林平 魏昕

[摘 要：近期歐盟出臺(tái)的《關(guān)于扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼條例》，是歐盟委員會(huì)針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的新監(jiān)管政策。歐盟對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管的主要?jiǎng)右蚴牵和鈬?guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，且原有監(jiān)管工具存在監(jiān)管空白。歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的主要特征是：外國(guó)補(bǔ)貼的認(rèn)定范圍逐漸寬泛，反補(bǔ)貼審查更嚴(yán)格且可追溯，違規(guī)后的懲罰力度空前嚴(yán)厲，依據(jù)交易類(lèi)型采用不同審查機(jī)制，創(chuàng)設(shè)“安全港”門(mén)檻，明確了審查標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)為“走出去”企業(yè)提供了大量政策支持和給予了較多政府補(bǔ)貼，并且該做法還在持續(xù)，因而歐盟此次外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策劍指中國(guó)。從中國(guó)對(duì)歐盟的并購(gòu)和綠地投資情況可知，中國(guó)企業(yè)赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)早在2017年已顯現(xiàn)，并且歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策具有一定的“示范效應(yīng)”，其他國(guó)家也在積極推進(jìn)反補(bǔ)貼規(guī)則的制定，因而未來(lái)中國(guó)企業(yè)赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)將面臨較多阻礙。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)采取應(yīng)對(duì)措施：迅速開(kāi)展各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)盤(pán)點(diǎn)，充分利用“平衡測(cè)試”維護(hù)自身利益，堅(jiān)持推進(jìn)制度型開(kāi)放，積極參與國(guó)際規(guī)則談判與制定，提醒赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供法律咨詢(xún)，鼓勵(lì)中小企業(yè)開(kāi)拓歐盟市場(chǎng)。

關(guān)鍵詞：外國(guó)補(bǔ)貼；監(jiān)管政策；扭曲競(jìng)爭(zhēng)；制度型開(kāi)放

中圖分類(lèi)號(hào)：F262文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000?176X（2023）07?0055?12 ]

一、問(wèn)題的提出

歐盟委員會(huì)指出，雖然缺乏關(guān)于第三國(guó)提供補(bǔ)貼的可靠數(shù)據(jù)，但越來(lái)越多的例子表明，外國(guó)補(bǔ)貼似乎在某些情況下扭曲了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)，為在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)創(chuàng)造了一個(gè)不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。自2017年以來(lái)，歐盟委員會(huì)一直積極開(kāi)展與美國(guó)和日本的三邊會(huì)談，并發(fā)表多份貿(mào)易部長(zhǎng)聯(lián)合聲明，對(duì)當(dāng)前國(guó)際反補(bǔ)貼規(guī)則的滯后性表示不滿(mǎn)和擔(dān)憂，同時(shí)希望形成框架性意見(jiàn)，指導(dǎo)當(dāng)前國(guó)際反補(bǔ)貼規(guī)則的變革方向［1］。荷蘭、法國(guó)、德國(guó)、意大利和波蘭等歐盟成員國(guó)提出了旨在解決外國(guó)補(bǔ)貼可能造成的扭曲的行動(dòng)建議［2］。德國(guó)反壟斷委員會(huì)提出了一項(xiàng)外國(guó)補(bǔ)貼援助工具，以解決外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)歐盟單一市場(chǎng)的不利影響［3］。作為共同立法者的歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)也在多個(gè)場(chǎng)合提出了外國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題，如歐洲議會(huì)在《2019年競(jìng)爭(zhēng)政策報(bào)告》中呼吁，歐盟委員會(huì)是否有在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中增加一個(gè)支柱的可能性，使其擁有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管工具，以應(yīng)對(duì)可能具有扭曲性影響的外國(guó)補(bǔ)貼［4］。

2020年6月17日，歐盟委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于在外國(guó)補(bǔ)貼方面創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的白皮書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《白皮書(shū)》），就外國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)探討?！栋灼?shū)》指出，歐盟成員國(guó)當(dāng)局提供的補(bǔ)貼受歐盟國(guó)家援助規(guī)則的監(jiān)管，但對(duì)非歐盟國(guó)家提供的補(bǔ)貼沒(méi)有類(lèi)似的監(jiān)管制度，這使得在歐盟從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)但沒(méi)有獲得補(bǔ)貼的企業(yè)處于不利地位，從而提出了對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的監(jiān)管框架?！栋灼?shū)》涵蓋了外國(guó)補(bǔ)貼的定義、形式、審查框架和救濟(jì)措施等一系列內(nèi)容［5］。2020年10月6日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《初始影響評(píng)估》報(bào)告，提出了解決外國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題的三種備選方案，從而為其后續(xù)行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)［6］。

除了對(duì)《白皮書(shū)》《初始影響評(píng)估》公開(kāi)征求意見(jiàn)外，歐盟委員會(huì)還向特定群體征求意見(jiàn)。1在綜合考慮相關(guān)反饋意見(jiàn)后，2021年5月5日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼條例草案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法草案》），規(guī)定調(diào)查扭曲歐盟單一市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼和糾正這種扭曲的規(guī)則和程序，基本繼承了《白皮書(shū)》的相關(guān)內(nèi)容，僅對(duì)部分內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整［7］。同時(shí)還發(fā)布了《外國(guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟單一市場(chǎng)影響評(píng)估》報(bào)告，內(nèi)容涵蓋外國(guó)補(bǔ)貼產(chǎn)生的影響、歐盟采取行動(dòng)的理由、要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、可選擇的政策、政策的影響、政策之間的比較、最優(yōu)政策選擇等［8］。經(jīng)過(guò)多輪磋商和修訂，2023年1月12日，《關(guān)于扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》）正式生效［9］。

現(xiàn)有關(guān)于政府補(bǔ)貼的研究主要集中在其對(duì)企業(yè)創(chuàng)新和進(jìn)出口等方面的影響。政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)創(chuàng)新影響的研究相對(duì)較多。張杰等［10］發(fā)現(xiàn)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善程度以及政府補(bǔ)貼的具體方式，都會(huì)影響政府創(chuàng)新補(bǔ)貼政策對(duì)企業(yè)研發(fā)投入的作用效果。楊洋等［11］發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼對(duì)私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新的促進(jìn)效應(yīng)高于對(duì)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新的促進(jìn)效應(yīng)。陳紅等［12］發(fā)現(xiàn)，研發(fā)補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)創(chuàng)新具有正向影響，并且企業(yè)內(nèi)部控制對(duì)研發(fā)補(bǔ)貼績(jī)效具有促進(jìn)作用。吳偉偉和張?zhí)煲唬?3］的實(shí)證研究表明，研發(fā)補(bǔ)貼對(duì)新創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出具有倒U型影響，非研發(fā)補(bǔ)貼對(duì)新創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出具有積極影響，并且金融化水平和企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)會(huì)影響補(bǔ)貼效果。何晴等［14］構(gòu)建了一個(gè)包括政府補(bǔ)貼和企業(yè)研發(fā)投入的局部均衡模型，發(fā)現(xiàn)在高風(fēng)險(xiǎn)研發(fā)階段和低風(fēng)險(xiǎn)研發(fā)階段，政府補(bǔ)貼對(duì)研發(fā)活動(dòng)預(yù)期邊際收益影響的方向不同。

部分學(xué)者研究了政府補(bǔ)貼對(duì)進(jìn)出口的影響。張杰和鄭文平［15］研究了中國(guó)政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)出口集約邊際和擴(kuò)展邊際的影響，結(jié)果表明，政府干預(yù)對(duì)企業(yè)低端出口能力未產(chǎn)生顯著影響，但對(duì)企業(yè)高端出口能力產(chǎn)生顯著影響。許家云和毛其淋［16］研究了生產(chǎn)性補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)進(jìn)口的影響，結(jié)果表明，生產(chǎn)性補(bǔ)貼提高了企業(yè)進(jìn)入進(jìn)口市場(chǎng)的可能性，顯著增加了企業(yè)進(jìn)口產(chǎn)品種類(lèi)、進(jìn)口額以及提升了進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量。綦建紅和趙雨婷［17］基于中國(guó)企業(yè)綠地投資和跨境并購(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼可以部分緩解融資約束對(duì)海外投資效率的抑制作用。其他關(guān)于政府補(bǔ)貼的研究有，任曙明和呂鐲［18］實(shí)證研究了政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)生產(chǎn)率的影響。毛其淋和許家云［19］研究了政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的影響。王昀和孫曉華［20］研究了生產(chǎn)性補(bǔ)貼對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的影響。戴小勇和成力為［21］通過(guò)測(cè)算全要素生產(chǎn)率和成本加成率，識(shí)別了政府補(bǔ)貼、稅收減免和低利率貸款等產(chǎn)業(yè)政策的有效性。賴(lài)烽輝等［22］分析了不同情境下研發(fā)前補(bǔ)貼和研發(fā)后成本分擔(dān)這兩種補(bǔ)貼方式的有效性。蔣冠宏［23］研究了政府補(bǔ)貼對(duì)工業(yè)企業(yè)產(chǎn)出和資源配置效率的均衡影響。

現(xiàn)有研究更多關(guān)注政府補(bǔ)貼在國(guó)內(nèi)的效果，忽略了獲得政府補(bǔ)貼的企業(yè)在跨國(guó)經(jīng)營(yíng)時(shí)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)措施。作為中國(guó)第一大貿(mào)易伙伴，歐盟針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的新監(jiān)管工具勢(shì)必對(duì)中國(guó)赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)生較大影響。本文將系統(tǒng)地分析歐盟對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管的動(dòng)因、歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的主要特征、歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策對(duì)中國(guó)的影響及其應(yīng)對(duì)措施。

二、歐盟對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管的動(dòng)因

歐盟委員會(huì)認(rèn)為，外國(guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，本部分主要闡述促進(jìn)并購(gòu)和公共采購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼扭曲競(jìng)爭(zhēng)的作用機(jī)制，并分析歐盟原有監(jiān)管工具在應(yīng)對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題時(shí)存在的不足，進(jìn)而闡明歐盟為何要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的立法。

（一）外國(guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

1.促進(jìn)并購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

歐盟委員會(huì)認(rèn)為，促進(jìn)并購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者均產(chǎn)生了影響。從短期來(lái)看，獲得補(bǔ)貼的企業(yè)可能會(huì)支付過(guò)高的費(fèi)用（“收購(gòu)溢價(jià)”），從而將潛在效率更高的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?jǐn)D出市場(chǎng)，這種擠出效應(yīng)的負(fù)面影響可能超過(guò)被并購(gòu)方獲得“收購(gòu)溢價(jià)”所帶來(lái)的好處。從長(zhǎng)期來(lái)看，外國(guó)補(bǔ)貼可能?chē)?yán)重?fù)p害歐盟單一市場(chǎng)的運(yùn)行，阻止未獲得補(bǔ)貼企業(yè)的并購(gòu)活動(dòng)，這將減少它們通過(guò)并購(gòu)擴(kuò)大規(guī)模的機(jī)會(huì)。外國(guó)補(bǔ)貼通過(guò)扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，有助于受益者鞏固市場(chǎng)，特別是在進(jìn)入壁壘較高的市場(chǎng)中，使受益者更容易取得市場(chǎng)支配地位。取得市場(chǎng)支配地位后，可利用其財(cái)務(wù)實(shí)力進(jìn)行掠奪性定價(jià)，進(jìn)一步鞏固地位，并將未獲得補(bǔ)貼的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?jǐn)D出市場(chǎng)。從短期來(lái)看，促進(jìn)并購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼可能對(duì)消費(fèi)者有利，因?yàn)楂@得補(bǔ)貼的企業(yè)可能提供比其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更便宜的價(jià)格。從長(zhǎng)期來(lái)看，外國(guó)補(bǔ)貼很可能對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)楂@得補(bǔ)貼的企業(yè)可能利用其市場(chǎng)支配地位提高價(jià)格。除了對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的影響外，外國(guó)補(bǔ)貼引起的競(jìng)爭(zhēng)扭曲可能會(huì)對(duì)其他政策領(lǐng)域產(chǎn)生進(jìn)一步的連鎖效應(yīng)或間接影響。

2.促進(jìn)公共采購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

從短期來(lái)看，獲得外國(guó)補(bǔ)貼的投標(biāo)人提供的低價(jià)可能對(duì)采購(gòu)方有利，因?yàn)檫@會(huì)降低采購(gòu)成本，同時(shí)也會(huì)增加現(xiàn)有投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)壓力。但是，如果低價(jià)是以犧牲質(zhì)量和創(chuàng)新為代價(jià)，則對(duì)采購(gòu)方不利。從長(zhǎng)期來(lái)看，未獲得外國(guó)補(bǔ)貼的企業(yè)可能會(huì)在后續(xù)投標(biāo)中處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位，從而使其業(yè)務(wù)持續(xù)受損，最終可能導(dǎo)致其退出市場(chǎng)。此外，即使獲得補(bǔ)貼的企業(yè)未贏得合同，也會(huì)對(duì)歐盟單一市場(chǎng)的運(yùn)行產(chǎn)生不利影響，因?yàn)槊恳淮喂膊少?gòu)都是對(duì)市場(chǎng)的檢驗(yàn)，需要各個(gè)投標(biāo)者發(fā)出真實(shí)的信號(hào)，而外國(guó)補(bǔ)貼提供了錯(cuò)誤的信號(hào)。如果獲得補(bǔ)貼的企業(yè)中標(biāo)后其合同被退回，則會(huì)影響合同的執(zhí)行，而修改合同會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上漲。

（二）原有監(jiān)管工具存在監(jiān)管空白

歐盟委員會(huì)認(rèn)為，雖然一些國(guó)際規(guī)則和歐盟規(guī)則在一定程度上解決了外國(guó)補(bǔ)貼的扭曲問(wèn)題，但仍未徹底解決這一問(wèn)題，特別是當(dāng)外國(guó)補(bǔ)貼用于支持外國(guó)企業(yè)在歐盟的經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)并購(gòu)歐盟企業(yè)和促進(jìn)公共采購(gòu)時(shí)存在監(jiān)管空白。歐盟委員會(huì)分別闡述了競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易和公共采購(gòu)三個(gè)方面的規(guī)則，以表明原有監(jiān)管工具難以對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼形成有效監(jiān)管。

1.歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則難以形成有效監(jiān)管

歐盟的競(jìng)爭(zhēng)立法主要包括反托拉斯、卡特爾、并購(gòu)控制和國(guó)家援助?！稓W盟合并條例》是專(zhuān)門(mén)針對(duì)并購(gòu)控制的立法，但其分析重點(diǎn)是某一市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，而不是外國(guó)補(bǔ)貼本身的存在或影響，歐盟委員會(huì)或歐盟成員國(guó)也不基于此條例進(jìn)行干預(yù)和發(fā)布決定［24］。《歐盟運(yùn)行條約》第107條—109條是關(guān)于國(guó)家援助的規(guī)則，第107條規(guī)定，成員國(guó)給予的或通過(guò)任何形式公共資源給予的援助，扭曲了成員國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)或具有扭曲競(jìng)爭(zhēng)危險(xiǎn)，則這種對(duì)特定企業(yè)或?qū)μ囟ㄘ浳锷a(chǎn)的支持與歐盟單一市場(chǎng)不兼容［25］。因此，歐盟國(guó)家援助規(guī)則的目的在于保證歐盟成員國(guó)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止歐盟成員國(guó)運(yùn)用公共資源扭曲企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)和影響歐盟成員國(guó)之間的貿(mào)易。然而非歐盟當(dāng)局提供的財(cái)政支持，不在歐盟國(guó)家援助規(guī)則控制范圍內(nèi)。

2.歐盟貿(mào)易投資政策難以形成有效監(jiān)管

如果進(jìn)口產(chǎn)品受到外國(guó)補(bǔ)貼支持，歐盟可用的貿(mào)易防御工具主要包括：WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》、歐盟與其他國(guó)家簽訂的雙邊貿(mào)易協(xié)定、歐盟反補(bǔ)貼規(guī)則，采取的主要措施通常為對(duì)海外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手獲得的補(bǔ)貼征收額外進(jìn)口關(guān)稅，以消除外國(guó)補(bǔ)貼帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)損害。但歐盟委員會(huì)認(rèn)為，這些工具不能解決所有外國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題，歐盟和WTO的反補(bǔ)貼規(guī)則僅適用于貨物貿(mào)易，服務(wù)貿(mào)易和投資不包括在內(nèi)。WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的一項(xiàng)重要內(nèi)在任務(wù)是制定針對(duì)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域補(bǔ)貼問(wèn)題的監(jiān)管規(guī)則，但迄今尚未制定此類(lèi)規(guī)則。2019年3月，歐盟委員會(huì)正式發(fā)布《歐盟外商投資審查條例》，主要考慮外資并購(gòu)涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵投入“兩用”物品、關(guān)鍵投入品供應(yīng)、對(duì)敏感信息的訪問(wèn)和控制能力以及媒體等領(lǐng)域，較為關(guān)注對(duì)安全和公共秩序的可能影響，但沒(méi)有具體解決外國(guó)補(bǔ)貼造成的扭曲問(wèn)題［26］。

3.歐盟公共采購(gòu)政策難以形成有效監(jiān)管

歐盟在多項(xiàng)國(guó)際協(xié)定（如WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》和有采購(gòu)章節(jié)的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定）中作出承諾，允許若干第三國(guó)的貨物、服務(wù)和供應(yīng)商進(jìn)入其公共采購(gòu)市場(chǎng)?！稓W盟公共采購(gòu)指令》第69條規(guī)定，如果投標(biāo)人不能就其較低的投標(biāo)報(bào)價(jià)提供合理解釋和有力證據(jù)，公共采購(gòu)方可拒絕其認(rèn)為異常低的報(bào)價(jià)。如果投標(biāo)人獲得與《歐盟運(yùn)行條約》相關(guān)規(guī)定相悖的歐盟國(guó)家援助，從而使其報(bào)價(jià)異常低，公共采購(gòu)方可僅以此為由拒絕投標(biāo)人的報(bào)價(jià)［27］。但是，《歐盟公共采購(gòu)指令》第69條未就使投標(biāo)人能夠提交較低報(bào)價(jià)的外國(guó)補(bǔ)貼作出相應(yīng)規(guī)定，在具體實(shí)踐中，公共采購(gòu)方也沒(méi)有足夠的信息來(lái)調(diào)查投標(biāo)人是否從外國(guó)補(bǔ)貼中受益，以及評(píng)估外國(guó)補(bǔ)貼在多大程度上造成采購(gòu)市場(chǎng)扭曲。另外，《國(guó)際采購(gòu)文書(shū)》的主要目標(biāo)是激勵(lì)貿(mào)易伙伴與歐盟進(jìn)行談判［28］，為歐盟企業(yè)開(kāi)放其采購(gòu)市場(chǎng)，但針對(duì)因向參與歐盟采購(gòu)市場(chǎng)的企業(yè)提供外國(guó)補(bǔ)貼而造成的單一市場(chǎng)采購(gòu)程序扭曲問(wèn)題，該規(guī)則難以發(fā)揮作用。因此，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，歐盟公共采購(gòu)領(lǐng)域的現(xiàn)有規(guī)則不足以解決和補(bǔ)救因外國(guó)補(bǔ)貼造成的競(jìng)爭(zhēng)扭曲，需要新的監(jiān)管政策專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)此問(wèn)題。

三、歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的主要特征

政府補(bǔ)貼歷來(lái)是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易領(lǐng)域中頗具爭(zhēng)議的議題。歐盟此次頒布的《外國(guó)補(bǔ)貼條例》直指政府補(bǔ)貼，涵蓋企業(yè)并購(gòu)和公共采購(gòu)領(lǐng)域，且監(jiān)管更加嚴(yán)苛，本部分總結(jié)了歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的主要特征。

（一）外國(guó)補(bǔ)貼的認(rèn)定范圍逐漸寬泛

從歐盟委員會(huì)的整個(gè)立法進(jìn)程可以看出，《白皮書(shū)》《條例草案》，以及最終出臺(tái)的《外國(guó)補(bǔ)貼條例》，對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的定義逐漸寬泛?！锻鈬?guó)補(bǔ)貼條例》將外國(guó)補(bǔ)貼（Foreign Subsidies）認(rèn)定為，非歐盟成員國(guó)政府和公共機(jī)構(gòu)向特定企業(yè)或行業(yè)提供的直接財(cái)務(wù)支持或間接財(cái)務(wù)支持，其范圍非常廣泛：第一，財(cái)務(wù)支持既包括政府給予企業(yè)的資金支持、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、融資安排、貸款擔(dān)保、稅收減免、債務(wù)豁免、債轉(zhuǎn)股和專(zhuān)項(xiàng)基金支持等常見(jiàn)補(bǔ)貼形式，也包括政府為企業(yè)提供資源以及政府采購(gòu)企業(yè)提供的商品或服務(wù)等補(bǔ)貼形式。第二，在計(jì)算企業(yè)獲得的財(cái)務(wù)支持標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，企業(yè)前3年從第三國(guó)政府接受的所有財(cái)務(wù)支持都被計(jì)算在內(nèi)。第三，作為外國(guó)補(bǔ)貼提供主體的第三國(guó)，不僅包括第三國(guó)中央政府和所有層級(jí)政府機(jī)關(guān)，還包括第三國(guó)公共實(shí)體和任何私人實(shí)體。第四，外國(guó)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼方式，不僅包括對(duì)在歐盟設(shè)立的企業(yè)直接提供外國(guó)補(bǔ)貼，還包括對(duì)在第三國(guó)設(shè)立的企業(yè)提供外國(guó)補(bǔ)貼，但該補(bǔ)貼由該企業(yè)在歐盟設(shè)立的關(guān)聯(lián)方所使用、或用于促進(jìn)收購(gòu)歐盟企業(yè)或參與歐盟公共采購(gòu)。

（二）反補(bǔ)貼審查更嚴(yán)格且可追溯

外國(guó)企業(yè)在歐盟的并購(gòu)活動(dòng)將受到更為嚴(yán)格的反壟斷審查，主要體現(xiàn)為事前審查。一方面，涉及并購(gòu)和公共采購(gòu)方面的外國(guó)補(bǔ)貼，達(dá)到相應(yīng)門(mén)檻的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在實(shí)施并購(gòu)或參與公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)前向歐盟委員會(huì)進(jìn)行申報(bào)。歐盟委員會(huì)收到申報(bào)后進(jìn)行初步審查和深度調(diào)查，包括啟動(dòng)調(diào)查、采取臨時(shí)措施、要求經(jīng)營(yíng)者提供一切必要資料、進(jìn)入經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部檢查、到第三國(guó)進(jìn)行調(diào)查、對(duì)違規(guī)企業(yè)采取懲罰性措施和救濟(jì)措施等。另一方面，外國(guó)補(bǔ)貼可追溯。歐盟委員會(huì)對(duì)未達(dá)到申報(bào)門(mén)檻的并購(gòu)和公共采購(gòu)，以及其他類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有事后調(diào)查的權(quán)力，并且追訴期為10年，過(guò)渡條款中規(guī)定，歐盟委員會(huì)可對(duì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》生效前5年（即自2018年開(kāi)始）企業(yè)所獲補(bǔ)貼和公共采購(gòu)服務(wù)進(jìn)行反壟斷調(diào)查。

（三）違規(guī)后的懲罰力度空前嚴(yán)厲

一旦企業(yè)（并購(gòu)當(dāng)事方及公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)人）未履行事前申報(bào)義務(wù)，將面臨最高達(dá)企業(yè)上一年度全部營(yíng)業(yè)額10%的罰款；一旦企業(yè)故意或過(guò)失提交了不準(zhǔn)確或誤導(dǎo)性信息，或?qū)φ{(diào)查不予配合，將面臨最高達(dá)企業(yè)上一年度全部營(yíng)業(yè)額1%的罰款；一旦被認(rèn)定企業(yè)獲得的相關(guān)外國(guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)，其將被禁止交易或施加其他附加限制性條件，還有可能同時(shí)遭到《外國(guó)補(bǔ)貼條例》和歐盟反壟斷法的雙重監(jiān)管。

（四）依據(jù)交易類(lèi)型采用不同審查機(jī)制

歐盟委員會(huì)提出三種審查機(jī)制。第一種屬于一般性審查機(jī)制，原則上可以解決所有扭曲性外國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題，1主要監(jiān)管對(duì)象為在歐盟設(shè)立的企業(yè)或雖在第三國(guó)設(shè)立但在歐盟活躍的企業(yè)。第二種是專(zhuān)門(mén)針對(duì)促進(jìn)并購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼，達(dá)到如下門(mén)檻需要事前申報(bào)：被收購(gòu)企業(yè)或合并企業(yè)中至少有一家在歐盟成立，且在歐盟的總營(yíng)業(yè)額不低于5億歐元；有關(guān)企業(yè)在申報(bào)前3年從第三國(guó)收到補(bǔ)貼總額超過(guò)5 000萬(wàn)歐元。第三種是針對(duì)促進(jìn)公共采購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼，采購(gòu)項(xiàng)目?jī)r(jià)值超過(guò)2.5億歐元，并且有關(guān)企業(yè)在申報(bào)前3年從第三國(guó)收到財(cái)務(wù)支持總額超過(guò)400萬(wàn)歐元，需要事前申報(bào)。針對(duì)促進(jìn)并購(gòu)和公共采購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼的審查機(jī)制需要提交大量申報(bào)信息，并且審查耗時(shí)較長(zhǎng)。

（五）創(chuàng)設(shè)“安全港”門(mén)檻

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》中明確了外國(guó)補(bǔ)貼不會(huì)造成扭曲競(jìng)爭(zhēng)影響的“安全港”，即一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在連續(xù)3個(gè)財(cái)務(wù)年度接受的外國(guó)補(bǔ)貼合計(jì)低于20萬(wàn)歐元，則其肯定不會(huì)被認(rèn)定為扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這與歐盟國(guó)家援助規(guī)則中的“安全港”相同。同時(shí)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》還設(shè)定了一個(gè)“軟安全港”，即一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在連續(xù)3個(gè)財(cái)務(wù)年度接受的外國(guó)補(bǔ)貼合計(jì)低于400萬(wàn)歐元，則其不太可能會(huì)扭曲歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如下類(lèi)型的外國(guó)補(bǔ)貼極有可能會(huì)被判定為扭曲歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)：對(duì)中短期瀕臨破產(chǎn)倒閉企業(yè)提供的外國(guó)補(bǔ)貼；無(wú)限額度或者無(wú)期限債務(wù)擔(dān)保；直接促成并購(gòu)交易的外國(guó)補(bǔ)貼；使企業(yè)具有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)從而能夠中標(biāo)的外國(guó)補(bǔ)貼。

（六）明確了審查標(biāo)準(zhǔn)

歐盟委員會(huì)判斷外國(guó)補(bǔ)貼是否扭曲歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要根據(jù)如下指標(biāo)：外國(guó)補(bǔ)貼金額，外國(guó)補(bǔ)貼金額越高，其可能產(chǎn)生的負(fù)面影響越大；外國(guó)補(bǔ)貼的性質(zhì)，經(jīng)營(yíng)性外國(guó)補(bǔ)貼比促進(jìn)投資的外國(guó)補(bǔ)貼更有可能扭曲競(jìng)爭(zhēng)；有關(guān)企業(yè)規(guī)模和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的情況，受益者規(guī)模越大，外國(guó)補(bǔ)貼扭曲競(jìng)爭(zhēng)的可能性越大，相關(guān)市場(chǎng)是否結(jié)構(gòu)性過(guò)?；蚋叨燃袝?huì)影響扭曲競(jìng)爭(zhēng)程度；有關(guān)企業(yè)在單一市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平，一般活躍程度較低的受益人扭曲競(jìng)爭(zhēng)的可能性較小；外國(guó)補(bǔ)貼的目的、附加條件及其在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的使用情況。

四、歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策對(duì)中國(guó)的影響

自2003年中國(guó)同歐盟建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以來(lái)，中歐在貿(mào)易往來(lái)、雙邊投資等方面取得了積極進(jìn)展。2020年，中國(guó)與歐盟雙邊貿(mào)易總額為6 496.4億美元，占中國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額的14%，中國(guó)超越美國(guó)首次成為歐盟第一大貿(mào)易伙伴；中國(guó)對(duì)歐盟直接投資流量為101億美元，占中國(guó)對(duì)外直接投資流量總額的6.6%，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資存量為830.2億美元，占中國(guó)對(duì)外直接投資存量的3.2%；中國(guó)對(duì)歐盟承包工程新簽合同額為75.5億美元，占中國(guó)對(duì)外承包工程新簽合同總額的3%。鑒于中國(guó)與歐盟在經(jīng)貿(mào)方面的緊密關(guān)系，歐盟新頒布政策的影響勢(shì)必會(huì)波及中國(guó)，本部分將著重分析歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策對(duì)中國(guó)企業(yè)赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)的影響。

（一）中國(guó)政府為“走出去”企業(yè)提供了大量支持政策

“走出去”是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的重大戰(zhàn)略舉措，國(guó)家對(duì)“走出去”戰(zhàn)略進(jìn)行了重要部署?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第五十二章專(zhuān)門(mén)對(duì)“走出去”進(jìn)行了安排部署，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第四章提出，引進(jìn)來(lái)和走出去并重、引資和引技引智并舉，發(fā)展更高層次的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十三章提出，堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去并重，以高水平雙向投資高效利用全球資源要素和市場(chǎng)空間，完善產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈保障機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升。為加快企業(yè)“走出去”步伐，中央及地方出臺(tái)了系列支持政策，財(cái)稅和金融支持政策是其中重要的組成部分。2013年，商務(wù)部和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)建設(shè)發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干意見(jiàn)》。2017年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部、人民銀行、外交部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這些文件均提出了對(duì)“走出去”企業(yè)在財(cái)政和金融等方面的政策支持。地方層面也提供了一系列政策支持，如福建省商務(wù)廳加強(qiáng)與出口信用保險(xiǎn)公司、進(jìn)出口銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等的合作，幫助“走出去”企業(yè)獲得更多政策性金融支持。歐盟自2017年以來(lái)就開(kāi)始尋求針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的解決辦法，并且已經(jīng)針對(duì)個(gè)別企業(yè)展開(kāi)相關(guān)調(diào)查，中國(guó)政府和企業(yè)一定程度上意識(shí)到了潛在風(fēng)險(xiǎn)，但從具體的政策實(shí)施角度來(lái)看，國(guó)內(nèi)仍然在通過(guò)政府補(bǔ)貼支持企業(yè)“走出去”。

（二）中國(guó)政府補(bǔ)貼總額估算

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)上市公司的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，無(wú)論是補(bǔ)貼總額還是平均補(bǔ)貼額，2014—2020年均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，補(bǔ)貼總額從2014年的1 273億元上升至2020年的2 839億元，平均補(bǔ)貼額從2014年的0.49億元上升至2020年的0.68億元。由于中國(guó)全部企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的直接數(shù)據(jù)難以獲取，本部分僅根據(jù)上市公司獲得補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，對(duì)全部企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼情況進(jìn)行粗略估計(jì)。以2020年為例，中國(guó)上市公司獲得補(bǔ)貼總額為2 839億元，利潤(rùn)合計(jì)為41 490億元，由此計(jì)算可得上市公司補(bǔ)貼總額占利潤(rùn)的比重為6.8%，用該比重乘以全部企業(yè)利潤(rùn)合計(jì)106 227億元，即可得2020年全部企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼額約為7 191億元。1表1是2014—2020年中國(guó)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼總額估計(jì)，根據(jù)歐盟對(duì)政府補(bǔ)貼的定義，除了政府直接撥款外，政府補(bǔ)貼還包括其他多種形式，因而這是對(duì)政府實(shí)際補(bǔ)貼額的保守估計(jì)。

（三）歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策劍指中國(guó)

歐盟在多份報(bào)告中指出，中國(guó)政府提供的補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！锻鈬?guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟單一市場(chǎng)影響評(píng)估》報(bào)告指出，中國(guó)政府對(duì)企業(yè)收購(gòu)歐盟標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行了大量補(bǔ)貼，并以中國(guó)化工集團(tuán)有限公司收購(gòu)倍耐力、中國(guó)中車(chē)股份有限公司收購(gòu)福斯羅機(jī)車(chē)為例，說(shuō)明該補(bǔ)貼扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)化工集團(tuán)有限公司通過(guò)收購(gòu)獲得的補(bǔ)貼主要有：國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)給予的5億元（約6 600萬(wàn)歐元）撥款；中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)建設(shè)銀行等提供的8億歐元優(yōu)惠貸款；財(cái)政部專(zhuān)門(mén)給予的1 700萬(wàn)元（約213萬(wàn)歐元）貸款貼息。歐盟委員會(huì)指出，這種補(bǔ)貼如果由歐盟成員國(guó)提供，將會(huì)被視為國(guó)家援助，但由于歐盟沒(méi)有合適的監(jiān)管工具處理由第三國(guó)提供的此類(lèi)補(bǔ)貼，因而沒(méi)有對(duì)潛在補(bǔ)貼或其影響進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。上述報(bào)告還列舉了若干對(duì)公共采購(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼的案例，投標(biāo)企業(yè)以較低投標(biāo)價(jià)獲得公共采購(gòu)合同，雖未指明具體公司名稱(chēng)，但具體案例描述均指向中國(guó)企業(yè)。

歐盟將中國(guó)實(shí)施的對(duì)外投資戰(zhàn)略稱(chēng)為“國(guó)家驅(qū)動(dòng)型投資戰(zhàn)略”，《歐盟對(duì)中國(guó)國(guó)家驅(qū)動(dòng)型投資戰(zhàn)略的回應(yīng)》指出，“一帶一路”是中國(guó)加強(qiáng)企業(yè)海外影響力的重要倡議，截至2018年底，“一帶一路”倡議下政府累計(jì)撥款超過(guò)7 500億美元。歐盟認(rèn)為，“一帶一路”倡議對(duì)其構(gòu)成了挑戰(zhàn)，從而扭曲了歐盟單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)［29］。歐盟在相關(guān)報(bào)告中反復(fù)提及中國(guó)企業(yè)在歐盟市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具有資金優(yōu)勢(shì)，使其他企業(yè)處于不利地位，其指出，中國(guó)銀行業(yè)的特點(diǎn)是國(guó)有銀行占很大比例，這些銀行被用來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)定的目標(biāo)。例如，在不考慮國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和相關(guān)信貸風(fēng)險(xiǎn)的情況下，這些國(guó)有銀行會(huì)為其發(fā)放貸款。綜上所述，歐盟此次外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的主要對(duì)象是中國(guó)。

（四）中國(guó)企業(yè)赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)已顯現(xiàn)

由于歐盟此次反補(bǔ)貼新規(guī)的主要對(duì)象是中國(guó)，因而在歐盟經(jīng)營(yíng)和有意赴歐盟市場(chǎng)的中國(guó)企業(yè)，將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。第一，歐盟已針對(duì)第三國(guó)投資搭建了安全審查制度和反壟斷審查制度，此次疊加的《外國(guó)補(bǔ)貼條例》將使中國(guó)企業(yè)對(duì)歐投資不得不面臨三重審查，大大增加了中國(guó)企業(yè)（尤其是國(guó)有企業(yè)）在歐盟并購(gòu)的談判成本。第二，參與并購(gòu)和公共采購(gòu)的中國(guó)企業(yè)必須履行申報(bào)義務(wù)，如果不履行，將被處以高額罰款，增加企業(yè)合規(guī)成本；如果履行，則將面臨日趨嚴(yán)格、期限較長(zhǎng)的審查，不僅增加交易時(shí)間，而且有可能延誤最佳交易時(shí)機(jī)。第三，許多對(duì)中國(guó)企業(yè)而言較為常見(jiàn)的政府支持，如財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免和專(zhuān)項(xiàng)基金支持等，都可能被認(rèn)定為外國(guó)補(bǔ)貼，并就所接受財(cái)務(wù)支持?jǐn)?shù)額進(jìn)行評(píng)估，排查工作極其繁瑣；一旦達(dá)到財(cái)務(wù)支持標(biāo)準(zhǔn)，還將面臨復(fù)雜的申報(bào)和審批工作，調(diào)查機(jī)構(gòu)可索要一切必要信息，不積極配合的企業(yè)將會(huì)被處以較高罰款。第四，即使中國(guó)企業(yè)獲批在歐盟經(jīng)營(yíng)，由于歐盟委員會(huì)對(duì)是否發(fā)起調(diào)查具有充分的自由裁量權(quán)，其廣泛的調(diào)查權(quán)限將使中國(guó)企業(yè)面臨額外監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

1.中國(guó)企業(yè)在歐盟的并購(gòu)受阻

隨著中國(guó)加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，歐盟成為中國(guó)重要投資目的地之一，并且并購(gòu)交易一直主導(dǎo)著中國(guó)在歐盟的投資，中國(guó)企業(yè)并購(gòu)歐盟企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，從2012年的38起上升至2016年的99起。但是自2017年開(kāi)始，歐盟對(duì)外商投資的態(tài)度開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，2017年9月14日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了建立歐盟外國(guó)直接投資審查框架的提案，并逐步加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)的審查力度，中國(guó)企業(yè)并購(gòu)歐盟企業(yè)的數(shù)量也隨之降低，從2017年的88起降低至2021年的35起，如圖1（a）所示。商務(wù)部發(fā)布的《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南：歐盟（2021年版）》顯示，歐盟對(duì)外商投資有“大門(mén)開(kāi)、小門(mén)關(guān)”現(xiàn)象，如部分成員國(guó)對(duì)赴歐盟投資中國(guó)企業(yè)外派人員實(shí)施嚴(yán)格的簽證和工作許可制度。歐盟中國(guó)商會(huì)和羅蘭貝格企業(yè)管理咨詢(xún)公司聯(lián)合發(fā)布的2020年建議報(bào)告《迅捷行動(dòng)，共創(chuàng)未來(lái)》顯示，中國(guó)在歐企業(yè)對(duì)歐盟營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)略有下降［30］。雖然歐盟之前未形成專(zhuān)門(mén)針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的監(jiān)管框架，但中國(guó)企業(yè)赴歐盟并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上早已顯現(xiàn)。

Rhodium Group和MERICS聯(lián)合發(fā)布了《2021年中國(guó)在歐洲直接投資》報(bào)告［31］，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，與企業(yè)并購(gòu)形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)對(duì)歐盟的綠地投資自2017年開(kāi)始增加，并且2019年后出現(xiàn)較大幅度增加，2021年中國(guó)對(duì)歐盟綠地投資規(guī)模達(dá)到33億歐元，如圖1（b）所示。對(duì)東道國(guó)來(lái)說(shuō)，與跨境并購(gòu)相比，綠地投資的天然屬性決定了其對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的正面影響更大（如為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和增加稅收），扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響更小。因此，綠地投資通常較少受到外國(guó)政府審查措施的影響，而且往往更受當(dāng)?shù)卣臍g迎。中國(guó)對(duì)歐盟綠地投資的變化情況可進(jìn)一步佐證中國(guó)企業(yè)赴歐盟并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)早已顯現(xiàn)，因而赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)逐漸采取了投資阻礙較小的方式來(lái)應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)。

從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，自2017年以來(lái)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資相比私營(yíng)企業(yè)遭受了更多阻礙，中國(guó)私營(yíng)企業(yè)對(duì)歐盟的投資逐漸超過(guò)國(guó)有企業(yè)。Rhodium Group的數(shù)據(jù)顯示，2017年，國(guó)有企業(yè)對(duì)歐盟的直接投資額為270億歐元，私營(yíng)企業(yè)對(duì)歐盟的直接投資額為130億歐元，國(guó)有企業(yè)投資額占總投資的比重為67.5%；2021年，國(guó)有企業(yè)對(duì)歐盟的直接投資額大幅下降為13億歐元，私營(yíng)企業(yè)對(duì)歐盟的直接投資額下降為93億歐元，國(guó)有企業(yè)投資額占總投資的比重下降為12.3%。這主要是由于中國(guó)的國(guó)有企業(yè)相比私營(yíng)企業(yè)受到更多的政府支持，包括國(guó)有銀行提供的更多數(shù)量以及更低利率的貸款等，因而國(guó)有企業(yè)赴歐盟投資會(huì)受到更多的監(jiān)管。

綜上所述，自2017年中國(guó)企業(yè)赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)就已顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在并購(gòu)歐盟企業(yè)的數(shù)量大幅下降，綠地投資規(guī)模相對(duì)增加，尤其受到政府政策支持較多的國(guó)有企業(yè)受影響更大。

2.歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的“示范效應(yīng)”初步顯現(xiàn)

歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策具有一定的“示范效應(yīng)”，美國(guó)和日本等國(guó)家也在積極推進(jìn)外國(guó)補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)則的制定。因此，歐盟將帶動(dòng)其他國(guó)家甚至WTO關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼的立法變革。屆時(shí)中國(guó)企業(yè)不僅要在歐盟履行事前強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)并接受相關(guān)部門(mén)的調(diào)查，在其他國(guó)家也是如此，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資將面臨越來(lái)越多的限制和阻礙。因此，歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策將一定程度上減緩中國(guó)企業(yè)“走出去”的步伐。

2020年，美國(guó)開(kāi)始討論是否應(yīng)采用有關(guān)外國(guó)補(bǔ)貼的規(guī)定，在美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)向國(guó)會(huì)提交的2020年報(bào)告中，其建議國(guó)會(huì)啟動(dòng)外國(guó)補(bǔ)貼審查［32］?！?021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》第三部分“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案”指出，中國(guó)近年來(lái)一直在推行一種“反競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策生態(tài)體系”，特別是中國(guó)政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼政策，這一生態(tài)體系扭曲了全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，限制了企業(yè)創(chuàng)新，不公平地賦予中國(guó)企業(yè)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位?！?021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》授權(quán)相關(guān)部門(mén)每年搜集和公布針對(duì)中國(guó)具體企業(yè)的名單。2022年9月，美國(guó)眾議院投票通過(guò)了《外國(guó)并購(gòu)補(bǔ)貼披露法案》［33］，要求根據(jù)《哈特—斯科特—羅迪諾法案》（HSR法案）進(jìn)行并購(gòu)前申報(bào)的企業(yè)，其申報(bào)信息中還應(yīng)該包含從“受關(guān)注外國(guó)實(shí)體”（中國(guó)、俄羅斯、伊朗和朝鮮）獲得補(bǔ)貼的相關(guān)信息。綜上所述，歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策對(duì)美國(guó)有較強(qiáng)的“示范效應(yīng)”。

五、中國(guó)應(yīng)對(duì)歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的措施

歐盟外國(guó)補(bǔ)貼立法已經(jīng)生效，在補(bǔ)貼可追溯的情況下，中國(guó)政府以往對(duì)“走出去”企業(yè)的補(bǔ)貼將面臨較大的被調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)，這勢(shì)必會(huì)外國(guó)影響中國(guó)企業(yè)“走出去”的步伐。在歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策“示范效應(yīng)”的作用下，預(yù)計(jì)美國(guó)和日本等其他國(guó)家也會(huì)陸續(xù)出臺(tái)類(lèi)似的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管規(guī)則，屆時(shí)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資將面臨更多的阻礙。本部分主要從現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，分別從政府和企業(yè)兩個(gè)方面提出應(yīng)對(duì)歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的措施。

（一）迅速開(kāi)展各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)盤(pán)點(diǎn)

各級(jí)政府應(yīng)及時(shí)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)盤(pán)點(diǎn)，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查，全面掌握近年來(lái)對(duì)涉歐企業(yè)補(bǔ)貼政策的范圍和走向，篩查出重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和企業(yè)，并進(jìn)行相應(yīng)政策評(píng)估和調(diào)整。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行《外國(guó)補(bǔ)貼條例》解讀和培訓(xùn)工作，迅速改變通過(guò)大量競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)貼支持企業(yè)“走出去”的傳統(tǒng)做法，必要時(shí)要將補(bǔ)貼重點(diǎn)放在歐盟所允許的研發(fā)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)和就業(yè)培訓(xùn)等可免除申報(bào)義務(wù)的范圍內(nèi)。政府應(yīng)盡量避開(kāi)很可能被調(diào)查的補(bǔ)貼類(lèi)型，如對(duì)瀕臨破產(chǎn)企業(yè)提供的補(bǔ)貼、直接促成并購(gòu)的補(bǔ)貼等，如果中國(guó)企業(yè)獲取的補(bǔ)貼類(lèi)型屬于此類(lèi)，則有很大可能會(huì)被調(diào)查處理。因此，應(yīng)將補(bǔ)貼重點(diǎn)放在歐盟允許的范圍之內(nèi)。

（二）充分利用“平衡測(cè)試”維護(hù)自身利益

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》提出“平衡測(cè)試”概念，即權(quán)衡外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)歐盟單一市場(chǎng)扭曲的負(fù)面影響與相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的積極影響，如果外國(guó)補(bǔ)貼的負(fù)面影響小于積極影響，那么可以免除相應(yīng)的調(diào)查和處罰。在外國(guó)補(bǔ)貼的積極影響評(píng)估中，創(chuàng)造就業(yè)、實(shí)現(xiàn)氣候中和、環(huán)境保護(hù)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、公共秩序和公共安全等歐盟的公共政策目標(biāo)將會(huì)被考慮在內(nèi)。如果總體上積極影響能夠充分緩解外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)單一市場(chǎng)造成的扭曲，就不需要進(jìn)一步調(diào)查。因此，中國(guó)企業(yè)可提供在歐盟就業(yè)、環(huán)保和健康等方面作出貢獻(xiàn)的有力證據(jù)，進(jìn)而避免被調(diào)查。

（三）堅(jiān)持推進(jìn)制度型開(kāi)放

從中國(guó)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施特征來(lái)看，政策驅(qū)動(dòng)強(qiáng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)較弱，必然與強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在沖突。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次明確了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，實(shí)踐層面上也在公平競(jìng)爭(zhēng)審查和反壟斷領(lǐng)域取得了巨大成就。目前，國(guó)家正在推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放，黨的二十大報(bào)告提出，穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放。因此，對(duì)外構(gòu)建與國(guó)際規(guī)則相銜接的開(kāi)放體系是推進(jìn)制度型開(kāi)放的必然要求。《外國(guó)補(bǔ)貼條例》指出，如果第三國(guó)有類(lèi)似歐盟的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管制度，則認(rèn)為該國(guó)補(bǔ)貼不太可能扭曲競(jìng)爭(zhēng)。因此，在國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境發(fā)生巨大變化的新發(fā)展階段，各級(jí)政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)政策向競(jìng)爭(zhēng)政策的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查和反壟斷監(jiān)管。

（四）積極參與國(guó)際規(guī)則談判與制定

正如2021年11月4日習(xí)近平主席在第四屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上的主旨演講所指出的，中國(guó)將以積極開(kāi)放態(tài)度參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和環(huán)境、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)等議題談判，維護(hù)多邊貿(mào)易體制國(guó)際規(guī)則制定的主渠道地位，維護(hù)全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定。盡管中國(guó)與歐盟在補(bǔ)貼議題上存在分歧，但在恢復(fù)環(huán)境補(bǔ)貼等不可訴補(bǔ)貼和增強(qiáng)補(bǔ)貼規(guī)則的靈活性等議題中，雙方的訴求和利益并不沖突，在這些方面可爭(zhēng)取歐盟的支持。

（五）提醒赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

加強(qiáng)對(duì)在歐盟經(jīng)營(yíng)和有意出海歐盟市場(chǎng)企業(yè)的培訓(xùn)工作，提醒所有赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)均需在2023年7月12日歐盟委員會(huì)發(fā)起調(diào)查、2023年10月12日企業(yè)強(qiáng)制事前申報(bào)之前，及時(shí)評(píng)估自身交易風(fēng)險(xiǎn)。具體包括統(tǒng)計(jì)過(guò)去至少三年從非歐盟國(guó)家獲得的政府補(bǔ)貼記錄，核實(shí)政府補(bǔ)貼總額是否達(dá)到被調(diào)查的門(mén)檻以及政府補(bǔ)貼是否是按市場(chǎng)條件獲得，評(píng)估特定外國(guó)補(bǔ)貼是否會(huì)扭曲歐盟市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。同時(shí)還可以鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資模式的轉(zhuǎn)換，由于跨境并購(gòu)歐盟企業(yè)的門(mén)檻越來(lái)越高，要求越來(lái)越嚴(yán)，通過(guò)并購(gòu)方式進(jìn)入歐盟市場(chǎng)在未來(lái)勢(shì)必會(huì)遭受重重阻礙，因而投資企業(yè)可以考慮將進(jìn)入障礙較小的綠地投資作為替代性投資方式。

（六）為赴歐盟投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供法律咨詢(xún)

對(duì)出海歐盟市場(chǎng)的企業(yè)而言，尤其是經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后確認(rèn)接受過(guò)政府補(bǔ)貼的企業(yè)，存在較大的被調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)可以考慮成立專(zhuān)門(mén)針對(duì)歐盟外國(guó)補(bǔ)貼立法的法律援助中心，為這部分企業(yè)提供法律咨詢(xún)和服務(wù)，幫助其提前準(zhǔn)備如何就補(bǔ)貼展開(kāi)效率抗辯。具體包括提前準(zhǔn)備與政府補(bǔ)貼有關(guān)的文件，搜集政府補(bǔ)貼能夠?yàn)闅W盟帶來(lái)積極影響的有力證據(jù)，提前開(kāi)展并購(gòu)交易雙方的盡職調(diào)查，根據(jù)非歧視性原則進(jìn)行常規(guī)申訴準(zhǔn)備等。

（七）鼓勵(lì)中小企業(yè)開(kāi)拓歐盟市場(chǎng)

根據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》，補(bǔ)貼額最近3年累計(jì)超過(guò)20萬(wàn)歐元的企業(yè)才會(huì)達(dá)到歐盟調(diào)查門(mén)檻，并且只要不超過(guò)400萬(wàn)歐元?jiǎng)t被認(rèn)定為扭曲競(jìng)爭(zhēng)的概率較小。對(duì)中國(guó)大型企業(yè)而言較容易達(dá)到此門(mén)檻，但對(duì)中小企業(yè)而言，一方面，政府補(bǔ)貼額不容易達(dá)到此門(mén)檻；另一方面，中小企業(yè)即使獲得政府補(bǔ)貼，也不太可能扭曲市場(chǎng)，如歐盟國(guó)家援助規(guī)則中所規(guī)定的可豁免補(bǔ)貼類(lèi)型就包含對(duì)中小企業(yè)的補(bǔ)貼。1另外，中小企業(yè)在歐盟跨境并購(gòu)的能力和概率都比較低，沒(méi)有成為此次新規(guī)的重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，因而中小企業(yè)可以利用此機(jī)遇盡早開(kāi)拓歐盟市場(chǎng)。

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EU Foreign Subsidies Regulation Policy

LIN Ping1， WEI Xin2

（1. School of Economics， Shandong University， Jinan 250100， China; 2. Center for Industrial and Business Organization， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Summary：In recent years， the European Commission has pointed out that foreign subsidies appear to have a distorting effect on the EU internal market in some cases， and has attempted to address the distortion of competition caused by foreign subsidies in various ways. Recently， the European Commission issued the Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market. The main motivation for the introduction of this regulatory instrument is that there are regulatory gaps in existing regulatory instruments such as competition policy， trade and investment policy and public procurement policy. However， existing studies pay more attention to the effect of domestic government subsidies， ignoring possible risks of enterprises receiving government subsidies in transnational operation， and relevant countermeasures.

This paper summarizes main features of the EUs foreign subsidies regulation policy. The scope of identification of foreign subsidies is gradually expanding; the anti?subsidy review is more stringent and retrospective; the consequences and penalties for non?compliance are unprecedented; different review mechanisms are adopted according to the type of transaction; the “safe harbor” threshold is created; and the specific review criteria are clarified. This paper estimates the total amount of government subsidies in China from 2014 to 2020， and finds that the Chinese government provides more government subsidies to enterprises.

This paper analyzes the influence of EUs foreign subsidy regulation policy on Chinese enterprises investing in EU. The number of Chinese mergers and acquisitions of EU companies has fallen as the EUs attitude towards foreign investment has changed since 2017. In sharp contrast to mergers and acquisitions， Chinas greenfield investment in the EU has increased since 2017， and has seen significant increase after 2019， because greenfield investment has a greater positive impact on the EU. At the same time， the share of investment by state?owned enterprises （SOEs） in total investment has declined since 2017， mainly because Chinas SOEs receive more government support than private enterprises. The risks of Chinese enterprises business activities in EU have already emerged long ago， and the EUs foreign subsidy supervision policy is aimed at Chinese enterprises. Moreover， the Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market has a certain “demonstration effect”， and other countries are also promoting the formulation of anti?subsidy rules.

Chinese enterprises operating in EU will face more obstacles in the future. This paper proposes that governments at all levels should quickly carry out a risk inventory， make full use of the “balancing test” to safeguard interests， promote institutional openness， actively participate in the negotiation and formulation of international rules， remind enterprises to carry out risk assessment， provide legal advices to enterprises， and encourage small and medium?sized enterprises to expand into the EU market.

Key words：foreign subsidies; regulatory policy; distortion of competition; institutional opening

（責(zé)任編輯：孫 艷）

［DOI］10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.07.005

［引用格式］林平，魏昕.歐盟外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管政策的動(dòng)因、特征及影響［J］．財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2023（7）：55-66.