張兆曙

提要：脫貧攻堅給社會科學提出了一個關于國家貧困治理能力的重大議題,即它何以能夠克服“時間—任務悖論”而成就人類減貧史上的奇跡。脫貧攻堅最重要的制度創(chuàng)新在于,舉國體制和技術性治理相結合,形成一種國家貧困治理的“總體—技術范式”。在治理結構上,脫貧攻堅訴諸舉國體制構建了強有力的組織動員體系、全方位的政策保障體系和全覆蓋的定向幫扶體系。同時,城鄉(xiāng)關系的革命性變化為舉國體制帶來了新的結構性優(yōu)勢;在治理方式上,脫貧攻堅形成了以精準為原則,以戶為政策單位,以數字化治理、個案化治理和第三方治理為基本形式的技術性治理。特別是技術治理對群眾路線的雙重夯實,釋放出巨大的治理效能。脫貧攻堅之所以能夠克服“時間—任務悖論”,主要得益于“總體—技術范式”的任務中心化機制、全景問責機制和下沉治理機制對新治理結構和新治理方式的制度性轉化。

2015年11月29日,《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》確定了“到2020年我國現行扶貧標準下7000多萬農村貧困人口擺脫貧困,貧困縣全部脫貧摘帽”的重大任務。以此為標志,我國扶貧開發(fā)工作進入一個新的歷史階段。就扶貧開發(fā)的一般規(guī)律而言,減貧是一個先易后難、由淺入深以及經濟增長的減貧作用逐漸減弱的過程。改革開放以來,我國采用過三條不同水平的貧困標準:一是1978年的低水平生存標準,即按1978年價格每人每年100元標準;二是2008年的基本溫飽標準,即按2008年價格每人每年1196元標準;三是2010年的穩(wěn)定溫飽標準,即按2010年價格每人每年2300元標準。(1)王旭明:《農村貧困標準變化彰顯扶貧攻堅新成效》,《中國國情國力》2019年第10期。除收入標準之外,現行扶貧標準還包括“兩不愁、三保障”(即不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障)的生活標準。這一綜合標準,實際上相當于農村人口跨入小康的門檻,是依據全面建成小康社會的任務設定的。

如果從1986年扶貧開發(fā)被確立為國家戰(zhàn)略算起,2015年以前的扶貧開發(fā)主要是針對貧困程度輕、脫貧難度小的貧困人口;而剩余貧困程度深、脫貧難度大的7000多萬絕對貧困人口,則要求在2020年底之前全部高標準脫貧。很顯然,脫貧攻堅面臨著時間十分緊迫、任務異常艱巨的結構性矛盾,本文將其定義為“時間—任務悖論”。中央文件因此使用了“最艱巨”“啃硬骨頭”“攻堅拔寨”等表述,將這一空前的扶貧開發(fā)定義為一場國家戰(zhàn)役。然而,面對如此艱巨的重大任務,僅用5年時間,脫貧攻堅戰(zhàn)即取得全面勝利,832個貧困縣全部脫貧摘帽,現行標準下農村貧困人口全部脫貧(實際公布的數字為9899萬)。脫貧攻堅的勝利不僅是一個實踐上的奇跡,而且在理論上留下了巨大的疑惑:在強烈的“時間—任務悖論”中,脫貧攻堅戰(zhàn)究竟是如何打贏的?國家貧困治理能力何以能夠在短時間內大幅度提升?

一、既有理論的檢視:變異論與策略論

脫貧攻堅引起了社會科學的廣泛關注。最初的學術關注點集中于脫貧攻堅的單項政策或專項治理研究,比如數字化治理、貧困識別、項目運行、兜底保障、駐村幫扶、產業(yè)扶貧等。隨著“后2020”時代的到來,學術界開始向脫貧攻堅的經驗總結推進,對中國共產黨的引領作用及其在脫貧攻堅中的治理實踐進行理論提煉。但是,主要圍繞國家能力和治理模式展開的經驗總結,普遍忽視了脫貧攻堅面臨的“時間—任務悖論”?；诖?本文將以國家貧困治理能力為分析中心,重點回答脫貧攻堅何以能夠克服“時間—任務悖論”,并據此形成一種對脫貧攻堅的整體理解。

“時間緊、任務重”是中國地方政府和基層組織在完成自上而下的重大任務時,經常面臨的一種工作困境,即要求在較短時間內完成常規(guī)狀態(tài)下難以完成的任務。在更廣泛的意義上,“時間緊、任務重”的雙重限制,凸顯了中國作為后發(fā)國家在趕超型現代化進程中特有的發(fā)展要求。其中,“時間緊”意味著工作的緊迫性,代表進度要求;“任務重”意味著工作的艱巨性,代表困難程度。就正常邏輯而言,任務越重,需要的時間越長,艱巨性往往與長期性聯系在一起。因此,“時間緊、任務重”的特殊限制構成一種悖論性質的責任困境,即“時間—任務悖論”。受其影響,重大任務的完成往往充滿了不確定性,并因此成為一個在學術上難以把握的問題。然而,對于由頂層設計推動的發(fā)展來說,重大任務又顯得異常重要。地方政府完成重大任務的方式、過程與結果,一直受到社會科學的廣泛關注。在相關文獻和理論資源中,我們可以分別從政策落實和治理策略的角度去梳理“時間—任務悖論”對重大任務的影響。

(一)變異論:“時間—任務悖論”是否導致政策變異

國家層面在做出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時,還根據現行扶貧標準出臺了一系列支持性的扶貧開發(fā)政策。地方政府的各級責任主體主要依靠自上而下的政策落實及政策標準,完成脫貧攻堅的重大任務。換言之,脫貧攻堅的重大任務能否順利完成,取決于政策落實的過程與結果。然而,“時間—任務悖論”帶來的壓力與行動困境,很可能對政策落實的過程與結果產生影響,進而影響到重大任務的完成。因此,政策落實構成理解“時間—任務悖論”影響脫貧攻堅的一個重要角度。

政策落實的相關研究有一個重要發(fā)現:受制于某種難以克服的行動困境或目標壓力,自上而下的政策在落實過程中常常會發(fā)生變形走樣、打折、名實分離等變異現象,簡稱政策變異論。變異論的代表性成果是變通理論。該理論認為,在自上而下的新制度推行過程中,客觀的行動困境或目標壓力會促使基層單位的執(zhí)行者通過重新定義政策概念邊界、調整制度安排的組合結構、利用制度約束的空白點和打政策擦邊球等變通手法,自行改變原制度中某些部分的決策,從而推行一套經過改變的制度安排。(2)制度與結構變遷研究課題組:《作為制度運作和制度變遷方式的變通》,《中國社會科學季刊》(香港)1997年冬季卷(總21期)。變通理論對政策變異的解釋是基層政策主體基于特殊考慮而采用的一種策略性抗拒。另一種解釋則將政策變異歸因于制度設計的原則性與執(zhí)行過程的靈活性。中央層面的制度安排在向下落實的過程中,往往需要經過再細化和再規(guī)劃的過程,而基層自由量裁權的行使和具體化運用,自然會形成中央統一性與地方多樣性的基本格局。(3)賀東航、孔繁斌:《公共政策執(zhí)行的中國經驗》,《中國社會科學》2011年第5期;呂方:《“復雜政策”與國家治理——基于國家連片開發(fā)扶貧項目的討論》,《社會學研究》2017年第3期。政策落實中發(fā)生的變異,實際上是地方多樣性的一種表現。當然,政策變異也并非簡單地變形走樣和打折。由于中國行政體制具有獨特的運作特征,當一項新制度安排被強制實施時,新制度的執(zhí)行者并沒有太多選擇的自由。政策落實首先發(fā)生的是一種形式績效上的“通”,然后經過長期的和反復性實踐才能取得實質性績效的“變”,因此政策變異也表現為一個由名到實的過程。(4)劉玉照、田青:《新制度是如何落實的?——作為制度變遷新機制的“通變”》,《社會學研究》2009年第4期。

按照變異論的邏輯,“時間—任務悖論”導致脫貧攻堅的政策變異,是一個合乎邏輯的結果。但是,由于脫貧攻堅對扶貧政策高度依賴,一旦地方責任主體在落實政策過程中出現普遍的變形走樣、打折和名實分離,打贏脫貧攻堅戰(zhàn)就變成了一件幾乎不可能完成的事情。政策變異的一個前提是政策制定者對于基層執(zhí)行情況的信息殘缺。(5)制度與結構變遷研究課題組:《作為制度運作和制度變遷方式的變通》,《中國社會科學季刊》(香港)1997年冬季卷(總21 期)。正是政策制定者的信息殘缺為政策變異提供了體制性空間。需要注意的是,在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署中,國家層面設計了一系列旨在避免信息殘缺而影響政策落實的制度安排,比如:通過全國扶貧信息網絡系統,掌握建檔立卡貧困戶精準扶貧的微觀信息和貧困人口的脫貧進展等在地化信息;通過直接面向貧困人口的第三方評估,對地方黨委政府進行脫貧攻堅的成效考核?？傊?脫貧攻堅的政策落實并不明顯存在利用信息不對稱而發(fā)生政策變異的空間。

(二)策略論:脫貧攻堅的治理策略是否依賴“制度沿用”

國家治理領域的研究發(fā)現,在中國行政體系或央地關系中,許多自上而下的重大任務和治理目標往往需要借助特定的治理策略,才能成功克服特定的結構性困境。本文將相關理論資源統稱為策略論。策略論的代表性理論資源主要包括“壓力型體制”“運動式治理”“行政發(fā)包制”和“央地分治模型”等。這些理論都能夠對脫貧攻堅重大任務的完成提供一定程度的解釋,并得到相關研究的重視和廣泛采用。按照策略論的邏輯,若不借助特定的策略提升國家貧困治理能力,脫貧攻堅不可能克服“時間—任務悖論”進而實現大規(guī)模減貧。問題是,脫貧攻堅所取得的治理成效,是不是制度化沿用既有治理策略的結果。

在脫貧攻堅的相關研究中,壓力型體制和運動式治理是兩個被廣泛采用的理論工具。壓力型體制是一種以“目標責任制”為主要內容和以“一票否決”為基本特征的治理策略。(6)榮敬本等:《從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》,中央編譯出版社,1998年。從實踐上看,脫貧攻堅戰(zhàn)確實帶有壓力型體制的特征。但是,脫貧攻堅對壓力機制的運用,不僅要求責任主體的目標精準,而且要求實現目標的方式精準,顯然不同于僅僅針對目標進行“一票否決”的壓力型體制。脫貧攻堅對壓力機制的運用并不是簡單沿用壓力型體制。運動式治理主要是中央政府不定期打破行政程序,對地方政府的偏離行動進行集中整治和糾偏,(7)周雪光:《運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考》,《開放時代》2012年第9期?；驀彝ㄟ^“非制度化”“非常規(guī)化”和“非專業(yè)化”手段對社會進行的改造。(8)馮仕政:《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》,《開放時代》2011年第1期。從形式上,脫貧攻堅戰(zhàn)確實具有運動式治理集中行動的特征。但它不屬于自上而下的糾偏,也不屬于不定期開展的整治行動,而是一種全新的治理方式。脫貧攻堅強調的“穩(wěn)定脫貧”“脫貧不脫政策”等理念均表明,脫貧攻堅既追求集中行動的減貧目標,也追求制度化的長效機制和政策執(zhí)行的規(guī)范性。因此,不能簡單地用運動式治理來理解脫貧攻堅。

行政發(fā)包制采用的“層層整體性發(fā)包”“以結果導向為特征的考核與檢查”及“承包人的無限責任”(9)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》2014年第6期。等治理策略,上下分治模型中“治官與治民(治事)的分離”(10)曹正漢:《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》,《社會學研究》2011年第1期。策略,均普遍存在于脫貧攻堅的央地關系及其治理實踐?！靶姓l(fā)包制”和“央地分治”的一個重要特征是中央政府對地方政府的實際控制權給予了足夠的空間,但是脫貧攻堅的央地關系并不是一種簡單的委托代理關系或授權關系。面對“時間緊、任務重”的雙重限制,中央政府在確定縣級黨委政府承擔脫貧攻堅主體責任的同時,也對貧困治理的結果和過程進行了十分嚴格的約束,明確反對“一包了之”。盡管縣級脫貧攻堅廣泛采用了“發(fā)包”策略,但所有包戶、包村和包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任人在政策標準上均不具備足夠的自由裁量權。在缺乏足夠實際控制權的前提下,不能基于“一包就靈”的簡單邏輯,從形式上用發(fā)包制來定義脫貧攻堅的任務落實。同時,脫貧攻堅的央地關系與治理術更為復雜,中央政府不僅“治官”,而且“治事”;地方政府也通過“治官”實現“治事”,并不是簡單地“中央治官、地方治事”。

(三)“總體—技術范式”:理解脫貧攻堅的一個基本框架

綜上所述,受“時間—任務悖論”的影響,政策變異是一個合乎邏輯的結果,但就脫貧攻堅戰(zhàn)的重大成就而言,變異論無疑是一個理論上的陷阱。策略論確實體現了脫貧攻堅戰(zhàn)的實踐邏輯,否則不足以克服“時間—任務悖論”。但是,如果說簡單沿用壓力型體制、運動式治理、行政發(fā)包或上下分治等既有的治理策略就能打贏脫貧攻堅戰(zhàn),不僅低估了脫貧攻堅的復雜性和艱巨性,而且忽視了脫貧攻堅在國家貧困治理上的制度創(chuàng)新和獨特經驗,無法準確、完整地理解脫貧攻堅戰(zhàn)是如何打贏的。克服“時間—任務悖論”,需要在短時間內實現國家貧困治理能力的大幅度提升。否則,打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是一個難以理解的問題。換言之,從“時間—任務悖論”的角度總結脫貧攻堅的經驗,就是要考察脫貧攻堅通過何種制度創(chuàng)新使國家貧困治理能力在短時間內大幅度提升。對此,社會科學必須在國家貧困治理結構和方式的變化中把握脫貧攻堅的制度創(chuàng)新,才能獲得新的解釋。

作為一場規(guī)模宏大的社會工程和國家行動,參與脫貧攻堅的行動主體涵蓋了從中央到地方、從國家到個人、從政府到企業(yè)等幾乎所有類型的結構性要素。相對于前30年的扶貧開發(fā)來說,脫貧攻堅的結構性要素發(fā)生了深刻變化,形成一種全社會共同參與的治理結構。這是脫貧攻堅第一個重大的制度創(chuàng)新,即脫貧攻堅在治理結構上采用舉國體制。同時,脫貧攻堅在貧困治理方式上也發(fā)生了深刻變化,從對貧困戶的精準識別和精準幫扶,到針對責任落實、政策落實和工作落實的考核與問責,無一不顯示出鮮明的技術性特征。這是脫貧攻堅第二個重大的制度創(chuàng)新,即脫貧攻堅在治理方式上采用技術性治理。

舉國體制與技術性治理,實際上是脫貧攻堅從制度層面對目標任務的緊迫性和艱巨性所進行的回應?！皶r間—任務悖論”對國家貧困治理能力提出了更高的要求,包括更充沛的治理資源和更有效的治理技術。其中,舉國體制是治理結構上的制度回應,旨在為脫貧攻堅提供完備的組織體系、強大的政策支持以及充足的幫扶力量;技術性治理是治理方式上的制度回應,旨在通過“技術合理性”重構國家貧困治理的具體實踐。從這個意義上說,脫貧攻堅就是通過治理結構和治理方式上的制度創(chuàng)新,快速提高國家貧困治理能力,進而實現大規(guī)模減貧的目標。舉國體制與技術性治理相結合,是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵。本文將兩者的結合及相應的組織機制,概括為國家貧困治理的“總體—技術范式”,并將其作為理解脫貧攻堅的基本框架。其中的“總體”是指通過舉國體制所形成的總體性力量;“技術”則指具體的貧困治理方式,表征著脫貧攻堅重新定義和塑造舉國體制及其總體性力量的技術化實踐。

二、脫貧攻堅中的舉國體制與新結構性優(yōu)勢

從脫貧攻堅的任務結構和時間設定來看,依靠常規(guī)治理和貧困縣自身的治理能力是不可能完成的。面對史無前例的減貧目標,除了訴諸舉國體制重構新的貧困治理體系之外,沒有其他選擇。正是基于對時間緊迫性和任務艱巨性的充分認識,《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》確立了“充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢,舉全黨全社會之力,打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”的指導思想。簡言之,國家在治理結構上的頂層設計就是舉國體制。

(一)舉國體制的國家思維與脫貧攻堅的重大任務

作為一種特殊的任務體制,舉國體制是在某些領域的基礎性能力受限的情況下,通過在全國范圍內動員、協調和利用各種資源完成重大任務的國家治理方式。舉國體制體現了國家謀求重大突破、實現重大發(fā)展、應對國際國內挑戰(zhàn)和改變國家命運的強烈意志。(11)路風、何鵬宇:《舉國體制與重大突破——以特殊機構執(zhí)行和完成重大任務的歷史經驗及啟示》,《管理世界》2021年第7期。新中國成立后,國家在國民經濟十分脆弱的條件下取得的許多重大建設成就都是舉國體制的產物。對于剛剛走出戰(zhàn)爭泥潭、積弱不振和立腳未穩(wěn)的新生政權來說,舉國體制塑造了強大的國家能力。正因為如此,舉國體制被視為社會主義的制度優(yōu)勢,并上升為一種應對重大任務的國家思維,被廣泛應用于國家治理的各個領域。改革開放之后,舉國體制在三峽工程、南水北調、航空航天、北京奧運會、上海世博會以及新冠疫情防控中都發(fā)揮了重要的作用。(12)黃新華、石術:《論作為國家治理制度優(yōu)勢的新型舉國體制》,《新視野》2021年第4期;任劍濤:《國家的均衡治理:超越舉國體制下的超大型項目偏好》,《學術月刊》2014年第10期;何雪松:《面對病毒的社區(qū)治理: 舉國體制下的基層行動者網絡》,《社會發(fā)展研究》2020年第2期。

脫貧攻堅訴諸舉國體制的必要性,不僅在于其被定義為事關中國共產黨第一個百年奮斗目標的政治使命,而且在于脫貧攻堅任務的艱巨性已經遠遠超過常規(guī)貧困治理體系和治理能力的閾限。從貧困戶脫貧、貧困村退出和貧困縣摘帽的標準和要求來看,脫貧攻堅是一個復雜的系統工程,而不僅僅是解決收入問題。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立貧困退出機制的意見》要求,貧困戶的脫貧標準包括收入達標、不愁吃(主糧、蛋白質攝入、安全飲用水等)、不愁穿、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障、義務教育有保障;貧困村的退出標準主要是村域綜合貧困發(fā)生率低于2%(西部低于3%),統籌考慮基礎設施、基本公共服務、產業(yè)發(fā)展和集體經濟收入等方面的要求;貧困縣的摘帽標準主要是綜合貧困發(fā)生率低于2%(西部低于3%)以及作為參考標準的群眾滿意度等。

貧困戶的穩(wěn)定脫貧既要做到收入達標,還要實現“兩不愁、三保障”。單就收入而言,所有被識別為貧困戶的家庭有一個共同特征,即幾乎沒有穩(wěn)定的收入來源,因病、因殘、缺勞力和缺技術是絕大多數貧困戶的致貧主因。貧困戶往往需要多種政策(比如醫(yī)保、低保、產業(yè)支持、小額貸款、土地入股、資產收益、產業(yè)帶貧等)的持續(xù)支持,才有可能在脆弱的家庭經濟結構中培育出一條相對穩(wěn)定的收入路徑。也就是說,僅僅貧困戶的收入達標所包含的政策和資源的支持、協調、動員、落實、改進與監(jiān)督,其困難程度就超出了基層干部和常規(guī)扶貧體系的能力范疇。當這樣的工作難度從貧困戶的收入達標擴展到“兩不愁、三保障”,再從貧困戶脫貧擴展到貧困村的退出以及貧困縣的摘帽時,其工作難度是超乎想象的。進一步而言,如果將一個貧困縣的工作難度推及到整個中西部地區(qū)832個自然條件差、經濟基礎弱的貧困縣以及深度貧困的“三區(qū)三州”和集中連片特困地區(qū),特別是所有的任務被壓縮到5年時限時,脫貧攻堅即變成了一場“唯有采取超常規(guī)舉措”才能打贏的國家戰(zhàn)役。

(二)脫貧攻堅的治理結構與總體性力量的形成

舉國體制在脫貧攻堅中的具體運用,首先需要解決的問題是通過何種方式“舉全黨全社會之力”形成脫貧攻堅的總體性力量。從中共中央、國務院的戰(zhàn)略部署來看,脫貧攻堅主要通過重構國家貧困治理的組織動員體系、政策(資源)保障體系和社會幫扶體系,從結構上奠定舉國之勢。

1.通過強化黨的領導和政府主導形成強有力的組織動員體系

大凡從政治上定義的、需要通過舉國之力完成的重大任務,往往都意味著邁克·曼所區(qū)分的國家基礎性權力與決斷性權力之間存在較大的落差。這表明國家貧困治理領域的“現行治理體系及其治理能力無法滿足國家政治決斷的要求”(13)張兆曙:《治理共同體:部門分立體制下聯合治理的組織形式》,《浙江學刊》2014年第1期。,需要吸納更多外部資源填補落差。毫無疑問,要完成脫貧攻堅這樣具有戰(zhàn)略意義的重大任務,如果沒有一個強有力的組織動員體系,確保足夠的參與力量形成總體性,脫貧攻堅所面臨的“時間—任務悖論”幾乎是無法克服的。因此,黨的領導和政府主導實際上是以舉國之力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的組織保障。

按照貧困退出的標準和工作內容,縣域脫貧攻堅的參與主體包括:所有涉農行業(yè)部門;縣鄉(xiāng)村三個組織層級;學校、醫(yī)院、農業(yè)合作社和帶貧企業(yè)等關聯主體。但是,所有卷入其中的行業(yè)部門、組織層級和關聯主體都有自己的決策偏好、運行機制、利益關系和組織目標,而脫貧攻堅的時間任務結構則要求所有參與主體形成一個總體的集成系統,以克服多龍治水的部門分割、運行障礙與政策懸浮等弊端。為此,所有貧困縣均成立了由黨政主要領導共同負責的縣級脫貧攻堅指揮部,形成“黨政一體的組織動員體系”(14)李小云、徐進、于樂榮:《中國減貧四十年:基于歷史與社會學的嘗試性解釋》,《社會學研究》2018年第6期。,充當“執(zhí)行重大任務的特殊機構”(15)路風、何鵬宇:《舉國體制與重大突破——以特殊機構執(zhí)行和完成重大任務的歷史經驗及啟示》,《管理世界》2021年第7期。,專門負責脫貧攻堅的決策指揮、組織動員和統籌調度。同時,所有承擔扶貧任務和業(yè)務的行業(yè)部門,均設立專門機構,配備專職責任人,受脫貧攻堅指揮部的統一調度。隨著脫貧攻堅指揮部的成立和運行,貧困縣的扶貧開發(fā)在工作性質上發(fā)生了重要變化,即從扶貧辦的專項職能變成縣級黨委政府的中心工作內容。

2.以財政投入和金融支持為核心構建全方位的政策保障體系

要實現所有絕對貧困人口穩(wěn)定脫貧,無論是解決“兩不愁、三保障”,還是實現貧困戶經營性收入穩(wěn)定增長,貧困縣自身財力和原有扶貧資金的規(guī)模與結構,無異于杯水車薪。從中央確定的“五個一批”脫貧路徑來看,每一條脫貧路徑都對資金有剛性要求。這就需要國家強有力的政策支持,特別是扶貧開發(fā)的增量資金和更靈活的使用權限。因此,國家的頂層設計充分利用中央與地方的財政勢差和金融政策工具,緊緊圍繞脫貧攻堅的資金增量和資金結構,以財政投入和金融支持為核心構建了一套全方位的政策保障體系。其中,財政政策支持主要表現為加大財政投入的力度和統籌使用涉農財政資金,以適應脫貧攻堅任務的需要。金融政策支持則表現為根據扶貧開發(fā)的需要拓展融資渠道、擴大融資規(guī)模、降低融資成本和簡化融資程序。除此之外,國家對脫貧攻堅的政策供給還包括醫(yī)療、社保、住建、民政、交通、土地、水利、農林、教育和就業(yè)等所有與貧困戶生產生活相關的支持政策,共同構成一個以財政金融政策為核心和多種政策緊密配合的政策保障體系。

3.通過整合全社會扶貧資源建立多層次、全覆蓋的幫扶體系

脫貧攻堅的一項重要制度安排是幫扶體系的構建,也就是借助黨政引領的組織動員體系,充分吸納、整合、統籌一切可利用的體制資源和社會資源,構建責任清晰的定向支持和精準幫扶體系。脫貧攻堅中的幫扶體系包括多個層次:一是地區(qū)幫扶,即東西部扶貧協作,東部發(fā)達地區(qū)對口支援中西部貧困地區(qū),實行東部縣(市)與扶貧協作省份的國家扶貧開發(fā)重點縣結對幫扶,幫扶內容涉及資金支持、產業(yè)培育與農產品對接、技術培訓與勞務輸出、教育和醫(yī)療幫扶、人才培養(yǎng)等;二是組織幫扶,即單位定點扶貧,從中央部委、直屬事業(yè)單位、中央企業(yè)到省、市、縣幾乎所有體制內的單位,都承擔定點扶貧的任務,實現定點扶貧全覆蓋。在組織幫扶的框架內,不僅每個貧困縣、貧困村有定點扶貧單位,而且每個貧困戶都有指定的幫扶責任人;三是社會幫扶,也就是鼓勵和吸納有條件的民營企業(yè)、社會組織及個人等社會力量參與包村包戶,提供定向幫扶。比如“萬企幫萬村”、龍頭企業(yè)帶貧等。為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn),國家和地方對三個層次的幫扶體系進行統籌,同時提高定向幫扶的制度化程度,確保人才、資金和技術的定向流動和精準發(fā)力。

(三)城鄉(xiāng)關系變遷與新結構性優(yōu)勢

訴諸舉國之力構建的三大貧困治理體系,標志著脫貧攻堅在治理結構上獲得了一種總體性。這種總體性包括兩個層次:一是貧困縣內部總體性的參與結構,即在貧困縣內部形成所有體制資源和行業(yè)部門對脫貧攻堅的總體性參與;二是全國范圍內總體性的支持體系,即在全國形成面向832個貧困縣、12.8萬個貧困村和7000萬貧困人口脫貧的總體性支持。相較于計劃經濟時代的舉國體制,脫貧攻堅的總體性力量之源發(fā)生了變化。其中,最重要的變化在于城鄉(xiāng)關系的結構性變遷。計劃經濟時代的城鄉(xiāng)關系是一種以農村為主的城鄉(xiāng)關系,占主導地位的人口是農民,占主導地位的產業(yè)是農業(yè)。但是,訴諸舉國之力進行的重大建設任務,主要集中于城市以及依托城市發(fā)展的科技和工業(yè)領域,因此舉國體制的主要建設取向是指向城市的,這與當時“農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市的城鄉(xiāng)發(fā)展格局”(16)陸學藝:《中國社會結構的變化及發(fā)展趨勢》,《云南民族學院學報》(哲學社會科學版)2006年第9期。保持一致。因此,計劃經濟時代的舉國體制對于農村具有較大的依賴性,總體性的力量之源主要來自農村。

2014年,國家開始對全國所有貧困人口建檔立卡,為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)進行精準識別和精準脫貧的技術準備。從這一時間點來看,經過30多年的改革開放之后,中國城鄉(xiāng)關系已經演變?yōu)橐粋€以城市為主的城鄉(xiāng)關系。國家統計局的數據顯示:2014年中國農村人口61866萬,占總人口的比例為45.23%;城鎮(zhèn)人口74916萬,占總人口的比例為54.77%。同時,2014年全年國內生產總值636463億元,其中:第一產業(yè)增加值58336億元,占國內生產總值的比重為9.2%;第二產業(yè)增加值271764億元,占國內生產總值的比重為42.7%;第三產業(yè)增加值306038億元,占國內生產總值的比重為48.1%。(17)中華人民共和國國家統計局:《2015中國統計年鑒》,中國統計出版社,2015年。也就是說,從脫貧攻堅所處的城鄉(xiāng)關系來看,占主導的人口是城市人口;占主導地位的產業(yè)是主要依托城市的第二、第三產業(yè)。相較于計劃經濟時代,城鄉(xiāng)關系的革命性變化對于脫貧攻堅的治理結構具有重要的含義。

舉國體制在本質上是依靠資源的定向流動形成結構性優(yōu)勢,提升針對重大任務的國家能力。在以農村為主的城鄉(xiāng)關系中,舉國體制的結構性優(yōu)勢來源于龐大的農村人口基數,這個過程中資源的定向流動主要是從農村流向城市。但是脫貧攻堅的舉國體制表現出一種相反的趨勢,即來自城市的或者主要由第二、第三產業(yè)所創(chuàng)造的資源,經由國家動員、協調、整合、統籌和制度化配置,定向流向貧困農村。從形式上看,脫貧攻堅的資源流動有多種形式:由城市向農村、從中央到地方、從上向下、由國家到個人、從東部向中西部、從第二和第三產業(yè)向第一產業(yè)等。但在整體空間關系上,無論是沿著國家行政體系的流動,還是地區(qū)間的流動或者產業(yè)間的流動,主要表現為從城市向農村的流動。因為在以城市為主的城鄉(xiāng)關系中,可供國家調配和動員的資源主要是依托城市創(chuàng)造出來的。脫貧攻堅的結構性優(yōu)勢是依賴于以城市為主的城鄉(xiāng)關系及其資源勢差而形成的。正是這種新的結構性優(yōu)勢,為脫貧攻堅克服“時間—任務悖論”創(chuàng)造了條件。

三、技術性治理與群眾路線相結合

脫貧攻堅面臨著一個技術上的挑戰(zhàn),即訴諸舉國體制形成的總體性力量如何與每一個貧困戶的收入達標和“兩不愁、三保障”,以及與每一個貧困村的基礎設施、公共服務、產業(yè)發(fā)展和集體經濟收入等具體工作有效結合起來,形成解決具體問題的治理能力。如果缺乏科學、合理的配置,總體性力量可能僅僅停留于一種理論上的治理能力?；趯η?0年扶貧開發(fā)經驗的總結以及對精準扶貧的前期探索與準備(2013—2015),脫貧攻堅逐漸形成了以“精準”為原則,以數字化治理、個案化治理和第三方治理為主要形式的技術性治理,特別是技術性治理與黨的群眾路線相結合,釋放出強大的貧困治理能力。

(一)脫貧攻堅的技術性治理及其核心原則

脫貧攻堅的核心目標是7000萬絕對貧困人口的高標準脫貧,這些貧困程度深、脫貧難度大的貧困人口,絕大部分處于中西部22省(區(qū)、市)自然條件差、經濟基礎薄弱的偏遠農村和城鄉(xiāng)市場結構的末梢,很難分享到以城市為中心的地區(qū)經濟的發(fā)展紅利,(18)張兆曙、王建:《城鄉(xiāng)關系、空間差序與農戶增收——基于中國綜合社會調查的數據分析》,《社會學研究》2017年第4期。無法通過市場化進程自然脫貧。針對這一狀況,脫貧攻堅需要進行治理結構的制度化配置,也就是通過制度化的方式將舉國體制的總體性力量與分散型重大任務進行合理配置,將制度優(yōu)勢和結構性優(yōu)勢轉化為針對具體貧困人口的治理效能,否則,舉國體制將無從施展。治理結構的制度化配置包括三個方面:首先是統一管理——對總體性力量與重大任務進行整體統籌,建立全國一盤棋的脫貧攻堅管理體系;其次是政策恰適性——脫貧攻堅中政策工具的使用要恰到好處;第三是目標約束性——所有貧困治理手段和過程均受脫貧目標的約束。

治理結構的制度化配置體現了脫貧攻堅追求治理方式上的技術合理性,也就是在扶貧資源配置和政策工具的使用上尋求貧困人口脫貧、貧困村出列和貧困縣摘帽的最優(yōu)解。這種技術層面的合理性,在本質上屬于韋伯所講的工具理性,它更加關注扶貧的投入與產出,追求兩者關系的合理化,強調手段(過程)對結果負責,并具體表現為一系列對貧困治理方式的技術性要求,比如:貧困治理對象可進行技術性界定;貧困治理手段具有可操作的技術性標準;貧困治理結果可進行技術性評價;等等。從這些技術性要求出發(fā),脫貧攻堅確立了一種以精準為核心原則的技術性治理,即精準扶貧。從2013年開始,經過三年的前期探索和經驗積累,《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》從制度上確定了精準扶貧的六個原則,即扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準和脫貧成效精準等。

從貧困治理的操作層面上講,所有的精準原則,都需要通過具體的測算方式來體現其是否合理。而技術上的可測算性,取決于政策落實的結果是否可以按照特定的尺度進行核算。政策單位的尺度越小,技術核算的邊界越清晰,越容易判斷政策落實是否精準。相對于以往的扶貧開發(fā),脫貧攻堅在治理技術上發(fā)生了一個重要變化,即將政策落實的單位縮小至戶(即政策到戶)。這不僅僅是一個尺度上的變化,更重要的是以戶為單位的瞄準、核算和管理,滿足了貧困治理在對象、手段與結果上對技術精準的所有要求,從而極大地提高了扶貧核算的精準度。(19)王雨磊:《數字下鄉(xiāng):農村精準扶貧中的技術治理》,《社會學研究》2016年第6期;李小云、唐麗霞、許漢澤:《論我國的扶貧治理:基于扶貧資源瞄準和傳遞的分析》,《吉林大學社會科學學報》2015年第4期。于是,以戶為單位的技術測算就成為脫貧攻堅最重要的“治理術”,貧困識別、政策工具選擇和扶貧成效評價等治理過程均以“家計調查”或“入戶核算”的結果為依據。這種獨特的“治理術”服務于治理結構的制度化配置,就形成了三種對應的技術性治理形式:服務于統一管理的數字化治理;服務于政策恰適性的個案化治理;服務于目標約束性的第三方治理。

(二)技術性治理的基本形式

1.數字化治理

脫貧攻堅中的數字化治理是指,為了建立針對全國所有貧困人口、12.8萬個貧困村和832個貧困縣的統一管理體系而進行的以貧困戶的在地化信息和貧困治理的過程信息為主要內容的數字化建設,以及以此為依據所進行的精準治理。2014年4月,國務院扶貧辦印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》,由此拉開數字化治理的大幕。該方案要求對全國所有的貧困戶、貧困村以及貧困縣和連片特困地區(qū)分別建立貧困信息檔案,通過數字化的方式呈現三類對象的治理基礎、治理行動和治理效果,構建全國統一的扶貧信息網絡系統和扶貧大數據。同時,該方案還要求隨著脫貧攻堅的不斷深入,定期對全國扶貧信息網絡系統進行數據更新和動態(tài)管理。全國扶貧信息網絡系統的建立以及由此產生的扶貧大數據奠定了精準扶貧的數字化基礎。

傳統的貧困治理模式始終存在中央與地方之間信息不對稱等情況,特別是國家對貧困人口的“在地化信息”比較缺失?！岸嗄陙?我國貧困人口數是國家統計局在抽樣調查基礎上推算出來的,沒有具體落實到人頭上。也就是說,過去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說清楚,但究竟誰是貧困人口、誰脫了貧,則大多說不清楚?！?20)韓俊:《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的若干問題的分析思考》,《行政管理改革》2016年第8期。但是,通過全國扶貧信息網絡系統和扶貧大數據,國家能夠準確掌握所有貧困戶、貧困村、貧困縣和集中連片特困地區(qū)的貧困信息及其貧困治理的過程和結果等在地化信息。也就是說,全國扶貧信息網絡系統所載入的信息有別于統計部門抽象的統計數字,而是按統一口徑錄入的貧困治理對象生活生產空間的在地化信息。以貧困戶的信息采集為例,既包括體現貧困程度和致貧原因的家戶狀況及其生產生活實踐等信息,也包括幫扶責任人、幫扶計劃、幫扶措施和幫扶成效等信息。同時,所有載入的在地化信息都必須輔之以佐證材料歸檔建冊,以保證信息的真實性。

通過全國扶貧信息網絡系統和扶貧大數據,國家一方面能夠掌握脫貧攻堅的整體狀況、地區(qū)差異和工作進展,另一方面又能獲取貧困戶微觀層面的致貧原因、幫扶措施和脫貧效果等在地化信息和精準扶貧的全程數據。以此為基礎,數字化推動了貧困治理方式的重大轉變:使傳統的“大水漫灌式”貧困治理中的模糊地帶,轉變?yōu)榍逦摹⒕_的數目字管理,為“精準滴灌式”技術性治理奠定基礎。因此,數字化治理標志著國家貧困治理能力的提升,國家能夠借助統一的數字化管理體系,對扶貧開發(fā)過程進行動態(tài)監(jiān)測和精確管理,為順利推進脫貧攻堅提供決策依據,“引導扶貧資源在地方社會中的配置,規(guī)范基層治理的工作實務”(21)王雨磊:《數字下鄉(xiāng):農村精準扶貧中的技術治理》,《社會學研究》2016年第6期。。

2.個案化治理

所謂個案化治理,就是在扶貧政策落實和資源配置中,立足于貧困戶的差異性,采用因戶施策、一戶一案的方式實現貧困戶的精準脫貧。精準扶貧有兩個特點:一是治理目標的多維性。由收入和“兩不愁、三保障”構成的扶貧標準,并不是單純的收入問題,而是一種綜合標準。二是政策工具的多樣性。脫貧攻堅強大的治理能力,依賴于一套全方位政策保障體系,政策工具幾乎涉及所有涉農政策。除了少數致貧原因比較單一的貧困戶之外,絕大部分貧困戶的致貧原因比較復雜,差異性較大,無法采用“一把鑰匙開一把鎖”的政策匹配實現有效治理,需要通過復雜的政策組合施及治理對象,“多把鑰匙才能打開一把鎖”。在“五個一批”的脫貧路徑中,靠單一路徑脫貧的貧困戶并不多,大多數貧困戶都是依靠多個脫貧路徑,才能實現穩(wěn)定脫貧。同時,精準扶貧不允許通過簡單的政策堆積,搞數字脫貧。貧困戶所享受的政策組合及相應的資源配置受到統一脫貧標準和政策條件的約束,必須符合集約化意義上的技術精準,其中的每一項政策支持,都是脫貧需求與政策工具的精準匹配。也就是說,政策組合與資源配置要恰到好處,既要用足政策,實現穩(wěn)定脫貧,又不能超標準扶貧,吊高貧困戶的“胃口”。這就要求對貧困戶進行差異化的個案治理,即根據貧困戶的致貧原因、人口與勞動力結構和產業(yè)基礎等狀況,進行“一戶一策”的政策支持。

因戶施策的差異性治理,導致貧困戶在實際獲得感上產生攀比心理,進而削弱了部分群眾對精準扶貧的滿意度。對于脫貧攻堅的責任主體來說,群眾滿意度是年度扶貧開發(fā)成效考核和貧困縣退出評估的重要參考指標,精準扶貧在追求政策工具恰適性的同時,對群眾滿意度也有統一要求。這就對精準扶貧的個案化程度提出了更高的要求,個案化治理不僅體現在政策工具和幫扶措施上的差異性特征,還要通過人格化的情感治理避免獲得感的差異對滿意度的削弱。從某種意義上說,脫貧攻堅的責任落實、政策落實和工作落實都是通過個案化治理實現的。精準扶貧的諸多制度設計,也是適應個案化治理的產物,比如幫扶責任人、政策到戶、一戶一檔和脫貧認可制度等。從治理過程來看,因戶施策、一戶一案的個案化治理,是以充分掌握貧困戶的家計信息為前提,以“國家具身化”(22)鄧燕華、王穎異、劉偉:《扶貧新機制:駐村幫扶工作隊的組織、運作與功能》,《社會學研究》2020年第6期。的幫扶責任人對貧困戶的深度介入和干預為手段實現的。因此,高密度的入戶工作成為個案化治理最重要的工作形式。

3.第三方治理

第三方治理就是把獨立的第三方評估作為治理工具,圍繞脫貧攻堅的政策落實和扶貧成效,以第三方評估結果的應用(作為激勵、問責和整改的依據)為手段,規(guī)范脫貧攻堅的治理過程。在脫貧攻堅過程中,第三方評估被決策部門廣泛應用于扶貧開發(fā)的考核評估。根據《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》和《關于建立貧困退出機制的意見》等三個文件精神,第三方評估主要是由國務院扶貧辦或省扶貧辦委托獨立的專業(yè)評估機構,從第三方的立場對“省級黨委和政府扶貧開發(fā)(年度)工作成效”或“貧困縣退出摘帽”進行科學的評價。國務院或省級人民政府則以第三方機構的專業(yè)評估報告,作為“省級黨委和政府扶貧開發(fā)(年度)工作成效”或“貧困縣退出摘帽”的判斷依據。

脫貧攻堅中的第三方治理,代表著技術層面的專業(yè)性,即由具備資質的第三方機構通過科學的抽樣、測量和信息采集,嚴謹的數據校驗、比對和復核,嚴格以政策標準為依據,以真實采集的數據為基礎,對脫貧攻堅的政策成效及存在問題進行專業(yè)評估。相對于傳統的行政評價體系,第三方治理的專業(yè)性具有兩大優(yōu)勢:一是避免行政體系自我反饋機制的缺陷和“中央政府的信息劣勢”(23)陸漢文、梁有愛:《第三方評估與貧困問題的民主治理》,《中國農業(yè)大學學報》(社會科學版)2017年第5期。,通過專業(yè)性獲得真實的在地化信息;二是避免內部評價中的主觀臆斷和彈性空間,通過專業(yè)性實現了嚴格評估,確保脫貧攻堅的成果經得起檢驗。作為一種“以目標約束過程”的技術性治理,第三方治理的作用主要表現在兩個方面:第一,直接面對貧困戶獲取精準扶貧的微觀數據,包括家庭收入核算和“兩不愁、三保障”方面的客觀數據以及貧困戶的主觀評價,一方面避免了行政體系自我評價中的信息屏蔽和共謀行為,另一方面充當了一種壓力機制,促使脫貧攻堅更多關注貧困戶的訴求,避免貧困戶在第三方評估期間提供不利的主觀評價,從而降低了群眾滿意度;第二,科學抽樣決定了調查對象的不確定性,倒逼地方政府在貧困治理中的注意力分配惠及到每一個可能抽中的貧困戶和邊緣貧困戶,對于政策落實中的不公平具有相當程度的抑制作用。為了達到國家所要求的最嚴格評估標準,第三方評估專門設計了關注死角和工作盲點、聚焦短板的抽樣原則,在隨機抽樣的基礎上加大了對“邊邊角角”貧困村、偏遠村民小組和特殊貧困戶的抽樣概率,促使地方政府從打造典型轉向全面攻堅。

(三)技術性治理對群眾路線的雙重夯實

精準是一種體現治理對象差異性的技術合理性要求。扶貧開發(fā)從“大水漫灌”轉向“精準滴灌”深刻地改變了國與家(貧困戶)的關系。這一變化突出表現在脫貧攻堅中的群眾路線上以及具體的黨群干群關系上。作為國家治理方式的重要組成部分,群眾路線的本質是改變具有治理權的領導干部與群眾之間的“外部性”和“分割性結構”(24)吳冠軍:《“人民”的悖論:阿甘本問題與“群眾路線”》,《學術月刊》2014年第10期。,通過“領導干部與群眾打成一片的獨特政治模式”(25)王紹光:《不應淡忘的公共決策參與模式:群眾路線》,載《群眾路線大家談》,華文出版社,2013年,第337頁。將國家意志轉化為群眾的自覺行動,借此推動特定領域的國家治理。簡言之,群眾路線就是通過特定的黨群干群關系提升治理能力。從這個意義上說,精準扶貧在治理手段、治理邏輯和治理效能上均與黨的群眾路線相互投契。脫貧攻堅的技術性治理對群眾路線的雙重夯實,將對國家貧困治理能力產生重大影響。

第一,數字化治理、個案化治理和第三方治理對于入戶工作質量的要求,從關系層面夯實了群眾路線。其中,為了適應數字化治理,扶貧干部必須全面掌握貧困戶的家計信息,為建立全國扶貧信息網絡系統提供貧困戶的在地化信息;為了適應因戶施策的個案化治理,扶貧干部必須在政策支持、資源配置和項目安排上精準匹配貧困戶的致貧原因、人口與勞動力狀況、產業(yè)基礎和自主發(fā)展訴求;為了適應第三方治理評價權向貧困戶轉移,扶貧干部必須在堅持因戶施策的前提下消除貧困戶因獲得感上的差異而產生的攀比心理?？傊?數字化治理、個案化治理和第三方治理均需要扶貧干部深入貧困戶的生活生產實踐,與貧困戶保持高密度的入戶幫扶和日?；?甚至形成人格化的私人關系和情感聯結。這個過程從根本上改變了基層政治生態(tài)和黨群干群關系。具體而言,精準扶貧通過全新的入戶幫扶關系夯實了黨的群眾路線。

第二,精準扶貧還從技術層面夯實了群眾路線。其中,在服務群眾上,扶貧干部的幫扶行動通常被操作化為可以量化的幫扶任務和工作標準。為了順利實現脫貧摘帽,貧困縣普遍實行了干部包干扶貧制度,要求所有參與脫貧攻堅的干部,無條件承擔與其職級相匹配的幫扶責任,并要求確保幫扶對象按時脫貧。在群眾主體性上,為了避免貧困識別、低保認定、貧困退出以及扶貧資源的配置偏離政策標準,群眾主體性成為對抗精英俘獲的重要技術性原則,比如群眾評議制度、公示制度、簽字認可制度等,再比如,國家層面對貧困戶收入增長的統計口徑區(qū)分出經營性收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入,并要求地方政府不能簡單地通過財產性收入和轉移性收入的增長搞數字脫貧,而應該將幫扶重點放在激發(fā)內生動力和產業(yè)幫扶等方式上,通過體現群眾主體性的經營性收入和工資性收入的增長,實現高質量脫貧。在密切聯系群眾的工作方法上,脫貧攻堅普遍采用了“干部駐村、幫扶到戶”的制度安排。為了避免幫扶工作流于形式,還制定了周密的考核指標和督查術,利用空間定位、視頻、圖片、臺賬、幫扶日志等技術手段對扶貧干部進行精準管理。

四、“總體—技術范式”的組織機制

新時代扶貧開發(fā)在治理結構和治理方式上的雙重反應,奠定了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的兩大基石。在此基礎上,脫貧攻堅還需要借助一套特定的組織機制,對新治理結構和新治理方式進行制度性轉化,如此才能在短時間內大幅度提高貧困治理能力并最終克服“時間—任務悖論”。這個組織機制和轉化過程主要包括脫貧攻堅的政治驅動、過程控制和具體的組織響應三個方面。

(一)任務中心化機制

國家層面的扶貧工作會議一直是國家推進貧困治理的重要方式,會議的規(guī)格越高,國家重視程度越高。2015年11月27—28日召開的中央扶貧開發(fā)工作會議,不僅將常規(guī)的“全國扶貧開發(fā)工作會議”升格為“中央工作會議”,而且在會議期間,中西部22個省區(qū)市黨政主要負責同志就向中央簽署了脫貧攻堅責任書。中央扶貧開發(fā)工作會議結束后,即發(fā)布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》,全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。中央工作會議的決策部署使脫貧攻堅的工作地位得到前所未有的提升,甚至上升至國家戰(zhàn)略高度。在此背景下,扶貧開發(fā)的工作性質發(fā)生了重要的變化,即從“一般意義上的常規(guī)工作轉換為地方黨委政府的中心工作”(26)楊華:《縣域治理中的黨政體制: 結構與功能》,《政治學研究》2018年第5期。。這個過程及其組織機制就是脫貧攻堅的任務中心化機制,它標志著扶貧開發(fā)從一種部門專項職能上升為地方黨委政府的“頭等大事”,并被賦予了統領貧困縣經濟社會發(fā)展全局的地位。

脫貧攻堅的任務中心化包括兩個過程:一是基于脫貧攻堅前所未有的政治定位而發(fā)生的認識論層面的中心化。特定社會發(fā)展階段往往為認識論層面的中心化提供意義,它構成任務中心化的必要性、合理性與正當性。正是在建黨一百周年日益臨近的背景下,農村現有7000萬絕對貧困人口脫貧在認識論上就被賦予了特別重大的政治意義,成為事關全面建成小康社會的重大任務。因此,任務中心化作為一種國家治理體系的自我調整,實際上是在不同社會形勢和背景下,國家治理諸領域輕重緩急的變化在認識論上的反映。二是本體論層面的中心化,也就是脫貧攻堅被賦予政治上的中心地位之后在貧困治理結構和治理方式上所引起的相應變化。本體論層面的中心化在組織形式上的一個重大變化是,扶貧開發(fā)由過去的“副職分管”轉變?yōu)椤耙话咽重撠煛?。同時,中心化過程還賦予了扶貧開發(fā)在價值排序上的優(yōu)先地位,其他行業(yè)部門需要從“講政治”的高度配合脫貧攻堅的大局,為脫貧攻堅的實際需求提供政策內的資源配置和政策外的資源“調劑”。比如,在脫貧攻堅過程中,貧困縣獲得了對涉農財政資金進行統籌整合使用的權限,可以根據脫貧攻堅的需求對資金的用途進行相應的調整。

任務中心化機制充當了脫貧攻堅的政治引擎,一旦在頂層設計上明確了扶貧開發(fā)的中心地位,新時代的扶貧開發(fā)工作即成為“五級書記抓扶貧”“一把手負總責”的重大政治任務和必須取勝的國家戰(zhàn)役。在中國的行政體系中,政治任務總是與領導干部的政治評價和政治前途聯系在一起,因而是一件十分嚴肅和必須認真對待的事情,地方黨政負責人往往通過提高重視程度展現其對政治任務的態(tài)度。脫貧攻堅因此成為衡量各級黨委、政府主要領導“政治站位”和“四個意識”的重要工作?？傮w上看,任務中心化通過將工作任務轉化為政治任務、工作壓力轉化為政治壓力,營造出一種濃厚的政治氛圍,對扶貧開發(fā)進行政治驅動,為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)所需要的總體性力量的聚集及其技術化實踐進行政治上的準備。

(二)全景問責機制

脫貧攻堅有兩個風險:一是行政風險,主要是行政體系層級過多帶來的不確定性。在自上而下的委托—代理式政策執(zhí)行模式中,如果科層體系的執(zhí)行鏈條過長且缺乏監(jiān)管,政策執(zhí)行中極容易出現偏差。脫貧攻堅貫穿中央、省、市、縣、鄉(xiāng)和村六個層級,自上而下的政策落實很有可能陷入“變異論”的陷阱。二是技術風險,即扶貧開發(fā)“技術失靈”的風險。脫貧攻堅面對的絕對貧困人口,在生活生產方式上往往帶有一定程度的“頑固性”。這意味著傳統的減貧措施不足以改變現狀,但是地方政府根本沒有足夠的時間和試錯空間去自主探索用新的治理方式。面對強烈的“時間—任務悖論”,脫貧攻堅主要依靠自上而下的責任落實降低行政風險,通過嚴格的政策落實降低技術風險。

針對行政風險,《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》圍繞責任落實設計了領導責任制和主體責任制兩個專門制度。領導責任制的核心包括兩個方面:一是嚴格執(zhí)行一把手負責制,省、市、縣、鄉(xiāng)和村五級書記抓扶貧;二是各級地方黨政主要領導層層向上簽訂脫貧攻堅責任書。領導責任制的一個重要做法是增加扶貧成效在干部考核中的比重,將扶貧工作實績作為干部使用選拔的重要依據。主體責任制就是明確縣級黨委、政府承擔脫貧攻堅的主體責任。在脫貧攻堅期內,貧困縣縣級領導班子要保持穩(wěn)定,表現優(yōu)秀者可以就地提級,但不能離崗。在降低技術風險方面,國家層面確定了“六個精準”的技術性原則和“五個一批”的脫貧路徑以及相應的政策標準,以降低技術性治理的不確定性。作為脫貧攻堅責任主體的縣級黨委、政府,既是技術性治理的組織實施者,也是降低技術風險的責任者。但是,降低技術性風險主要是控制縣一級的脫貧攻堅和政策落實,不偏離國家層面確定的技術性軌道以及政策標準,強調“對標對表”嚴格執(zhí)行國家標準。

為了確保責任落實和政策落實對行政風險和技術風險的抑制作用取得實效,問責成為脫貧攻堅最有效的一種控制機制,也就是根據考核、評估、督察、巡視、審計以及各種專項檢查的結果進行責任追究和問題整改。脫貧攻堅的問責體系包括三個層次,一是針對主要領導的問責,也就是按照自上而下逐級展開的年度成效考核結果,依據考核排名對部分黨政主要領導進行以約談為主要方式的行政問責;二是針對專項工作的問責,主要圍繞所有涉及脫貧攻堅的政治巡視、財務審計和其他專項檢查所發(fā)現的問題,對相關領導和責任人進行問責和問題整改;三是針對日常工作的問責,主要圍繞脫貧攻堅的過程控制,構建全覆蓋、日常化的作風督查和業(yè)務檢查,并根據作風督察和業(yè)務檢查的結果進行問責,包括通過黨紀處分、行政撤職、約談、通報批評、整改糾錯、更換駐村工作隊等一系列方式。

三個層次的問責構成覆蓋脫貧攻堅全過程和所有責任主體的全景問責機制:不僅對工作目標進行問責,而且對治理過程進行問責;不僅對領導干部進行問責,而且對所有相關責任主體進行問責。相對于傳統意義上以下達指標、任務分解和量化考核為主要形式的目標責任制,以及以目標責任制為基本特征的壓力型體制,(27)渠敬東、周飛舟、應星:《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》,《中國社會科學》2009年第6期。全景問責機制對治理過程和技術手段的控制,實際上是將脫貧攻堅的目標壓力,分解到脫貧攻堅全過程和所有責任主體,營造出高度緊張的工作氛圍,形成一種彌漫在所有工作場景中的組織壓力。全景式問責產生的壓力不僅沿著自上而下的行政體系層層傳導,甚至在迎接年度成效考核和退出評估的特定時間內還會出現自我增壓的狀況。這種對壓力機制的全景化運用對于脫貧攻堅克服“時間—任務悖論”發(fā)揮了重要作用。

(三)下沉治理機制

毫無疑問,作為一個舉全黨全社會之力完成的重大任務,脫貧攻堅需要高度組織化、高度制度化運行。因此,要順利完成脫貧攻堅的重大任務,必須對國家貧困治理結構和治理方式的變化進行組織層面的響應,具體包括兩個方面:一是被舉國體制動員起來的總體性力量,如何在縣域脫貧攻堅中組織起來,實現精準脫貧;二是以何種組織形式適應數字化治理、個案化治理和第三方治理對“入戶”工作的新要求。這種響應的核心是構建脫貧攻堅的組織形態(tài)。很顯然,原有懸浮型扶貧開發(fā)體系無法滿足以上要求,必須重構一套新的體系和組織方式,使總體性力量與分散型任務、扶貧干部與貧困戶在組織層面形成有序、高效的治理關系,通過具體的組織運行釋放舉國體制和技術性治理的效能。

針對以上要求,脫貧攻堅的組織響應是通過干部下派任職、任務包干、駐村工作隊和幫扶責任人等制度,將縣域脫貧攻堅的組織力量和外部幫扶力量進行結構性下沉,以加強鄉(xiāng)、村兩級脫貧攻堅的組織力量,形成脫貧攻堅的下沉治理機制。結構性下沉包括兩種:一是崗位性下沉,就是在原有行政科層體系中,選派高一級職務的領導干部擔任低一級崗位的責任人,以增強低一級崗位組織、協調和調配資源的能力。具體包括:在縣直機關選派優(yōu)秀科級干部擔任貧困村第一書記;第一書記與定點扶貧單位派出的扶貧干部共同組建駐村工作隊;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下派擔任村級脫貧攻堅責任人;縣級領導(副)擔任片區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅責任人;等等。二是非崗位性下沉,主要是參與脫貧攻堅的幫扶責任人,其工作崗位沒有變化,但在正常崗位職責之外,須完成規(guī)定數量的包干扶貧任務。非崗位性下沉,在本質上是一種注意力的重新分配和扶貧責任配置方式的變化。經由任務中心化之后,脫貧攻堅躍升為貧困縣的頭等大事。除了部分特殊職能部門之外,幾乎所有縣域黨員、干部和財政供養(yǎng)人員均被組織起來參與脫貧攻堅。對于非崗位性下沉的幫扶責任人來說,由于本職崗位的限制,往往需要采用自我犧牲的方式才能完成幫扶責任和包干任務。

作為脫貧攻堅在組織層面的響應機制,結構性下沉是一種適應層級分包的組織機制。其通行的做法是,根據各鄉(xiāng)、村的脫貧任務,配置下沉擔責的領導和扶貧干部,層層進行任務包干。結構性下沉機制通過多種路徑提升了縣域貧困治理能力:一是對權責關系進行重新配置,實現鄉(xiāng)、村兩級崗位增權?？茖又频臋嘭熽P系是以職位為中心進行責任配置,權責之間是相互匹配的,職位越高,責任越大。結構性下移則將縣域脫貧攻堅的權責配置,轉變?yōu)橐载熑螢橹行倪M行崗位增權。比如,科級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉對村級脫貧攻堅進行增權;縣級領導干部下沉對鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅進行增權。二是通過結構性下沉,規(guī)范基層組織運作與組織管理,推進脫貧攻堅“最后一公里”的工作落實、政策落實和責任落實,以高度制度化的治理過程確保治理結果的有效性。三是通過縮小干群關系的地位落差和主動接近群眾的情感聯結,改變基層干部和群眾的相互認知,從情感上爭取貧困戶的主動配合并適應評價權向群眾的轉移。同時,結構性下沉所形成的新型干群關系對于激發(fā)貧困戶的內生動力也具有重要的意義。

結 語

脫貧攻堅的經驗總結,最需要搞清楚的問題是:它如何克服“時間—任務悖論”進而實現大規(guī)模減貧的目標?針對“變異論”和“策略論”的局限性,本文提出“總體—技術范式”的解釋框架。從國家貧困治理的角度看,脫貧攻堅最重要的制度創(chuàng)新在于,在治理結構上采用舉國體制,在治理方式上采用技術性治理。舉國體制與技術性治理相結合,形成國家貧困治理“總體—技術范式”。從國家貧困治理體系、治理能力的變化來看,“總體—技術范式”在本質上是一種經過“技術合理性”重新定義和塑造的新型舉國體制,它不僅構成新時代國家貧困治理的“中國方案”,也是觀察和理解新時代中國解決重大任務的一個窗口。

“總體—技術范式”本質上是一種面對重大任務的雙重反應。首先是治理結構上的反應,即訴諸舉國之力構建一種全新的國家貧困治理體系,包括強有力的組織動員體系、全方位的政策保障體系和全覆蓋的定向幫扶體系。同時,中國城鄉(xiāng)關系的革命性變化為舉國體制帶來了新的結構性優(yōu)勢。其次是治理方式上的反應,即在總體性結構中植入技術性內核,形成以精準為原則、以戶為單位的技術性治理,包括服務于統一管理體系的數字化治理,服務于政策恰適性的個案化治理,服務于目標約束性的第三方治理。尤其重要的是,技術性治理對群眾路線的雙重夯實,釋放出巨大的治理效能。治理結構和治理方式上的雙重反應,奠定了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的兩大基石。在此基礎上,“總體—技術范式”通過任務中心化機制進行政治驅動,通過全景問責機制進行過程控制,通過下沉治理機制進行具體的組織響應,實現了對新治理結構和新治理方式的制度性轉化,使國家貧困治理能力在短時間內大幅度提升。