廖艷

［摘?要］ 構(gòu)建災害治理共同體不僅是對災害應對中的社會動員機制的反思，也是在踐行公共危機治理理論中的共同體戰(zhàn)略。法治作為建設(shè)災害治理共同體的重要手段，它不僅可以確保協(xié)同治災的制度化和常態(tài)化，而且能夠助推國家災害治理體系和災害治理能力的現(xiàn)代化。我國在災害治理共同體建設(shè)的法治保障中存在著一些短板，需要進一步優(yōu)化。首先，在立法中確立共同體理念，厘清主體型構(gòu)及責任界分，明確非政府主體的治理主體身份。其次，拓展法律激勵標的的類型，優(yōu)化法律激勵標的的實現(xiàn)機制。最后，設(shè)置協(xié)同治災的組織機構(gòu)，推進信息共享和應急聯(lián)合演練的常態(tài)化，創(chuàng)新災害治理的國家監(jiān)督制度。

［關(guān)鍵詞］ 災害治理共同體；非政府主體；法治保障

［中圖分類號］ D920????［文獻標識碼］ Ａ???［文章編號］ 1008-1763（2023）04-0137-09

On Legal Guarantee of Disaster Governance

Community Construction in China

LIAO Yan

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang?550025，China）

Abstract：Disaster governance community construction is not only a reflection on the social mobilization mechanism in disaster response， but also a community strategy in the practice of public crisis management theory. The rule of law， as an important means of establishing a disaster governance community， can not only ensure the institutionalization and normalization of coordinated disaster treatment， but also promote the modernization of national disaster governance system and capacity. There are some flaws in Chinas legal protection of the disaster governance community， which need to be further optimized. Firstly， legislation has been enacted to clarify the concept of community， subject structure， government responsibility and subject identity， and identity of non-governmental entities. Secondly， its necessary to broaden the types of subject matter of legal incentive， optimize the mechanism of subject matter of legal incentive realization. Thirdly， organizational structures for coordinated disaster treatment should be established. The normalization of information sharing and emergency joint drills should be encouraged. The national supervision system for disaster treatment should be improved.

Key words： disaster governance community; non-governmental entities; legal guarantee

一?問題的提出

災害治理是一個關(guān)系國家安全與人民生活的重要問題。新中國成立以來，黨和政府高度重視防災減災工作，有力應對了一系列重大自然災害，在災害治理方面取得了舉世矚目的成就，為全球災害治理貢獻了寶貴的中國經(jīng)驗。我國在災害治理上的成就不僅高度彰顯了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念，也充分展示了中國政府不斷發(fā)展的災害治理能力，成功驗證了社會主義國家“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。雖然我國災害治理已經(jīng)取得了一系列重大成就，但不可否認的是，我國的災害治理體系和治理能力與國家治理的現(xiàn)代化還存在差距，在滿足人民對美好生活的需求方面仍有提升空間?；谏鲜鲈?，中共二十大報告要求，“提高防災減災救災和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強國家區(qū)域應急力量建設(shè)?！盵1]54

為了貫徹落實中共二十大文件精神，政府與學界都應積極思考我國當前災害治理中的制度短板和能力缺陷，探索災害治理體系完善和制度提升的道路。在筆者看來，當前我國災害治理存在的一個顯著缺陷是國家與社會之間缺乏良性互動。盡管“一方有難，八方支援”的社會動員模式在激發(fā)社會力量參與救災中發(fā)揮了積極作用，[2]42但是當下中國實際上并沒有真正形成國家-社會之間的災害治理共同體。由于災害治理共同體的缺失，在應對重大突發(fā)性災害事件時，政府不僅難以有效克服資源不足和能力局限的難題，也不能充分發(fā)揮非政府主體在防災減災工作中的積極作用。基于此，本文引入共同體的概念，分析災害治理共同體的建設(shè)動因，剖析法治對于災害治理共同體建設(shè)的重要價值，反思我國災害治理共同體建設(shè)的法治保障現(xiàn)狀，試圖構(gòu)建制度化和規(guī)范化的政府-市場-社會協(xié)同共治的災害治理體系，促使多元主體在法治軌道內(nèi)互信合作，形成災害治理合力，提高災害治理效能。

二?我國災害治理共同體的建設(shè)動因和法治依賴

（一）我國災害治理共同體的建設(shè)動因

頻繁發(fā)生的災害事件對個體和社會造成了巨大的消極性后果，因此需要進一步完善災害風險防范機制，及時轉(zhuǎn)變?yōu)暮χ卫砝砟?、治理結(jié)構(gòu)及治理手段。無論是從災害防控方式創(chuàng)新的角度還是從災害防控的實踐成效來看，建構(gòu)災害治理共同體都是當前災害風險應對的必然選擇。

1.實踐反思：社會動員機制下政社合作的可持續(xù)性難題

我國災害治理實踐長期關(guān)注于政府治理，推行的是“單中心災害治理”模式。在“單中心災害治理”模式下，國家是災害治理的當然義務體，政府是災害治理活動的中心。政府中心責任災害治理模式基本排斥了其他主體的參與，形成了“全能政府”的災害治理形態(tài)。實踐中，政府中心責任災害治理模式面臨著兩大難題。首先，面臨著公共資源局限性難題。因為災害事件只是人類社會的一個意外事件，而公共治理體系更多針對的是常態(tài)社會設(shè)計，盡管國家越來越重視風險應對和危機管理，危機應對中的資源儲備和供給體系也越來越完備，但在面對重大突發(fā)性災害事件時仍然難以完全應對。其次，容易陷入效率困境。政府中心責任模式意味著將依賴一系列的科層化和分工化的政府機構(gòu)對公共應急事件進行治理。由于災害治理的復雜性，政府治理很容易陷入?yún)f(xié)調(diào)成本增高的困境。與此同時，在災害事件中，民眾對政府的依賴程度急劇上升，對政府治理的時效性有了更高的期望。為了達到這一目的，國家可能采取一些緊急手段要求各級政府快速恢復社會秩序，減少民眾的負面情緒，促進民眾對政府的信任和認同。這種政治上的壓力和任務常常外化為各種運動式治理的政治動員和激勵機制，更看重的是短期利益的實現(xiàn)和眼前社會秩序的恢復。這種快速解決問題的行動邏輯容易引發(fā)新的問題，降低災害治理的效率。

為了解決上述難題，政府常常依賴于傳統(tǒng)的社會動員政策工具，充分激活社會動力，讓各類非政府主體積極參與災害緊急救援救助及災后重建工作。不可否認的是，社會動員具有較高的災害應對效率，但是社會動員機制仍然存在著一些固有的缺陷。一方面，在“全能政府”的治理邏輯之下，即使不得不吸收非政府主體參與災害治理，政府也習慣性地試圖將這些參與者全部納入自己的管控之下，政府與非政府主體之間是一種主客體的關(guān)系，多主體之間的平等、信任的協(xié)作關(guān)系難以長期維系。[2]44另一方面，社會動員的目的是發(fā)動社會力量與國家共渡難關(guān)，政府希冀非政府主體自愿無償?shù)貐⑴c災害治理。這對于追求經(jīng)濟效益的企業(yè)及需要生存和發(fā)展的社會組織和公民來說，常態(tài)化無償參與災害治理的理想和目標難以持續(xù)。因此，社會動員機制下的政社互動模式已經(jīng)不能滿足新時代災害治理的需求。我們必須積極轉(zhuǎn)換治理范式，不僅要充分地“激活社會”，更要積極地“吸收社會”，構(gòu)建政府-市場-社會合作共治的災害治理共同體，讓各類非政府主體能以合理的身份融入國家災害治理的現(xiàn)代化體系當中。災害治理共同體的構(gòu)建意味著政府與非政府主體之間共同形成相互關(guān)聯(lián)、相互促進且關(guān)系穩(wěn)定的災害治理統(tǒng)一體，成員之間共同治災，共受風險，共擔責任。當然，政府與非政府主體之間有著明確的義務界分和功能互補。政府是災害治理的首要責任主體，是災害治理行動的核心，主要履行的是主導、組織和監(jiān)督義務；非政府主體被賦予合法的治理主體身份，是災害治理的參與者，主要履行的是配合義務和協(xié)同治理義務。

2.理論踐行：公共危機治理中的共同體戰(zhàn)略

由于公共安全風險社會的來臨，單獨依靠政府系統(tǒng)已經(jīng)無法充分應對風險的不確定性，而分散無序的集體行動邏輯又不足以抵抗風險的復合性。面對復雜棘手的公共危機事件，學者們對狹隘主體觀予以反思，創(chuàng)新了公共危機治理模式，共同體戰(zhàn)略成為公共危機的治理之道。公共危機治理中的共同體戰(zhàn)略是對傳統(tǒng)共同體思想的承繼和創(chuàng)新。

1887年，德國社會學家滕尼斯首次提出了“共同體”的概念，隨后不同學科相繼對其進行了詳細解讀，共同體思想也得以不斷豐富和發(fā)展。當然，共同體思想并非是在19世紀末才產(chǎn)生的，早在古希臘時期，思想家們就已經(jīng)開始關(guān)注共同體的意義。比如，亞里士多德認為，共同體是為了達到某種共同善而結(jié)合在一起的關(guān)系團體，這種共同的善有別于個人的善。[3]72-78共同體經(jīng)歷了由自然形成的以情感、地域、倫理為基礎(chǔ)的“血緣共同體”到當代社會的共享尊嚴、共享發(fā)展成果、共享安全保障和共享世界命運的“人類命運共同體”的發(fā)展歷程。共同體思想在時間的洗禮下歷久彌新，在新時代被賦予了新的內(nèi)涵和意義，煥發(fā)出新的生機?？v觀不同學者對共同體的理解，我們發(fā)現(xiàn)，共同體必須具備一些基本特征。一是能夠滿足個體的基本需求，比如經(jīng)濟、權(quán)力、身份、社會認同及應對重大災難和疾病等需求；二是擁有能夠被成員認同的“精神家園”。[4]16-17也就是說，共同體更像是一個家，能給成員提供溫暖、安全、依靠和快樂。并且，共同體重申了每個成員享有避免錯誤與災難（這是與個體生活分不開的風險）的共同體保障的權(quán)利，當共同體成員陷于困境時，彼此之間應給予一種“兄弟般的共同承擔”的承諾，[5]2-4為共同體成員提供安全的網(wǎng)絡。集體提供安全不僅是共同體形成的至關(guān)重要的力量，也是能夠?qū)⒐餐w黏合在一起的最為重要的力量。[6]99正因如此，共同體戰(zhàn)略成為當代公共危機治理之道。

公共危機治理中的共同體戰(zhàn)略正是基于公共危機事件的突發(fā)性、流行性和不確定性的事實屬性，竭力于工具理性與價值理性有效整合的治理理念、治理思維和治理格局，以求在整體、全局、長遠和根本上釋放社會活力。[7]64該戰(zhàn)略強調(diào)的是，當公共風險來臨時，共同體成員之間相互依賴，彼此存有責任和義務共同應對危機和風險，這是該共同體得以存續(xù)的重要基礎(chǔ)。因為一個政治共同體和人類命運共同體的成員已經(jīng)從該共同體中獲益，因此當其他成員面臨自身無法應對的重大災難性事件時，秉承互利互惠原則理應承擔起協(xié)助其他公民避免風險發(fā)生或幫助受災民眾擺脫困境的義務，這樣的行動邏輯才能確保政治共同體和人類命運共同體的安全和發(fā)展。災害風險治理領(lǐng)域也是如此。頻繁發(fā)生的災害事件對公民的生命和財產(chǎn)安全及社會秩序的維護造成了巨大的威脅，只有建立起良好的全社會共同的防御自然災害的社會公德，樹立起關(guān)于社會共同體的災害倫理意識，形成災害治理的責任共同體和倫理共同體，[8]166才能共同應對災害風險。

（二）我國災害治理共同體建設(shè)的法治依賴

正如上文所述，“國家-社會”共同在場的治理格局已經(jīng)成為我國災害治理的當然選擇。為了更好地促進我國災害治理共同體的建設(shè)，我們需要運用規(guī)范、權(quán)威、穩(wěn)定的法治手段。

1.通過法治確保國家-市場-社會協(xié)同治災的制度化和常態(tài)化

法治的根基在國家與社會的二元關(guān)系之中。國家與社會理想的關(guān)系狀態(tài)應是二者在彼此分離的基礎(chǔ)上合作、互動發(fā)展，這一維度正是現(xiàn)代公共應急制度需要的。[9]6-7隨著國家與社會關(guān)系的糅合，越來越多的社會力量自愿參與到災難治理之中，其中汶川地震成為中國社會力量參與重大災害救援的轉(zhuǎn)折點。[10]15然而遺憾的是，盡管非政府主體的災害應對優(yōu)勢已經(jīng)在實踐中得到了普遍認可，但是政社之間的制度化和常態(tài)化合作并未真正形成。究其根由，是未能從規(guī)范層面和實踐層面解決兩個最基本的問題，即“誰協(xié)同治理”及“如何協(xié)同治理”的問題。也就是說，現(xiàn)有制度沒有明確賦予非政府主體的治理主體身份，沒有明確其責任和義務；實踐當中非政府主體的治理主體身份很難真正得到政府的認同與接納，共同治災行動的體制機制也尚未健全。

由于法治具有規(guī)范性、權(quán)威性和穩(wěn)定性等特質(zhì)，法治成為確保多元主體規(guī)范有序協(xié)同參與災害治理最有效的手段及成本最優(yōu)化的方式。一方面，可以進一步完善法律制度，確認非政府主體的治理主體地位及權(quán)利義務，界分國家應急權(quán)力和社會應急權(quán)力。[9]47-48通過法律規(guī)則引導或禁止各主體行動，消除或限制共同治理過程的隨意性和不確定性，以此來確保災害治理共同體建設(shè)目標的實現(xiàn)。另一方面，可以在實踐中強化法治理念，加強各主體的義務意識和責任意識，規(guī)范和暢通多元主體協(xié)同治災的渠道和路徑，確保合作治災效率的最大化。

2.通過法治助推國家災害治理現(xiàn)代化建設(shè)

為了應對各種風險挑戰(zhàn)，執(zhí)政黨創(chuàng)新求變，在十九屆四中全會上審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（下文簡稱“決定”）。該決定創(chuàng)造性地提出，要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”。這一要求為新時代的災害治理提供了根本遵循和行動綱領(lǐng)。一方面，災害是人類社會的大敵，免于災害威脅的安全需求已經(jīng)成為當前中國人民群眾最迫切的需求之一，災害治理理應成為中國社會治理及平安中國建設(shè)的重要內(nèi)容；另一方面，打造共建共治共享的災害治理新格局，構(gòu)建災害治理共同體，是實現(xiàn)國家災害治理體系和災害治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一。

有學者甚至認為，在碰上社會危機和風險時，社會治理及其共同體的作用和價值更加受到社會各方（尤其是政府官員和研究者）重視，[11]1危機時期的共同體建設(shè)比常態(tài)社會的共同體建設(shè)顯得更為迫切。因為有了這樣的治理共同體，“在面對地方政府應對風險失靈時居民可以有效自救，在舉國治災體制之下可以有效地實施社會動員，夯實社會的治理基礎(chǔ)”。[12]221-223因此，我們應該根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，運用法治手段助推災害治理共同體的建設(shè)，改革和創(chuàng)新既有的災害治理法律制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的多元主體協(xié)同治災的制度體系，優(yōu)化社會參與的激勵措施及政社合作程序。只有這樣，才能充分激發(fā)非政府主體的公共理性和公共精神，使其與政府一起在法治框架內(nèi)有序分工、團結(jié)協(xié)作、有效整合，并將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，有效應對災害風險。

三?我國災害治理共同體建設(shè)的法治短板

（一）政府中心主義下的災害立法：非政府主體的治理主體身份不明晰

災害治理共同體良性運行的基礎(chǔ)和前提就是共同體成員之間能夠權(quán)責分明、分工明確。目前，在我國政府權(quán)威式災害管理模式下，盡管許多災害法開始重視非政府主體的潛能和優(yōu)勢，一些災害法明確規(guī)定了“共治型”的應急管理體制，[13]140并將社會參與確立為災害治理的基本原則，社會參與規(guī)則的數(shù)量也有所增加。但是，我國災害立法整體上仍然呈現(xiàn)出較明顯的政府中心主義色彩，對政府的責任和義務規(guī)定得非常詳盡，而社會參與規(guī)則相對模糊，尤其是有關(guān)非政府主體的治理主體身份和治理義務的規(guī)定不盡完善。

首先，有關(guān)非政府主體的治理主體身份的專門性規(guī)范缺失或者存在著瑕疵。值得肯定的是，多數(shù)災害立法已經(jīng)規(guī)定了非政府主體的參與義務。比如，《突發(fā)事件應對法》第11條第2款規(guī)定，“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作”；《防震減災法》第8條規(guī)定，“任何單位和個人都有依法參加防震減災活動的義務”。這些條款對于明確非政府主體的治理主體地位具有非常重要的作用。但是，部分立法沒有有關(guān)非政府主體的治理主體地位的專門性規(guī)定或者對其主體地位的規(guī)定不夠完善。比如，《湖南省雷電災害防御條例》中就沒有有關(guān)非政府主體治理主體地位的專門性條款；而《江蘇省氣象災害防御條例》僅僅規(guī)定了非政府主體負有配合和不妨礙的消極義務，沒有明確規(guī)定其積極義務。這些規(guī)范依據(jù)上的不足嚴重影響了政府對非政府主體災害治理主體身份的認同及非政府主體的災害治理熱情。

其次，有關(guān)非政府主體的治理義務和范圍的規(guī)范較為模糊。從目前的災害法律文本來看，社會參與條款大都是倡導性規(guī)范。比如，《地質(zhì)災害防治條例》第15條規(guī)定，“國家鼓勵單位和個人提供地質(zhì)災害前兆信息”；《突發(fā)事件應對法》第34條規(guī)定，“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”。這些倡導性規(guī)范往往表明的是立法者對社會參與行為的一種政策取向或政治態(tài)度，或是鼓勵、提倡非政府主體在一定條件下參與災害治理。從法律規(guī)范的效力強弱或剛性程度來看，倡導性規(guī)范的效力較弱，主要依賴于行為主體的法律自覺，對行為約束的強制力較低，并不必然影響到行為人的行為，也不必然帶來相應的法律后果。毫無疑問，這些倡導性規(guī)范對于引導和鼓勵災害治理中的社會參與具有重要的價值。但是，這些數(shù)量豐富的倡導性規(guī)范會在一定程度上影響我們對社會參與義務和范圍的認知，不利于法律的實施與運用，無助于法律權(quán)威的提高，[14]非政府主體也很難據(jù)此準確規(guī)劃自身的行為。

（二）形式化的法律激勵：社會參與缺少必要的權(quán)益保障

從本質(zhì)上來看，非政府主體與政府的災害應對行為有著明顯區(qū)別，兩者的責任限度和義務范圍有著顯著差異。政府是災害治理的首要義務體，而非政府主體承擔的是配合義務和協(xié)同保護責任，其災害治理內(nèi)容既包括必須履行的強制性義務，也包括自愿參與的合作協(xié)助義務。其中，強制性義務來自明確性、禁止性的法律規(guī)范，怠于履行就應承擔相應的法律后果，具體包括不得破壞災害預防環(huán)境和設(shè)施、不得阻攔政府的應急征用、不編造和不傳播應急虛假信息及災害信息報告等義務；而合作協(xié)助義務主要來源于法律對行動者的引導性或鼓勵性規(guī)定，依賴的是行動者的主動參與，具體包括參與災害監(jiān)測、提供應急物品或服務、參與應急救援救助及參與災后重建等行為。也就是說，社會參與的許多災害治理行為只是法律所倡導的“向上”和“向善”行為，其本質(zhì)就是一種人道主義行為和利他性行為。而非政府主體在實施這些利他性行為時面臨一個經(jīng)濟學上的悖論，即收益性的非政府主體與災害治理行為的利他性之間始終處于緊張的狀態(tài)。一方面，非政府主體尤其是私人企業(yè)無論多么富有同情心和社會責任感，其本身必須遵循市場經(jīng)濟的基本邏輯，行動取向終究要受到“成本-收益”規(guī)律的限制。[15]2-3另一方面，災害治理是一種投入高、回報少的人道主義行動，在大多數(shù)情況下，其行動會讓服務對象及其他主體不用付出而單純受益，而行動者自身無法直接獲益或者獲益甚少。災害治理的利他性與非政府主體的私人屬性之間必然會產(chǎn)生劇烈的沖突與矛盾，因此不宜通過禁止性規(guī)范予以約束和規(guī)制，需要運用激勵性法律規(guī)范加以鼓勵、誘導和嘉獎。[16]102立法者通過給予不同參與水平的社會成員區(qū)別對待的激勵分配，使得參與者能夠獲得額外的收益，誘導當事人采取從社會角度看最優(yōu)的行動，[17]66鼓勵人們從事其所肯定的并且有益于社會的行為，尤其是嘉獎那些以切實的法律行為取得了重大社會效益與經(jīng)濟效益的人，[18]以此來實現(xiàn)社會的總體互惠及滿足個體的利益需求，[19]69-70為國家或其政府與社會成員之間形成某種合作提供可能。目前，從數(shù)量上看，盡管我國部分災害法在社會參與激勵方面仍然陷入“法律的沉默”，但多數(shù)災害法已經(jīng)設(shè)計了激勵制度。然而，我國目前的社會參與法律激勵制度呈現(xiàn)出形式化的特征，存在著明顯的效果缺陷，即未能充分保障非政府主體的權(quán)益。

首先，法律激勵標的較為單一，難以滿足非政府主體的多元需求。對于激勵機制而言，最大的刺激因素是利益，一切激勵機制都是圍繞著利益內(nèi)化構(gòu)建的。激勵法律規(guī)范正是通過給予利益，激發(fā)人們的積極性，從而實施法律所希望的行為。而一旦離開了利益，該法律規(guī)范的激勵功能就無從談起了。[20]63法律激勵規(guī)范的利益具體表現(xiàn)為激勵標的。按照激勵標的的不同，法律激勵可以區(qū)分為精神型激勵、物質(zhì)型激勵及賦權(quán)型激勵。其中，精神型激勵包括特殊資格型、特殊待遇型和特殊榮譽型等類型，物質(zhì)型激勵包括減免義務型、減免責任型、增加收益型、減少成本型等多種激勵類型。根據(jù)筆者的統(tǒng)計，現(xiàn)有災害法的激勵規(guī)范中除了數(shù)量豐富的倡導型規(guī)范（即沒有明確規(guī)定激勵標的的法律規(guī)范）外，僅有少量的減少成本型規(guī)范、減免義務型規(guī)范和增加收益型規(guī)范。其中，減少成本型規(guī)范可見于《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》，該法第32條規(guī)定防沙治沙者可享受用水用電價格、土地使用等方面的優(yōu)惠。增加收益型規(guī)范可見于《防沙治沙法》，該法第33條明確給予防沙治沙者資金補助、財政貼息等激勵。減免義務型規(guī)范可見于《企業(yè)所得稅法》和《慈善法》，激勵手段都是稅收減免，只是激勵事由略有區(qū)別。賦予權(quán)利型、特殊資格型、減免責任型、特殊待遇型及特殊榮譽型的法律激勵規(guī)范根本不存在，無法滿足非政府主體多元化的激勵需求。特別值得注意的是，賦權(quán)型激勵規(guī)范對社會參與具有重要的促進價值。該類規(guī)范不僅可以提升非政府主體的權(quán)利意識，而且可以激發(fā)其參與的內(nèi)生動力，同時可以促使非政府主體從“公益救災者”向“合作治災者”身份的轉(zhuǎn)變。因此不得不說，賦權(quán)型激勵規(guī)范的缺失是現(xiàn)有災害立法的一大缺憾。

其次，法律激勵權(quán)益保障機制不完善，法律激勵功能嚴重受限。第一，法律激勵權(quán)益保障規(guī)則模糊。現(xiàn)有的社會參與激勵規(guī)范大都采用的是“國家鼓勵、引導、扶持”或者“給予特殊優(yōu)惠政策”之類的原則性表述，沒有明確的法律后果，激勵的可落實性和強制效力極為有限。以激勵規(guī)則數(shù)量較多的《防震減災法》為例。該法共有6條激勵規(guī)范（即第8條、第11條、第43條、第53條、第72條、第73條），鼓勵社會參與的領(lǐng)域幾乎覆蓋了地震災害治理的全流程。但遺憾的是，其中僅有第11條簡單提及了法律后果，要求“對在防震減災工作中做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵”，其余規(guī)范都沒有提及法律后果。這些模糊的權(quán)益保障規(guī)則不僅無法為非政府主體提供其所需的物質(zhì)利益和精神利益，喪失激勵的基礎(chǔ)；同時還為行政機關(guān)留下了較大的裁量空間，容易造成激勵行為的非常態(tài)化和任意性，出現(xiàn)激勵不足或激勵過度的現(xiàn)象，嚴重影響激勵受體權(quán)益的實現(xiàn)，對法律激勵實施的監(jiān)督也造成了困難。第二，激勵資金保障制度闕如。激發(fā)非政府主體主動深度參與災害治理的一個關(guān)鍵點在于能否提供足夠的經(jīng)濟誘因，這需要必要的財政予以保障。從制度層面來看，《預算法》的第40條要求設(shè)置預備費用于處理自然災害等突發(fā)事件，《突發(fā)事件應對法》《自然災害救助條例》《防沙治沙法》等法律法規(guī)也都要求將防災減災工作納入財政預算或者采取財政措施，保障防災減災工作所需的經(jīng)費。實踐中，由于災害防治資金本身就存在著地方財政投入不足的問題，地方政府往往會用有限的資金優(yōu)先保障災后的救助，對于災前的預防及促進災害產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入極其有限，社會參與激勵資金更是難以得到保障，法律激勵的效果大打折扣。

（三）碎片化的合作機制：政社之間缺少常態(tài)化的銜接橋梁

有效的合作機制是共同體成員良性互動的重要保障。盡管我國一些災害立法已將社會參與確立為災害治理的基本原則，同時《關(guān)于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）也規(guī)定了社會力量參與災害治理的重點范圍和主要任務，但是治理主體之間的合作機制仍然呈現(xiàn)出“碎片化”特征，很難適應復雜系統(tǒng)的災害治理實踐，政社合作難以完全實現(xiàn)。

多元主體合作機制的“碎片化”主要體現(xiàn)在以下三個方面。首先，多元主體合作組織體系的“碎片化”。盡管《指導意見》明確建議，“爭取建立常設(shè)的社會力量參與救災協(xié)調(diào)機構(gòu)或服務平臺，為災區(qū)政府、社會力量、受災群眾、社會公眾、媒體等相關(guān)各方搭建溝通服務的橋梁”，但是目前的災害協(xié)同治理平臺尚未真正搭建起來，其中最突出的問題就是沒有構(gòu)建能夠有效吸納非政府主體的災害治理組織結(jié)構(gòu)。從目前的災害治理組織機構(gòu)及人員組成來看，非政府主體參與很少，災害領(lǐng)域的社會參與、溝通、協(xié)商渠道仍不通暢。其次，災害信息共享和應急聯(lián)合演練機制的“碎片化”。信息共享和應急聯(lián)合演練對于加強多元主體之間的交流溝通具有重要的價值，是銜接多元主體協(xié)同治災的重要手段。目前，我國災害信息的流動在橫向和縱向?qū)用嫔暇纬闪瞬煌问降乃槠畡?，不僅在政府內(nèi)部存在跨部門信息資源共享的難題，而且在政府與非政府組織和個人之間也無法實現(xiàn)災害信息的整合和共享。[21]92在應急聯(lián)合演練方面，盡管《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》要求充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，建立應急聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，但是現(xiàn)有的災害應急預案中并沒有明確規(guī)定應急聯(lián)合演練制度。這不僅不利于緊急狀況下政社之間實現(xiàn)人力、物力的快速對接和精準互助，影響多元主體的應急銜接效率；同時也影響政社之間治理權(quán)責邊界的明確化及協(xié)同治理體系的精細化和規(guī)范化。最后，國家監(jiān)督制度的簡單化。在災害治理過程中，非政府主體可能會出于利益的考量做出有利于自身的自主性決策，甚至可能借助危機治理違背公益原則，獲取不當利益。比如，企業(yè)在提供救災物資時囤積居奇、以次充好、哄抬物價等。[22]125因此，需要國家對其進行監(jiān)督，督促其在法治軌道內(nèi)與政府展開合作治災行動。我國目前的國家監(jiān)督制度存在兩大問題。一方面，監(jiān)督主體較多。根據(jù)我國災害立法和政策的規(guī)定，應急管理部、自然資源部、民政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局等部門都有監(jiān)督權(quán)限和職責，多部門之間職能交叉，很容易出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情形。另一方面，監(jiān)督形式較為單一，主要表現(xiàn)為對違反法律的非政府主體進行行政監(jiān)督和司法監(jiān)督，責令其停止違法行為，并限期改正及承擔賠償責任，或追究其刑事責任。

四?我國災害治理共同體建設(shè)法治保障之完善

（一）完善立法：以共同體理念為指引明確非政府主體的治理主體身份

1.確立共同體理念

理念是制度制定和制度執(zhí)行的基礎(chǔ)和指引。正如上文所述，我國現(xiàn)有災害立法呈現(xiàn)出濃厚的政府本位觀，協(xié)同治理的法律制度零碎而又分散，治理主體之間的有效合作行為難以充分開展。因而，應在災害立法中確立共同體理念，強調(diào)政府主導地位的同時，明確非政府主體的權(quán)利和義務，創(chuàng)建協(xié)同共治的規(guī)范制度。通過共同體理念的確立，引導政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的一元主體并以行政控制為主的社會管理理念，樹立多元治理、共建共享的治理理念，[23]27認同非政府主體的災害治理優(yōu)勢，尊重、支持和引導非政府主體參與災害治理，積極創(chuàng)造多元共治的制度和組織條件進而引導和規(guī)范各主體實行合作治理行為；培養(yǎng)非政府主體的義務意識和責任意識，引導其積極履行法律責任和義務，避免其在災害風險應對中消極應對、陽奉陰違。在此基礎(chǔ)上，尋求多元主體參與災害治理的價值共識，即關(guān)于災害治理共同體的認知及對于善治目標的確認。

2.厘清主體型構(gòu)及責任界分

立法不僅要明確治災主體的構(gòu)成，而且要細化各治理主體的職責分工，讓各治理主體能夠依法各司其職，合作共治。由于現(xiàn)行立法對政府的治理主導地位及治理義務責任規(guī)定得非常明晰，因而我們需要厘清的是非政府主體的類型及治理范圍和責任，減少倡導性規(guī)范的數(shù)量，將社會參與僅僅作為原則性條款或綱領(lǐng)性條款規(guī)定于災害立法之中，提高規(guī)范的明確性，讓“宣言書式”的法律規(guī)范真正落地。

首先，明確非政府主體的治理主體地位。我國災害立法應明確賦予非政府主體的治理主體地位，確保非政府主體依法參與災害治理。同時，還應對非政府主體的類型進行爬梳，結(jié)束目前稱謂混亂的局面，明確企業(yè)、社會組織和公民為災害治理的三大應然社會力量。其次，明確非政府主體的協(xié)同治理義務及實施手段。正如西塞羅所說：“生活的全部高尚寓于對義務的重視，生活的恥辱在于對義務的疏忽?！盵24]9只有在災害立法中明確了非政府主體的治理義務，社會參與才能真正實現(xiàn)有法可依。災害立法可以根據(jù)災害風險應對階段來具體規(guī)定其協(xié)同治理義務和范圍。具體而言，在災害預防階段，非政府主體負有不得破壞災害預防環(huán)境和設(shè)施、協(xié)助參與災害監(jiān)測和預防的責任；在災害救援救助和災后重建階段，非政府主體負有不得阻止其成員參與志愿服務的義務、不得阻攔政府應急征用的義務、協(xié)助參與應急救援救助及災后重建的責任。此外，在災害風險應對的過程中，非政府主體還負有災害信息報告義務及不編造、不傳播應急虛假信息的義務。需要提請注意的是，災害法應特別規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營和管理重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務的非政府主體在災害時期負有特殊的義務和責任，他們必須通過公私合作或國家補償?shù)确绞絽⑴c災害治理，具體內(nèi)容包括制訂應急預案和計劃、開展應急演練、參與災害監(jiān)測或預防、提供應急物品或服務、參與災害救援救助和災后重建等方面。

（二）優(yōu)化法律激勵：以權(quán)益保障為原則激發(fā)社會參與動力

1.拓展法律激勵標的的類型

首先，完善物質(zhì)型激勵。災害立法應充分利用物質(zhì)激勵的功能，完善各種物質(zhì)激勵手段。其中，稅收激勵應成為物質(zhì)激勵最重要的手段。在稅收優(yōu)惠范圍上，可以創(chuàng)新重大災害事件中公益性捐贈的稅收優(yōu)惠制度，將非政府主體向受益人的直接捐贈行為納入稅收優(yōu)惠的范圍；加快研究災害防治專用設(shè)備及專項資金的稅收優(yōu)惠的可行性，考慮對合理的災害防治設(shè)備的使用及災害防治專項資金進行稅收免除；拓寬非營利組織收入的免稅條件，將運用于公益性支出的營利性收入納入免稅范圍。在稅收激勵強度上，可以構(gòu)建重大災害事件的捐贈扣除限額標準，進一步提高稅前扣除比例；在結(jié)轉(zhuǎn)抵扣年限方面，建議借鑒美國和德國的做法，將結(jié)轉(zhuǎn)年限延長至5年或7年。其次，正確處理精神型激勵和物質(zhì)型激勵的關(guān)系。盡管非政府主體大多遵循的是理性經(jīng)濟人的行動邏輯，法律激勵也更多強調(diào)對非政府主體的經(jīng)濟誘導。但是，重視物質(zhì)型激勵的同時，不應忽視精神型激勵的重要價值。因而，要同時運用物質(zhì)型激勵和精神型激勵，引發(fā)非政府主體不斷產(chǎn)生新的參與動力，實現(xiàn)積極性持續(xù)高漲的良性循環(huán)。最后，構(gòu)建賦權(quán)型激勵。比如，運用PPP模式賦予并落實非政府主體的災害治理權(quán)益，利用非政府主體的技術(shù)優(yōu)勢和市場機制，向公眾更好地提供防災教育與應急演練服務、應急救援物品的供給和應急救援服務。然而，從目前的PPP政策及實踐來看，與災害治理相關(guān)的PPP項目僅僅聚焦于傳統(tǒng)的環(huán)境生態(tài)保護領(lǐng)域，其核心治理環(huán)節(jié)尚未覆蓋。因此，建議PPP立法時將項目范圍拓展至災害治理全領(lǐng)域。

2.保障法律激勵標的的落實

首先，提升法律激勵實施規(guī)則的明確性。第一，明確激勵主體?，F(xiàn)行災害立法經(jīng)常出現(xiàn)籠統(tǒng)模糊的規(guī)定或者不規(guī)定激勵主體的情形。比如，《自然災害救助條例》的第7條和《防震減災法》的第11條都沒有規(guī)定激勵主體。〖ZW（DY〗

《自然災害救助條例》第7條規(guī)定，“對在自然災害救助中作出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵”；《防震減災法》第11條規(guī)定，“國家鼓勵、支持防震減災的科學技術(shù)研究，逐步提高防震減災科學技術(shù)研究經(jīng)費投入，推廣先進的科學研究成果，加強國際合作與交流，提高防震減災工作水平”。災害立法應堅決杜絕這種情形。因為盡管立法賦予了相關(guān)非政府主體獲得激勵的權(quán)利，但是如果沒有相應的義務主體，其權(quán)利難以得到真正的落實，容易造成激勵行為的虛無化。因此，應對這些激勵法律規(guī)范進行修改，像《地質(zhì)災害防治條例》的第9條一樣明確規(guī)定激勵主體，確保相關(guān)主體權(quán)利的實現(xiàn)?！糧W（DY〗

《地質(zhì)災害防治條例》第9條規(guī)定，“任何單位和個人對地質(zhì)災害防治工作中的違法行為都有權(quán)檢舉和控告。在地質(zhì)災害防治工作中做出突出貢獻的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”第二，細化激勵事由、激勵手段、激勵標準和激勵程序。我們不僅應在災害立法中明確規(guī)定激勵事由、激勵手段和激勵標準，同時也應設(shè)計科學嚴格的激勵程序，實現(xiàn)法律激勵的規(guī)范化和程序化。在激勵事由、激勵手段和激勵標準上，要明確列舉應受激勵的具體情形及具體的激勵類型、等級、數(shù)量等。在激勵程序上，要細化激勵啟動路徑、激勵資格審核認定及激勵啟動流程。特別值得一提的是，在激勵啟動路徑方面，除了采用傳統(tǒng)的依職權(quán)啟動激勵程序外，立法還可以賦予非政府主體相應的激勵申請權(quán)。當非政府主體符合某一法定激勵事由而政府并未主動啟動激勵認定程序時，非政府主體可以自主向政府申請啟動激勵認定程序，并在遭到拒絕時向相關(guān)部門申訴或向法院起訴，以維護自己的合法權(quán)益并約束、制衡政府的行政激勵行為?！糧W（DY〗

獎勵申請權(quán)是學者王懷勇、鄧若翰在研究社會參與扶貧的激勵類型時提出的觀點，筆者認為該激勵方式也適用于激勵非政府主體參與災害治理。參見王懷勇、鄧若翰：《后脫貧時代社會參與扶貧的法律激勵機制》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2020年第4期。只有這樣，政府在對非政府主體進行激勵時才能真正實現(xiàn)有法可依和有法必依，防止出現(xiàn)“當獎不獎”的混亂局面。

其次，設(shè)置激勵專項資金。只有明確了激勵資金的來源，法律激勵才具有可操作的現(xiàn)實空間，法律激勵的各種手段才可能真正得以落實。從現(xiàn)行的激勵法律規(guī)則來看，激勵主體主要是各級地方政府，在地方財政能力參差不齊的情況下，激勵受體的權(quán)利實現(xiàn)只能依賴于各級地方政府的主觀意愿及其財政能力。為了更好地落實社會參與災害治理的法律激勵制度，有必要設(shè)置激勵專項資金，專門用于獎勵和引導非政府主體參與防災減災工作。該資金的具體適用范圍包括支持非政府主體參與災害預防工作和防災減災產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，獎勵在緊急救援救助、災后重建、防災減災技術(shù)研發(fā)以及災害捐贈等工作中做出重大貢獻的非政府主體。在激勵專項資金設(shè)置比例上，考慮到目前防災減災任務的艱巨性以及防災減災資金的有限性，比例不宜過高，此后可逐漸增加激勵資金的投入。

（三）創(chuàng)新協(xié)同機制：以常態(tài)化為目標助推政社可持續(xù)性合作

1.設(shè)置協(xié)同治災的組織機構(gòu)

一方面，應在常設(shè)的應急管理機構(gòu)里即各級應急管理部門中下設(shè)一個專門管理和支持社會參與的部門，該部門主要負責制定和執(zhí)行應急管理中社會參與的各項制度，指導非政府主體參與應急事件的應對，協(xié)調(diào)政府與非政府主體之間的合作，監(jiān)督和評估應急實踐中非政府主體的參與行為及其成效。許多國家都采用這一模式。日本在國家防災組織中設(shè)有中小企業(yè)廳，負責企業(yè)的災害參與工作。2005年卡特尼娜颶風之后，美國在FEMA成立了私營部門分部，專門負責應急管理中的公私合作。而在每個區(qū)域的FEMA辦事處，也至少有一個專門人員負責區(qū)域性私營部門的聯(lián)絡工作。[25]205-220另一方面，可在臨時性的應急管理機構(gòu)即各級各類應急管理指揮部以及應急議事機構(gòu)中吸收非政府主體的優(yōu)秀代表。一些國家的非政府主體就是災害治理組織體系的重要組成部分。比如，《日本災害對策基本法》規(guī)定，日本銀行、電力公司、運輸公司、NHK公司都有義務參加中央災害管理委員會。[26]45通過對優(yōu)秀的非政府主體進行吸收，進一步優(yōu)化應急管理指揮隊伍，促進多元主體協(xié)同治災的組織建設(shè)，促成多主體的應急決策模式的形成。

2.推進災害信息共享和應急聯(lián)合演練的常態(tài)化

首先，災害信息共享的常態(tài)化。為了滿足協(xié)同治災主體的信息利用需求，需進一步完善災害信息共享制度，搭建共建共享的災害信息平臺，減少信息壁壘，打破信息壟斷，實現(xiàn)災害信息互聯(lián)互通的常態(tài)化管理，依法為非政府主體提供一站式的災害信息傳遞服務，避免因“信息孤島”或信息分割而導致的治災重疊或治災真空等現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，應急聯(lián)合演練的常態(tài)化。應急演練事關(guān)災害緊急救援的效率以及災害損失減少的程度，是實現(xiàn)災害應急工作常態(tài)化以及提升協(xié)同治災能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了更好地發(fā)揮各治理主體在災害事件中的救援合力，確保各主體優(yōu)勢互補、深度融合，應在各級各類災害應急預案中構(gòu)建應急聯(lián)合演練制度，促成各治理主體經(jīng)常性地參加聯(lián)合應急技巧培訓和應急聯(lián)合演練活動，確保各方主體充分有序參與災害緊急救援救助。

3.創(chuàng)新災害治理的國家監(jiān)督制度

首先，統(tǒng)一監(jiān)督主體。應急管理體制的整合更加凸顯了分散的應急法律制度的缺陷，[27]11我國災害立法和政策應相應地進行調(diào)整，將分屬于自然資源部、民政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局等部門的監(jiān)督職責整合至應急管理部，以便更好地督促非政府主體參與災害治理。其次，創(chuàng)新監(jiān)督形式。由于非政府主體的災害治理責任更多是一種非強制性責任，因此采取行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的功效非常有限。為了進一步激勵和督促社會參與，需要對現(xiàn)有的國家監(jiān)督形式進行創(chuàng)新。目前，《關(guān)于進一步推進社會應急力量健康發(fā)展的意見》中已經(jīng)明確指出，要完善社會應急力量參加應急管理工作誠信評價制度，將誠信評定情況作為政府購買服務和落實資助、扶持、優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。同時，也可以建立第三方企業(yè)災害治理能力評價機制，定期對企業(yè)的災害治理能力進行評價，[28]394刺激企業(yè)投入更多的熱情參與災害治理。

五?結(jié)?語

面對重大突發(fā)性災害事件頻發(fā)的事實，人類必須認真反思如何預防或減少災害帶來的損失，維護人類的生存并促進社會的發(fā)展和進步。盡管國家是災害治理的首要義務主體，但是非政府主體的責任和貢獻越來越大，非政府主體理應成為災害治理的重要力量，與政府共同應對災害風險。因而，我國需要系統(tǒng)構(gòu)建災害治理共同體建設(shè)的法制體系，并將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為效能，充分發(fā)揮災害治理共同體的治理優(yōu)勢，更好地提升災害治理的效率。只有這樣，才能引領(lǐng)和規(guī)范多元主體合作治災，形成災害治理合力，避免非政府主體在災害應對中的消極懈怠，大力推動國家災害治理體系和災害治理能力的現(xiàn)代化。

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