沈菊生, 王子晨

(安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院,安徽 合肥 230022)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展,特別是移動通信和社交網(wǎng)絡(luò)的普及,推動社會全面進入數(shù)字化時代。數(shù)字技術(shù)在帶動信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時,也通過對生產(chǎn)生活領(lǐng)域和政務(wù)領(lǐng)域的深度滲透,構(gòu)成了國家基層社會治理的基礎(chǔ)環(huán)境和重要工具之一[1]?；鶎由鐣卫硎侵钢卫碇黧w對基層社會領(lǐng)域的公共問題的管控和處理[2]。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和數(shù)字技術(shù)的普及,在對社會產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)影響的同時,也引發(fā)了人們對基層社會治理模式轉(zhuǎn)型的思考,數(shù)字化治理應(yīng)運而生。而數(shù)字技術(shù)與基層社會治理有機融合形成的基層社會數(shù)字化治理,除了極大地提升社會治理效能外,也面臨著諸多挑戰(zhàn)。在基層社會治理中,如何克服數(shù)字技術(shù)片面強調(diào)物質(zhì)條件,忽視主觀能動性的治理弊端,是一個非常重要的學(xué)術(shù)難題,對保障公平正義的基層社會治理具有重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述與問題提出

數(shù)字化治理是指在政府與公眾、政府與企業(yè)的互動中,以及政府內(nèi)部的運行中應(yīng)用數(shù)字技術(shù),簡化政府行政事務(wù)的處理程序,以提高社會治理民主化程度[3]。對于基層社會數(shù)字化治理的研究,學(xué)界主要從政府治理、非政府組織參與治理和數(shù)字技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)等3個方面展開。

1.政府治理方面。學(xué)界從政府治理的角度研究基層社會數(shù)字化治理,普遍認(rèn)同數(shù)字化治理是數(shù)字技術(shù)與政府治理的結(jié)合。如韓兆柱等對數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理與網(wǎng)格化管理理論進行比較研究,分析指出數(shù)字化治理運用的技術(shù)基礎(chǔ)是信息技術(shù),公共管理部門應(yīng)引入并不斷優(yōu)化信息技術(shù)和信息系統(tǒng)[4];冀峰基于數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢分析,指出政府應(yīng)運用信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段對傳統(tǒng)的政府管理模式和公共服務(wù)方式進行改造,推行電子政務(wù),以有效利用政府內(nèi)外部資源,提高行政效率,降低行政成本[5];黃新華等分析指出因社會結(jié)構(gòu)變遷、經(jīng)濟社會快速發(fā)展和社會風(fēng)險放大引致的治理困境需要基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型,提出應(yīng)對基層政府進行數(shù)字賦能來推進基層治理現(xiàn)代化[6];宋立楠等基于大數(shù)據(jù)時代社會沖突的新特征分析,指出社會治理思維、模式、方法和主體面臨的挑戰(zhàn),需要政府?dāng)?shù)據(jù)開放、職能轉(zhuǎn)變和部門協(xié)同合作來共同應(yīng)對[7]。上述學(xué)者基于政府治理的角度,從理論概念到基層實踐構(gòu)建了數(shù)字化治理理論,強調(diào)應(yīng)將技術(shù)嵌入政府部門運作中,但一定程度上忽視了政府之外的其他治理主體在社會治理中的作用。

2.非政府組織參與治理方面。學(xué)界從非政府組織參與治理的角度研究基層社會數(shù)字化治理,普遍認(rèn)同數(shù)字化治理推動基層治理主體多元協(xié)同發(fā)展。如徐頑強等認(rèn)為數(shù)字社會是現(xiàn)實社會的虛擬,社會治理主體的多元化發(fā)展促使基于現(xiàn)實社會治理的數(shù)字化治理允許非政府組織參與[8];常敏等認(rèn)為基層政府組織、市場組織和社會組織是基層數(shù)字治理主體,數(shù)字治理的核心是多主體的參與、互動、融合[9];徐頑強進一步分析指出基層社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了權(quán)力的數(shù)字化延伸,應(yīng)注重對社會組織和公眾的賦權(quán)與賦能,在拓展數(shù)字治理空間的同時進一步提升不同主體間直接合作的可及性和響應(yīng)性[10];門理想等從“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的角度研究基層整體性治理的數(shù)字化實現(xiàn)路徑,分析指出數(shù)字時代基層治理的發(fā)展應(yīng)從政府主導(dǎo)向多元主體參與轉(zhuǎn)變[11]。上述學(xué)者把公眾和非政府組織納入數(shù)字化治理主體范圍,發(fā)展了數(shù)字化治理理論,但對基層數(shù)字化治理在發(fā)展過程中的不足和負(fù)面效果研究不夠充分。

3.數(shù)字技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)方面。學(xué)界從數(shù)字技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)的角度研究基層社會數(shù)字化治理,普遍認(rèn)同技術(shù)工具性與制度脫鉤會衍生出數(shù)字化治理的弊端。如于文軒指出大數(shù)據(jù)及其技術(shù)本身存在著不可調(diào)和的矛盾,數(shù)字技術(shù)在缺乏制度、法律和文化的支撐下有著偏離人性、侵犯隱私,甚至破壞社會公平正義的風(fēng)險[12];李雪梅等基于數(shù)字信息和紙質(zhì)信息的比較分析,指出數(shù)字連續(xù)性風(fēng)險會導(dǎo)致數(shù)字信息的真實性、完整性、可靠性和可用性等無法保障,從而會影響國家治理和公共服務(wù)[13];于君博認(rèn)為數(shù)字政府治理其實是建構(gòu)在傳統(tǒng)管理技術(shù)之上的傳統(tǒng)組織吸納新興管理技術(shù)后的產(chǎn)物,不能完全克服和擺脫科層制組織的束縛和傳統(tǒng)社會治理的局限[14]。上述學(xué)者側(cè)重于分析數(shù)字化治理存在的不足,但關(guān)于基層社會治理應(yīng)對數(shù)字化治理不足的具體對策研究有待進一步加強。

綜上所述,學(xué)界關(guān)于數(shù)字化治理的相關(guān)研究多以政府治理為研究主體,對數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的特征以及非政府組織在基層社會數(shù)字化治理中的作用關(guān)注較少,且對基層社會治理應(yīng)對數(shù)字技術(shù)負(fù)面效應(yīng)的研究較少。鑒于此,本研究基于基層社會數(shù)字化治理中的價值和挑戰(zhàn)分析,進一步探索基層社會數(shù)字化治理的路徑,以期能為數(shù)字化治理的優(yōu)化提供借鑒。

二、基層社會數(shù)字化治理蘊含的價值

推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型,構(gòu)建數(shù)字政府,是加快建設(shè)“數(shù)字中國”的必然要求?；鶎由鐣?shù)字化治理是數(shù)字技術(shù)契合基層社會治理的結(jié)果,在契合過程中除了進行技術(shù)嵌入外,治理主體也進行適應(yīng)數(shù)字化的調(diào)整回應(yīng)。其中,技術(shù)嵌入是基層社會治理依托以數(shù)字技術(shù)為主的信息技術(shù)手段和平臺,聚集公眾來縮短社會治理距離,健全公眾參與社會治理的合作網(wǎng)絡(luò)[15]。而治理主體在技術(shù)嵌入過程中進行的適應(yīng)性回應(yīng)體現(xiàn)在,政府根據(jù)數(shù)字技術(shù)的特征對社會治理方式進行調(diào)整,社會多方力量在技術(shù)驅(qū)動下參與基層社會治理?？梢?數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用會逐步改變社會治理方式、重構(gòu)社會治理機制、推進社會治理優(yōu)化,從而推進基層社會數(shù)字化治理,為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

(一)技術(shù)工具改變社會治理方式

數(shù)字技術(shù)是人類社會信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物,可以將治理相關(guān)的人員、事物和空間“信息化”,形成海量數(shù)據(jù)作為治理信息。政府治理的決策依據(jù)很大一部分來自逐層匯報的信息,此時信息的傳遞至關(guān)重要。對此,數(shù)字技術(shù)可以在執(zhí)行決策、過程研判、信息反饋、社會協(xié)同等方面發(fā)揮作用[16]。數(shù)字技術(shù)作為治理工具嵌入到政府治理活動中,可以給政府治理提供信息支持和技術(shù)支撐,通過提供數(shù)據(jù)分析幫助政府對社會問題進行事前精準(zhǔn)監(jiān)測、預(yù)警和研判,預(yù)警其發(fā)展階段和趨勢,可以事前把問題抑制在萌芽狀態(tài);對于已經(jīng)發(fā)生的社會問題可以通過數(shù)字技術(shù)的工具性提高獲取數(shù)據(jù)和溝通信息的能力,以提升決策效率;對于已經(jīng)解決的社會問題可以借助數(shù)字技術(shù)歸納總結(jié)其共性,建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)對機制,以實現(xiàn)社會問題的快速處理。隨著技術(shù)在政府治理中應(yīng)用的逐漸深入,技術(shù)表現(xiàn)出自我拓展的特性,舊的技術(shù)成為當(dāng)前原創(chuàng)技術(shù)的組成部分,現(xiàn)有的新技術(shù)則成為構(gòu)建更新技術(shù)的組成部分,且為了更好地適應(yīng)新的治理需求,技術(shù)的組合發(fā)展和功能拓展成為必然[17]。于是,蘊含高效率、標(biāo)準(zhǔn)化和理性化等特征的新技術(shù)易于被政府部門采納,用于完善政府治理的技術(shù)基礎(chǔ),提高政府內(nèi)部管理效率。不僅如此,技術(shù)嵌入所形成的政府內(nèi)部數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng),以及對外公布政務(wù)信息的數(shù)字平臺,在整合政府內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的同時,也改變著政府與社會的互動模式?？梢?技術(shù)嵌入已經(jīng)不只局限于工具性作用的發(fā)揮,而是逐步影響到政府內(nèi)部管理體制、政府治理過程和政社互動關(guān)系,推動政府治理方式由封閉走向開放,由單向走向協(xié)同。

(二)技術(shù)賦權(quán)重構(gòu)社會治理機制

在技術(shù)嵌入從工具層面拓展到更深層次的治理領(lǐng)域的過程中,技術(shù)應(yīng)用因為占有人力、物力和財力等社會資源而具有了權(quán)力的特性,技術(shù)權(quán)力就此構(gòu)筑[18]。擺脫紙質(zhì)物質(zhì)載體束縛的信息數(shù)據(jù)被分享給政府、公眾、社會組織等治理主體,同時這也是技術(shù)滲透的過程。于是便出現(xiàn)了技術(shù)賦權(quán),這可以理解為某項技術(shù)的應(yīng)用提升了應(yīng)用者的權(quán)力或者能力。在社會治理中,技術(shù)賦權(quán)于各治理主體,賦予公眾和社會組織借助數(shù)字技術(shù)參與社會治理的能力,幫助其有效參與到社會治理中。數(shù)字技術(shù)讓信息的傳遞突破了時間和空間的限制,不僅可以匯聚各方聲音,及時傾聽和反饋公眾的治理訴求,還可以促使治理主體及時、精準(zhǔn)地回應(yīng)公眾的治理訴求,從而形成新的數(shù)字治理模式[19]?？梢?數(shù)字技術(shù)的賦權(quán)既適應(yīng)數(shù)字時代下更為精準(zhǔn)多元的社會治理需求,也適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展下公眾和社會組織日益增長的社會治理參與意愿和需求,使得傳統(tǒng)單向性的行政管理模式和單一政府全能的治理機制顯得力不從心,需要其他社會力量的參與來分擔(dān)社會治理的壓力,從而促使原先政府命令—社會服從的治理機制逐步被重構(gòu)為雙向互動—多元協(xié)同的新治理機制。

(三)數(shù)字化發(fā)展推進社會治理優(yōu)化

隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用,社會治理領(lǐng)域也逐步在運作流程、組織結(jié)構(gòu)和政社關(guān)系等方面進行調(diào)整,以適應(yīng)數(shù)字化的社會治理需求。其中,在運作流程方面,政府職能部門把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行,通過完善以跨區(qū)域、跨層級、跨部門一體化政務(wù)服務(wù)為特征的數(shù)字化服務(wù),積極提升政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的履職效能,以及切實實現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑腿,群眾少跑路”,提高公眾的業(yè)務(wù)辦理效率。在組織結(jié)構(gòu)方面,技術(shù)嵌入讓數(shù)據(jù)信息平臺成為基層社會治理的中樞,信息的獲取、流通和分配不再遵循傳統(tǒng)條塊分割的科層制組織所形成的垂直流動和水平流動結(jié)構(gòu),而是逐步形成以信息為紐帶的新組織結(jié)構(gòu)[20]。隨著數(shù)字技術(shù)與政府治理的融合從電子政務(wù)階段發(fā)展到數(shù)字治理階段,技術(shù)已非治理體系的選擇而是治理體系的固定結(jié)構(gòu)[21]。且政府組織結(jié)構(gòu)在技術(shù)嵌入下具備了整體性、協(xié)同性和扁平化的特征,以及逐步完善了回應(yīng)機制,提升了公眾和社會組織的社會治理參與度和監(jiān)督制約能力[22]。在政社關(guān)系方面,數(shù)字賦能社會治理,使得公眾和社會組織關(guān)于社會治理的需求日益多元化,且參與社會治理的權(quán)利意識有效提升。于是,政府與社會的關(guān)系邏輯從權(quán)力本位邁向權(quán)利本位,管理模式從社會管理變?yōu)樯鐣卫?即不再是側(cè)重于對社會主體進行管理和控制,而是注重發(fā)揮社會組織、公眾、企業(yè)、媒體等多元主體的協(xié)同參與作用,注重通過溝通與交流以及自下而上的反饋來實現(xiàn)回應(yīng)性治理。

三、基層社會數(shù)字化治理面臨的挑戰(zhàn)

(一)數(shù)字化治理的生產(chǎn)性挑戰(zhàn)

技術(shù)嵌入社會治理過程的有效性是數(shù)字化治理發(fā)揮作用的前提,而技術(shù)嵌入的有效性即技術(shù)在社會治理中的生產(chǎn)性,取決于技術(shù)與治理主體、技術(shù)與治理環(huán)境的互動過程?；鶎由鐣臄?shù)字化治理在技術(shù)生產(chǎn)性方面面臨著數(shù)字技術(shù)對基層社會治理問題難以精準(zhǔn)識別、“技術(shù)鴻溝”影響基層社會數(shù)字化治理效果、專業(yè)人才供給與基層數(shù)字治理需求不匹配等挑戰(zhàn)。

1.數(shù)字技術(shù)對基層社會治理問題難以精準(zhǔn)識別。基層社會的數(shù)字化治理借助數(shù)字技術(shù)雖然可以把治理對象數(shù)字化、治理過程結(jié)構(gòu)化、治理反饋公式化,但對于社會問題的價值性、異質(zhì)性和復(fù)雜性難以通過數(shù)字技術(shù)進行精準(zhǔn)識別。數(shù)字技術(shù)在數(shù)字平臺上制造加工出與現(xiàn)實問題一樣的孿生體來作為社會治理問題的鏡像,雖然可以實現(xiàn)對社會治理問題的簡化,但只能實現(xiàn)形式上的類似而不能保證與社會治理問題在本質(zhì)上相同[23]。尤其是在應(yīng)對紛繁復(fù)雜的基層社會治理問題時,數(shù)字化治理容易陷入數(shù)字分析框架的桎梏,忽略了治理問題本身;且在面對目標(biāo)多樣、需求異質(zhì)的治理對象時,數(shù)字化治理容易產(chǎn)生靈活性、精準(zhǔn)性不足,影響治理的有效性。

2.“技術(shù)鴻溝”影響基層社會數(shù)字化治理效果。數(shù)字化發(fā)展的區(qū)域、群體和行業(yè)差距等,使得我國數(shù)字化發(fā)展存在不均衡不充分的問題。其中,經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)受基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共資源匱乏以及社會組織能力不足等限制,其數(shù)字技術(shù)的普及和應(yīng)用面臨較大困難;收入較低群體受經(jīng)濟收入較低和受教育程度不高等限制,其對數(shù)字技術(shù)的使用意愿較低且操作技能較弱;基層政府的數(shù)字化水平相比于新興的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)較為滯后,在數(shù)字治理中受傳統(tǒng)經(jīng)驗思維和數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等影響,其決策方式存在重直接數(shù)據(jù)輕關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和比較數(shù)據(jù)、重單一數(shù)據(jù)輕多元數(shù)據(jù)和互動數(shù)據(jù)等問題,數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維尚未完全形成,影響了數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的效果。

3.專業(yè)人才供給與基層數(shù)字治理需求不匹配。數(shù)字治理對專業(yè)人才提出了更高的要求,而當(dāng)前基層數(shù)字專業(yè)人才供給在選拔、激勵和培訓(xùn)等方面存在不足,導(dǎo)致專業(yè)人才供給與基層數(shù)字治理需求不匹配。其中,在選拔上,仍以“德、能、勤、績、廉”等綜合能力為主要標(biāo)準(zhǔn),數(shù)字專業(yè)人才晉升通道有限,晉升選拔的人員與技術(shù)和管理雙面復(fù)合型人才的需求不匹配[24],導(dǎo)致基層數(shù)字治理缺乏熟悉數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的專業(yè)人家;在激勵上,基層社會治理的薪酬激勵力度較為薄弱,使得相關(guān)崗位對數(shù)字專業(yè)人才的吸引力不足;在培訓(xùn)上,基層工作人員缺乏數(shù)字化相關(guān)知識和技能的系統(tǒng)培訓(xùn),數(shù)字服務(wù)意識、學(xué)習(xí)能力和應(yīng)用能力有待提升。這些使得數(shù)字專業(yè)人才在基層社會數(shù)字化治理相關(guān)崗位上缺位,導(dǎo)致基層社會數(shù)字化治理效果大打折扣。

(二)數(shù)字化治理的約束性挑戰(zhàn)

要推動基層數(shù)字化治理的良性發(fā)展就必須在治理中對數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用過程予以約束。然而,當(dāng)前數(shù)字化治理在技術(shù)約束性方面面臨著片面技術(shù)化治理思維下的數(shù)字技術(shù)異化、基層治理路徑依賴下數(shù)字化治理形式化、整體治理需求下主體之間協(xié)同合作不足等挑戰(zhàn)。

1.片面技術(shù)化治理思維下的數(shù)字技術(shù)異化。數(shù)字化治理是在數(shù)字技術(shù)嵌入社會治理引起治理主體回應(yīng)的過程中形成并發(fā)展的,然而在這個過程中出現(xiàn)了“技術(shù)至上”的治理思維。這種片面技術(shù)化的治理思維認(rèn)為只要更多、更好、更全面地發(fā)展和應(yīng)用技術(shù),就能化解公共治理困境。雖然這一治理思維一定程度上有助于推動具體問題的解決,但其很大程度上忽視了對制度法律建設(shè)的反思[25]。而對數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的范圍、方式和程序缺乏明確的法律約束就會導(dǎo)致數(shù)字化治理偏離治理目標(biāo),且在治理數(shù)據(jù)共享過程中會損害治理對象的信息權(quán)利,尤其是在突發(fā)公共事件中公眾的隱私信息存在被侵犯的風(fēng)險。

2.基層治理路徑依賴下數(shù)字化治理形式化。基層社會的治理方式是作為達到行動目標(biāo)的手段或者基于社會環(huán)境而作出的制度安排,其一旦形成,會成為治理主體處理特定領(lǐng)域事務(wù)的程序、標(biāo)準(zhǔn)或步驟,并在潛移默化中讓基層治理陷入路徑依賴并束縛了新的治理機制的發(fā)展[26]。雖然數(shù)字技術(shù)有著傳統(tǒng)治理方式不具備的作用價值,但在基層治理路徑依賴下很難落到實處,從而讓數(shù)字化治理陷入形式化的困境。其中,數(shù)字平臺并未發(fā)揮應(yīng)有作用,建設(shè)的線上政務(wù)服務(wù)平臺未有效整合不同業(yè)務(wù)部門的操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源,導(dǎo)致平臺功能流于形式且運作有限[22];數(shù)字辦公并未實現(xiàn)應(yīng)有效果,本用于提高工作效率的數(shù)字辦公實際上卻存在重數(shù)字輕實際的問題,且一定程度上忽視了數(shù)字困難群體的需求,導(dǎo)致實際工作效率降低;數(shù)字形式并未適應(yīng)治理需求,而是側(cè)重于強調(diào)數(shù)字形式的普及,追求技術(shù)應(yīng)用普及形式上的達標(biāo),卻忽視數(shù)字治理的內(nèi)容,使得基層工作人員疲于應(yīng)付數(shù)字形式,為數(shù)據(jù)弄虛作假埋下隱患。

3.整體治理需求下主體之間協(xié)同合作不足?；鶎由鐣?shù)字化治理本質(zhì)上是一種整體性治理,涉及多方治理主體,在實踐中容易遭遇協(xié)同性障礙,這些障礙并非先在的事實,而是在整體治理需求增加時,各方治理主體在實踐中存在數(shù)字治理協(xié)同合作不足的情況。其中,基層政府受條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系影響,依然存在政府架構(gòu)條塊分割的情況,使得數(shù)字化治理面臨多部門的數(shù)據(jù)壁壘[27],尤其是基層社會數(shù)字化治理容易產(chǎn)生信息隔離、溝通不暢等問題,會影響數(shù)字治理的效率;數(shù)字平臺型企業(yè)作為治理主體,在社會治理中承擔(dān)“數(shù)據(jù)協(xié)助”的義務(wù)[28],但出于自身利益考量存在壟斷自身掌握的公共數(shù)據(jù)的傾向,這與社會治理的公共性產(chǎn)生沖突,也會給數(shù)字治理帶來一定的安全隱患;公眾對于社會治理尚未具備足夠的參與意愿和參與能力,在基層治理中的自主性有限,且公眾的數(shù)字技術(shù)理解和操作能力存在較大差異,導(dǎo)致其面臨著數(shù)字失能和數(shù)字失權(quán)的風(fēng)險,不利于其有效履行數(shù)字治理參與的權(quán)利和義務(wù)。

四、基層社會數(shù)字化治理的優(yōu)化路徑

(一)基層社會數(shù)字化治理優(yōu)化的維度:目標(biāo)、過程和結(jié)果

數(shù)字化治理是社會治理在數(shù)字時代下發(fā)展的必然趨勢。就基層社會治理而言,數(shù)字技術(shù)的效率優(yōu)勢讓其在與基層治理主體、治理過程的融合過程中,可以最大化地發(fā)揮數(shù)字化治理的價值,但技術(shù)嵌入與主體實踐在互動過程中的不足也會限制數(shù)字技術(shù)本應(yīng)發(fā)揮的作用,導(dǎo)致基層數(shù)字化治理面臨生產(chǎn)性挑戰(zhàn)和約束性挑戰(zhàn)。為了克服數(shù)字化治理中的挑戰(zhàn),本研究基于對基層社會數(shù)字化治理價值和挑戰(zhàn)的實證分析,從目標(biāo)、過程和結(jié)果等3個維度對基層社會數(shù)字化治理的優(yōu)化進行思考。

1.基層社會數(shù)字化治理的目標(biāo):滿足治理需求溢出。需求溢出理論把公共事務(wù)的處理視為公共治理,認(rèn)為公共治理的目標(biāo)是對價值性公共事務(wù)進行處理或解決,公共事務(wù)源于個人的人道需求和適度需求的溢出,公共事務(wù)長期得不到解決會導(dǎo)致基層治理困境突顯[29]。在基層社會治理中,處理或解決好工具性公共事務(wù)與處理或解決好價值性公共事務(wù)緊密相聯(lián),前者是手段,后者是目的。在應(yīng)對治理需求溢出的過程中面臨著對需求進行識別、排序和資源配置等3個方面的難題,而數(shù)字技術(shù)可以在這些難題上發(fā)揮作用。在治理需求溢出的識別階段,基層政府可以依靠既有的數(shù)字平臺,著眼于群眾合理的治理需求,收集匯總相關(guān)數(shù)據(jù)信息,利用數(shù)字化信息快速傳遞的優(yōu)勢,打破基層政府因為定點辦公而與相應(yīng)治理對象時空錯位的狀況,既可以減少識別傳統(tǒng)線下提交的紙質(zhì)手寫資料花費的時間,也可以提高識別特定需求溢出情況的效率和精準(zhǔn)度。在治理需求溢出的排序階段,基層政府可以將傳統(tǒng)的社會治理經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)信息,在精準(zhǔn)識別治理需求的基礎(chǔ)上形成切合實際的算法,降低對需求溢出的排序所需消耗的人力、物力和時間。在治理需求溢出的資源配置階段,基層政府可以利用數(shù)字技術(shù)來構(gòu)建連通各個部門的網(wǎng)絡(luò),提高部門之間協(xié)調(diào)合作的程度,打破因部門分工和條塊分割的管理特征導(dǎo)致治理資源分散于各個部門,難以及時下沉落實到基層的情況。處理好治理需求的溢出是公共治理的出發(fā)點,基層社會數(shù)字化治理要以滿足治理需求溢出為目標(biāo),在社會治理中運用數(shù)字技術(shù)來解決和滿足公眾日益增長的多元化需求,有效規(guī)避基層社會數(shù)字化治理的形式化傾向,推動治理精準(zhǔn)化。

2.基層社會數(shù)字化治理的過程:兼顧法治化和人文化?；鶎由鐣?shù)字化治理與基層社會治理現(xiàn)代化進程緊密相連,與社會實際發(fā)展情況不協(xié)調(diào)甚至脫節(jié)的數(shù)字技術(shù)會在應(yīng)用中走向異化,對社會治理產(chǎn)生負(fù)面影響,因此,基層社會數(shù)字化治理必須融入基層社會治理現(xiàn)代化進程中,兼顧剛性的法治化發(fā)展和柔性的人文關(guān)懷。其中,法治化是基層社會治理現(xiàn)代化的方向、目標(biāo)和內(nèi)容。為此,數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的應(yīng)用要明確法治立場,不能超越法律法規(guī)的規(guī)制,要根據(jù)數(shù)字化治理的發(fā)展情況建立健全相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范和約束數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于基層社會治理的手段、程序和范圍,并明確限制利用數(shù)字技術(shù)采集信息的內(nèi)容及對采集信息的使用,避免數(shù)字技術(shù)違規(guī)使用導(dǎo)致公眾和社會組織的合法權(quán)益受到侵害。數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的應(yīng)用也要堅守法治思維,基層社會數(shù)字化治理的權(quán)力應(yīng)接受制約和監(jiān)督。數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的應(yīng)用還要遵守法治原則,以合法手段來影響公共議題、參與社會治理,使各治理主體協(xié)同合作,在堅守法治化的前提下應(yīng)用數(shù)字技術(shù)積極參與基層社會治理,使數(shù)字技術(shù)可以最大限度地避免因為失控或者不當(dāng)應(yīng)用而走向異化,避免其對基層社會治理產(chǎn)生負(fù)面影響。除了剛性的法治化發(fā)展外,柔性的人文關(guān)懷也是基層社會治理現(xiàn)代化進程中不可缺少的,這是因為個人個體意識的覺醒和權(quán)利意識的增長會激發(fā)個人利益訴求的日益多元化,群體乃至社會的整合不僅是個體物質(zhì)需求的實現(xiàn)滿足,也是其精神文化需求的相互依賴[30]。于是,基層社會數(shù)字化治理不能僵硬地唯數(shù)據(jù)主義,而要重視人的情感需求和綜合考慮相關(guān)的主觀因素,對于因客觀原因脫節(jié)于數(shù)字時代的群體要給予尊重和照顧,以合理的方式引導(dǎo)其參與數(shù)字化治理。

3.基層社會數(shù)字化治理的結(jié)果:形成政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的治理體系。數(shù)字技術(shù)在社會治理領(lǐng)域中廣泛而深入的應(yīng)用,除了使政府在重構(gòu)公共部門治理能力、繼承和發(fā)展整體性治理理論,以及打破部門隔閡并加強業(yè)務(wù)聯(lián)系等3個維度得到賦能外,也通過解構(gòu)行政專斷性權(quán)力與信息單向性傳播來達成對公眾和社會組織的賦能[31]。由此,數(shù)字治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素不僅包括以政府為代表的公共部門,還包括以企業(yè)為代表的市場,以及公眾和社會組織,這和社會治理主體多元化的發(fā)展趨勢相符合。因此,基層社會數(shù)字化治理也需要多方主體的共同參與,構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的治理體系,形成有效的開放合作機制。其中,政府憑借著國家強制力和法定權(quán)威,以及規(guī)范的科層制組織結(jié)構(gòu),在制定戰(zhàn)略、配置資源和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面具有無可比擬的優(yōu)勢,發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用。企業(yè)和社會組織憑借對市場需求的高度熟悉、數(shù)據(jù)分析的技術(shù)優(yōu)勢,以及更為貼近基層群眾的有利條件,能更精準(zhǔn)地搜集和應(yīng)對日益多元化的治理需求。公眾享有參與社會治理的法定權(quán)利,在數(shù)字時代明確規(guī)定個人信息權(quán)的支持下,可以借助數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用來行使權(quán)利參與基層社會治理,積極發(fā)揮其治理主體的作用。

(二)基層社會數(shù)字化治理優(yōu)化的路徑:能力、進程和體系的復(fù)合進路

基于上述目標(biāo)、過程和結(jié)果等3個維度的思考,應(yīng)進一步從滿足治理需求、適應(yīng)現(xiàn)代化和健全治理體系等3個方面推進基層社會數(shù)字化治理優(yōu)化,以提升基層社會數(shù)字化治理能力。

1.強化基層政府應(yīng)對治理需求的數(shù)字能力。針對當(dāng)前基層政府?dāng)?shù)字化發(fā)展相對滯后的情況,應(yīng)從資源投入、治理過程和機構(gòu)設(shè)置等3個方面入手,逐步強化基層政府應(yīng)對治理需求的數(shù)字能力。具體來說:(1)加大數(shù)字技術(shù)的相關(guān)資源投入。加大數(shù)字技術(shù)的相關(guān)資源投入應(yīng)從人力、物力和財力上多措并舉。其中,通過引進和培訓(xùn)熟悉數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的專業(yè)人才,為基層社會數(shù)字化治理提供人才支撐;通過配置和更新相關(guān)技術(shù)設(shè)備和信息系統(tǒng)等,為基層社會數(shù)字化治理提供技術(shù)支撐;通過增加財政轉(zhuǎn)移支付和減少非必要開支等,加大對數(shù)字技術(shù)的資金投入,為基層社會數(shù)字化治理提供經(jīng)濟支撐。(2)提高治理過程的數(shù)字化水平?；鶎由鐣?shù)字化治理要注重數(shù)字技術(shù)賦能行政運作的效果,可以通過把各部門的政務(wù)信息集成在統(tǒng)一的應(yīng)用中,以降低基層工作人員的學(xué)習(xí)和使用成本,以及將業(yè)務(wù)部門的操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源進行有效整合,以實現(xiàn)真正的數(shù)字化運作,進而提高基層社會治理過程的數(shù)字化水平。(3)提高機構(gòu)設(shè)置的需求適應(yīng)性。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和運用對機構(gòu)設(shè)置提出新的要求,應(yīng)結(jié)合基層社會數(shù)字化治理的需求變化,不斷提高機構(gòu)設(shè)置的需求適應(yīng)性。具體可以通過完善信息部門,運用最新數(shù)字技術(shù)將以往存儲的各類信息進行歸類存儲,實現(xiàn)信息的數(shù)字化集中統(tǒng)一管理;通過打造縣區(qū)級融媒體,充分運用線上平臺及時宣傳貼合本地的信息內(nèi)容,提供公眾需要的精準(zhǔn)信息服務(wù),以及進行突發(fā)事件的輿情回應(yīng),更好地滿足公眾的知情權(quán),進而推進基層社會數(shù)字化治理的發(fā)展。

2.推進基層社會數(shù)字化治理的現(xiàn)代化進程。加快推進數(shù)字化治理發(fā)展是中國社會治理現(xiàn)代化的必然要求,基層社會數(shù)字化治理的發(fā)展要注重兼顧剛性的法治化發(fā)展和柔性的人文關(guān)懷,以提高其現(xiàn)代化水平。具體來說:(1)健全數(shù)字信息安全的法律法規(guī)。為了從根源上杜絕信息安全隱患,提高基層社會數(shù)字化治理效果,應(yīng)注重健全數(shù)字信息安全的相關(guān)法律法規(guī)。地方政府應(yīng)根據(jù)基層社會數(shù)字化治理的建設(shè)和發(fā)展情況,制定數(shù)字信息安全的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件,對數(shù)據(jù)的采集、處理、整合、共享、交換,以及運營的方式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等進行明確規(guī)定,有效防止隱私泄露、信息竊取、用戶攻擊、數(shù)據(jù)盜用等現(xiàn)象產(chǎn)生[32];同時,建立基層社會數(shù)字化治理的具體操作細(xì)則,并針對信息真實、信息權(quán)利和網(wǎng)絡(luò)文明等方面制定細(xì)則和相應(yīng)的懲罰措施。(2)保障數(shù)字困難群體的合法權(quán)益。基層社會數(shù)字化治理的發(fā)展必須建立在以人為本的核心價值上。隨著數(shù)字化和智能化的深入發(fā)展,數(shù)字困難群體因主觀和客觀因素的限制,無法有效獲取和利用信息,造成能力不足、資源匱乏和權(quán)利受損等現(xiàn)象產(chǎn)生,尤其是老年人和留守兒童。因此,基層社會數(shù)字化治理應(yīng)在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)管理工作制度設(shè)計和工作開展中,充分考慮沒有能力和條件使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、智能手機的群體,分類制定政策和辦法,在適當(dāng)保留傳統(tǒng)服務(wù)方式的同時,專門開辟針對數(shù)字困難群體的服務(wù)通道,保障其合法權(quán)益;同時,應(yīng)進一步擴大老年人的教育供給,建立、健全社會化文化反哺渠道,如與高校合作開辦老年學(xué)校等,鼓勵、幫助、促進老年人學(xué)習(xí)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)知識和技能,提高其數(shù)字技術(shù)的操作水平。

3.構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的數(shù)字化治理體系。構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的數(shù)字化治理體系,除了厘清政府、企業(yè)、公眾等在基層社會數(shù)字化治理中的權(quán)責(zé)界限外,還應(yīng)進一步強化政府與企業(yè)的協(xié)同合作,以及政府與公眾的互動關(guān)系。具體來說:(1)強化政府與企業(yè)的協(xié)同合作。鼓勵數(shù)字企業(yè)將優(yōu)勢資源下沉基層,建立縣區(qū)子公司,承建數(shù)字信息支撐平臺,基層政府可以基于數(shù)字信息平臺結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r開發(fā)特色應(yīng)用,并將應(yīng)用向社區(qū)推廣;加強基層政府與企業(yè)在數(shù)據(jù)開放共享方面的合作,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基層政府與企業(yè)的數(shù)據(jù)互通、互認(rèn),減少基層社會治理中繁瑣的數(shù)據(jù)確認(rèn)流程。(2)強化政府與公眾的互動關(guān)系。加強對基層數(shù)字政務(wù)平臺的建設(shè)和應(yīng)用,為政府與公眾的良性互動提供平臺,并堅持回應(yīng)至上的原則,健全政府回應(yīng)公眾訴求的約束機制;加強對基層社會數(shù)字化治理參與路徑的宣傳,以社區(qū)、農(nóng)村為單位,宣講數(shù)字治理典型案例并展示治理優(yōu)勢,鼓勵和邀請公眾參與基層社會數(shù)字化治理,以良好的體驗調(diào)動其參與積極性,讓他們從數(shù)字化治理的被動接受者變成主動參與者[33],充分發(fā)揮公眾在基層社會數(shù)字化治理中的積極作用。