何佳楠,趙怡展 ,趙千芊,董晨雪,王俊華

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

研究顯示,2030年我國(guó)失能老年人口將超過(guò)7765萬(wàn),失能老人將經(jīng)歷7.44年的失能期[1]。此外,70%以上的老年人患有一種以上慢性病,隨著失能和半失能、需進(jìn)行慢病管理的老人逐年增多,老年人對(duì)醫(yī)療和養(yǎng)老整合性的服務(wù)需求會(huì)日益增加[2]。為老年人提供無(wú)縫隙且非分離的整合型健康養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)未來(lái)老齡事業(yè)發(fā)展的根本路徑。在健康老齡化的戰(zhàn)略背景下,我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)供給涉及衛(wèi)生、民政、人社、發(fā)改委、財(cái)政等多個(gè)部門,各部門均給予了高度重視并出臺(tái)了一系列的政策措施以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。然而,要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)依然需要破解我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)供給“碎片化”這一問題,以期為我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展提供基本保障。

1 我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)供給“碎片化”的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 供給主體“碎片化”,服務(wù)供給短缺或外溢

目前,我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)供給涉及民政、衛(wèi)健、人社等眾多主體,各供給主體在政策行動(dòng)策略上維持表面一致,但是在實(shí)際運(yùn)行中“貌合神離”,存在不同的利益訴求[3]。各部門合作中都伴隨著利益考量與博弈,進(jìn)而導(dǎo)致健康養(yǎng)老服務(wù)利益“部門化”且供給“碎片化”,各部門以各自的部門利益而非老年人的利益來(lái)衡量其是否采取部門間的聯(lián)合行動(dòng),最終導(dǎo)致健康養(yǎng)老服務(wù)供給短缺或外溢。例如,衛(wèi)生部門很少選擇開展微利的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目,人社部門疑慮騙保套保風(fēng)險(xiǎn)也對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策相當(dāng)謹(jǐn)慎[4],進(jìn)而導(dǎo)致醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)供需失衡。公共管理領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)人”行為使得各部門追求自身利益或者效用的最大化,必然會(huì)導(dǎo)致“政府失靈”,而只有當(dāng)主體合作引發(fā)正向的利益時(shí),才可能激發(fā)主體互動(dòng)熱情。對(duì)于健康養(yǎng)老服務(wù)而言,各部門有著相同的利益訴求直接關(guān)系著老年人利益的實(shí)現(xiàn)。各部門間相互獨(dú)立平行,工作側(cè)重點(diǎn)各有不同,健康養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量與專業(yè)性也就難以保證,從而使得老年人的基本權(quán)益難以得到保障。

1.2 供給政策“碎片化”,服務(wù)供給質(zhì)量低下

自2011年起,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的養(yǎng)老相關(guān)政策文件當(dāng)中便已經(jīng)提及到要滿足老年人的康復(fù)護(hù)理需求,老年人的健康服務(wù)需求開始受到關(guān)注。隨著我國(guó)人口老齡化程度的進(jìn)一步加深,老年人對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源的融合發(fā)展提出了更為迫切的需求[5]。為此,國(guó)務(wù)院和其他相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)健康養(yǎng)老服務(wù)的政策文件。如2014年,國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部等9個(gè)部門共同印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》(發(fā)改投資〔2014〕2091號(hào)),明確提出要加強(qiáng)健康服務(wù)體系與養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。此后,有關(guān)健康養(yǎng)老服務(wù)政策文件的發(fā)文機(jī)關(guān)開始由單一部門向多部門聯(lián)合發(fā)文轉(zhuǎn)變,健康養(yǎng)老服務(wù)供給政策“碎片化”的問題開始凸顯,“醫(yī)”和“養(yǎng)”的服務(wù)銜接路徑等重要的行為規(guī)范方面尚無(wú)詳盡的政策規(guī)定[6],供給政策不成體系。受社會(huì)公共問題的多樣性和資源稀缺等因素的影響,政府為了滿足某種利益最大化的需要會(huì)表現(xiàn)出一定的期望或預(yù)期表現(xiàn),即進(jìn)行一定的價(jià)值排序從而產(chǎn)生政策偏好[7],這種政策偏好會(huì)受其自身自利性的影響。從本質(zhì)上看,衛(wèi)健部門與民政部門之間有關(guān)健康養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)存在沖突。衛(wèi)健部門的政策目標(biāo)以老年人的疾病治療與健康促進(jìn)為核心,而民政部門的政策目標(biāo)則以增進(jìn)老齡福祉為核心,前者強(qiáng)調(diào)的專業(yè)性、特殊性與后者強(qiáng)調(diào)的公共性、普惠性引發(fā)的沖突往往會(huì)造成健康養(yǎng)老服務(wù)供給政策的“碎片化”[8],使得目前我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的政策體系并不完善,最終導(dǎo)致健康養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量低下。

1.3 供給監(jiān)管“碎片化”,服務(wù)監(jiān)管效率低下

健康養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量供給離不開高效監(jiān)管,然而由于其涉及的主體眾多且過(guò)程復(fù)雜,同樣也存在“碎片化”問題,監(jiān)管難度較大。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將政策體系中各類政策的關(guān)系稱之為制度結(jié)構(gòu),包括三種狀態(tài):制度耦合、制度沖突、制度真空。只有當(dāng)政策體系的制度結(jié)構(gòu)是制度耦合狀態(tài)時(shí),才能保證其良好的整體效應(yīng)[9]。但實(shí)際上,健康養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管政策體系的制度結(jié)構(gòu)并不總是處于耦合狀態(tài),而是相互分散、彼此沖突,具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:一方面是監(jiān)管制度真空。例如,我國(guó)目前尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)制度,未建立起完整的健康養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系,進(jìn)而導(dǎo)致地方政府在制定相關(guān)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)監(jiān)管制度時(shí)缺乏參考標(biāo)準(zhǔn),具有較大的行政裁量權(quán),從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)乇姸囵B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。另一方面是監(jiān)管制度沖突。健康養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管涉及多部門,各部門監(jiān)管制度不能有效銜接,進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管的“部門化”與“碎片化”。例如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多由民政部門監(jiān)管,醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)則由衛(wèi)生健康部門監(jiān)管,而醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷又涉及到醫(yī)保部門,多部門監(jiān)管職能重疊交叉、職責(zé)界定不明晰、監(jiān)管制度相互沖突、互相推諉扯皮,使得健康養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管處于“九龍治水”的局面,最終導(dǎo)致“人人監(jiān)管,人人不管”,監(jiān)管效率低下,阻礙健康養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

2 我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革的理論邏輯與適用性

2.1 整體性治理為大部制改革提供了可行思路

2.2 基于整體性治理的健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革適用性分析

健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革需要引入整體性治理理念,這是實(shí)現(xiàn)大部制改革的關(guān)鍵。一方面,我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展與整體性治理理念的基本要素基本吻合,其基本要素如下:(1)治理目標(biāo):以公民需求為價(jià)值導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)公共利益;(2)治理理念:強(qiáng)調(diào)整體性,整合整個(gè)公共部門;(3)治理手段:強(qiáng)調(diào)信息技術(shù),提供一站式服務(wù);(4)治理結(jié)構(gòu):體現(xiàn)等級(jí)性、協(xié)商性和多元性[11]。首先,整體性治理理念以取得公共利益和責(zé)任為治理目標(biāo),以期提供更低成本、更有效的公共服務(wù)。我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)是以滿足老年人的需求為基礎(chǔ),旨在為老年人提供優(yōu)質(zhì)高效的健康養(yǎng)老服務(wù),從這一點(diǎn)上來(lái)看,整體性治理的目標(biāo)與我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)相契合。其次,整體性治理理論應(yīng)用成功的關(guān)鍵就在于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智能技術(shù)的掌握與應(yīng)用。整體性治理強(qiáng)調(diào)主體間信息和資源的共享,實(shí)現(xiàn)信息跨層級(jí)、跨部門流動(dòng)。目前我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策文件中也一再?gòu)?qiáng)調(diào)加強(qiáng)健康養(yǎng)老服務(wù)的信息基礎(chǔ)建設(shè),推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)智能化,推動(dòng)各部門數(shù)據(jù)整合共享、供需對(duì)接。最后,整體性治理的效力發(fā)揮離不開多元主體通過(guò)協(xié)商機(jī)制最終達(dá)到協(xié)同,而我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)供給一直堅(jiān)持以政府為主導(dǎo),市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等多元主體共進(jìn)的基本原則,通過(guò)各部門的協(xié)商與互動(dòng),努力形成推進(jìn)健康養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大合力。基于此,整體性治理所強(qiáng)調(diào)的多元化與協(xié)商的過(guò)程與我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的基本原則相吻合。

另一方面,整體性治理理念在西方一些國(guó)家的政府改革中已經(jīng)得到了成功的實(shí)踐。以英國(guó)為例,其協(xié)同政府改革不僅得到了布萊爾政府的青睞,而且很好地解決了英國(guó)政府“空心化”這一現(xiàn)實(shí)困境。如今在英國(guó)的國(guó)家健康服務(wù)等公共服務(wù)中,普遍應(yīng)用了協(xié)調(diào)與整合的方法,進(jìn)而克服了公共服務(wù)供給碎片化這一弊端。此外,我國(guó)目前也已經(jīng)有了基于整體性治理的健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革的成功實(shí)踐,包括臺(tái)灣模式的衛(wèi)生福利部,蘇州模式的社會(huì)事業(yè)局以及民政和衛(wèi)生健康局。以此來(lái)看,整體性治理的治理理念與我國(guó)已有的健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革成功案例的整合性理念高度契合。

綜上所述,雖然整體性治理理論植根于西方,但經(jīng)過(guò)我國(guó)多年本土化的實(shí)踐探究,在我國(guó)已經(jīng)有了適合其生長(zhǎng)的土壤。因此,將整體性治理理論與我國(guó)本土化的成功案例相結(jié)合,再學(xué)習(xí)與借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)作為理論支撐,形成具有中國(guó)特色的健康養(yǎng)老服務(wù)體系,以此來(lái)指導(dǎo)我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革是完全適用的。

3 我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革的實(shí)踐路徑探究

3.1 推行大部制改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

有關(guān)健康養(yǎng)老服務(wù)方面的大部制改革國(guó)內(nèi)外已經(jīng)進(jìn)行了成功探索,并取得了一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。例如2013年,臺(tái)灣衛(wèi)生署改制為衛(wèi)生福利部,其作為專門的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行政組織,管轄范圍涵蓋醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老照護(hù)、全民健保及長(zhǎng)照保險(xiǎn),通過(guò)整合統(tǒng)一、集中管理,最大化發(fā)揮服務(wù)效能;蘇州模式都是將民政與衛(wèi)生合并,如工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)成立的社會(huì)事業(yè)局,姑蘇區(qū)的民政和衛(wèi)生健康局,統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)的老年健康服務(wù)體系建設(shè)和醫(yī)養(yǎng)融合工作;1988年日本厚生省進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革,合并了老人保健部與社會(huì)福利課,1989年設(shè)立了老人保健局,切實(shí)推動(dòng)了保健服務(wù)與福利服務(wù)的整合;1998年,新加坡政府專門設(shè)立了人口老齡化(跨部門)委員會(huì),該委員會(huì)設(shè)有經(jīng)濟(jì)保障小組、就業(yè)小組、社會(huì)融入小組、健康護(hù)理小組、住屋小組、社會(huì)和諧小組六個(gè)小組,其在擬定老齡政策、綜合協(xié)調(diào)有關(guān)老齡工作和老齡問題方面發(fā)揮了重要的作用。

顯然,蘇州模式和日本厚生省模式實(shí)行的是嚴(yán)格意義上的大部門統(tǒng)一管理,從根源上克服了各部門間互相扯皮、管理碎片化的問題。而臺(tái)灣模式和新加坡模式則屬于“準(zhǔn)大部門制”,這種模式并沒有將與健康養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的所有職能部門集中在一起,僅僅將相對(duì)比較重要的部門進(jìn)行了有機(jī)整合,但也在一定程度上打破了部門壁壘,避免了服務(wù)供給“碎片化”的問題,促進(jìn)了健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,蘇州模式和日本厚生省模式是我們未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì),但從我國(guó)目前基礎(chǔ)國(guó)情和健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看,臺(tái)灣模式和新加坡模式的可行性較高。

3.2 成立我國(guó)“老年健康管理局”的思考與實(shí)踐路徑

本文以為,只有通過(guò)大部制改革,對(duì)我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)部門分割所導(dǎo)致的服務(wù)供給“碎片化”問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合,不斷從碎片走向整合,才能為我國(guó)老年人提供無(wú)縫隙且非分離的整合型健康養(yǎng)老服務(wù)。

3.2.1 我國(guó)推行健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革的原則

在整體性治理的路徑下推行我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革要遵循以下三個(gè)原則:(1)總體統(tǒng)籌原則:總體統(tǒng)籌中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)的權(quán)力關(guān)系配置;總體統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系,大部制改革應(yīng)與我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況相適應(yīng)[13]。(2)系統(tǒng)整合原則:整合與健康養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的各部門的職能、權(quán)責(zé)和運(yùn)行機(jī)制,降低協(xié)調(diào)成本,提高行政效能。(3)循序漸進(jìn)原則:在進(jìn)行大部制改革的總體設(shè)計(jì)時(shí),要形成中央和地方,近期和遠(yuǎn)期的整體方案。此外,還要考慮大部制改革的現(xiàn)實(shí)可操作性,要循序漸進(jìn)分步實(shí)施,盡可能減少改革所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和消極成本。

利用角色動(dòng)畫表現(xiàn)這樣一種引領(lǐng)式的交互方式將設(shè)計(jì)理念中重要的部分呈現(xiàn)出來(lái)，當(dāng)進(jìn)入到室內(nèi)環(huán)境中，角色的任務(wù)也就此完成，從而讓用戶成為唯一的角色。

3.2.2 成立我國(guó)“老年健康管理局”的路徑探究

充分借鑒國(guó)內(nèi)外健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),針對(duì)我國(guó)健康服務(wù)供給“碎片化”這一現(xiàn)實(shí)困境,本文認(rèn)為按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)老齡健康司牽頭,進(jìn)行大部制改革。通過(guò)成立“老年健康管理局”一類的機(jī)構(gòu),由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)管理,整合民政、衛(wèi)生、人社、財(cái)政、發(fā)改委、住房等各部門有關(guān)健康養(yǎng)老服務(wù)的職能、責(zé)任和行動(dòng)路徑,專門管理老年人的健康與養(yǎng)老方面的工作及相關(guān)制度保障等一系列的問題,滿足老年人全生命周期內(nèi)多樣化、多層次的需求,優(yōu)化健康養(yǎng)老服務(wù)的供給。貫徹落實(shí)基本健康養(yǎng)老服務(wù)均等化、普惠化,確保基本健康養(yǎng)老服務(wù)的可及性與適配性,努力構(gòu)建起全覆蓋、全生命周期、全過(guò)程、全方位的健康養(yǎng)老服務(wù)體系,以保障老年人的基本權(quán)益得以實(shí)現(xiàn),為老年人提供無(wú)縫隙且非分離的整合型健康養(yǎng)老服務(wù)。

首先,推行我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革,要以滿足老年人的需求為公共價(jià)值導(dǎo)向,以為老年人服務(wù)為基本準(zhǔn)則。由“老年健康管理局”統(tǒng)籌配置健康養(yǎng)老服務(wù)資源,搭建全國(guó)統(tǒng)一的健康養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(tái),對(duì)所有老年人進(jìn)行專業(yè)的老年人生活能力評(píng)估,根據(jù)老年人不同生命周期的身體狀況將其分為不同的類型,如生活全自主型、生活半自主型、專業(yè)護(hù)理型和持續(xù)照護(hù)型,并為每一位老年人建立一份電子健康檔案,實(shí)現(xiàn)“一人一檔”。此外,通過(guò)定期和不定期走訪、家庭醫(yī)生簽約等形式對(duì)老年人的健康狀況適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,及時(shí)根據(jù)老年人當(dāng)下的身體狀況為其制定健康管理政策,做到“一人一策”,提供與老年人當(dāng)下身體健康狀況最適配的養(yǎng)老服務(wù),優(yōu)化配置稀缺的養(yǎng)老服務(wù)資源,真正做到精準(zhǔn)供給,以解決健康養(yǎng)老服務(wù)供給主體“碎片化”所導(dǎo)致的服務(wù)供給短缺或外溢的問題。其次,要科學(xué)合理擬定健康養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)規(guī)劃、政策并組織實(shí)施,更加注重醫(yī)療安全和醫(yī)療及時(shí)性,不斷完善我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)政策體系。包括:制定全國(guó)統(tǒng)一的健康養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范與管理制度,制定“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)內(nèi)容的國(guó)家示范文本,明確“醫(yī)”和“養(yǎng)”的服務(wù)銜接路徑,如轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理內(nèi)容(陪護(hù)時(shí)間、配備護(hù)理人員數(shù)量等)、拒絕轉(zhuǎn)診處理辦法等,通過(guò)采取以上一系列的措施以應(yīng)對(duì)健康養(yǎng)老服務(wù)供給政策“碎片化”所造成的健康養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量低下這一現(xiàn)實(shí)困境。

再次,健全健康養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范的執(zhí)行監(jiān)督、信息反饋及成效考核體系,包括:全國(guó)統(tǒng)一的健康養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)制度、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與準(zhǔn)出標(biāo)準(zhǔn)、健康養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員的上崗標(biāo)準(zhǔn)、失能老年人生活能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。與此同時(shí),可以在不增加編制的前提下,在“老年健康管理局”這一大部門之外建立一套監(jiān)督體系,整合原有的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督類機(jī)構(gòu),由這一套監(jiān)督體系派出分支機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督,充分利用和整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源,組成“大監(jiān)督”部門,持續(xù)提高健康養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管效率。最后,“老年健康管理局”還應(yīng)專門成立負(fù)責(zé)老年人醫(yī)療及長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的支付部門,將原先各職能部門的相應(yīng)資金進(jìn)行整合形成健康養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)賬戶,其中包含老年人的慢病管理經(jīng)費(fèi)、家庭病床的診療項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼等等,以形成統(tǒng)一、集中和相對(duì)獨(dú)立的健康養(yǎng)老服務(wù)保障基金[14],同時(shí)還應(yīng)建立健全符合健康老齡化需求且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的健康養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,以確保健康養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金的依法、依規(guī)、高效使用,提高資金的使用效率,促進(jìn)我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 成立我國(guó)“老年健康管理局”的可行性分析

3.3.1成立我國(guó)“老年健康管理局”的政治可行性分析

“十四五”時(shí)期,我國(guó)老年人口將突破3億,這意味著我國(guó)將從輕度老齡化社會(huì)步入中度老齡化社會(huì),健康養(yǎng)老形勢(shì)不容樂觀。中度老齡化社會(huì)的到來(lái)勢(shì)必會(huì)對(duì)未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的困難與挑戰(zhàn)。老齡化的快速增長(zhǎng)不僅使社會(huì)保障面臨更大的壓力,加大了中央的財(cái)政支付壓力,而且加重了家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),進(jìn)而會(huì)引發(fā)一系列家庭社會(huì)矛盾,不利于整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。面臨如此嚴(yán)峻的形勢(shì),國(guó)家將健康老齡化定為了我國(guó)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一,并出臺(tái)了一系列的政策,如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào))、《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2021〕35號(hào))、《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025年)》(工信部聯(lián)電子〔2021〕154號(hào))等。其中由國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家醫(yī)保局、人力資源社會(huì)保障部等15部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”健康老齡規(guī)劃》(國(guó)衛(wèi)老齡發(fā)〔2022〕4號(hào))指出,應(yīng)協(xié)同推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略,不斷滿足老年人健康需求,穩(wěn)步提升老年人健康水平?；诖?為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)健康老齡化,實(shí)現(xiàn)我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)供給一體化,成立我國(guó)“老年健康管理局”符合國(guó)家政治意志,具有一定的政治可行性。

3.3.2 成立我國(guó)“老年健康管理局”的行政可行性分析

2018年3月24日,國(guó)務(wù)院正式對(duì)外公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2018〕6號(hào))及《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2018〕6號(hào)),本次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及健康領(lǐng)域的舉措分別是組建了國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局及國(guó)家醫(yī)療保障局。其中,國(guó)家食藥監(jiān)局2013年從原衛(wèi)生部分離出來(lái),經(jīng)歷5年的國(guó)家食藥監(jiān)總局時(shí)代,最終調(diào)整為國(guó)家藥監(jiān)局。此外,國(guó)家醫(yī)保局的成立調(diào)整了新的組織架構(gòu),將原來(lái)分散在發(fā)改委、人社部、衛(wèi)計(jì)委、民政部等涉及醫(yī)?；?、藥品耗材及醫(yī)療服務(wù)價(jià)格管理等職能并入新成立的國(guó)家醫(yī)保局,被業(yè)界稱為“超級(jí)醫(yī)保局”。

根據(jù)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),成立我國(guó)“老年健康管理局”一方面要明確大部制改革的主導(dǎo)機(jī)構(gòu),另一方面,要明確我國(guó)“老年健康管理局”的組織架構(gòu)。本文以為,可以由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)老齡健康司牽頭,進(jìn)行大部制改革,而“老年健康管理局”則可以作為二級(jí)局統(tǒng)籌規(guī)劃健康養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的各項(xiàng)事宜,由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)管理。此外,中央層面的機(jī)構(gòu)改革會(huì)牽扯過(guò)多的政治因素,相比之下,地方層面的改革則更容易推行。如河北省滄州市渤海新區(qū)黃驊市于2022年8月成立了衛(wèi)生健康和醫(yī)療保障局,通過(guò)整合兩個(gè)部門的職能有效降低了服務(wù)成本,提高了行政效率。因此,為確保我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)大部制改革可以平穩(wěn)推行,各地可以先進(jìn)行試點(diǎn),對(duì)各試點(diǎn)城市試點(diǎn)期間出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行修正,總結(jié)成敗得失,不斷完善改革方案,在試點(diǎn)城市取得了一定的成效后再在全國(guó)大范圍內(nèi)推行,為各地改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

3.3.3 成立我國(guó)“老年健康管理局”的經(jīng)濟(jì)可行性分析

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)(職業(yè))年金及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的三大支柱。截至2021年末,我國(guó)養(yǎng)老金第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)10.3億人,規(guī)模為6.8萬(wàn)億元,第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金參保人數(shù)7200萬(wàn)人,年金總規(guī)模為4.5萬(wàn)億元[15]。根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以看出,我國(guó)養(yǎng)老金體系對(duì)由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)建的第一支柱依存度頗高。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的統(tǒng)籌一直是由各縣市“統(tǒng)收統(tǒng)支”,統(tǒng)籌層次較低。直至2018年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》(國(guó)發(fā)〔2018〕18號(hào))決定建立中央調(diào)劑制度,提出制定全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)間表,并決定于2020年全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌[16]。雖然近年來(lái)參保人數(shù)逐年增多,但已經(jīng)出現(xiàn)了當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的狀況,養(yǎng)老金赤字越來(lái)越大,需要依靠財(cái)政補(bǔ)貼彌合。例如2019年全國(guó)社保基金收支盈余8441.35億元,但若扣除當(dāng)年中央財(cái)政補(bǔ)貼收入,則2019年全國(guó)社?；鸬膶?shí)際收支虧空高達(dá)10691.77億元[17]。而中央調(diào)劑制度解決了區(qū)域間基金結(jié)構(gòu)性失衡的問題,在一定程度上緩解了各級(jí)財(cái)政壓力,2018～2021年平均財(cái)政補(bǔ)貼為5000億～6000億元,明顯低于2017年的8004億元,財(cái)政補(bǔ)助占當(dāng)年養(yǎng)老金支出比重從2017年的峰值(21%)分別降至2018年的12%,2019 年的11%和2020年的12%[18]。

由此可見,中央調(diào)劑制度是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵一步,而成立我國(guó)“老年健康管理局”,由其運(yùn)用行政的強(qiáng)制力量對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)安排、合理統(tǒng)籌,則可以早日實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。成立“老年健康管理局”實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”不僅可以提高資金的可持續(xù)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力,而且可以統(tǒng)一費(fèi)率、費(fèi)基及待遇項(xiàng)目,統(tǒng)一制定基金收支管理制度,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投入使得異地養(yǎng)老有所保障,在一定程度上可以促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。此外,由“老年健康管理局”整合福利彩票、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等用于健康養(yǎng)老服務(wù)的資金,實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?可以減少各部門間的博弈成本,節(jié)約管理成本,更加合理配置稀缺的健康養(yǎng)老服務(wù)資源,實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。最后,當(dāng)資金總量擴(kuò)大有結(jié)余后,可以構(gòu)建全民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)全人群全覆蓋,更有利于改善低收入老年群體的健康狀況,保障老年人的生命健康權(quán)。

3.3.4 成立我國(guó)“老年健康管理局”的技術(shù)可行性分析

信息技術(shù)被視為治理碎片化的重要工具,整體性治理理論也強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)從碎片化走向整體化要依賴于互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智能技術(shù)的支持[19]。以全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺(tái)為例,2019年6月,國(guó)家醫(yī)療保障局開工建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺(tái),在各級(jí)醫(yī)保部門的共同努力下,截至2022年3月底,國(guó)家醫(yī)保信息平臺(tái)已在全國(guó)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)上線。這標(biāo)志著,全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺(tái)全面建成,歷時(shí)2年11個(gè)月。通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺(tái)的建設(shè),實(shí)現(xiàn)了平臺(tái)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,更加有利于數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)安全,同時(shí)提升了數(shù)據(jù)質(zhì)量,更有利于醫(yī)保的宏觀管理。而推行我國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的大部制改革,成立“老年健康管理局”同樣也離不開全國(guó)統(tǒng)一的健康養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)的支持。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺(tái)并不容易,不但要滿足全國(guó)各地的需求,還要打破不同地區(qū)信息系統(tǒng)相互獨(dú)立的格局。在此可以學(xué)習(xí)借鑒全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺(tái)建成的信息技術(shù)與成功經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)全國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)信息的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一及數(shù)據(jù)規(guī)范統(tǒng)一。此外,還應(yīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)有關(guān)健康養(yǎng)老服務(wù)的跨區(qū)域信息共享和跨部門的信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)有序共享,打破“數(shù)據(jù)壁壘”和“信息孤島”。通過(guò)大數(shù)據(jù)精算分析技術(shù),助力提高全國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、智能化和信息化水平。與此同時(shí),推進(jìn)數(shù)據(jù)治理,持續(xù)提升治理和服務(wù)水平,提高行政效率,優(yōu)化服務(wù)效能。