毛清芳,劉詩琪

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院,蘭州 730050)

自2021年4月環(huán)境法典進(jìn)入全國人大的立法計劃開始,環(huán)境法典的編撰成為正式的立法項目。從公開的《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿草案》來看,環(huán)境法典以可持續(xù)發(fā)展作為邏輯主線,以“總則+分編”為主要框架,包括污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。其中,對于生態(tài)環(huán)境責(zé)任編,呂忠梅教授強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制應(yīng)定位于多元化、專門化,并與《民法典》進(jìn)行更好的銜接?！薄吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第1234條創(chuàng)新性地提出“修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任”并寫入侵權(quán)責(zé)任編中,修復(fù)生態(tài)環(huán)境成為一種新的民事責(zé)任承擔(dān)方式,對我國環(huán)境法典的編撰有一定的啟示作用。目前我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的規(guī)定散見于各類法律和規(guī)范性文件中,司法實(shí)踐中也有一定體現(xiàn),但呈現(xiàn)立法上規(guī)定含糊、司法上差異頗多等問題,有必要在環(huán)境法典編撰中確立生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度。

一、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的理論

(一)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的概念

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是指責(zé)任主體因違反保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù)而產(chǎn)生的,對受污染或(和)破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理或(和)修復(fù),使其環(huán)境功能、價值恢復(fù)至受損前水平的法律責(zé)任。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)涵包括以下三個層面：第一,環(huán)境污染、生態(tài)破壞后清除環(huán)境中的污染物或者有害物質(zhì);第二,停止或者減緩因污染物或者有害物質(zhì)產(chǎn)生的對生態(tài)環(huán)境的不利影響;第三,恢復(fù)受到污染的環(huán)境、遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)的整體功能與環(huán)境價值[1]。概括來說,生態(tài)環(huán)境修復(fù)包括生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)兩個部分。

(二)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)

對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì),我國學(xué)術(shù)界尚未形成一致意見。學(xué)界目前的代表性觀點(diǎn)對正確定性生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任提供了一定的理論基礎(chǔ)。而最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《意見》)提出,要“落實(shí)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的損害救濟(jì)制度,確立統(tǒng)籌適用刑事、民事、行政責(zé)任,最大限度修復(fù)生態(tài)環(huán)境”。因此,筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)具有多元性[2],在刑事、民事、行政方面各有涉及,屬于綜合性責(zé)任。

第一,在民事責(zé)任屬性方面,《民法典》不僅將綠色原則確立為一項基本原則,還明文規(guī)定了以補(bǔ)救受到污染、破壞的生態(tài)環(huán)境為直接目的的生態(tài)修復(fù)責(zé)任,表明生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任具有一定的民事責(zé)任性質(zhì)。但是,由于《民法典》的私法定位,民事責(zé)任以填補(bǔ)私益損害為主旨,難以滿足保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的需求,而且恢復(fù)原狀、排除妨礙等傳統(tǒng)民事責(zé)任承擔(dān)方式亦難以在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中契合適用,因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任也不能僅局限于民事責(zé)任范疇。第二,在行政責(zé)任屬性方面,基于公共信托理論,環(huán)境資源為全體公民共有,公民以信托的方式交給國家授權(quán)的政府來管理和利用。《中華人民共和國憲法》第9條明確規(guī)定國家需要保障自然資源的合理利用,由此形成政府保護(hù)環(huán)境的職責(zé)與相關(guān)行政責(zé)任,當(dāng)侵權(quán)人造成環(huán)境損害后,依據(jù)行政法要求其承擔(dān)行政責(zé)任。部分環(huán)境資源單行法也規(guī)定在發(fā)生環(huán)境損害后,行政機(jī)關(guān)可以行政手段責(zé)令侵權(quán)人對受損環(huán)境進(jìn)行救濟(jì),同樣體現(xiàn)了補(bǔ)償性的特點(diǎn)。第三,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任目前在刑事責(zé)任屬性方面的發(fā)展相對落后。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的刑事責(zé)任屬性是基于恢復(fù)性司法理念慢慢發(fā)展起來的。恢復(fù)性司法是通過被害人與犯罪人之間的調(diào)解、賠償?shù)葯C(jī)制,輔以社區(qū)支持,盡可能消除犯罪帶來的不利后果與傷害,恢復(fù)被害人權(quán)益。在生態(tài)環(huán)境刑事犯罪中引入恢復(fù)性司法,引導(dǎo)犯罪人對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)與救濟(jì)。雖然目前我國刑事立法中對生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任有所缺失,但在司法中適用頻繁,或作為刑罰輔助措施適用,或作為酌定量刑情節(jié)體現(xiàn)在最終的刑罰當(dāng)中[3]。由此,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任即具刑事責(zé)任的屬性。

(三)環(huán)境法典完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的意義

環(huán)境法典編撰在即,解決立法、司法中已呈現(xiàn)的問題,完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,對于建立我國環(huán)境法律責(zé)任體系,完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度具有重要作用。第一,切實(shí)治理生態(tài)環(huán)境問題。根據(jù)《民法典》的二元結(jié)構(gòu)劃分[4],生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系包括環(huán)境污染與生態(tài)破壞兩種行為模式。環(huán)境更多指向公共利益,環(huán)境法中的生態(tài)環(huán)境責(zé)任更多以保護(hù)公益為目的。相較于傳統(tǒng)民法上根據(jù)“填平原則”對受害人給予補(bǔ)償,生態(tài)環(huán)境損害難以僅靠救濟(jì)受到不利影響的受害人得以恢復(fù)至權(quán)利受損前的水平。在環(huán)境責(zé)任侵權(quán)體系中,從法律層面確立生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,有利于行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任時,在法律約束下切實(shí)履行環(huán)境修復(fù)義務(wù),修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境,改善受到污染的生態(tài)環(huán)境,恢復(fù)受到損害的生態(tài)系統(tǒng)。第二,彰顯環(huán)境法典專門性責(zé)任。通過立法的方式,編撰環(huán)境法典,將環(huán)境法納入“法典化”進(jìn)程,在侵權(quán)責(zé)任編中確定修復(fù)責(zé)任,而不單局限于《民法典》“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”的有關(guān)條款,使更具有“公法”色彩的環(huán)境法典區(qū)別于私法本位的《民法典》,保持法典自身獨(dú)立性,突出環(huán)境法典獨(dú)特的、專門性的法律責(zé)任,完善環(huán)境法律責(zé)任體系,為生態(tài)環(huán)境綜合治理提供更加完備有效的法律支撐。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的立法考察

(一)國家層面的立法現(xiàn)狀

我國有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的國家層面立法較少,目前未有專門針對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律。對于生態(tài)環(huán)境修復(fù),大多數(shù)規(guī)定散見于各法律法規(guī),尤其是單行法中。截至2022年7月15日,我國國家層面立法中,涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)定的法律有10部,包括《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)、《中華人民共和國海島保護(hù)法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國濕地保護(hù)法》(以下簡稱《濕地保護(hù)法》)、《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤污染防治法》)、《中華人民共和國長江保護(hù)法》(以下簡稱《長江保護(hù)法》)、《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》;行政法規(guī)有2部,即《危險化學(xué)品安全管理條例》和《地下水管理條例》。

在這10部法律中,《環(huán)境保護(hù)法》第32條最早以環(huán)境基本法的形式規(guī)定國家建立、完善環(huán)境修復(fù)制度;《民法典》第1234條以法典形式確立了生態(tài)環(huán)境修復(fù)民事責(zé)任,使環(huán)境損害的法律責(zé)任承擔(dān)突破以往按照傳統(tǒng)民法以“恢復(fù)原狀”為主要方式的立法界限,為未來修復(fù)責(zé)任的提出提供可能?！锻寥牢廴痉乐畏ā贰稘竦乇Ｗo(hù)法》《長江保護(hù)法》專章規(guī)定了環(huán)境修復(fù)規(guī)則,其余法律則是概括性規(guī)定,散見于全文中,難成體系?？傮w來看,從環(huán)境基本法到單行法,再到民法典,對具有多元、綜合責(zé)任性質(zhì)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任,缺少相對統(tǒng)一、相互銜接的具體規(guī)定。

(二)地方層面的立法現(xiàn)狀

截至2022年7月15日,我國針對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的地方性法規(guī)有13部,其中：省級地方性法規(guī)1部,即《山西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)呂梁山區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的決定》;市級地方性法規(guī)10部,包括《臨汾市沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《長治市沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《晉城市沁河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《黃石市礦山生態(tài)修復(fù)條例》《忻州市滹沱河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《運(yùn)城市涑水河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》《東營市黃河三角洲生態(tài)保護(hù)與修復(fù)條例》《太原市晉陽湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)條例》《新鄉(xiāng)市北部礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)條例》《朝陽市礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理條例》;地方政府規(guī)章2部,有《山西省人民政府關(guān)于加快實(shí)施七河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的決定》《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)若干規(guī)定》。地方層面立法數(shù)量較少,位階較低,且多集中在流域、礦山生態(tài)修復(fù)方面。

(三)司法解釋

近年來,最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺有關(guān)環(huán)境侵權(quán)、生態(tài)損害賠償、環(huán)境公益訴訟等方面的司法解釋,對生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任做了一些規(guī)定。其中,最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》第13、14條,《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)(2020修正)》第11、12條,規(guī)定侵權(quán)人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任、修復(fù)費(fèi)用和替代修復(fù)。2022年《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第17、18、22條規(guī)定侵權(quán)人的修復(fù)責(zé)任和修復(fù)保證金制度。2022年《關(guān)于辦理破壞野生動物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》第3條第2款、《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返?0條將修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)作為酌定量刑情節(jié)之一。2021年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第98條規(guī)定檢察院可以起訴被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境、支付修復(fù)費(fèi)用等。

(四)立法方面存在的問題

基于上述立法考察,我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度最突出的問題還是立法不夠完善,具體表現(xiàn)如下。

法律表述與用詞不統(tǒng)一?！睹穹ǖ洹分蟹Q為“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”,《環(huán)境保護(hù)法》中主要是“水、大氣等環(huán)境要素的修復(fù)”,單行法以及地方立法中有“恢復(fù)原狀”“增值補(bǔ)流”“恢復(fù)”等。雖然都有治理受損生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境功能與環(huán)境價值的立法意圖,但在立法表述上有待統(tǒng)一。準(zhǔn)確地說,“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”需要一個統(tǒng)一、權(quán)威的立法定義。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體單一?！睹穹ǖ洹返?234條明確規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的直接侵權(quán)人為責(zé)任人,當(dāng)侵權(quán)人不履行修復(fù)義務(wù)時,有權(quán)機(jī)關(guān)可自行或者委托他人修復(fù)后向侵權(quán)人追償。上述的有權(quán)機(jī)關(guān)是修復(fù)責(zé)任的替代履行主體[5],實(shí)際的責(zé)任承擔(dān)者依然是侵權(quán)人,體現(xiàn)“污染者負(fù)擔(dān)”的傳統(tǒng)環(huán)境法原則。生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,技術(shù)要求高、資金投入大,單一的責(zé)任主體極大增加修復(fù)不能的風(fēng)險。因此,將責(zé)任人局限于直接侵權(quán)人,使間接造成生態(tài)環(huán)境損害的潛在責(zé)任人免責(zé)的做法實(shí)為不妥。

損害行為人預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)義務(wù)缺失。目前,生態(tài)環(huán)境損害案件救濟(jì)流程大多數(shù)是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)第一反應(yīng)義務(wù),首先進(jìn)行應(yīng)急處理,防止損害擴(kuò)大,再依法利用行政手段或司法手段追究行為人的責(zé)任。環(huán)境公益訴訟案件中,社會組織、檢察院作為環(huán)境公益訴訟主體,并不承擔(dān)應(yīng)急反應(yīng)義務(wù),且訴訟周期長,人民檢察院起訴前還有30日公告期,難以滿足生態(tài)環(huán)境損害處理的應(yīng)急性質(zhì)。

修復(fù)監(jiān)管體系不健全。有效、透明的監(jiān)督機(jī)制是修復(fù)效率與質(zhì)量的保證,公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)決定監(jiān)管制度不能缺少公眾參與。2015年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定生態(tài)修復(fù)最后需要向社會公開,接受公眾監(jiān)督。但上述地方層面立法鮮有具體方法落實(shí)該項規(guī)定,即使有,也多是簡單要求責(zé)任人公開修復(fù)方案或者修復(fù)成果,或者由有關(guān)職責(zé)單位驗(yàn)收,少有公眾能實(shí)際參與修復(fù)過程和決策。

行政責(zé)任機(jī)制不健全。除了上述通病,地方層面立法還存在行政責(zé)任機(jī)制不健全的突出問題。目前我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政責(zé)任機(jī)制的重點(diǎn)主要集中在執(zhí)法部分,尤其在地方立法中,行政機(jī)關(guān)的責(zé)任大多集中于資金的繳納與修復(fù)的推進(jìn)、驗(yàn)收,尤其缺少生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后行政機(jī)關(guān)兜底責(zé)任的相關(guān)規(guī)定,行政責(zé)任機(jī)制有待完善。

三、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的司法考察

檢索中國裁判文書網(wǎng)發(fā)現(xiàn),2016年1月1日至2022年7月15日,有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的訴訟案件中,民事訴訟案件占絕大多數(shù),約占73.7%,刑事訴訟案件約占22%,行政訴訟案件約占4.3%。

在這些案件中,生態(tài)環(huán)境修復(fù)的適用主要有三種情況：一是直接適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為;二是選擇性適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,責(zé)任人在行為履行與金錢給付兩種方式中自愿選擇,承擔(dān)修復(fù)責(zé)任;三是直接以金錢給付代替行為履行,行為人只需繳納修復(fù)費(fèi)用。從司法實(shí)踐中,可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度存在以下問題。

(一)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國現(xiàn)行環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是2014年《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》中規(guī)定的基線標(biāo)準(zhǔn)?；€標(biāo)準(zhǔn)有一定基礎(chǔ)性,直接目的在于恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的整體功能,恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)比較簡單,注重生態(tài)系統(tǒng)的整體穩(wěn)定與協(xié)調(diào)[6]。由于生態(tài)環(huán)境損害大多具有緊急性與突發(fā)性,某些地區(qū)可能缺少相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù),如果以基線為修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),難以確定以前的實(shí)際環(huán)境狀況,實(shí)踐會有困難。二是2015年《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》中規(guī)定以恢復(fù)原狀為修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。但生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有補(bǔ)救性[7],生態(tài)環(huán)境作為特殊客體對象,恢復(fù)是否有效,與生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境質(zhì)量整體相關(guān),“原狀”難以某個環(huán)境要素的達(dá)標(biāo)簡單認(rèn)定。而且生態(tài)環(huán)境損害具有一定的不可逆性,直接以恢復(fù)原狀為標(biāo)準(zhǔn)不具備可操作性。

修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中不夠統(tǒng)一。在我們檢索的案件中,鮮少提到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)或者修復(fù)至何種程度,即便提到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),關(guān)于修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的表述也不統(tǒng)一。最高院發(fā)布的指導(dǎo)案例134號案件(1)重慶市第二中級人民法院(2016)渝02民終772號民事判決書。中,法院要求責(zé)任人修復(fù)至達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境社會公共利益標(biāo)準(zhǔn);湖南鄭某某、毛某某濫伐林木罪(2)湖南省鳳凰縣人民法院(2021)湘3123刑初262號刑事附帶民事判決書。中,法院直接適用當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門提供的補(bǔ)植復(fù)綠標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修復(fù);而在秦家學(xué)濫伐林木刑事附帶民事公益訴訟案(3)湖南省保靖縣人民法院(2018)湘3125刑初5號刑事判決書。中,法院參考專家、林業(yè)單位與自然保護(hù)區(qū)的意見,運(yùn)用自由裁量權(quán),判決支持檢方要求被告補(bǔ)植復(fù)綠,補(bǔ)種濫伐林木株數(shù)五倍樹木的訴求。雖然都是補(bǔ)植復(fù)綠,但是補(bǔ)植復(fù)綠標(biāo)準(zhǔn)不一。

(二)修復(fù)費(fèi)用計算標(biāo)準(zhǔn)不明

環(huán)境損害往往牽一發(fā)而動全身,某一要素?fù)p害會對整個生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響,因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)評估與鑒定的技術(shù)性要求較高,目前我國主要以專家輔助人鑒定與評估的方式來解決鑒定問題。由于沒有統(tǒng)一的計費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)專家持有不同意見時,修復(fù)費(fèi)用的計算就會有偏差,導(dǎo)致法院在審判中遇到更多問題。山東金城重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司土壤污染案(4)山東省濟(jì)南市中級人民法院(2017)魯01民初1467號民事判決書。中,原告和被告的專家輔助人對于污染物的鑒定意見相左,修復(fù)費(fèi)用也有較大爭議,對法院審判造成一定困難。

(三)修復(fù)資金管理不規(guī)范

目前我國修復(fù)資金管理缺少具體規(guī)范,雖然2016年《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項資金管理辦法》對中央財政資金作出一定規(guī)范,但對于其他來源的修復(fù)資金,尤其是司法實(shí)踐中判決產(chǎn)生的修復(fù)資金的管理、使用等都缺少明確規(guī)定,該項文件中也缺少資金管理主體的確定。在江蘇盛某某、張某某非法捕撈水產(chǎn)品罪(5)江蘇省南京市中級人民法院(2019)蘇01民初3523號民事判決書。中,生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用明確繳納至法院,但后續(xù)管理主體等并未闡明。而在豐臺區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所與石柱縣園區(qū)管理委員會、石柱縣鴻盛公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案(6)重慶市第四中級人民法院 (2018)渝04民初523號民事判決書。中,同樣是環(huán)境民事公益訴訟,該案生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金被要求交至法院指定的有管理職權(quán)的單位賬戶。司法裁判的矛盾暴露出生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理立法缺失的問題。

四、域外國家生態(tài)修復(fù)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國的經(jīng)驗(yàn)

《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》(以下簡稱《超級基金法》)是美國生態(tài)修復(fù)制度的典型法案,它以1978年拉夫運(yùn)河事件為契機(jī),歷經(jīng)七次修訂。美國的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度發(fā)展較早,形成的修復(fù)制度較為完善,其制度經(jīng)驗(yàn)可供我國環(huán)境法典借鑒,主要有如下五點(diǎn)。

建立完善的污染信息收集與評估制度。美國環(huán)保局會對全國范圍內(nèi)的嚴(yán)重污染土地根據(jù)配套的危險評級系統(tǒng)評估,對危險等級較高的土地制定國家優(yōu)先治理名錄,以此確定修復(fù)順序,提高有限資金的使用效率。我國的污染信息與評估主要集中于行政機(jī)關(guān)的活動,缺少比較完整的配套系統(tǒng),還有待進(jìn)一步完善。

在“污染者付費(fèi)原則”基礎(chǔ)上擴(kuò)展責(zé)任主體至潛在責(zé)任人。相較我國針對直接責(zé)任人,美國污染地修復(fù)責(zé)任制度以“污染者付費(fèi)原則”為基礎(chǔ),在界定責(zé)任主體時,呈現(xiàn)向外擴(kuò)張的趨向,不僅包括造成環(huán)境污染的實(shí)際污染人,還根據(jù)法律關(guān)系認(rèn)定延伸至污染關(guān)聯(lián)人,即潛在責(zé)任方。《超級基金法》9607(a)將潛在責(zé)任人歸于四類：污染設(shè)施的前所有人或經(jīng)營人、污染設(shè)施的現(xiàn)所有人或經(jīng)營人、危險物質(zhì)運(yùn)輸人、因合同等有效方式承擔(dān)危險物質(zhì)處置義務(wù)的安排人或處置人。

實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任和連帶責(zé)任。在歸責(zé)原則上,《超級基金法》實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則。無論污染程度如何、污染地權(quán)利時間的先后、責(zé)任人是否有過失等,責(zé)任主體都須承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任。在損害無法有效區(qū)分時,潛在責(zé)任人對外要承擔(dān)連帶責(zé)任。

建立穩(wěn)定可持續(xù)的修復(fù)基金制度。目前我國的修復(fù)資金主要依靠中央財政補(bǔ)貼,缺少較完整的資金管理制度。而美國建立了修復(fù)基金制度即“超級基金”,為生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后的應(yīng)急行動與修復(fù)工作提供資金支持?！冻壔鸱ā访鞔_規(guī)定啟動超級基金的情形,當(dāng)責(zé)任主體不確定、無力或不愿承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用時,政府將承擔(dān)兜底責(zé)任,推動超級基金介入,并且修復(fù)后有責(zé)任人的,可向責(zé)任人追償。此外,《超級基金法》還明確限定三類抗辯事由：不可抗力、戰(zhàn)爭、第三方原因。以上都體現(xiàn)超級基金的輔助保障作用與應(yīng)急性質(zhì)。

行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管制度。在美國生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管制度中,政府、公眾作為監(jiān)督主體,發(fā)揮著不同而又重要的作用。一方面,環(huán)境質(zhì)量委員會鑒定、論證生態(tài)修復(fù)方案,從應(yīng)然層面完善修復(fù)方案;另一方面,方案需要向公眾公布,接受公眾監(jiān)督。這一環(huán)節(jié)將公眾監(jiān)督與行政監(jiān)督結(jié)合,既能由政府保障決策效率,又能發(fā)揮公眾監(jiān)督群策群力的優(yōu)勢。這對于我國修復(fù)過程中偏向行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督參與不足的痛點(diǎn)有很大的借鑒意義。在自然資源損害評估中,修復(fù)成果還需第三方驗(yàn)收,進(jìn)一步完善監(jiān)督環(huán)節(jié),保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)從規(guī)劃、論證、落實(shí)各環(huán)節(jié)接受監(jiān)管。

(二)歐盟的經(jīng)驗(yàn)

歐盟有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主要規(guī)定在2004年3月通過的《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》(以下簡稱《環(huán)境責(zé)任指令》)中,其背景與依據(jù)是歐盟2000年出臺的《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》(以下簡稱《白皮書》)?！董h(huán)境責(zé)任指令》主要采用指令的立法方式,即只規(guī)定明確的立法目標(biāo),由成員國各自進(jìn)行相應(yīng)立法以達(dá)到該目標(biāo)[8],是許多歐盟國家生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的基礎(chǔ)。歐盟的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度在一定程度上借鑒了美國的制度經(jīng)驗(yàn),規(guī)則中有一定相通的地方。相較美國由《超級基金法》為基礎(chǔ),綜合各個法律文件集合形成的修復(fù)制度,歐盟的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度在法典化與普適性上對我國更具有借鑒意義。

意大利與法國作為歐盟成員國,對《環(huán)境責(zé)任指令》作出響應(yīng),都采用修訂的方式完成轉(zhuǎn)化,即通過修訂本國已有法律完成對《環(huán)境責(zé)任指令》的銜接。除與《環(huán)境責(zé)任指令》保持一致的內(nèi)容外,還根據(jù)本國情況有一定不同?？晒┪覈h(huán)境法典借鑒的制度經(jīng)驗(yàn)有如下六點(diǎn)。

立法模式上,在環(huán)境法典中專章、集中、統(tǒng)一規(guī)定。意大利環(huán)境法典采取“總—分—附件”的立法結(jié)構(gòu),以“編、章、節(jié)、條”劃分。意大利環(huán)境法典第六編第二章將生態(tài)環(huán)境預(yù)防、修復(fù)制度獨(dú)立成章,集中統(tǒng)一規(guī)定,便于指導(dǎo)與規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)活動。法國環(huán)境法典整體按照“總—分”結(jié)構(gòu),以“卷、編、章、節(jié)、分節(jié)、條”來劃分。與意大利環(huán)境法典不同,法國將環(huán)境補(bǔ)救相關(guān)規(guī)定集中統(tǒng)一規(guī)定在總則部分第六編中,分則部分根據(jù)環(huán)境要素展開[9],生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度同樣得到獨(dú)立集中、專門統(tǒng)一的規(guī)定,立法結(jié)構(gòu)明確,邏輯清晰。

秉持“污染者付費(fèi)”原則與預(yù)防原則?！董h(huán)境責(zé)任指令》將環(huán)境損害責(zé)任主體限定于“經(jīng)營者”,秉承污染者付費(fèi)原則,實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任,行為范圍限定于經(jīng)營活動導(dǎo)致的損害與威脅。這點(diǎn)與美國的修復(fù)制度有異曲同工之妙,相較我國以直接責(zé)任人為修復(fù)主體,其范圍有一定外延。同時,明確經(jīng)營者必須承擔(dān)預(yù)防、預(yù)警的應(yīng)急反應(yīng)義務(wù)。此外,《環(huán)境責(zé)任指令》實(shí)行“歸責(zé)原則二元論”[10],對一般活動采用嚴(yán)格責(zé)任或無過錯責(zé)任,對某些特定活動采用過錯責(zé)任。兩國環(huán)境法典都規(guī)定了經(jīng)營者在造成損害后要采取措施,盡可能防止不利影響的擴(kuò)大,并自行承擔(dān)預(yù)警、預(yù)防、修復(fù)費(fèi)用。

統(tǒng)一規(guī)定基礎(chǔ)概念?！董h(huán)境責(zé)任指令》對基礎(chǔ)概念定義明確,正文中明確規(guī)定環(huán)境損害、水損害、土壤損害、損害的定義,突破《白皮書》對損害即對人身健康或財產(chǎn)損害的傳統(tǒng)界定,增加可量化的自然資源與自然資源服務(wù)、功能損害,為生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供了理論基礎(chǔ)。后續(xù)歐盟各成員國轉(zhuǎn)化《環(huán)境責(zé)任指令》時也基本沿用這些基礎(chǔ)概念,為各國統(tǒng)一修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)提供了可行性。這也啟示我們在解決上述提到的我國有關(guān)環(huán)境修復(fù)法律表述有沖突的問題時,通過法典化,規(guī)范相關(guān)基本概念與表述,起到環(huán)境法典在下位法立法或?qū)嵺`中的指引作用。

建立明確、實(shí)用的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。《環(huán)境責(zé)任指令》還規(guī)定了明確的損害參考標(biāo)準(zhǔn)——基線條件,即以可得信息為基礎(chǔ),所評估的損害未發(fā)生時自然資源及其功能、服務(wù)狀態(tài)。根據(jù)《環(huán)境責(zé)任指令》的指導(dǎo),意大利環(huán)境法典在第302條“定義”中特別規(guī)定了具體的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),并區(qū)別水、物種、棲息地與土壤的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。前者修復(fù)至達(dá)到基線條件,后者修復(fù)至消除對人類與環(huán)境整體性的危險。法國環(huán)境法典以未來土地用途作為修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ),根據(jù)土地未來用途以及整個區(qū)域規(guī)劃的不同,據(jù)實(shí)設(shè)置修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系著修復(fù)的實(shí)際效果,而我國修復(fù)制度正是缺少對修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的明確與統(tǒng)一,才會造成司法上的難題。

制定合理的修復(fù)方式?！董h(huán)境責(zé)任指令》將修復(fù)依次分為三個部分：基本修復(fù)(修復(fù)至回歸基線條件)、補(bǔ)充性修復(fù)(在基本修復(fù)不能完全修復(fù)的情況下采取的彌補(bǔ)手段)、補(bǔ)償性修復(fù)(賠償修復(fù)過程中的環(huán)境損失)[11],并鼓勵在修復(fù)困難時通過替代性修復(fù)確保修復(fù)責(zé)任的落實(shí)。三個修復(fù)環(huán)節(jié)依次進(jìn)行,修復(fù)方式合理有序。關(guān)于上述修復(fù)環(huán)節(jié),2016年我國環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》中也曾提到,只是缺乏法律層面的確定。

突出行政救濟(jì)作用。由于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)成本高、時間長,無論是美國、歐盟還是我國,基本都以行政救濟(jì)為主力,尤其是我國環(huán)境歷史遺留問題不少,難以追究侵權(quán)人責(zé)任,需要依靠行政機(jī)關(guān)責(zé)任來彌補(bǔ)。而《環(huán)境責(zé)任指令》以突出行政救濟(jì)為特點(diǎn),行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中擔(dān)任重要角色,無疑與我國修復(fù)制度需要相契合。意大利環(huán)境法典規(guī)定在經(jīng)營者不能或不愿履行反應(yīng)義務(wù)時,由指定的行政機(jī)關(guān)代為履行,并且有權(quán)在損害發(fā)生后責(zé)令責(zé)任人或自行采取預(yù)警、預(yù)防、修復(fù)措施,并保留追償權(quán)利,體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)的兜底作用。在修復(fù)過程中,也由行政機(jī)關(guān)評估、決策修復(fù)措施和順序。法國環(huán)境法典中,行政機(jī)關(guān)同樣在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中起兜底作用,對于無主土地或無責(zé)任人的情況下,由國家承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。在修復(fù)過程中,重大評估、決策,如用以確定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的土地未來用途判定等仍由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),充分利用行政機(jī)關(guān)的高效率與強(qiáng)制力。此外,責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用,相關(guān)主管部門仍會支付有限津貼輔助修復(fù),促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù),即增加行政機(jī)關(guān)為責(zé)任主體輔助修復(fù)。

五、環(huán)境法典對環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的完善路徑

環(huán)境法典以環(huán)境資源與人之間的特殊關(guān)系為調(diào)整對象。隨著時代發(fā)展,雖然環(huán)境資源法的內(nèi)容不斷豐富,但環(huán)境法典注重生態(tài)環(huán)境整體性、以公法調(diào)整為主的法律體系性質(zhì)沒有變,作為基礎(chǔ)性規(guī)定或者說一般法,對涵蓋具體性規(guī)定的特殊法有重要指導(dǎo)作用[12]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任規(guī)定在環(huán)境法典生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中,也應(yīng)是一種基礎(chǔ)性、綜合性責(zé)任制度,并突出其環(huán)境法的專門性責(zé)任,以完善我國環(huán)境法律責(zé)任體系。生態(tài)環(huán)境責(zé)任編明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的具體構(gòu)想如下。

(一)立法模式

我國可采取將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度在“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”中獨(dú)立成章的立法模式。參考我國《民法典》“編、章、節(jié)、條”的立法慣例,在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中,將“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”獨(dú)立成章,其中分別規(guī)定適用范圍、基本原則、通用規(guī)則三節(jié)。這樣有利于彰顯生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的獨(dú)特價值,突出環(huán)境法律責(zé)任的專門性。

(二)適用范圍

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任兼具民事、行政和刑事責(zé)任的多元性與綜合性,在刑事、民事、行政訴訟中都可以適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,要求責(zé)任人履行修復(fù)義務(wù),救濟(jì)受到損害的生態(tài)環(huán)境。需要注意的是,《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第7章共7條,明確了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的部分原則性規(guī)定。但環(huán)境是最具有普惠性和非排他性的公共產(chǎn)品,生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任具有明顯的公益性,有別于補(bǔ)救受損私益的民事責(zé)任。環(huán)境法典以公共利益為本,可以彌補(bǔ)該點(diǎn)不足,作為《民法典》修復(fù)責(zé)任的銜接與補(bǔ)充,以突出損害的環(huán)境公益性。

除了訴訟案件,在協(xié)商、調(diào)解、仲裁等非訴情形下也可以合理適用。與訴訟相比,非訴程序速度更快、成本更低、程序更靈活。將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任適用范圍擴(kuò)展至非訴解決方式,也有利于更快捷地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(三)基本原則

參考聯(lián)合國提出的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)基本原則與域外國家立法,聯(lián)系我國立法、司法實(shí)踐,結(jié)合生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實(shí)際需要,我國環(huán)境法典可以明確以下生態(tài)環(huán)境修復(fù)基本原則。

“污染者付費(fèi)”原則?！拔廴菊吒顿M(fèi)”原則是指對生態(tài)環(huán)境排放污染物的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定費(fèi)用,以補(bǔ)償其污染行為對生態(tài)環(huán)境造成的損失。污染者大多是損害生態(tài)環(huán)境的直接責(zé)任人,以污染者付費(fèi)原則為基礎(chǔ),符合法律公平正義的價值理念。

嚴(yán)格責(zé)任原則。嚴(yán)格責(zé)任是指不論責(zé)任人是否存在主觀上的過錯,以法律的特別規(guī)定為準(zhǔn),責(zé)任人造成法律規(guī)定的結(jié)果且不能提出合法的抗辯理由時,就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。確立嚴(yán)格責(zé)任更有利于確定修復(fù)責(zé)任人,減少實(shí)際司法難題,保證修復(fù)責(zé)任得以履行。

預(yù)防原則,即“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”的簡稱,該原則同樣是我國《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則之一。生態(tài)環(huán)境損害具有不可逆性,且生態(tài)系統(tǒng)具有整體性[13],以生態(tài)系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)、功能的良好運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo),采用預(yù)防為主、綜合防治原則更有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境整體功能與價值。

(四)通用規(guī)則

明確責(zé)任主體范圍。環(huán)境法典生態(tài)責(zé)任編應(yīng)明確規(guī)定修復(fù)責(zé)任主體包括直接責(zé)任人、間接責(zé)任人、地方政府部門。首先,目前我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體主要針對直接損害人,依然秉承“污染者付費(fèi)”原則,導(dǎo)致成本龐大的生態(tài)環(huán)境修復(fù)難以完全落實(shí),“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局未能完全破解。合理延伸至間接責(zé)任人,不僅有利于落實(shí)修復(fù)責(zé)任,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)活動,更有利于教育社會大眾,貫徹綠色原則。其次,明確地方政府部門生態(tài)修復(fù)的兜底責(zé)任,特別是在生態(tài)環(huán)境遭受自然退化和自然災(zāi)害,或者雖屬人為破壞但責(zé)任主體已不存在的情況下,地方政府部門應(yīng)當(dāng)負(fù)有修復(fù)生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù),如未能履行此項義務(wù)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化,則應(yīng)依法追究相關(guān)責(zé)任人的生態(tài)修復(fù)責(zé)任。政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為也會間接導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害,同樣需要依法承擔(dān)連帶修復(fù)責(zé)任。

明確責(zé)任形式。環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行為責(zé)任優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)責(zé)任適用,并靈活運(yùn)用替代性修復(fù)。《民法典》原則性地規(guī)定了環(huán)境修復(fù)的行為責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩種方式,并明確行為人首先承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的行為責(zé)任,若合理期限內(nèi)未履行,則承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用即經(jīng)濟(jì)責(zé)任。環(huán)境法典在與民法典的規(guī)定銜接的同時,應(yīng)吸收最高人民法院有關(guān)環(huán)境公益訴訟司法解釋的創(chuàng)新規(guī)定,具體規(guī)定環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任的種類,比如停止侵害、排除妨礙、消除危險、修復(fù)環(huán)境等責(zé)任形式,并明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)的程度,即將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。在無法完全修復(fù)的情況下,可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式,即在受損區(qū)域無法修復(fù)或者沒有必要修復(fù)的情況下所采取的異地或者其他方式治理。但采用替代性修復(fù)責(zé)任的前提必須是“無法完全修復(fù)”,是在現(xiàn)實(shí)情況限制下所采取的不得已措施,環(huán)境法典應(yīng)明確適用替代性修復(fù)責(zé)任的限制性條件。

統(tǒng)一修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。我國可以將生態(tài)環(huán)境修復(fù)能夠達(dá)到的最高水平作為修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。各地生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況不同,受損情形各有特點(diǎn),能夠修復(fù)到何種程度需要因地制宜地分析、評估。在實(shí)際確定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)時,可以考慮以下因素：第一,污染地未來規(guī)劃用途如自然保護(hù)區(qū)用于提供生態(tài)環(huán)境服務(wù),對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求更高,自然修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)更高。第二,當(dāng)前可得技術(shù)與成本。生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)、資金要求高,我們要盡可能使有限的資金、技術(shù)使用效率最大化。第三,當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境整體性功能。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主要目的是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境整體功能,保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。第四,尊重各方意見。修復(fù)過程中,要盡可能尊重不同利益主體的需求。

建立修復(fù)基金制度。首先,需要明確資金來源。我國目前對于修復(fù)資金管理漏洞較多,管理主體不明,資金來源局限于責(zé)任主體繳納費(fèi)用與罰款、政府撥款。我國修復(fù)基金的資金來源可包括政府財政投入、訴訟所得修復(fù)費(fèi)用、社會捐贈三個部分[14]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)耗時長、技術(shù)要求高、資金投入巨大,且我國環(huán)境問題歷史較久,單靠不定期的財政投入難以滿足生態(tài)環(huán)境修復(fù)的需要。因而環(huán)境法典可以借鑒美國《超級基金法》,規(guī)定由政府組建生態(tài)環(huán)境修復(fù)專門基金,將修復(fù)基金投入納入各級政府年度財政預(yù)算,由政府提供主要資金。同時,暢通吸納社會資金渠道,以社會捐贈資金作為補(bǔ)充,通過全社會的共同參與,解決環(huán)境破壞這一社會問題。訴訟所得修復(fù)費(fèi)用也應(yīng)納入修復(fù)基金賬戶,確保訴訟所得修復(fù)費(fèi)用如實(shí)使用在生態(tài)環(huán)境修復(fù)上,達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的訴訟目的。其次,嚴(yán)格限定生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的啟動條件。修復(fù)基金啟動條件過寬極易導(dǎo)致資金緊缺問題,不利于修復(fù)基金長期運(yùn)行。因此,我國修復(fù)基金制度應(yīng)限定于僅在無法確定責(zé)任人或責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)資金時啟動,并且有權(quán)向?qū)嶋H責(zé)任人追償,體現(xiàn)其兜底作用。最后,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的監(jiān)管。第一,建立專門的監(jiān)管部門。參考分權(quán)制度[15],基金會的構(gòu)成可分為資金管理與監(jiān)督兩個部分。以基金會的行政部門進(jìn)行管理,主要包括資金的審批、使用;以獨(dú)立的監(jiān)管部門監(jiān)督資金使用,保證基金的使用效率。第二,堅持?？顚Ｓ??；鹗褂梅秶鷩?yán)格限定于生態(tài)環(huán)境修復(fù),禁止挪作他用。監(jiān)管部門要定時審查撥款路徑、使用情況,確保修復(fù)基金落實(shí)到生態(tài)環(huán)境實(shí)際修復(fù)過程中。第三,明確資金的使用程序。明確應(yīng)由申請人或政府主動申請,申請時一并報送環(huán)境受損情況、修復(fù)方案等材料供管理部門審批;由監(jiān)管部門監(jiān)督審批行為,管理部門在期限內(nèi)審核材料與實(shí)地考察。視審批情況啟動基金的,申請人定期如實(shí)匯報基金使用與修復(fù)情況;拒絕啟動資金的,告知具體原因。嚴(yán)格的使用程序有利于平衡管理主體與監(jiān)督主體之間的權(quán)利,規(guī)范基金使用,保證基金長期有效運(yùn)行。

完善修復(fù)程序。首先,環(huán)境法典應(yīng)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一般程序規(guī)則,包括修復(fù)方案的編制規(guī)則、修復(fù)措施的實(shí)施規(guī)則、修復(fù)結(jié)果的評估和驗(yàn)收規(guī)則等。以一般性規(guī)定明確程序,指導(dǎo)司法實(shí)踐以及后續(xù)相關(guān)下位法的制定。其次,增加損害行為人的預(yù)防與應(yīng)急反應(yīng)義務(wù)。損害行為人作為與生態(tài)環(huán)境修復(fù)密切相關(guān)的直接或間接責(zé)任人,是最先接觸生態(tài)環(huán)境損害的主體。由損害行為人承擔(dān)預(yù)防、損害發(fā)生后的第一反應(yīng)義務(wù),有利于在最短時間內(nèi)進(jìn)行應(yīng)急處理,最大程度防止生態(tài)環(huán)境損害危險與威脅的擴(kuò)散。如果損害行為人未履行該義務(wù),可以通過適當(dāng)增加損害賠償?shù)姆绞阶鳛樘幜P,確保行為人切實(shí)承擔(dān)責(zé)任。最后,建立第三方評估機(jī)制?？梢砸?guī)定由政府授權(quán)認(rèn)定擁有相關(guān)資格的專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員與行政機(jī)關(guān)合作進(jìn)行修復(fù)評估、決策、驗(yàn)收工作,保證修復(fù)效率,避免浪費(fèi)投入資金。對于未達(dá)到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的,可拒絕驗(yàn)收,并要求繼續(xù)修復(fù)。實(shí)在難以修復(fù)的,專業(yè)評估后可靈活運(yùn)用替代性修復(fù)。該方式有利于專家提供專業(yè)知識與技能,有效彌補(bǔ)修復(fù)主體對技術(shù)方面的缺失。第三方機(jī)構(gòu)的介入可主要集中在三個階段：第一是修復(fù)前的準(zhǔn)備,第三方運(yùn)用專業(yè)知識,在聯(lián)系當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境與受損程度的基礎(chǔ)上,評估修復(fù)目標(biāo)與修復(fù)的可行性,綜合各項相關(guān)因素,制定最合理有效的修復(fù)方案與應(yīng)急機(jī)制,為修復(fù)工程提供重要技術(shù)參考。第二是修復(fù)過程中對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)控,保證修復(fù)工程以正當(dāng)方式進(jìn)行,其產(chǎn)出的生態(tài)環(huán)境影響控制在合理范圍內(nèi)。第三是修復(fù)后的驗(yàn)收,第三方機(jī)構(gòu)要在自身技術(shù)的支持下,對修復(fù)成果進(jìn)行最后評估、測量,保證修復(fù)工作基本達(dá)到修復(fù)目標(biāo)與法定的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督主體及其職責(zé)。第一,行政機(jī)關(guān)仍然是主要的監(jiān)督主體。我國若要建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督制度,行政監(jiān)督應(yīng)該與修復(fù)工作同步,從修復(fù)方案起草時就介入,確保責(zé)任主體及時落實(shí)修復(fù)責(zé)任。在實(shí)際修復(fù)中,監(jiān)督修復(fù)責(zé)任人按照修復(fù)方案進(jìn)行并隨時針對新問題調(diào)整修復(fù)方案,保證驗(yàn)收程序的合法合理。在修復(fù)完成后,還需要對實(shí)際修復(fù)效果進(jìn)行評估、考察,確認(rèn)修復(fù)工作達(dá)到修復(fù)目標(biāo)。第二,明確社會公眾是重要的監(jiān)督主體之一。知情權(quán)的保證是落實(shí)公眾監(jiān)督的前提,首當(dāng)其沖的是生態(tài)環(huán)境損害、修復(fù)方案等信息公開。依靠現(xiàn)代社會發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)等信息工具,公開生態(tài)環(huán)境損害與修復(fù)情況等信息,使公眾能夠充分表達(dá)自己的意見與建議。保證公眾有機(jī)會參與修復(fù)方案的制定,尤其是受到生態(tài)環(huán)境損害不利影響的相關(guān)方,使修復(fù)方案反映公眾的利益訴求。實(shí)際修復(fù)過程中,公眾監(jiān)督修復(fù)過程與最后的修復(fù)效果也有利于發(fā)現(xiàn)修復(fù)過程中的新問題,保證修復(fù)成果達(dá)到修復(fù)目標(biāo)。