王開元

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

應(yīng)急征用是一類特殊的行政征用行為，旨在以最快的速度調(diào)動社會中可供使用的人力、物力資源。其正當(dāng)性源于“國家緊急權(quán)力”理論——法律允許緊急狀態(tài)下適度放寬行政權(quán)力的限制，以便于政府積極采取措施收集社會資源并進(jìn)行再分配，控制突發(fā)事件向重大社會危機的轉(zhuǎn)化。但在保證行政機關(guān)能夠及時、高效的應(yīng)對突發(fā)事件的同時，也要防止權(quán)力的“過度任性”侵害不應(yīng)克減的基本人權(quán)底線。公民作為弱勢群體，在合法權(quán)益被侵犯時通過行政補償機制維護(hù)自身權(quán)利，是制約公權(quán)力濫用、避免其脫離法治框架的有效途徑。然而，學(xué)界的普遍共識是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和其它單行法雖然規(guī)定了“財產(chǎn)被征用或者征用后毀損，滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補償”，關(guān)于哪些具體情形需要補償以及如何實施補償?shù)募?xì)節(jié)規(guī)定仍然十分粗糙，不同法律之間缺乏銜接性[1]148-163，[2-3]。應(yīng)急征用的緊急性也決定了其補償模式具有獨立于一般行政征用補償?shù)漠愘|(zhì)性特征，簡單適用一般行政征用補償?shù)囊?guī)則無法滿足權(quán)利保護(hù)的實質(zhì)要求。缺少有效的補償機制，應(yīng)急征用權(quán)力的行使就會存在過度和濫用的風(fēng)險。隨著風(fēng)險社會的到來，如何在應(yīng)急治理過程中最大限度地保障公民財產(chǎn)權(quán)利，完善作為私權(quán)保障重要一翼的應(yīng)急征用補償制度，是應(yīng)急法學(xué)領(lǐng)域需要關(guān)注的一個重要課題。

一、認(rèn)識前提：應(yīng)急征用補償?shù)漠愘|(zhì)性

財產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)和補償可以看作交易的一種形式，征用補償?shù)谋举|(zhì)就對財產(chǎn)對價的支付和交易權(quán)利的保護(hù)。在行政領(lǐng)域中，財產(chǎn)交易的自由市場并不總是存在。當(dāng)交易成本過高時，國家需要強制力介入來進(jìn)行必要的干預(yù)，在界定法授權(quán)益(Entitlement)的初始配置外，還需確定用何種方式來保護(hù)這些權(quán)益的后續(xù)配置[4]。根據(jù)法經(jīng)濟學(xué)家卡拉布雷西和梅拉米德提出的“卡—梅框架”，以法益的轉(zhuǎn)移自由和定價意愿為標(biāo)準(zhǔn)，財產(chǎn)權(quán)利交易的保護(hù)形式可以分為財產(chǎn)規(guī)則(property rule)和責(zé)任規(guī)則(liability rule)兩種類型[5]。

財產(chǎn)規(guī)則的本質(zhì)是國家允許和保護(hù)法益的自愿交易：“要想從擁有者那里獲得該項權(quán)益，必須通過自愿交易，也就是從擁有者那里以賣方同意的法益價格加以購買?！盵6]換句話說，財產(chǎn)規(guī)則旨在賦予法益擁有者對私有財產(chǎn)更高的自主權(quán)——個人有自愿決定是否交易以及交易價格的充分而完整的處置權(quán)利。如果侵害人在使用權(quán)利之前不能獲得法益擁有者的同意而擅自處置、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，法益擁有者可以通過向司法機關(guān)申請禁令的手段阻止未經(jīng)許可的財產(chǎn)處置行為，并獲得相應(yīng)的損害補償。由此可見，財產(chǎn)規(guī)則保護(hù)模式意味著權(quán)利具有專有性和排他性，除非權(quán)利人同意轉(zhuǎn)讓，財產(chǎn)不得以其它任何理由被強制獲得、處分。責(zé)任規(guī)則是指侵害人未經(jīng)法益擁有者許可或授權(quán)的情況下，自行獲得財產(chǎn)權(quán)利、實施處置行為，法律對原法益擁有者的保護(hù)只要求侵害人支付相應(yīng)的對價，而不能再通過向司法機關(guān)申請禁令的手段來阻止侵害行為實施。相比于財產(chǎn)規(guī)則，責(zé)任規(guī)則能夠處理交易成本過高所形成的困境——給予了侵害方更高程度的決定權(quán)，以達(dá)到促成交易的目的。

將“卡—梅框架”投射到我國應(yīng)急征用場景中可以發(fā)現(xiàn)，財產(chǎn)規(guī)則契合了一般行政征用的受到法律嚴(yán)格約束的特點，要求行政征用必須以相對人的同意為先決條件，雙方在征用實施之前就補償問題達(dá)成一致，更注重事前(ex ante)的保護(hù)。換言之，一般行政征用補償遵循的是先協(xié)商后征用的基本流程，在征用行為實施之前必須事先經(jīng)過雙方當(dāng)事人的協(xié)議，才能具備實施行政征用的合法性要件。如果雙方未能就征用事項達(dá)成一致，即使行政機關(guān)基于自身的優(yōu)勢地位強制取得私人財產(chǎn)，相對人也可以通過申請復(fù)議、訴訟的形式否定行政機關(guān)對其財產(chǎn)法益強制取得行為的效力，這是適用財產(chǎn)規(guī)則的基本邏輯。因此，一般行政征用補償通常會具有的“報價—協(xié)商—裁決”的過程[1]148-163，為了盡快推動征用補償協(xié)議的簽訂，行政機關(guān)往往會主動發(fā)出補償要約，與相對人就補償?shù)木唧w細(xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商。雙方就補償內(nèi)容達(dá)成一致并簽訂補償協(xié)議后，行政機關(guān)開始按照協(xié)議主動履行合同約定的補償義務(wù)。

應(yīng)急征用的緊急性決定了無法適用“報價—協(xié)商—裁決”模式，行政機關(guān)不需要與相對人達(dá)成協(xié)議即可強制取得財產(chǎn)權(quán)利，不會受到合同約定補償義務(wù)的約束和完成行政目標(biāo)的激勵。這恰好符合責(zé)任規(guī)則的要求——緊急狀態(tài)下行政機關(guān)擁有比常態(tài)更高的法律地位，做出的決定、命令具有最高級別的法律強制力。如果將緊急狀態(tài)下私人權(quán)利的“克減——補償”視為一種強制交易，那么，基于責(zé)任規(guī)則的權(quán)利保護(hù)形式就體現(xiàn)為針對非自愿交易財產(chǎn)的補償，即國家部門或行政機構(gòu)處置公民私有財產(chǎn)不需要以取得該公民同意的意思表示為前提，而是通過賦予公民請求補償救濟的權(quán)利來恢復(fù)其法益被行政機關(guān)強制取得造成的損失。通俗地說，適用責(zé)任規(guī)則就是允許行政機關(guān)“強買強賣”“先斬后奏”。由此可以得出結(jié)論，應(yīng)急征用適用的是“責(zé)任規(guī)則”，不以相對人的同意為必要條件，更注重事后(ex post)的恢復(fù)。在責(zé)任規(guī)則賦予了應(yīng)急征用更高級別的強制力，相對人沒有其它途徑阻止應(yīng)急征用決定執(zhí)行的情況下，事后獲得補償就是相對人對抗公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利的僅有手段。

法理規(guī)則的不同意味著二者應(yīng)當(dāng)遵照不同的權(quán)利保護(hù)模式，建立不同的法益考量標(biāo)準(zhǔn)來劃清不同情形下財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)路徑的邊界。相比于一般行政征用補償，應(yīng)急征用補償應(yīng)當(dāng)依照責(zé)任規(guī)則在標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)深入探究應(yīng)急征用補償制度存在的具體問題，進(jìn)一步加強對相對人的權(quán)利保護(hù)，使其在適用上更具針對性。這是現(xiàn)代法治國家更加周延地保護(hù)相對人權(quán)益的應(yīng)然邏輯，也是期待我國應(yīng)急征用制度在立法上能有更大發(fā)展和長足進(jìn)步的良好愿望。

二、缺陷分析：應(yīng)急征用補償制度的不足

(一)法定補償范圍過窄

現(xiàn)階段，我國多數(shù)立法只規(guī)定了在財產(chǎn)“損壞或無法歸還”的前提下，才能對財產(chǎn)的“直接損失”予以補償，對于財產(chǎn)被征用但“未受損壞”(可以返還)的情形以及征用造成的“間接損失”是否需要補償語焉不詳(1)如《傳染病防治法》第四十五條，《國防動員法》第五十八條，《防震減災(zāi)法》第三十八條，《防洪法》第四十五條等應(yīng)急立法均有此類規(guī)定。。間接損失是相對人預(yù)期可得利益的減少，也就是應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦嬉蚴苷畱?yīng)急征用行為的介入而沒有獲得，一般表現(xiàn)為財產(chǎn)的消極不增加。間接損失往往與征用標(biāo)的本身沒有直接關(guān)聯(lián)，而是因征用后果衍生的必然損害。這種損害是超出實體財產(chǎn)范圍之外，存在于不同個案中的一種特別損失。如果對間接損失不予補償，同樣可能使被征用人受到過度侵害，難以在事后充分恢復(fù)其應(yīng)得的財產(chǎn)權(quán)益[7]。同時，關(guān)于財產(chǎn)權(quán)限制的補償問題也存在顯著的立法空白。無論是對財產(chǎn)權(quán)的使用和收益的禁止，都很難從當(dāng)前的法律條文中找到與補償相關(guān)的規(guī)定。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條第四款、第五十條第三款為例：在突發(fā)事件發(fā)生后，負(fù)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府可以采取“禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導(dǎo)致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營活動”等應(yīng)急處置措施，這類應(yīng)急處置措施均表現(xiàn)為直接限制甚至剝奪個人的財產(chǎn)權(quán)利，并且是出于公共利益之目的。因此，應(yīng)當(dāng)看作是相對人服從政府的統(tǒng)籌安排，為公共利益所做之特別犧牲，只不過在形態(tài)上表現(xiàn)為政府對強制獲得的財產(chǎn)權(quán)利的消極行使，同樣可以作為廣義上的一種應(yīng)急征用類型。但是，對這類特別犧牲，無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》還是各領(lǐng)域的特別法，均未要求政府給予國家補償。雖然從宏觀上看，這類財產(chǎn)權(quán)的限制措施能夠有效遏制新冠肺炎疫情蔓延，具有現(xiàn)實的必要性和可行性，但不意味著做出特別犧牲的從業(yè)者就要理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)全部財產(chǎn)損失。財產(chǎn)權(quán)限制實際上就是在社會公眾的安全利益和特定市場從業(yè)人員的個人利益之間做出的權(quán)衡。根據(jù)新冠肺炎疫情時期的特殊情勢，政府將公共安全利益置于個人(群體)利益之上，固然是符合公共選擇的，但是，公共利益優(yōu)先不代表不需要尊重個人(群體)利益。一味依靠著公權(quán)力的強勢推行禁令，將這類財產(chǎn)限制行為簡單視為建立在相對人義務(wù)基礎(chǔ)上的一般強制措施，而不納入征用補償?shù)姆秶枰砸?guī)制，必然威脅到從業(yè)人員的生存發(fā)展需求，加劇緊急狀態(tài)下的公私利益沖突，使公共利益和私人利益進(jìn)入零和博弈狀態(tài)[8]。這無疑與行政應(yīng)急制度在處理利益關(guān)系上強調(diào)統(tǒng)籌兼顧的衡平理念相背離，有可能阻礙應(yīng)急決策的順利推行。

(二)補償標(biāo)準(zhǔn)尚待明確

《突發(fā)事件應(yīng)對法》和其他特別法對應(yīng)急征用的補償標(biāo)準(zhǔn)、測算依據(jù)均未釋明，只能作為原則性的規(guī)定而不能在實踐中指導(dǎo)應(yīng)急機關(guān)開展補償工作，在補償標(biāo)準(zhǔn)上究竟應(yīng)當(dāng)適用“完全補償”“適當(dāng)補償”還是“公平補償”，都很難從立法中找到確切的答案。云南省、杭州市、武漢市等少數(shù)地區(qū)在規(guī)章中對補償標(biāo)準(zhǔn)做出了細(xì)化規(guī)定，但彼此之間仍然存在較大差異。例如，對毀損但可以恢復(fù)原狀的財產(chǎn)，云南省規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照必要的維修費用支出賠付補償金，而杭州市則要求能夠恢復(fù)原狀的只需要恢復(fù)原狀，在不能恢復(fù)原狀的情況下才能按照毀損程度給付相應(yīng)的補償金；對于滅失財產(chǎn)的補償，云南省要求綜合考慮財產(chǎn)重置成本、綜合成新率、凈殘值等因素，而杭州市則是按照被征用時的市場價格給付。地方立法的巨大差異使得地方自行制定的補償標(biāo)準(zhǔn)難以得到統(tǒng)一適用，大多應(yīng)急征用主體在做出征用決定時并未準(zhǔn)確核算被征用財產(chǎn)的價值，事后也不能準(zhǔn)確評估財產(chǎn)因征用而減損的價值，只能根據(jù)大致估算的結(jié)果實施補償。因此，當(dāng)財產(chǎn)被征用后，如何認(rèn)定財產(chǎn)受到了損毀、滅失而不能返還，應(yīng)當(dāng)在何時返還財產(chǎn)或給予補償，以及能夠得到多少補償，這些相對人極為關(guān)心的問題都充滿了未知之?dāng)?shù)。在立法不足以為征用補償問題提供完整、周延的制度供給時，相對人尋求權(quán)利救濟必然面臨障礙。

(三)勞務(wù)征用補償?shù)奶厥庑晕词荜P(guān)注

私有財產(chǎn)在應(yīng)急征用后必須給予補償，同理，相比之下法益侵損更重的勞務(wù)征用，應(yīng)得到更大程度的補償，以彌補人身權(quán)益所受克減。從我國現(xiàn)有的法律規(guī)范中看，關(guān)于征用勞動力的補償條款有“按照規(guī)定給予合理報酬”“給予適當(dāng)補償或者作其他處理”“按照國家有關(guān)規(guī)定給予補償”等多種表述，多樣化的表述方式意味著我國應(yīng)急行政領(lǐng)域并未形成規(guī)范的勞務(wù)征用補償原則，補償?shù)娜我庑詮?，不利于保護(hù)相對人合法的勞動財產(chǎn)利益。更重要的一點是，應(yīng)急勞務(wù)征用不僅是對財產(chǎn)利益的克減，也會實質(zhì)性地侵損人身權(quán)益，甚至某些特定的工作會使勞動者遭受遠(yuǎn)超常態(tài)的人身損害風(fēng)險，這些問題都需要在補償中予以特殊考量。可以預(yù)見，社會公眾作為追求個人利益最大化的理性經(jīng)濟人，如果勞務(wù)征用致使個人所獲收益遠(yuǎn)低于常態(tài)勞動收入，甚至人身利益受到大幅度減損，必然影響參與應(yīng)急處置的積極性和主動性，甚至催生被征用人消極、不配合的負(fù)面態(tài)度，負(fù)有應(yīng)急治理職能的行政機關(guān)難以有效引導(dǎo)、激勵社會力量參與應(yīng)急治理，不利社會動員制度的展開。

(四)缺少必要的程序規(guī)范

“程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[9]。在現(xiàn)代法治國家，程序是規(guī)范和控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利，實現(xiàn)公共利益的最大化的重要手段。應(yīng)急征用不同于一般性的行政征用，突發(fā)事件帶來損害后果的嚴(yán)重性要求應(yīng)急處置的高效性，給予行政機關(guān)決策和實施的時間極為緊迫，按照一般程序可能貽誤及時處理突發(fā)事件的時機。因此，應(yīng)急征用的程序較一般行政征用可以適當(dāng)簡化，但是，程序的簡化并不等同于對程序不作要求。與傳統(tǒng)行政法對程序價值理解略有不同的是，應(yīng)急征用制度中的程序并非只是對權(quán)力的限制，由于應(yīng)急征用多事出突然，且社會公眾對突發(fā)事件的嚴(yán)重性缺少認(rèn)知，如果沒有一套標(biāo)準(zhǔn)的征用和補償程序，很容易招致個人、組織以及其他機構(gòu)的抵觸與質(zhì)疑。此時，適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)定反而有助于促使行政機關(guān)有所依憑，排除外界的不當(dāng)干擾和阻力，通過執(zhí)行公眾認(rèn)可的法定程序來保障權(quán)力運行的正當(dāng)與通暢，從而在有序、高效、經(jīng)濟的基礎(chǔ)上高效地完成應(yīng)急征用任務(wù)。

在我國應(yīng)急征用相關(guān)立法中，特別是“法律”層級，對程序性的規(guī)定往往付諸闕如(2)作為應(yīng)急征用法律制度體系的核心，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中僅籠統(tǒng)地規(guī)定了政府有征用財產(chǎn)的權(quán)力，征用完畢后應(yīng)當(dāng)及時返還或給予補償，對究竟應(yīng)當(dāng)如何實施征用的程序性規(guī)定基本處于空白狀態(tài)；《傳染病防治法》《國防動員法》等特別法中同樣缺少關(guān)于征用程序的描述；《戒嚴(yán)法》雖然在第十七條中提出“實施征用應(yīng)當(dāng)開具征用單據(jù)”，但并未載明開具單據(jù)的期限、內(nèi)容、方式，征用程序細(xì)節(jié)規(guī)定仍顯不足。。即使在下一層級的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中，也鮮有直接規(guī)定應(yīng)急征用程序的條文。各行政機關(guān)對于在應(yīng)急征用及其補償過程中究竟應(yīng)遵循何種程序難以統(tǒng)一，對于同一問題的規(guī)定可能存在較大差異，從而執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、尺度不準(zhǔn)。至于程序設(shè)置本身是否合理，是否具有可操作性以及實際執(zhí)行情況完全依賴于地方政府和行政機關(guān)的法治觀念和立法、執(zhí)法水平，無法獲得法律的一致性保障。

三、完善進(jìn)路：基于責(zé)任規(guī)則的制度重塑

根據(jù)前文所述，為了使應(yīng)急征用事項能夠更好、更快地完成，避免無法達(dá)成協(xié)議而造成無效率資源配置，應(yīng)急征用不再適用一般行政征用先補償后征用的財產(chǎn)規(guī)則，而是轉(zhuǎn)向適用先征用后補償，允許行政機關(guān)強制交易的責(zé)任規(guī)則。按照責(zé)任規(guī)則邏輯，緊急狀態(tài)下不應(yīng)當(dāng)賦予相對人定價權(quán)及交易權(quán)，行政機關(guān)出于維護(hù)公共利益之目的強制取得相對人的私有財產(chǎn)，只需要事后支付法定的價款來彌補其受損的權(quán)利即可。其構(gòu)筑的不是市場的自愿交易，而是一種帶有事后救濟性質(zhì)的強制轉(zhuǎn)讓。在公共利益優(yōu)先的基本原則下，責(zé)任規(guī)則為提高應(yīng)急征用效率預(yù)留了充足的空間，而效率正是應(yīng)急征用工作中最為重要的一環(huán)。但是，責(zé)任規(guī)則同時也帶來了一個新的問題——應(yīng)急征用的強制力使相對人的交易權(quán)和議價能力大幅度減弱，談判環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致行政機關(guān)的補償很難覆蓋相對人的實際損失。繼續(xù)沿用建立在財產(chǎn)規(guī)則基礎(chǔ)上的一般行政征用補償模式無法滿足相對人權(quán)利保護(hù)的需求。結(jié)合實踐中暴露的制度缺陷，從責(zé)任規(guī)則角度重塑應(yīng)急征用補償制度，對保護(hù)相對人利益、保障交易公平具有重要的應(yīng)急法治建構(gòu)意義。

(一)公平合理補償原則的重新定位

2020年，《民法典(總則編)》對原《物權(quán)法》做出了重大修改，在第一百一十七條中正式確立了公平合理的補償原則，成為現(xiàn)階段我國行政補償制度必須遵循的基本原則。但是，公平合理畢竟只是一種理念指導(dǎo)和價值取向，沒有直接給行政機關(guān)和相對人劃定明確的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對公平合理的理解很容易受身份、動機、環(huán)境等多重因素的影響而在個案中產(chǎn)生偏差：一般行政征用中，只要雙方經(jīng)過談判達(dá)成一致，可以認(rèn)為雙方已經(jīng)充分地考慮了應(yīng)急征用補償相關(guān)因素，在公共利益和私人利益之間做出了權(quán)衡，結(jié)果即是公平合理的。但是，在應(yīng)急征用適用責(zé)任規(guī)則的語境下，相對人喪失了一般行政征用在事前(ex ante)通過談判保護(hù)自身財產(chǎn)法益的權(quán)利和機會，對等的就需要在事后(ex post)獲得比一般行政征用更多的救濟權(quán)利和機會，否則對相對人而言就是一種實質(zhì)的不公平。即使應(yīng)急征用和一般行政征用指向相同的法益，緊急狀態(tài)和常態(tài)時期私人法益上承載的社會義務(wù)，為社會公共利益所做犧牲的性質(zhì)也會有所差異。哪些犧牲應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a償，哪些犧牲是公民的義務(wù)而不需要補償，這些都是合理補償所應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮的因素。既然無法通過財產(chǎn)規(guī)則的談判方式解決公平與合理的問題，就有必要結(jié)合應(yīng)急征用補償?shù)漠愘|(zhì)性特征，對公平合理補償原則做出更加精準(zhǔn)的定位。

1.以公允的市場價值(fair-market value)為標(biāo)準(zhǔn)。市場價值是指公開的市場上在所有業(yè)主之間經(jīng)由公平談判達(dá)成的購買者愿意給付和出售者愿意出讓的價格，能夠直觀反映征用行為造成相對人的實際損失?，F(xiàn)行的應(yīng)急立法并未涉及征用補償?shù)亩▋r問題，如果行政機關(guān)出于節(jié)約財政資金或其他目的，罔顧財產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營成本和市場供需情況，濫用補償定價權(quán)，使補償標(biāo)準(zhǔn)低于相對人遭受的實際損害，不僅有悖于經(jīng)濟原理或市場原理，也會影響到市場交易秩序和民眾對政府的信賴?yán)?，造成實質(zhì)意義上的不公平[10]。因此，立法必須明確，應(yīng)急征用造成財產(chǎn)損失補償?shù)恼J(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以建立在自由交易市場基礎(chǔ)上的，公允的市場價值(fair-market value)為標(biāo)準(zhǔn)，將定價權(quán)盡可能與行政機關(guān)的行政權(quán)相剝離，盡量避免公權(quán)力對財產(chǎn)市場價值認(rèn)定的過分干預(yù)；同時，借鑒美國等多數(shù)國家在司法實踐中形成的慣例，多是以財產(chǎn)征用決定作出之日作為確定公平市場價值的基準(zhǔn)時間，以此排除征用行為本身造成的價格干擾(3)如美國伊利諾州等州規(guī)定政府提出征用申請的日期為估價日期，一些司法判例也表明一般依征用的最后決定下達(dá)之日來確定市場價值；日本《土地征收法》、韓國《國土利用管理法》等立法則規(guī)定估價是以認(rèn)定公告之日為基準(zhǔn)。。如果因為政府征用減少了市場供應(yīng)致使財產(chǎn)價格發(fā)生上漲，在確定補償金額時也便于扣除因征用而增值的部分。

2.排除損益相抵部分。損益相抵是指受害人基于造成損害的同一原因得到利益的，應(yīng)將其所得利益從應(yīng)得補償金額中扣除[11]。應(yīng)急征用補償?shù)哪康脑谟趯ο鄬θ嗽馐艿呢敭a(chǎn)權(quán)利是實際損害進(jìn)行補償性的矯正，使其損益情況達(dá)到與其他社會個體平等的狀態(tài)。然而，在實踐中，應(yīng)急征用措施雖然會造成相對人的利益損失，但同時也可能使其從中受益，此時在確定實際損害時不能只考慮相對人的損失而不考慮收益，否則就違背了行政補償?shù)淖谥?，對其他社會個體而言也是一種不公平(4)例如，某些酒店被長期征用作為境外輸入人員的定點隔離場所，隔離期間的住宿、飲食、健康監(jiān)測等產(chǎn)生的費用均由個人或政府承擔(dān)。隔離期間的收費標(biāo)準(zhǔn)普遍高于周邊同類酒店正常經(jīng)營的門市價格，經(jīng)營者可以從長期承擔(dān)的隔離任務(wù)中獲取高入住率和收費標(biāo)準(zhǔn)帶來的額外收益；再如，出于謹(jǐn)慎考慮行政機關(guān)可能為某些征用標(biāo)的購買保險，在支付征用補償費用時，需要排除相對人通過保險途徑獲得的補償，否則就會出現(xiàn)重復(fù)補償?shù)膯栴}。。因此，在確定征用物資的補償標(biāo)準(zhǔn)時，需要將應(yīng)急征用給相對人帶來的實際收益排除在損害認(rèn)定范圍之外。

3.根據(jù)財產(chǎn)的存續(xù)狀態(tài)決定補償標(biāo)準(zhǔn)?；谡饔秘敭a(chǎn)的類型和使用情況的差異，財產(chǎn)征用完畢后可能具有不同的存續(xù)狀態(tài)。對于完全滅失或完全喪失使用價值的標(biāo)的，如食品、飲用水等消耗性物資，可以認(rèn)定為不再存在財產(chǎn)價值，應(yīng)依照市場價格給予全額補償。但是，如果標(biāo)的財產(chǎn)仍具有使用價值且具備返還可能，如征用的車輛、場地，則只有減值部分能夠認(rèn)定為實際損害，可以通過支付租賃費用的形式予以部分補償。

(二)應(yīng)急征用補償范圍的界定

風(fēng)險社會應(yīng)急征用權(quán)力的擴張使相對人的人身財產(chǎn)權(quán)利不可避免地受到更大范圍的克減，為了使其權(quán)利義務(wù)關(guān)系總體上達(dá)到一種衡平狀態(tài)，在補償階段有理由加強對相對人利益的彌補，盡可能覆蓋其全部損失。考慮到目前我國立法規(guī)定的應(yīng)急征用補償范圍過于狹窄，主要限于“現(xiàn)實、直接的損害”，未能有效覆蓋因財產(chǎn)權(quán)限制等情形造成的利益損失和其他間接損失，并且在各單行法之間缺乏一致性的問題，在后續(xù)的立法工作中宜適度地擴大應(yīng)急征用補償范圍，這也符合公平合理原則的規(guī)范意涵。

1.應(yīng)急征用造成的直接經(jīng)濟損失。直接損失是指與應(yīng)急征用行為具有直接的因果關(guān)系的物質(zhì)損失，一般表現(xiàn)為相對人財產(chǎn)利益的實體損失，故對直接損失的補償又可以稱為“實體補償”。直接損失不僅包括因直接征用財產(chǎn)所導(dǎo)致的標(biāo)的物滅失、減少、毀損等，還應(yīng)包括因應(yīng)急征用行為所產(chǎn)生的全部直接的和確定的經(jīng)濟損失。前文所述禁止標(biāo)的財產(chǎn)的使用、收益，限制財產(chǎn)用途以及財產(chǎn)的排除等管制性征用措施，均是直接損失的主要表現(xiàn)形式，如企業(yè)停工停產(chǎn)的工資損失、店鋪停業(yè)租金損失、設(shè)備折舊費用等已經(jīng)支出的或者必然支出的費用。結(jié)合前文，對這類實體補償標(biāo)準(zhǔn)的界定，一般是以征用決定做出時的市場價值為依據(jù)。其補償目的主要在于回復(fù)相對人被剝奪、限制的財產(chǎn)權(quán)利，因此是一種客觀價值減損的補償。

2.應(yīng)急征用衍生的間接經(jīng)濟損失。相比于能夠以市場價值確定補償標(biāo)準(zhǔn)的直接損失，間接損失的補償是對預(yù)期收益的判斷，帶有很大的主觀性，不同當(dāng)事人在征用補償法律關(guān)系中基于不同的立場會做出傾向性不同的判斷。因此，間接損失補償在實際操作中仍然存在如何確定補償標(biāo)準(zhǔn)的法律適用難點。對此，有學(xué)者認(rèn)為，間接損失雖然是一種期待利益的損失，并沒有價值實體存在，但是，也同樣具有現(xiàn)實性和可預(yù)見性，實踐中完全可以通過事先約定、類比推理等方式來計算預(yù)期利益。具體而言，如果政府與相對人在應(yīng)急征用補償過程中約定了預(yù)期利益的補償額，就可以按照該數(shù)額予以認(rèn)定損失。例如，《上海市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償實施辦法》第十一條規(guī)定了征用雙方可以通過協(xié)商和約定的方式確定補償費用；如果事先沒有約定，那么，在同類個體能夠獲得比較穩(wěn)定的財產(chǎn)收益的情況下，可通過比照相同條件下相對人所能夠獲取的利益來確定應(yīng)補償?shù)念A(yù)期利益損失；當(dāng)無法進(jìn)行類比時，也可根據(jù)應(yīng)急處置的具體情況，在斟酌公益及私益后，以相對人請求賠償?shù)臄?shù)額為基礎(chǔ)，依據(jù)公平原則酌情確定補償費用。

(三)應(yīng)急勞務(wù)征用補償范圍的延伸

應(yīng)急勞務(wù)征用作為應(yīng)急征用另一重要類型，不僅侵損財產(chǎn)法益，更侵損人身法益，而人身法益在我國的法律體系內(nèi)是不可交易的。這意味著即使對補償條款做出擴大解釋，也只能停留在能夠預(yù)見到的財產(chǎn)損失風(fēng)險，不能涵蓋人身損害的風(fēng)險——畢竟勞動財產(chǎn)權(quán)之外的人身權(quán)利是無法產(chǎn)生預(yù)期收益，但是，又會現(xiàn)實地受到損害的。這是應(yīng)急勞務(wù)征用補償區(qū)別于應(yīng)急財產(chǎn)征用補償?shù)莫毺靥卣?，也是?zé)任規(guī)則和財產(chǎn)規(guī)則無法解決的通病。如果不對人身法益做出補償，顯然有違公平合理補償原則的基本精神。因此，有必要對應(yīng)急勞務(wù)征用的補償范圍做出進(jìn)一步的界定，將補償范圍從財產(chǎn)法益延伸到人身法益。

1.勞動的經(jīng)濟補償。勞務(wù)具有財產(chǎn)性質(zhì)，政府應(yīng)急征用勞務(wù)同樣應(yīng)該予以補償[12]。依據(jù)公平合理的精神，對征用勞務(wù)的補償可以在結(jié)合相對人所處地區(qū)和行業(yè)的生產(chǎn)成本、平均工資水平、勞動力的市場價值以及征用造成的實際損失，在預(yù)先簽訂勞務(wù)征用協(xié)議的過程中，約定統(tǒng)一的勞動補償標(biāo)準(zhǔn)并向社會公開。只要相對人提供的是同種勞動，就應(yīng)當(dāng)遵循補償結(jié)果的一致性，保障勞動者之間“經(jīng)濟上的同等性(financial equivalence)”。

2.特定的風(fēng)險補償。公平合理不僅要求補償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，還應(yīng)當(dāng)盡可能覆蓋勞動的人身依附性帶來的社會風(fēng)險。由于勞務(wù)征用特有的人身損害后果，相對人在勞務(wù)征用中面臨的風(fēng)險要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財產(chǎn)征用，人身自由、生命健康等重要的人身權(quán)利均可能在征用過程中受到嚴(yán)重侵害。政府沒有理由要求個人為公共利益承受過多的犧牲和負(fù)擔(dān)，也不能將勞動成本轉(zhuǎn)嫁到個人身上。個人甘冒風(fēng)險為社會公共利益提供勞動，根據(jù)行政法之公平正義觀，理應(yīng)得到高于一般勞動收入的物質(zhì)補償，這既是對人身法益的尊重，是限制和防止征用權(quán)力濫用的基本路徑，更是對公民積極參與應(yīng)急治理、履行勞務(wù)征用義務(wù)的激勵(5)新冠肺炎疫情防控期間，中共中央發(fā)布的《中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于全面落實進(jìn)一步保護(hù)關(guān)心愛護(hù)醫(yī)護(hù)人員若干措施的通知》(國發(fā)明電〔2020〕5號)提出要將一線工作人員臨時性工作補助相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)提高1倍，薪酬水平提高2倍，就蘊含了對醫(yī)務(wù)人員人身損害風(fēng)險進(jìn)行補償?shù)木?。，?yīng)盡可能給予超過常態(tài)勞動報酬的高額勞務(wù)補償，最大程度地發(fā)揮對勞動人員的激勵作用。

(四)應(yīng)急征用補償程序的優(yōu)化

依托《國有土地上房屋征收與補償條例》《軍事征用法》等立法確立的一般行政征收征用程序為基礎(chǔ)，借鑒國外關(guān)于應(yīng)急征用補償?shù)某绦蛞?guī)定，可以通過以下幾個層面完善應(yīng)急征用補償?shù)某绦蚩刂疲?/p>

1.強化應(yīng)急征用補償?shù)囊缆殭?quán)性。應(yīng)急征用補償區(qū)別于一般行政征用補償?shù)囊粋€重要特點在于獲得補償需要“相對人的主動”，但這種主動并不具有當(dāng)然的合理性：補償不僅是相對人理應(yīng)獲得的救濟權(quán)利，也是征用主體必須履行的行為義務(wù)。如果只在相對人主動提出申請的前提下才進(jìn)行補償，不申請就默示為放棄補償，本質(zhì)是政府將自身的一部分行為義務(wù)變相轉(zhuǎn)移給了相對人，相當(dāng)于間接剝奪了相對人應(yīng)得的財產(chǎn)權(quán)益，增加了公民義務(wù)。既然應(yīng)急征用是政府依職權(quán)主動做出的損益性行政行為，反過來又給相對人施加額外的行為義務(wù)，要求相對人必須自行申請補償，甚至限制提出申請的方式、期限，顯然有違公平合理的基本原則，也給相對人獲得補償帶來現(xiàn)實的困難，不利于補償救濟目的的實現(xiàn)。

考慮到補償是應(yīng)急征用相對人維護(hù)自身利益的僅有手段，有必要在后續(xù)的立法工作中強調(diào)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行補償義務(wù)，依職權(quán)主動做出補償決定并告知、送達(dá)相對人，并為之設(shè)定適當(dāng)?shù)难a償履行期限。相對人可以根據(jù)補償決定隨時向征用主體領(lǐng)取補償款或提出異議，才能達(dá)到補償程序的高效和公正[13]。

2.設(shè)置應(yīng)急征用“臨時補償金”。緊急狀態(tài)下行政機關(guān)很難做到先補償后征用，或同時做出征用和補償決定，但如果未經(jīng)協(xié)商談判就直接征用財產(chǎn)，在行政機關(guān)對相對人的經(jīng)濟情況缺乏足夠了解的情況下，可能因掐斷相對人的收入來源給其正常生活帶來嚴(yán)重影響。這一問題在法國的非常緊急征收補償程序中得到了有效的解決。法國1977年《公用征收法》的規(guī)定，相對人對于政府的緊急征收行為，可以預(yù)先向法院提出臨時補償申請，由法官裁判行政機關(guān)必須以支付臨時補償金為條件實施征收，事后再按照正常的征收補償程序進(jìn)行補償，避免個人在應(yīng)急征用期間的基本生活得不到保障，也有助于相對人配合行政機關(guān)快速取得財產(chǎn)權(quán)利。

“臨時補償金”為我國應(yīng)急征用補償程序在不影響效率的同時保護(hù)相對人權(quán)益提供了一個改良思路。要求行政機關(guān)在應(yīng)急征用期間根據(jù)情況事先給予相對人一部分“臨時補償金”，事后再予以補足，既不會給行政機關(guān)造成過多的財政負(fù)擔(dān)，又能夠有效地緩解相對人因應(yīng)急征用造成的經(jīng)濟壓力，為其提供必要的生活保障?；诖耍梢栽诹⒎ㄖ忻鞔_行政機關(guān)出于應(yīng)急所需，有權(quán)對征用標(biāo)的先行占有，但是，為了保護(hù)相對人的利益，行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)相對人的實際需求，主動或依申請?zhí)峁┮徊糠峙R補償金，來緩解相對人因財產(chǎn)利益損失而面臨的短期經(jīng)濟壓力，待征用事項完畢后再依程序進(jìn)行補償。

3.建立市場化的財產(chǎn)價值評估機制。根據(jù)“公平合理原則”和“依職權(quán)補償”的要求，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)就補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等內(nèi)容主動與相對人協(xié)商并予以公告，聽取對方的意見，確保征用補償結(jié)果得到社會認(rèn)可，提高政府的公信力。在雙方無法及時達(dá)成協(xié)議或多數(shù)人認(rèn)為補償方案不合理的情況下，可以通過引入市場化的財產(chǎn)價值評估機制來解決爭議。

市場化意味著價值評估的公平與自由，是認(rèn)定“公允市場價值”的程序保障。目前，許多國家已經(jīng)確立了市場化的財產(chǎn)價值評估機制，如德國在不動產(chǎn)征收過程中，可以由第三方“地價評估委員會”接受當(dāng)事人、利害關(guān)系人、法院以及有關(guān)行政機關(guān)的委托，來評定征收的補償額度[14]。法國則規(guī)定征用補償費可以由省估價委員會確定，估價委員會的人員組成包括行政機關(guān)代表和工商企業(yè)同等數(shù)量代表，由雙方協(xié)商出能充分反映市場價格的補償金[15]。參照這一思路，政府可以在制定補償方案的過程中引入第三方價值評估機構(gòu)，由評估機構(gòu)根據(jù)獨立、客觀、公正的原則對財產(chǎn)的市場價值做出評估，根據(jù)評估結(jié)果確定同類財產(chǎn)的基準(zhǔn)價格，作為補償標(biāo)準(zhǔn)的重要參考依據(jù)。最終補償可以根據(jù)征用期間的市場供需情況等指標(biāo)向上浮動，但不得低于基準(zhǔn)價格[16]。

四、結(jié)語

現(xiàn)代社會政府基于維護(hù)公共秩序、公共利益的應(yīng)急征用和公民權(quán)利保護(hù)之間存在張力，面對風(fēng)險社會對傳統(tǒng)應(yīng)急治理范式帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，如何從制度設(shè)計、規(guī)制安排將應(yīng)急征用制度納入現(xiàn)代行政法治范疇，是行政法需要重視的理論和實踐課題。補償制度的完善能夠為政府行使應(yīng)急征用權(quán)提供正當(dāng)性支撐，回應(yīng)社會關(guān)切，減少應(yīng)急征用引發(fā)的行政糾紛，也有助于監(jiān)督權(quán)力的規(guī)范運行，防止對私法領(lǐng)域的過度干預(yù)，最終構(gòu)建起具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的國家應(yīng)急治理機制，將緊急狀態(tài)下公民合法財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)落到實處。