙伴國。與中國—東盟執(zhí)法安全合作相比，中國—上合國家執(zhí)法安全合作呈現(xiàn)以下特點：一是執(zhí)法安全合作涵蓋了反恐、網(wǎng)絡(luò)安全等敏感度較高的領(lǐng)域，有效應(yīng)對了地區(qū)內(nèi)非傳統(tǒng)安全問題的擴散和惡化，成效顯著；二是執(zhí)法安全合作與各成員國的發(fā)展戰(zhàn)略有效對接，對地區(qū)整體安全和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了十分明顯的正面外溢影響；三是在安全合作中形成了以“上海精神”為代表的集體意識和共有價值，地區(qū)安全命運共同體初見雛形。

中國—中東歐國家合作機制于2012年正式啟動，并迅速在能源、基建、農(nóng)業(yè)、人文等領(lǐng)域取得了一大批合作成果。2019年4月12日希臘作為正式成員加入中國—中東歐國家合作機制，“16+1 合作”升級為“17+1 合作”。2020年之后中國—中東歐合作的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生明顯變化，合作“雜音”明顯增多。2021年5月立陶宛宣布退出“17+1合作”機制，2022年8月愛沙尼亞和拉脫維亞宣布退出“16+1”合作機制，反映出中國—中東歐合作從黃金期步入了深水期。就中國與中東歐國家的執(zhí)法安全合作而言，大致也經(jīng)歷了以上階段的發(fā)展變化，雙方執(zhí)法安全合作的形式以個案合作和信息人員交流為主，盡管也開展了“中國—克羅地亞警務(wù)聯(lián)巡”、“中國—塞爾維亞警務(wù)聯(lián)巡”和引渡外逃犯罪嫌疑人的執(zhí)法合作實踐，但在整體上仍然呈現(xiàn)零散化、隨機性和務(wù)虛的合作特點。

4.1.2 主要合作領(lǐng)域與合作數(shù)據(jù)

從合作領(lǐng)域來看，中國與東盟的執(zhí)法安全合作主要集中在打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、跨境賭博、毒品、走私、販賣人口等傳統(tǒng)重點領(lǐng)域。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011-2022年中老緬泰四國聯(lián)合巡邏執(zhí)法124次，累計派出執(zhí)法人員17118人次，執(zhí)法船艇843艘次，破獲毒品案件36173起，繳獲毒品136.93噸[20]；連續(xù)開展“平安航道”聯(lián)合掃毒行動，僅2021年就與緬、老、越、泰等國聯(lián)合開展禁毒執(zhí)法26次、掃毒行動6次，共抓獲部列“釘子”毒梟逃犯150名、逃犯4886名，與相關(guān)國家合作打掉境外毒品加工廠4個、毒品倉庫5個、易制毒化學(xué)品倉庫15個[21]。然而中國與東盟在不同執(zhí)法安全領(lǐng)域合作的效果差異較大，傳統(tǒng)領(lǐng)域的豐碩成果未能帶動雙方在海上執(zhí)法、網(wǎng)絡(luò)信息安全等新興領(lǐng)域的合作進展。以中國—東盟海上執(zhí)法安全合作為例，盡管區(qū)域內(nèi)海上非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯，海上安全合作需求十分迫切，但受南海爭端的影響，雙方開展海上執(zhí)法安全合作困難重重。此外，中國與東盟國家之間的網(wǎng)絡(luò)安全合作始終停留在對話和聲明的階段，缺乏具有約束力的信息安全合作文件，合作形式大于內(nèi)容，減弱了合作成效。相比之下，日本與東盟在2018年就成立了“東盟—日本網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)中心”，并于2021年3月聯(lián)合舉辦了面向印太地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)安全演習(xí)，網(wǎng)絡(luò)信息合作水平相對較高。

上合組織安全合作始于邊境安全合作，近年來逐漸由反恐合作擴展到執(zhí)法合作、網(wǎng)絡(luò)合作和防務(wù)合作。中國與上合國家在去極端化、聯(lián)合打擊跨國有組織犯罪、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、執(zhí)法能力建設(shè)和情報交流等方面展開了卓有成效的合作，并不斷將生物安全、信息安全等新問題納入議程，合作的廣度和深度不斷拓展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013-2017年上合組織成員國共制止600多起具有恐怖主義性質(zhì)的犯罪活動，摧毀500多個武裝分子培訓(xùn)基地，抓獲2000多名國際恐怖組織成員，繳獲1000多件自制爆炸裝置、50多噸爆炸物、1萬多支槍支及100多萬發(fā)子彈[22]。近年來中國與上合國家以網(wǎng)絡(luò)安全作為合作的最新發(fā)力點，連續(xù)三次在中國廈門舉辦聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)反恐演習(xí)，切實增強了成員國共同打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義能力，推動中國—上合執(zhí)法安全合作向縱深發(fā)展。

中國與中東歐國家的執(zhí)法安全合作主要包括國際刑警組織為代表的多邊渠道和雙邊渠道兩種，合作形式以信息與人員交流為主，目的是互相保護在外企業(yè)公民安全，共同促進執(zhí)法能力提高。例如2019 年7月羅馬尼亞派出15名中高級警官來華參加“中國—羅馬尼亞執(zhí)法合作研修班”，雙方圍繞各自國家警察的組織架構(gòu)和隊伍管理方法、打擊和預(yù)防犯罪措施、開展國際警務(wù)合作、海外利益保護等主題開展了交流探討。2018年10月外逃職務(wù)犯罪嫌疑人姚錦旗從保加利亞被引渡回國，開創(chuàng)中國首次成功從歐盟成員國引渡職務(wù)犯罪嫌疑人的紀(jì)錄。2021年12月我國相關(guān)部門與塞爾維亞執(zhí)法機關(guān)密切合作，成功將“紅通人員”、外逃涉腐洗錢犯罪嫌疑人范繼萍引渡回國，為境外追逃追贓和打擊涉腐洗錢增添又一戰(zhàn)果。但整體而言，中國—中東歐執(zhí)法安全合作的合作形式還比較單一，機制化、常態(tài)化和多樣性水平有待提升。

4.2 中國與東盟、上合、中東歐國家執(zhí)法安全合作差異的原因分析

在三個案例中，東盟國家與上合國家均位于中國周邊，與中國共同面臨著恐怖主義、毒品和武器販運、跨國有組織犯罪等地區(qū)性安全問題，有著廣泛的共同利益。但對比發(fā)現(xiàn)，中國與東盟的執(zhí)法安全合作局限在毒品、電信詐騙等特定問題領(lǐng)域，合作層次相對較低；中國與上合國家的執(zhí)法安全合作則涵蓋了反恐合作、網(wǎng)絡(luò)安全合作等敏感性較高的領(lǐng)域，對地區(qū)安全共同體產(chǎn)生了明顯的正面外溢影響。而中國與中東歐國家由于共同利益和身份認(rèn)同基礎(chǔ)薄弱，執(zhí)法安全合作水平始終較低，并在近年來身份認(rèn)同急劇變化的情況下發(fā)生了從“相對黃金期”到“深水期”的變化。

4.2.1 共同利益維度的對比

中國和東盟國家在安全和經(jīng)濟領(lǐng)域有著廣泛的共同利益，為執(zhí)法安全合作提供了初始動力。雙方地緣相近、貿(mào)易互補性強，2020 年東盟首次成為中國第一大貿(mào)易伙伴，2021年雙方貿(mào)易總額達(dá)8782億美元。與此同時，中國—東盟周邊的“金三角”等地區(qū)是跨國走私、販毒、人口販賣等跨國犯罪活動最為猖獗的地區(qū)之一，地區(qū)安全穩(wěn)定與社會治安面臨著嚴(yán)重威脅，雙方開展執(zhí)法安全合作既是出于維護地區(qū)安全與社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需要，也是為了保障雙邊經(jīng)濟往來和經(jīng)濟發(fā)展所必需的外部環(huán)境。2011年“湄公河慘案”之后出于融合交流情報信息、預(yù)防打擊跨國違法犯罪和開展專項治理聯(lián)合行動的共同意愿，中國與瀾湄流域國家建立了瀾湄執(zhí)法安全合作機制，在聯(lián)合巡邏執(zhí)法、情報信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題和共同應(yīng)對突發(fā)事件等領(lǐng)域開展了卓有成效的合作。在毒品犯罪及電信詐騙領(lǐng)域，中國與越南、緬甸、泰國、柬埔寨、老撾等國家深入合作，有效打擊了區(qū)域內(nèi)犯罪活動，有力維護了相關(guān)國家的安全與經(jīng)濟利益?？梢姡踩徒?jīng)濟方面的共同利益是雙方開展執(zhí)法安全合作的主要動力。

中國與上合國家在安全和經(jīng)濟領(lǐng)域同樣擁有廣泛的共同利益，為執(zhí)法安全合作提供了內(nèi)生動力。在安全方面，中國與上合國家面臨著共同的發(fā)展條件和安全環(huán)境，實現(xiàn)共同安全是各國得以發(fā)展的基本保障。在經(jīng)濟方面，中國不僅是巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯的第一大貿(mào)易伙伴，也是這些國家的重要投資來源國。在“一帶一路”倡議走深走實的背景下，中國與上合國家經(jīng)濟貿(mào)易聯(lián)系日趨緊密。在共同利益的推動下，中國與上合國家開展了卓有成效的執(zhí)法安全合作，有效打擊和震懾了區(qū)域內(nèi)的恐怖主義、分裂主義、極端主義等跨國犯罪活動，對區(qū)域內(nèi)整體安全和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了明顯的正面影響，促進了地區(qū)安全合作與經(jīng)濟合作的良性互動。同時，中國—上合國家執(zhí)法安全合作還從反恐等傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步外溢到網(wǎng)絡(luò)安全合作、海上安全合作、能源安全合作等新興議題領(lǐng)域，體現(xiàn)出共同利益對國際合作的強大推動力。

中國與中東歐國家地理距離遙遠(yuǎn)，經(jīng)貿(mào)和人員往來相對較少，雙方在安全合作尤其是非傳統(tǒng)安全合作領(lǐng)域的共同利益基礎(chǔ)比較薄弱。雙方面臨的安全威脅也有較大差異，中國的主要安全關(guān)切是周邊地區(qū)的毒品、人口走私、“三股勢力”等問題，中東歐國家的安全關(guān)切則主要在于烏克蘭危機、難民危機、歐洲伊斯蘭極端主義等區(qū)域性議題。近年來在“一帶一路”和“17+1”機制的推動下，中國與中東歐國家的交往廣度和深度有較大提升，雙方在維護海外游客、僑民、企業(yè)及機構(gòu)安全方面的共同利益有所增加，也催生了執(zhí)法安全合作的需求和動力。在2016年11月發(fā)表的《中國—中東歐國家合作里加綱要》中首次出現(xiàn)了“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”的表述[23]，同時也開展了中國—克羅地亞警務(wù)聯(lián)巡、中國—塞爾維亞警務(wù)聯(lián)巡、“中國—中東歐國家最高法院院長會議”、“中國—中東歐國家海關(guān)合作論壇”、“中歐班列沿線國家執(zhí)法安全合作會商會”等一系列合作實踐。但與東盟國家和上合國家相比，中國與中東歐國家互不為對方的主要貿(mào)易伙伴國，互不為主要出口對象國，互不為主要的留學(xué)生來源國和目的地國，加之雙方地理位置遙遠(yuǎn)，互不接壤，在非傳統(tǒng)安全方面的需求差異較大，共同利益所能催生的合作動力比較有限。

4.2.2 身份認(rèn)同維度的對比

從身份認(rèn)同的維度看，盡管近年來中國—東盟關(guān)系總體向好，但中國—東盟之間的戰(zhàn)略互信情況比較復(fù)雜，構(gòu)建地區(qū)安全命運共同體的集體身份還面臨著較大阻礙。2021年11月中國與東盟正式宣布建立“中國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，標(biāo)志著中國與東盟之間的雙邊關(guān)系在歷經(jīng)30年跨越式發(fā)展后進入新的歷史階段。但中國綜合實力快速增長造成的中國—東盟權(quán)力不對稱，以及中美“競爭”持續(xù)引發(fā)東盟對華安全焦慮，多數(shù)東盟國家的戰(zhàn)略搖擺性有所增加。新加坡東南亞研究所發(fā)布的《2022年東南亞國家現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，受訪者中76.4%擔(dān)心中國在東南亞地區(qū)影響力的擴大，64.4%對中國持續(xù)增強的經(jīng)濟影響力感到擔(dān)憂，58.5%支持美日印澳四方合作機制，36.4%認(rèn)為美英澳三邊安全伙伴關(guān)系有助于平衡中國日益增長的軍事實力[24]。在身份認(rèn)同波動的影響下，東盟國家與中國開展執(zhí)法安全合作的合作意愿起伏不定，導(dǎo)致雙方合作數(shù)量雖多但水平參差不齊，合作范圍局限在特定的傳統(tǒng)領(lǐng)域。

相比之下，中國與上合國家在長期安全合作中構(gòu)建了“上合組織命運共同體”的集體身份，形成了以“上海精神”為代表的集體意識和共有價值，強化了執(zhí)法安全合作的行動意愿。2014年9月《上海合作組織成員國元首杜尚別宣言》中首次正式寫入“實現(xiàn)共同、綜合、合作和可持續(xù)安全”的表述，新安全觀成為上合組織成員國的重要共識。2021年9月《上海合作組織二十周年杜尚別宣言》再次強調(diào)了互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展的“上海精神”，并將“上海精神”視為上合組織始終保持旺盛生命力和強勁合作動力的根本原因。在集體身份認(rèn)同的推動下，中國與上合國家緊緊圍繞打造安全命運共同體目標(biāo)，在反恐、信息安全等敏感議題上開展了富有成效的合作，引領(lǐng)地區(qū)安全合作向更高層面發(fā)展。近年來中國與上合國家著力推進信息安全合作，形成了《上海合作組織成員國元首理事會關(guān)于保障國際信息安全領(lǐng)域合作的聲明》等合作共識并開展定期網(wǎng)絡(luò)反恐演習(xí)計劃，有力推動了區(qū)域信息安全治理的進程[25]。2022年9月簽署的《上海合作組織成員國元首理事會撒馬爾罕宣言》將數(shù)據(jù)安全、生物安全、外空安全等新興安全領(lǐng)域納入合作范疇，充分證明了身份認(rèn)同產(chǎn)生的內(nèi)在凝聚力是開展執(zhí)法安全合作的重要推動力。

中國與中東歐國家在社會制度、價值觀念、文化傳統(tǒng)和發(fā)展模式等方面存在顯著差異，雙方培養(yǎng)共同的身份認(rèn)同十分困難，無論是從官方定位還是從民心相通指數(shù)上都遠(yuǎn)低于東盟國家和上合國家。中國與中東歐國家在身份認(rèn)同這一維度受到較大的先天限制，更受到近年來歐盟對華政策轉(zhuǎn)向的消極影響。在地緣競爭加劇和傳統(tǒng)安全形勢復(fù)雜的混合影響下，身份認(rèn)同的變化導(dǎo)致中國與中東歐國家的彼此認(rèn)知和定位發(fā)生變化，合作意愿明顯下降，合作實現(xiàn)程度明顯降低。中國與東盟國家、上合國家和中東歐國家的身份認(rèn)同情況如表1所示。

表1 中國與東盟國家、上合國家和中東歐國家的身份認(rèn)同情況

4.2.3 合作機制維度的對比

從合作機制維度看，中國與東盟國家在區(qū)域、次區(qū)域、雙邊等不同層面構(gòu)建了一系列合作機制，其中既包括《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》等指導(dǎo)文件，也包括中國—東盟執(zhí)法安全合作部長級對話、湄公河流域執(zhí)法安全合作部長級會議等溝通協(xié)調(diào)機制；既有禁毒、打擊人口販賣等領(lǐng)域的具體合作機制，也有如瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心的實體機構(gòu)，對中國—東盟執(zhí)法安全合作起到了重要推動作用。值得注意的是，中國—東盟執(zhí)法合作機制建設(shè)面臨的主要問題不在于機制缺失，而在于地緣政治競爭導(dǎo)致的機制競爭與機制擁堵。美國、日本等國家主導(dǎo)的“湄公河下游倡議”“亞洲反海盜多邊合作機制”等合作機制大多覆蓋了非傳統(tǒng)安全議題，而這些機制對中國—東盟執(zhí)法安全合作機制的競爭與排斥，在一定程度上制約了雙方執(zhí)法安全合作的深入發(fā)展。

就中國—上合國家執(zhí)法安全合作而言，上合組織框架下日臻成熟的合作機制保證了執(zhí)法安全合作的持續(xù)深入發(fā)展。上合組織自成立以來，在法律、理念、機構(gòu)和活動四個領(lǐng)域不斷加強機制化建設(shè)，先后成立了安全會議秘書會議、公安內(nèi)務(wù)部長會議、最高法院院長會議、檢察長會議、地區(qū)反恐怖機構(gòu)理事會等一系列對話機制，為成員國間合作減少了制度障礙。經(jīng)過多年實踐，中國與上合國家在反恐、禁毒等領(lǐng)域建立了一系列成熟穩(wěn)定的合作機制，形成了元首會晤、聯(lián)絡(luò)熱線、雙邊引渡、情報共享、聯(lián)合演習(xí)、聯(lián)合執(zhí)法、人員交流等多種制度性安排。中國與上合國家之間圍繞一系列法律框架形成的“緊密型”合作模式提升了執(zhí)法安全合作的有效性，使中國—上合組織執(zhí)法安全合作成為區(qū)域安全合作的典范[26]。

相比之下，中國與中東歐國家之間的執(zhí)法安全合作機制始終處于比較初始的水平，呈現(xiàn)零散化、隨機性和務(wù)虛的特點。零散化是指雙方執(zhí)法安全合作的具體操作較為零散，不成體系。隨機性意味著雙方的執(zhí)法安全合作并非建立在長效機制的基礎(chǔ)上，而是以個例和個案為主，不具有普遍特征。盡管中國與部分中東歐國家之間簽署了一些刑事司法協(xié)助條約，但仍是停留在聲明、協(xié)議等務(wù)虛層面，未能在偵查協(xié)作、情報共享等關(guān)鍵領(lǐng)域形成實質(zhì)性的合作機制，無法全方位、寬領(lǐng)域地開展執(zhí)法安全合作[27]。中國與東盟、上合和中東歐國家執(zhí)法合作機制的對比如表2所示。

5 研究結(jié)論與啟示

5.1 研究結(jié)論

本文旨在對中國執(zhí)法安全合作的現(xiàn)狀進行理論思考，為執(zhí)法安全合作的效果差異尋找一個理論解釋。共同利益和身份認(rèn)同作為結(jié)構(gòu)性因素塑造了執(zhí)法安全合作的選擇區(qū)間，而合作機制作為中介變量，影響并決定了中國與不同國家在不同領(lǐng)域開展執(zhí)法安全合作的具體效果。這一解釋不僅可以說明中國與不同國家開展執(zhí)法安全合作的效果差異，也可以幫助理解中國與同一國家在不同問題領(lǐng)域合作的效果差異。例如，共同利益和身份認(rèn)同兩個因素的聯(lián)合作用，有助于解釋為何中國與東盟國家及上合國家開展執(zhí)法安全合作的層次和效果呈現(xiàn)差異，也能解釋為何中國與東盟國家能夠在打擊毒品和跨國電信詐騙領(lǐng)域取得豐碩的合作成果，但卻未能在網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)治理等新興敏感領(lǐng)域開展深度合作。

5.2 研究啟示

習(xí)近平主席在全球安全倡議中強調(diào)，人類安全不可分割，各國應(yīng)不斷創(chuàng)新安全思維并開展與時俱進的安全合作，共同攜手消除日益增多的安全威脅，促進世界實現(xiàn)持久和平與普遍安全。本文的理論框架啟示我們，為了打造執(zhí)法安全命運共同體，需要在共同利益、身份認(rèn)同和合作機制三個維度形成正向合力，實現(xiàn)“利益—認(rèn)同—機制”之間的良性互動。一是要加強中國與相關(guān)國家的利益交融，在普遍感知和認(rèn)同的安全威脅中尋找共同議題作為最大公約數(shù)，為執(zhí)法安全合作筑牢利益基礎(chǔ)。未來還應(yīng)在“一帶一路”、人類命運共同體、全球安全倡議、全球發(fā)展倡議的框架下不斷拓展共同利益的廣度與深度，提升各國對執(zhí)法安全合作的內(nèi)在需求和向往，在共同關(guān)切的問題領(lǐng)域打造強利益聯(lián)結(jié)鏈。二是要積極塑造身份認(rèn)同，以合作性的話語互相建構(gòu)集體身份、培養(yǎng)集體情感，建立更廣泛的共同體意識。要充分利用現(xiàn)有的雙多邊合作框架，在合作中培育和踐行“安全與共、休戚相關(guān)”的安全共同體理念，實現(xiàn)從“共同安全”到“安全共同體”的跨越。三是要以合作機制促進共有觀念的制度化與內(nèi)化，為執(zhí)法安全合作的縱深發(fā)展提供保障。針對制度供給不足、合作赤字明顯的新興領(lǐng)域，努力推動區(qū)域性和全球性合作機制的創(chuàng)建，釋放執(zhí)法安全合作的整體效能，促進全球性安全問題的解決。