鄭再升

（韶關(guān)學院，廣東 韶關(guān) 512005）

一、問題的提出

為滿足群眾的期盼與訴求，有效解決“三點半難題”，近年來各地紛紛采取了一系列實踐性探索，比如“彈性放學”“四點半課堂”“三點半驛站”[1]等，直至2017年出臺了《關(guān)于做好中小學生課后服務(wù)工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是教育部印發(fā)的第一個關(guān)于中小學課后服務(wù)的政策文件。隨后，全國各地中小學掀起了“課后服務(wù)熱潮”，但隨著課后服務(wù)實施中出現(xiàn)的各種問題而逐漸回歸平淡。[2]2021年，《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”）頒布，義務(wù)教育階段課后服務(wù)再次成為人們關(guān)注的重點?！半p減”政策中對課后服務(wù)進行了較為全面的論述，把課后服務(wù)擺在落實“雙減”的重要位置上，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對做優(yōu)做強課后服務(wù)的高度重視和殷切期望，為進一步開展課后服務(wù)指明了前進方向，標志著課后服務(wù)步入了新的歷史階段。[3]

中央政府以其權(quán)力優(yōu)勢，通過強制手段擴大政策的傳播范圍與傳播力度，提升政策的落地效率。[4]截至2021年9月22日，全國已填報的學校有96 3%提供了課后服務(wù)，學生參加率占比85%，86 2%的教師參與課后服務(wù)工作。

自“雙減”政策出臺至今，中小學在提升課后服務(wù)有效性和探索課后服務(wù)新模式等方面成績斐然，但仍然存在諸多實踐誤識與價值偏倚，課后服務(wù)政策執(zhí)行成效如何？課后服務(wù)政策目標是否得以實現(xiàn)？政策執(zhí)行過程中還存在哪些問題？如何對課后服務(wù)政策提出有針對性的優(yōu)化？當前從“雙減”視角審視課后服務(wù)的理論研究成果較少，本研究從公共政策執(zhí)行的角度出發(fā)，借鑒公共政策的史密斯政策執(zhí)行過程模型，對“雙減”背景下校內(nèi)課后服務(wù)政策執(zhí)行進行分析，探討課后服務(wù)政策執(zhí)行存在的問題以及未來發(fā)展的進程，為有效落實“雙減”政策與促進學生全面發(fā)展提供參考。

二、理論分析視角：史密斯政策執(zhí)行過程模型

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型

美國政策學家史密斯認為可以從四個因素來分析政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“沖突”，并揭示四個因素之間相互作用效果，使得靜態(tài)的影響因素形成一種變量間的動態(tài)過程。[5]這四個因素分別是：理想化的政策，也就是合理、合法并且可行的政策方案，具體包括政策的類型、淵源及受支持度等；執(zhí)行機構(gòu)，包括執(zhí)行機構(gòu)的認識配備及其工作態(tài)度、執(zhí)行的能力與信心等；目標群體，指政策調(diào)整其行為的群體，包括目標群體的接受度以及先前的政策經(jīng)驗等；環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素。[6]總之，四個因素直接影響政策執(zhí)行成效，并且不同程度的緊張、壓力會在四大因素相互作用的過程中出現(xiàn)，而各個因素都會對此進行不同程度的處理，達到新的平衡，形成一定的建制反饋給政策制定者，從而影響原政策的改進和改變。

（二）史密斯政策執(zhí)行過程模型的適用性分析

政策執(zhí)行研究經(jīng)歷了從自上而下的政策執(zhí)行模式到自下而上的政策執(zhí)行，到第三代的包括政策執(zhí)行的組織模型、政策網(wǎng)絡(luò)理論[7]、倡議聯(lián)盟理論[8]、政府內(nèi)政策執(zhí)行的溝通模型等。在中央集權(quán)的階層制體制下，我國政策執(zhí)行的基本流程是由中央政府制定，然后由地方各級政府逐層傳遞并予以細化，將政策的宏觀性、指導性轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w可操作性。因此，自上而下成為我國政策執(zhí)行的基本模式。

具體到課后服務(wù)政策執(zhí)行，從政策過程來看，課后服務(wù)政策的頒布與實施先是由教育部頒布相關(guān)文件，自上而下將宏觀指導意義的課后服務(wù)政策逐級向下傳遞，在堅持原有宏觀指導價值與原則限定的基礎(chǔ)上，逐漸細化成為具體操作細則，符合史密斯模型自上而下研究路徑的基本取向。從研究內(nèi)容來說，課后服務(wù)政策在解決“三點半難題”的過程會受到諸多因素的影響，并且這些因素往往較為分散且相互交織并不易被察覺，史密斯模型從學術(shù)理論的層面對這些影響因素加以分析，為開展相關(guān)研究提供了可供遵循的理論視角。因此，從研究路徑與研究內(nèi)容來看，課后服務(wù)政策研究中引入史密斯模型，能夠科學地把握政策執(zhí)行的影響因素，并提出政策執(zhí)行的優(yōu)化策略。

三、研究方法

在綜合考慮多維度的基礎(chǔ)上，本研究在S市中心城區(qū)三區(qū)中分別選取兩所小學進行調(diào)查，采用問卷調(diào)查法、訪談法和文本分析法，圍繞課后服務(wù)政策執(zhí)行中政策本身、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行者和目標群體等四個方面收集數(shù)據(jù)信息并進行分析。

第一，問卷法。本研究選取課后服務(wù)政策執(zhí)行過程中密切相關(guān)的群體——家長作為研究對象，自編問卷《學校課后服務(wù)執(zhí)行情況調(diào)查（家長版）》，以獲得目標群體（家長）對課后服務(wù)政策執(zhí)行情況的滿意度與參與度等信息。問卷分為四部分：第一部分為人口學變量，主要了解目標群體（家長）的基本信息；第二部分為家長對課后服務(wù)功能的認同度，具體包括對解決“三點半難題”、促進學生的個性化發(fā)展與促進教育公平等價值的認同；第三部分為學校課后服務(wù)的執(zhí)行情況；第四部分是對學校課后服務(wù)的參與度與滿意度。家長版問卷是在每所小學中隨機抽取兩個年級共兩個班進行調(diào)查，其中，回收問卷235份，保留216份有效問卷，有效率占比91 91%。經(jīng)過檢驗，問卷具有較高的信效度。經(jīng)前期了解，當前小學生課后服務(wù)參與情況存在兩個問題：第一，參與學生過少，因為目前校內(nèi)課后服務(wù)屬于自愿參與，所以參與學生過少，據(jù)前期部分教師介紹，參與學生人數(shù)比例不超過三成；第二，存在低年級參與率低，而高年級參與率高的情況。因此，在進行家長問卷調(diào)查時，盡量要求所有參與校內(nèi)課后服務(wù)的家長都填寫問卷，而沒有參與校內(nèi)課后服務(wù)的家長自愿填寫，數(shù)據(jù)僅用作參考對比使用。

第二，訪談法。自編訪談提綱，對政策執(zhí)行機構(gòu)和目標群體進行訪談，主要是對6所調(diào)研學校共12名教師和12位家長進行訪談。教師訪談內(nèi)容主要圍繞教師對課后服務(wù)政策的認識以及在課后服務(wù)活動中的參與情況等方面；對家長的訪談內(nèi)容主要包括對課后服務(wù)政策的認識以及孩子與家長在課后服務(wù)活動中參與情況等方面展開，以此掌握當前課后服務(wù)政策的執(zhí)行情況。

第三，文本分析法。研究重點聚焦教育部、省教育廳、地方教育局以及受訪學校關(guān)于開展課后服務(wù)的制度、重要通知等文件分析，深入梳理課后服務(wù)政策文件內(nèi)容，挖掘政策目標與價值取向等。

四、“雙減”背景下課后服務(wù)政策執(zhí)行分析

（一）課后服務(wù)政策本身的分析

合理的政策目標與政策價值取向是政策執(zhí)行有效落地的關(guān)鍵，而合理的政策價值取向又離不開與之相匹配的政策體系。

1 課后服務(wù)政策目標分析

課后服務(wù)政策是在“三點半難題”背景下應(yīng)運而生，其宗旨目標明確，即緩解“三點半”現(xiàn)象。一方面，在具體的政策執(zhí)行過程中，由于歷史、傳統(tǒng)、體制、地理等原因?qū)е抡n后服務(wù)的執(zhí)行標準和實施規(guī)范未能統(tǒng)一明確，存在“模糊性”，從而導致實踐中服務(wù)內(nèi)容和形式的多樣性；另一方面，受到經(jīng)費和人員的限制，課后服務(wù)的內(nèi)容和形式只能維持簡單的運作層面，而經(jīng)費和人員的政策權(quán)限涉及教育、財政、人事等多個部門，所以，很多地區(qū)課后服務(wù)內(nèi)容與形式的規(guī)定都只是突出了“鼓勵和探索”，無法對具體的內(nèi)容和形式做出更多指導。[9]而這也是導致后期活動開展過程中，學校采取“觀望態(tài)度”的理由。

2 課后服務(wù)政策價值取向分析

公共政策的實質(zhì)在于增進社會效益。[10]課后服務(wù)政策價值取向分析，就是將課后服務(wù)政策的“實然”價值取向和“應(yīng)然”價值取向相比較并做出相應(yīng)的評價。

作為落實“雙減”政策的重要舉措，課后服務(wù)政策的價值取向是積極回應(yīng)家長、學生和社會的教育需求。具體包括：滿足家長的合理訴求，解決“三點半難題”；減輕學生學業(yè)負擔，促進學生的個性化發(fā)展；縮小課后成長差距，促進教育公平。從理論意義上講，課后服務(wù)政策的實施應(yīng)有利于促進不同群體之間利益與資源沖突的緩和，有利于社會穩(wěn)定，充分發(fā)揮政府在義務(wù)教育發(fā)展中的職能作用，為落實“雙減”政策提供有效的手段。此外，鑒于當下“應(yīng)試教育”思維方式下校內(nèi)教育急功近利與校外培訓資本野蠻生長的現(xiàn)象，提升校內(nèi)課后服務(wù)質(zhì)量也是“雙減”政策下減少學生校外培訓需求的一種“補償”性手段。[11]

本研究通過問卷了解家長對課后服務(wù)政策價值取向的認同度，從實際的調(diào)研數(shù)據(jù)也可以看出，家長對于課后服務(wù)政策價值取向的認同度持贊同及以上接近60%，接近20%的家長選擇不確定，持不贊同及以下的家長也接近20%。一方面，緣于部分家長對于課后服務(wù)政策的不了解，盡管絕大多數(shù)的學校都有針對課后服務(wù)制訂專門的管理辦法并告知家長，但是受訪家長也都提到對于課后服務(wù)的管理要求基本也只是停留于一般了解，缺乏深層次的認知，這與之前調(diào)研結(jié)果相符[12]；另一方面，也說明課后服務(wù)政策執(zhí)行的價值未能得到充分落實，在訪談中確實有部分家長提到了學校開展課后服務(wù)除了可以緩解“接送孩子困難”的直接訴求以外，還可以有效降低家庭的教育支出成本，在不花錢或者少花錢的前提下接受優(yōu)質(zhì)的校內(nèi)教育資源。家長問卷中提到“學校是否有必要為學生提供課后服務(wù)”有接近79 16%的家長選擇“有必要”和“非常有必要”，說明相比校外機構(gòu)，家長更愿意信任校內(nèi)教育資源。以往有研究調(diào)查也顯示，家長比較信任由學校提供的課后服務(wù)，并愿意且想繼續(xù)讓孩子參加學校組織的課后服務(wù)。[13]但是對于“減輕家長由于輔導孩子學習帶來的壓力”及“有效減輕學生學業(yè)負擔”方面則沒能得到有效認同，家長“望子成龍，望女成鳳”的心理始終存在，有些家長選擇不參與學校的“課后服務(wù)”，而繼續(xù)“我行我素”地參與校外補習，更有甚的有些學生上完校內(nèi)課后服務(wù)后繼續(xù)參加校外培訓補習，這已嚴重背離了課后服務(wù)的初衷——“減負”，嚴重地擾亂了教育生態(tài)。[14]在“促進學生的個性化成長”方面盡管中小學充分發(fā)揮校內(nèi)教師優(yōu)勢資源與引進校外優(yōu)質(zhì)平臺，滿足學生的個性化成長需求，但在部分教師訪談中提到，由于學生人數(shù)少的限制，真正能供學生選擇的課程實際上不多，而這些問題家長也都提到，孩子只能在學校開設(shè)的課程中選擇，而這些課程也不一定是自己感興趣的。因此，課后服務(wù)政策價值取向偏向于滿足學生的基本需求，而發(fā)展需求難以滿足。

（二）課后服務(wù)政策執(zhí)行環(huán)境分析

人口流動頻繁、傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)解體以及“全面二孩”政策的放開，“三點半難題”給絕大多數(shù)的家長帶來了極大的困擾，可見課后服務(wù)政策的出臺是民心所向。而政策執(zhí)行環(huán)境會極大地影響課后服務(wù)政策執(zhí)行成效，主要從資源支持與制度支持兩方面來對課后服務(wù)政策的執(zhí)行環(huán)境進行分析。

1 課后服務(wù)政策執(zhí)行資源支持有限

課后服務(wù)政策的執(zhí)行資源主要面臨場地設(shè)備、人力資源及財力資源等三方面。

第一，課后服務(wù)作為學校常規(guī)課堂教學的補充手段，是一種敞開式的育人方式，應(yīng)該允許多元主體共同參與到學校教育活動中，進而彌合了學校教育與社會生活的鴻溝。如果課后服務(wù)內(nèi)容僅僅是以完成家庭作業(yè)和自主閱讀，那么學校的場地和設(shè)備完全充足，但是課后服務(wù)政策還應(yīng)注重發(fā)展學生的個性與滿足學生的全面發(fā)展需求，因此需要整合校內(nèi)外場域資源。但是，當前大部分學校開展課后服務(wù)的場域僅僅局限于學校，未能有效整合諸如科技館、博物館、少年宮、街道社區(qū)、研學旅行基地等與社會生活密切相關(guān)的機構(gòu)或泛在的場所，難以滿足學生全面發(fā)展的需求。[15]

第二，師資隊伍的質(zhì)量影響了課后服務(wù)政策執(zhí)行。首先，校內(nèi)教師作為課后服務(wù)的具體實施者和直接參與者，師資來源單一以及專業(yè)特長受限無法滿足學生全面發(fā)展的需求。其次，加重了教師的工作量。教師在完成繁忙的課內(nèi)教學工作的同時兼任課后服務(wù)工作，工作量的加重影響了教師對課后服務(wù)責任承擔與價值功能的認同度。[16]最后，為保證課后服務(wù)的質(zhì)量和學生的安全，教師還得參與監(jiān)督和管理課后服務(wù)引入的校外合作機構(gòu)，并且當前家長參與有限且不穩(wěn)定。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，訪談中問及“您的孩子所在班級是否有家長監(jiān)督學校課后服務(wù)實施情況”，僅有52 78%的家長選擇“是”，說明家長參與課后服務(wù)監(jiān)管意識不強。

第三，當前課后服務(wù)經(jīng)費來源主要有財政補貼、服務(wù)性收費、社會捐助等方式。但是，經(jīng)費投入不足是制約當前中小學課后服務(wù)活動開展的最大因素。首先，課后服務(wù)經(jīng)費的寬裕程度取決于當?shù)卣斦芰σ约俺袚n后服務(wù)的主觀努力[17]。因此，地方政府財力狀況較佳的學校可以為學生和家長免費提供基礎(chǔ)的、個性化的課后服務(wù)；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是農(nóng)村學校難以在維持基本教育經(jīng)費之外挪出課后服務(wù)經(jīng)費的財政預(yù)算而導致課后服務(wù)出現(xiàn)難以維繼或啟動困難的現(xiàn)象。[18]其次，家長收費問題同樣也影響了當前中小學課后服務(wù)適應(yīng)功能的發(fā)揮。2017年出臺的《意見》中并沒有對課后服務(wù)是否收費作出具體規(guī)定，但在隨后頒布的“中小學生減負措施三十條”中提到，“各地可根據(jù)課后服務(wù)的性質(zhì)，……收取服務(wù)性收費或代收費等方式籌措經(jīng)費?！钡蔷唧w落實到收費標準以及考慮家庭經(jīng)濟承受能力等實踐問題時，教育收費的敏感性讓課后服務(wù)陷于“不收費也不干活”的消極應(yīng)對當中。[19]最后，盡管通過社會捐助等方式籌備資金也可以適當減輕當前課后服務(wù)經(jīng)費來源的困境，但是這種方式目前在我國中小學課后服務(wù)經(jīng)費來源中占比較少。[20]

2 課后服務(wù)政策執(zhí)行制度支持不夠

“雙減”背景下課后服務(wù)政策執(zhí)行存在諸多制度不完善的地方，激勵機制欠缺、監(jiān)督與評價制度流于形式。

第一，在激勵機制方面，由于大多數(shù)學校沒有明確關(guān)于課后服務(wù)的薪資標準問題，基本等同“無償”服務(wù)，長此以往，教師難免會產(chǎn)生職業(yè)倦怠感。而即使有也僅僅是單一手段的經(jīng)濟補貼，缺乏精神方面的激勵措施，難以激發(fā)教師參與課后服務(wù)的積極性與主動性。

第二，在監(jiān)督與評價制度方面，針對教育部門與學校之間，目前各地教育部門沒有形成有效的課后服務(wù)工作監(jiān)督與評價制度，難以對學校開展課后服務(wù)工作形成激勵作用，比如，課后服務(wù)政策要求開展多樣性的活動，但缺少相關(guān)的監(jiān)督與評價制度從而導致部分課程流于形式，甚至出現(xiàn)“有利用課后服務(wù)時間進行集體補課的個別現(xiàn)象”[21]；教師與家長之間缺乏良好信息溝通機制導致信息缺乏全面性和及時性，無法有效發(fā)揮家長的監(jiān)督職責。

（三）課后服務(wù)政策執(zhí)行機構(gòu)分析

課后服務(wù)政策執(zhí)行機構(gòu)的主體是學校和教師。一方面，通過了解學校開展課后服務(wù)活動的相關(guān)制度文本來分析課后服務(wù)政策的執(zhí)行現(xiàn)狀；另一方面，通過訪談了解教師對課后服務(wù)政策的認識以及在課后服務(wù)活動中的參與情況等，以此深入挖掘課后服務(wù)政策執(zhí)行成效。

1 學校對課后服務(wù)政策執(zhí)行悖論：忠實執(zhí)行與消極執(zhí)行

第一，通過對比教育部、省教育廳、S市教育局以及受訪學校的課后服務(wù)相關(guān)制度，發(fā)現(xiàn)具有高度的雷同性，省教育廳的政策文件是對教育部文件的具體細化，但是具體到市與學校的文件則與省教育廳的政策文件高度雷同，其中的基本原則、具體安排、管理機制和保障機制基本相同，只是對上級文本的簡單傳達，并沒有進一步的細化與補充。具體到學校的話，同一個區(qū)的課后服務(wù)活動文件基本一致，統(tǒng)一由區(qū)教育局統(tǒng)一安排，學校并沒有從上級的政策里得到充分的政策調(diào)節(jié)空間與自主性，學校可操作層面不大，表現(xiàn)為學校對課后服務(wù)政策的忠實執(zhí)行，影響了課后服務(wù)政策在執(zhí)行中的地方特色的發(fā)揮。

第二，限于獲取資源的有限性，學校開展課后服務(wù)活動存在消極執(zhí)行現(xiàn)象，將課后服務(wù)等同于“看護孩子”，存在消極執(zhí)行與象征性執(zhí)行現(xiàn)象。以往研究顯示由于我國中小學安全防控體系不健全，學校在提供課后服務(wù)時偏重于課后服務(wù)的安全與保障功能，教育發(fā)展功能略顯不足。[22]或者有些中小學校對課后服務(wù)的功能與重要性認識不足，認為課后服務(wù)時間發(fā)生在義務(wù)教育之外，應(yīng)該由校外機構(gòu)來承擔；而且，收費的敏感性也打消了學校提高課后服務(wù)質(zhì)量的積極性。比如，在家長問卷調(diào)查中通過了解“學校提供了哪些形式的課后服務(wù)”，結(jié)果顯示，選擇“完成作業(yè)、自主閱讀、自習等”占比95 83%，選擇“校內(nèi)組織開展社團、興趣小組活動、體育藝術(shù)活動等”占比47 22%，選擇“校外素質(zhì)拓展訓練，到少年宮、文化宮活動中心等場所參觀或開展社會實踐活動”占比19 44%，選擇“其他”占比20 83%，說明當前學校開展課后服務(wù)滿足于簡單的看護功能，并且校外拓展聯(lián)合活動嚴重不足。

2 一線教師的生存處境分析：被忽視的課后服務(wù)教師與課后服務(wù)的反向增負

“雙減”政策的目的是減輕學生學業(yè)負擔，其主要針對義務(wù)教育階段的學生。然而中小學校在落實“雙減”政策時，在開展課后服務(wù)的過程中，卻存在著“學生負擔減輕，教師負擔加重”的反向增負現(xiàn)象。[23]

對于一線教師來說，政策帶來的最大變化體現(xiàn)在工作量上。通過教師訪談發(fā)現(xiàn)，盡管絕大多數(shù)教師比較認同課后服務(wù)的政策價值取向，但是，多名教師均認為自己的工作量增加了，特別是擔任班主任，因為有些課后看護工作和輔導作業(yè)工作基本都是落在班主任老師頭上。一方面，工作時間的延長加重了教師的工作壓力，造成了極大的身心負擔；另一方面，教師工作量的認定與勞務(wù)報酬上存在問題，由于課后服務(wù)的經(jīng)費來源渠道少，所得經(jīng)費除了滿足學生正常開展的課后服務(wù)需要以外難有結(jié)余，因此，用于補貼教師的工作付出報酬較少或者幾乎沒有，部分教師的工作付出相當于義務(wù)勞動。通過家長問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“學校提供課后服務(wù)的工作人員由誰擔任”中選擇“在校教師”的占比91 67%，選擇“學校引進的第三方機構(gòu)”的占比20 83%，選擇“家長、大學生、離退休教師及其他志愿者”的占比6 94，“不了解”的占比11 11%，說明當前參與課后服務(wù)工作的教師負擔太重，沒有充分發(fā)揮家長、大學生、離退休教師及其他志愿者的優(yōu)勢與合力，處于“單槍匹馬”作戰(zhàn)狀態(tài)。有些校外引進的特色項目，也需要安排校內(nèi)教師陪同看護。甚至出現(xiàn)有的學校為了滿足“雙減”政策要求，促進學生的多樣化需求，逼著教師必須填寫自己的“特長”，以開發(fā)興趣類“特色服務(wù)”課程，這讓許多學科教師十分苦惱。[24]

因此，如何充分發(fā)揮學校教育的主陣地作用，守護教師的幸福感是“雙減”政策背景下課后服務(wù)政策執(zhí)行亟待解決的關(guān)鍵問題。

（四）課后服務(wù)政策目標群體分析

1 目標群體的特征分析

此次調(diào)查對象以學生的父母為主，學歷在大專以下的占比83 96%，年齡于40歲以下居多（占比72 19%） 。孩子平時放學的主要接送人分別是父母為主的占比41 18%，孩子自己回家的占比33 16%和老人接送的占比20 32%。由此可以勾畫出課后服務(wù)政策目標群體的基本輪廓：政策受眾對象主要是S市三區(qū)小學高學段的戶籍幼兒，家長多為學歷水平較低的中青年階層；負責孩子放學接送和看護的主要是以父母為主和孩子自己回家。通過訪談也了解到，部分家長是做小生意的，所以平時都是擠出時間來接送孩子，而且部分學生從小就比較獨立，基本上都能自己坐公交車上下學。

目標群體對于課后服務(wù)政策的態(tài)度是“比較滿意”，但是又處于一種“無奈”的狀態(tài)。伴隨著“雙減”政策的落地，教育部要求從2021年秋季學期開始課后服務(wù)“全面覆蓋”，經(jīng)過近一個學期的實踐探索，各地開展課后服務(wù)模式、內(nèi)容安排與配套服務(wù)等方面均涌現(xiàn)創(chuàng)新實踐案例。但是從受訪學校的調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，盡管課后服務(wù)對學校來講是強制性開展，但是對于學生來講卻是自愿參加，所以，受訪學校并未強制所有學生參與校內(nèi)課后服務(wù)，除了少部分確實有接送需求的家長以外，報名參加校內(nèi)課后服務(wù)的學生人數(shù)不多，盡管大部分家長對于校內(nèi)課后服務(wù)存在較高的期待，但是源于校內(nèi)課后服務(wù)教育資源供需不平衡，可供選擇的課程少，特別是體現(xiàn)在個性化課程的開設(shè)與選擇上，呈現(xiàn)出“被動選擇的消極接受者”局面。

2 目標群體的滿意度分析

目標群體的政策滿意度是考慮政策執(zhí)行成效的有效手段。通過家長問卷發(fā)現(xiàn)，家長對課后服務(wù)政策較為滿意，其中，滿意的占比56 94%和非常滿意的占比22 22%，也存在少數(shù)家長不了解、不滿意該政策，對課后服務(wù)的認識局限于完成家庭作業(yè)這一基礎(chǔ)層面上，從而影響了家長對于課后服務(wù)收費標準的判斷，在問卷調(diào)查中也有接近一半的家長希望不收取課后服務(wù)費用，在以往的研究中也顯示，9 3%的家長認為課后服務(wù)不應(yīng)該收取費用。[25]

3 目標群體的參與度分析

當前，有部分家長極端地認為課后服務(wù)應(yīng)該是政府和學校的份內(nèi)之事，正如有的學者提到，“學校實際上分擔了家庭的很多責任，家長意識不到，還把學校當成提供無限服務(wù)的部門，提出了更多要求?！盵26]通過家長問卷發(fā)現(xiàn)，僅有19 44%的家長有參與校內(nèi)課后服務(wù)工作，說明家長在政策執(zhí)行中的參與度不高。在“雙減”政策落實的背景下，學習壓力減小，教師和學生對學習的要求會有所放松，這時家庭對孩子學習指導和習慣培養(yǎng)的補充作用就顯得尤為重要。[27]但是，家長的“旁觀者”心態(tài)和“甩鍋”行為導致其僅僅享受課后服務(wù)的福利，而缺乏參與的主動性。低參與度也進一步影響了家長對校內(nèi)課后服務(wù)的監(jiān)督職能，影響了課后服務(wù)的質(zhì)量。

五、“雙減”背景下課后服務(wù)政策執(zhí)行的推進策略

落實“雙減”政策，“減”只是手段和路徑，教育水平的“增”才是目的。“雙減”政策背景下課后服務(wù)政策執(zhí)行的推進策略需要堅決貫徹公平原則，回歸教育的公益屬性，真正做到“減負不減質(zhì)”“減負而增效”。[28]

（一）加大政策供給力度，增強政策執(zhí)行的價值認同度

1 加大政策供給力度，強化政策的可操作性

從國家到地方校內(nèi)課后服務(wù)政策的出臺與實施過程，應(yīng)該是對政策不斷明確、不斷細化與可操作的過程，如此才能保證政策的可執(zhí)行、可量化、可考核。在“雙減”政策實施后，各地各學校應(yīng)根據(jù)區(qū)域與學校實際情況，制訂或完善符合本地本校實際和凸顯本地本校特色的課后服務(wù)細則。因此，加大政策的供給力度，在梳理與總結(jié)各地校內(nèi)課后服務(wù)工作開展實踐的基礎(chǔ)上，充分吸收各地優(yōu)秀經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措，出臺課后服務(wù)的配套政策，保證各地校內(nèi)課后服務(wù)的持續(xù)推進；進一步明確課后服務(wù)政策執(zhí)行的主體、時間、服務(wù)標準、服務(wù)內(nèi)容等，使課后服務(wù)政策執(zhí)行方案逐級具體化和可操作；課后服務(wù)政策的設(shè)計還應(yīng)立足于我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡這一實際，對農(nóng)村課后服務(wù)給予更多關(guān)注和傾斜，對農(nóng)村地區(qū)課后服務(wù)作出更為精準的安排和部署。[29]

2 保障課后服務(wù)發(fā)展價值，增強價值認同感

在“雙減”政策頒布后，課后服務(wù)被寄予了較高期望，逐步從普及鞏固階段轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效階段。但是，課后服務(wù)政策促進學生全面發(fā)展的價值取向因高投入且見效慢，影響了學校開展課后服務(wù)的積極性和家長對于課后服務(wù)價值的認同度。另外，在“雙減”政策實施后，學科類校外培訓大幅壓減，廣大家長和學生的校外培訓需求得不到滿足，高質(zhì)量的校內(nèi)課后服務(wù)將為有效落實“雙減”提供了良好契機。[30]因此，應(yīng)該從政策層面統(tǒng)一規(guī)定學校開展課后服務(wù)形式與內(nèi)容，并對認真落實政策標準的學校開展典型案例推廣，提升學校和地區(qū)開展課后服務(wù)的積極性，進而提高家長對于課后服務(wù)價值的認同度。

（二）營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境

1 加大課后服務(wù)政策執(zhí)行資源支持力度

經(jīng)費作為課后服務(wù)政策執(zhí)行資源的首要支撐，應(yīng)擴大課后服務(wù)經(jīng)費來源。首先，政府應(yīng)加大課后服務(wù)經(jīng)費的投入力度，把課后服務(wù)經(jīng)費列入財政預(yù)算，并建立隨經(jīng)濟發(fā)展按比例增長的長久機制；建立各層級政府之間經(jīng)費分擔機制，確定省、市、區(qū)縣的經(jīng)費占比及財政轉(zhuǎn)移支付模式，保證課后服務(wù)活動經(jīng)費的充足性與穩(wěn)定性。通過對目前出臺的部分省市中小學課后服務(wù)政策文件中可以看出，上海市、天津市、河北省等地的中小學課后服務(wù)政策文本中均體現(xiàn)出政府分擔經(jīng)費的模式。[31]其次，合理確定政府與家庭的分擔比例問題。按照“誰收益誰付費”的原則，可以向家長收取部分費用補充課后服務(wù)經(jīng)費來源。且根據(jù)以往的相關(guān)調(diào)查結(jié)果，當前課后服務(wù)收費在家庭的可承受范圍之內(nèi)，沒有給家庭帶來較大的負擔[32]。一方面，政府應(yīng)組織開展中小學課后服務(wù)成本測算，確定政府與家庭的成本分擔比例；另一方面，依家庭的經(jīng)濟收入和承受能力劃分不同的收費標準，特別是對低收入家庭等弱勢群體應(yīng)優(yōu)先提供免費課后服務(wù)，保證教育的公平性。最后，多渠道籌措中小學課后服務(wù)經(jīng)費，在“政府撥款”和“家長付費”的前提下，吸引社會各界人士的捐助和企業(yè)贊助，多方籌措資金，有效降低中小學課后服務(wù)的運作成本，提升中小學課后服務(wù)政策執(zhí)行資源支持力度。

2 加大課后服務(wù)政策執(zhí)行制度供給

第一，出臺管理辦法，完善制度環(huán)境。從制度層面明確校內(nèi)課后服務(wù)的性質(zhì)定位，并對服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費來源、管理方式及監(jiān)督職責等作出明確具體的規(guī)定，使各地課后服務(wù)的開展能夠更加有規(guī)可循、有規(guī)可依；同時，鑒于當前校內(nèi)課后服務(wù)特色化課程均引進校外機構(gòu)，需嚴格審批校內(nèi)課后服務(wù)合作機構(gòu)的資質(zhì)與師資來源，嚴格規(guī)范管理。[33]

第二，開展校內(nèi)課后服務(wù)工作的專項督導工作。校內(nèi)課后服務(wù)專項督導工作的對象應(yīng)該是屬地政府和主管部門，而不僅僅是教育行政部門。因為課后服務(wù)的實施，不僅是一個教育問題，更是一個民生問題。課后服務(wù)存在的困難，僅憑學校自身力量難以解決，比如，校內(nèi)課后服務(wù)工作的開展涉及的部門較多，包括工商、教育、民政、衛(wèi)計、食藥監(jiān)、公安消防等諸多部門，許多協(xié)調(diào)工作需要由屬地政府發(fā)揮引導、協(xié)調(diào)、規(guī)范的作用。因此，各相關(guān)職能部門職責明晰、機制完善、管理規(guī)范、服務(wù)到位等將作為屬地政府的履職情況納入推進校內(nèi)課后服務(wù)工作的專項督導工作當中。

（三）提升政策主體的能動性

1 充分發(fā)揮中小學的主體責任

作為落實“雙減”政策的重要舉措，課后服務(wù)更應(yīng)成為基礎(chǔ)教育階段教育生態(tài)的“穩(wěn)定器”，避免學生的家庭資本差距通過課后服務(wù)轉(zhuǎn)化為學業(yè)成就差距和將來的經(jīng)濟收入、社會地位差距。[34]因此，應(yīng)充分發(fā)揮中小學校的主體責任，貫徹落實在“雙減”背景下的課后服務(wù)政策。第一，明確課后服務(wù)活動的開展不能以損害學校正常教育教學為代價。應(yīng)充分保障教師備課、教研、休息的基本權(quán)利，不宜將學校的教育功能和教師的育人職責無限放大，偏離教育的本質(zhì)，降低教育的效能。[35]第二，堅持課后服務(wù)政策的公益性和公平性原則。嚴禁中小學在課后服務(wù)時段開設(shè)“拔尖班”“培優(yōu)班”，避免因校內(nèi)教育資源分配不均衡而導致的學業(yè)成就差距。[36]第三，兼顧基礎(chǔ)性課后服務(wù)和教育性發(fā)展的功能定位。[37]一方面，中小學校應(yīng)結(jié)合實際，充分利用場地、設(shè)備、師資等方面的現(xiàn)有資源，為學生提供基礎(chǔ)性和普惠性的課后服務(wù)；另一方面，學校應(yīng)積極吸納符合條件的社會力量進入學校以及充分利用現(xiàn)有的社會資源開展形式多樣的課后服務(wù)活動，為學生的個性化成長需求提供教育時機和發(fā)展機會。

2 加強中小學課后服務(wù)師資隊伍的整合力度

教師是課后服務(wù)的執(zhí)行主體，教師課后服務(wù)的動力與能力直接影響著課后服務(wù)的效果和水平。“雙減”政策要為學生和家長減負，同時也要為教師著想。因此，整合與協(xié)調(diào)好參與課后服務(wù)的教師的利益得失，加強中小學課后服務(wù)師資隊伍的整合力度，是課后服務(wù)政策執(zhí)行的關(guān)鍵。

（1）加大中小學課后服務(wù)師資隊伍的引進力度

多渠道多方式吸引多方人員共同參與學校課后服務(wù)，確保師資隊伍數(shù)量和質(zhì)量。一方面，在中小學原有專任教師的基礎(chǔ)上，建立專兼職結(jié)合的課后服務(wù)教師隊伍，通過聘請離退休教師，招募志愿者，大學生參與課后服務(wù)活動當中，確保師資隊伍數(shù)量；另一方面，加強對師資隊伍的資格認定，無論是哪種類型的課后服務(wù)師資來源，都應(yīng)加強對其資格和資質(zhì)進行認定和培訓，以保障課后服務(wù)師資的質(zhì)量。[38]

（2）提升中小學課后服務(wù)師資隊伍的培養(yǎng)質(zhì)量

當前，課后服務(wù)政策出臺不久，有些學校在執(zhí)行“雙減”政策時，限于中小學課后服務(wù)師資來源的多樣性與課后服務(wù)領(lǐng)域的特殊性，應(yīng)注重提升師資隊伍的培養(yǎng)質(zhì)量。一方面，應(yīng)組織教師定期開展學習交流活動。學?？善刚垖I(yè)的課后服務(wù)教師開展專題講座和系統(tǒng)培訓，通過交流與學習，提升教師的責任認同感和課后服務(wù)能力。另一方面，設(shè)立專項基金用于中小學課后服務(wù)師資隊伍的系統(tǒng)培訓和績效獎勵，增強師資素質(zhì)，提升服務(wù)水平。[39]各師范院校的師范專業(yè)也可考慮適當更新人才培養(yǎng)方案，融入課后服務(wù)相關(guān)內(nèi)容，對師范生提前開展關(guān)于課后服務(wù)相關(guān)內(nèi)容的專業(yè)訓練與培養(yǎng)，鼓勵實習生積極參與課后服務(wù)，在實踐中錘煉相關(guān)專業(yè)技能。[40]

（3）探索中小學課后服務(wù)師資隊伍的管理模式

創(chuàng)新教師參與模式，靈活安排教師任務(wù)。首先，各校可結(jié)合本校師資具體情況，探索彈性上下班制度和課后服務(wù)教師輪崗制，給予教師靈活安排自身時間的權(quán)利，提升課后服務(wù)的參與意愿。例如，上海市靜安區(qū)閘北第二中心小學試行“服務(wù)累進滿額”機制，規(guī)定每位教師每學期參與課后服務(wù)總量不少于 40 個小時，且可根據(jù)自身實際情況在服務(wù)時間和服務(wù)內(nèi)容上靈活選擇和安排[41]。其次，開發(fā)現(xiàn)有師資在課后服務(wù)中的價值。多樣化課后服務(wù)活動的開展應(yīng)綜合考慮學?，F(xiàn)有師資的優(yōu)勢和潛能，充分考慮教師的愛好和才藝，讓教師收獲別樣的成就感和幸福感。[42]最后，學校不宜硬性規(guī)定教師參與校內(nèi)課后服務(wù)工作，充分尊重教師的個人意愿與選擇。

（4）改進中小學課后服務(wù)師資隊伍的激勵機制

一方面，提高教師收入，學?？筛鶕?jù)教師在課后服務(wù)中的工作付出實行階梯式薪酬制度[43]或者專項資金按勞分配[44]，以此調(diào)動教師參與課后服務(wù)的積極性。有學者通過實證研究結(jié)果得出，薪酬激勵對教師服務(wù)價值觀的影響完全是通過教師責任認同實現(xiàn)的。[45]另一方面，與教師專業(yè)成長與職業(yè)發(fā)展目標相結(jié)合，通過與評優(yōu)評級掛鉤，充分彰顯學校對課后服務(wù)功能的高度重視和充分認同。

3 建立多元主體的課后服務(wù)資源供給體系

建立多元化的課后服務(wù)資源供給體系，堅持多元主體合力營造良好教育新生態(tài)。要認識到課后服務(wù)活動作為一項公共事務(wù)，不是“課后的學校服務(wù)”，學校作為開展課后服務(wù)活動的主陣地以及教師作為開展課后服務(wù)活動的主力軍，無可厚非，但學校和教師并非課后服務(wù)的唯一承擔者?！半p減”背景下課后服務(wù)政策的落地，需要充分調(diào)動學校、社會、家長等多元主體的能動性，建立多元化的課后服務(wù)資源供給體系。充分利用校外資源，廣泛動員家長、民間藝人、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人等加入課后服務(wù)活動當中[46]，建立社會資源補充體系，形成教育合力。

（四）增強政策目標群體的參與度、滿意度與認同度，協(xié)同課后服務(wù)育人

家長群體作為校內(nèi)課后服務(wù)政策執(zhí)行的目標群體，其政策參與深度和廣度會影響他們的認同感和滿意度。因此，家長作為課后服務(wù)的利益相關(guān)者，除了需要充分支持與配合學校的課后服務(wù)工作以外，還要主動增強責任意識，承擔家校社區(qū)協(xié)同育人責任。

第一，吸納不同類別的家長群體參與課后服務(wù)政策的制訂過程，增強政策的民主性。政策制訂過程中要克服照搬文件的簡單化思維，樹立循證政策意識，提升政策的民主化和科學化；鼓勵家長發(fā)聲，善于傾聽不同群體的家長的聲音和意見，增強他們對政策的支持和認同感。

第二，加強校內(nèi)課后服務(wù)政策的宣傳力度。全社會要加強輿論宣傳，大力營造良好風氣，構(gòu)建有利于落實“雙減”政策的良好環(huán)境，扭轉(zhuǎn)過度宣傳教育焦慮的不良風氣。[47]因此，要豐富宣傳渠道，讓家長知曉政策內(nèi)涵和政策價值，認識到在“雙減”政策下自己應(yīng)肩負的責任，走出“課后服務(wù)交給學校，自己撒手不管”的誤區(qū)，積極主動與教師聯(lián)系，關(guān)心孩子在課后服務(wù)期間的成長和表現(xiàn)情況，積極參與孩子的課后服務(wù)活動，促進親子關(guān)系；建立家長委員會制度，發(fā)揮家長出謀劃策與溝通紐帶作用，增加家長在課后服務(wù)中的評議權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，引導家長承擔課后服務(wù)工作職能，進行有效的監(jiān)督管理。

站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，“雙減”背景下的課后服務(wù)工作要統(tǒng)籌好減負與提質(zhì)的關(guān)系，堅持多元治理，協(xié)同育人，最終實現(xiàn)學生的全面發(fā)展、健康成長。