陳曉東　潘匯豐　胡偉

〔摘要〕 黨的二十大報告指出，要加快建設(shè)數(shù)字中國，促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合。推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，是時代發(fā)展和優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求，有助于轉(zhuǎn)變政府職能、全方位提升履職效能、優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，助力營商環(huán)境優(yōu)化跑出“加速度”。文章從理論情境、邏輯主線與關(guān)鍵舉措等方面剖析東莞市以數(shù)字政府和“智網(wǎng)工程”建設(shè)為典型特征的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實踐。研究發(fā)現(xiàn)：廣東省東莞市的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型顯著改變了政府職能行使方式，推動了政府運行機制和服務(wù)體系改革，為營商環(huán)境優(yōu)化提供了關(guān)鍵驅(qū)動力。東莞市實踐經(jīng)驗為進一步推進基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化營商環(huán)境提供了有益啟示：堅持規(guī)則先行與法治保障并重，堅持整體一盤棋、一網(wǎng)辦，強化數(shù)字賦能與網(wǎng)格支撐，提升數(shù)據(jù)統(tǒng)籌治理與應(yīng)用。

〔關(guān)鍵詞〕 政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型；營商環(huán)境；數(shù)字政府；智網(wǎng)工程

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2023）03-0001-12

〔作者〕 陳曉東 研究員 博士生導(dǎo)師 中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所，中國社會科學(xué)院中國產(chǎn)業(yè)與企業(yè)競爭力研究中心 北京 100006

潘匯豐 副教授 上海政法學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 上海 201701

胡 偉 副研究員 管理世界雜志社 北京 100026

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金重大研究專項項目“‘加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系之‘新時代中國特色經(jīng)濟學(xué)基本理論問題研究”（18VXK002）；中國社會科學(xué)院哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新工程“突破卡脖子與中國創(chuàng)新”基礎(chǔ)研究學(xué)者項目（2022-2026）；中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所“自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)安全”研究項目（2022-2024）。

一、引言

當(dāng)前，新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟社會融合發(fā)展，數(shù)字化成為新形勢下我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎^〔1〕，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是大勢所趨。黨的二十大報告明確要求，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化營商環(huán)境，提高行政效率。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一次縱向到底、橫向到邊的全局性、全方位的改革^〔2〕，它不僅是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然路徑^〔3〕，也是優(yōu)化營商環(huán)境、推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和動力引擎。加快推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型成為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢，對推進高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

數(shù)字技術(shù)和電子政務(wù)服務(wù)的廣泛運用是我國營商環(huán)境改革取得成功的六個關(guān)鍵因素之一^〔4〕。近年來，我國各級政府緊抓數(shù)字化發(fā)展契機，發(fā)揮數(shù)字化在改善政務(wù)服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境、提高治理水平等方面的作用，紛紛推進數(shù)字政府建設(shè)，力圖通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。尤其是黨的十九屆四中全會提出推進數(shù)字政府建設(shè)以來，以數(shù)字政府建設(shè)為主要形式的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型成為各級政府的數(shù)字化“一號工程”，涌現(xiàn)出廣東“數(shù)字政府改革”、浙江“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”等創(chuàng)新實踐。這些創(chuàng)新實踐多是省級層面的，從當(dāng)前實踐來看，地市級政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果并不是很理想：轉(zhuǎn)型流于形式、浮于表面，APP多、系統(tǒng)多、小程序多、重建輕管、不實用、不好用、不常用等現(xiàn)象普遍存在，甚至有的地方以特定情境下的“最佳實踐”來彰顯數(shù)字政府建設(shè)成就，實質(zhì)上并未打通政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的梗阻。

緊抓數(shù)字化轉(zhuǎn)型機遇，以數(shù)字政府建設(shè)為契機持續(xù)深化“放管服”改革，大力推進營商環(huán)境優(yōu)化，不僅是我國經(jīng)濟長期健康發(fā)展的必要基石，也是中短期內(nèi)企業(yè)應(yīng)對各種沖擊、保持經(jīng)營活力、維持經(jīng)濟向好勢頭的重要依托^〔5〕，更是新時期凝聚區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新動能的重要抓手。雖然，眾多學(xué)者從提升政務(wù)服務(wù)效能、優(yōu)化營商環(huán)境的視角對浙江省“最多跑一次”^〔6〕、上海市“一網(wǎng)通辦”^〔7〕和福州市“數(shù)字烏山”^〔8〕等探索和實踐進行了深入研究，但這些研究和實踐多立足于數(shù)字政府建設(shè)，鮮有研究結(jié)合數(shù)字政府和數(shù)字化支撐的網(wǎng)格化管理（“智網(wǎng)工程”）展開。東莞市合力推進數(shù)字政府和“智網(wǎng)工程”建設(shè)，以數(shù)字化賦能網(wǎng)格化管理，以治理網(wǎng)格化支撐數(shù)字政府建設(shè)，通過同步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)和城市治理，助力營商環(huán)境優(yōu)化取得顯著成效的典型實踐，不僅對地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑進行了有益探索，而且其數(shù)字化轉(zhuǎn)型優(yōu)化營商環(huán)境的成功實踐為地市級地方政府提供了良好的范本，也為進一步推進基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和營商環(huán)境優(yōu)化貢獻了具有參考價值的政策啟示。

二、文獻回顧

1.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型

我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型可追溯至1993年底正式啟動的“三金工程”，當(dāng)時稱之為“電子政務(wù)建設(shè)”。隨著1996年國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，國家啟動“政府上網(wǎng)工程”，各級政府部門的電子政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)快速推進，但尚未形成整體合力；直到2019年5月國家政務(wù)服務(wù)平臺上線，“整體一盤棋”的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑才逐漸清晰?？梢?，我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型契合了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，深化了“放管服”改革，發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用。通過加快政府業(yè)務(wù)流程重組和深入推進數(shù)據(jù)共享，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”取得顯著成效。根據(jù)《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》，我國電子政務(wù)參與指數(shù)在全球排名第九位^〔9〕。

對地方政府而言，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的“治理變革”整體性工程^〔10〕，廣東省在全國率先提出“數(shù)字政府”總體規(guī)劃和實施方案^〔11〕；浙江省在全國率先提出實行“最多跑一次”，著力成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型“全國樣板”^〔12〕；上海市“一網(wǎng)通辦”數(shù)字政府建設(shè)“讓政府辦事像‘網(wǎng)購一樣方便”^〔13〕，顯著推動了長三角地區(qū)政務(wù)一體化進程^〔14〕。廣東省、浙江省和上海市的有益探索對省級地方政府推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)揮了標(biāo)桿引領(lǐng)的作用。其他地方政府也在數(shù)字政府建設(shè)方面進行了卓有成效的探索，福州市“數(shù)字烏山”對機關(guān)事務(wù)治理模式進行了全新探索^〔15〕，佛山市南海區(qū)以數(shù)字政府建設(shè)推動基層政府組織結(jié)構(gòu)變革，為基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供有益參考^〔16〕。

2.營商環(huán)境優(yōu)化

營商環(huán)境是企業(yè)從事創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、融資、投資等活動時所面臨的外部環(huán)境的一個綜合性的生態(tài)系統(tǒng)^〔17〕。持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措^〔18〕，是完善國家現(xiàn)代治理體系、提升治理能力的重要內(nèi)容和體現(xiàn)，是激發(fā)城市活力和發(fā)展內(nèi)生動力、推動高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。黨的十八大以來，隨著以“放管服”為主要特征的行政體制改革逐步深化，營商環(huán)境成為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的核心競爭力，“你優(yōu)我更優(yōu)”的營商環(huán)境建設(shè)成為各地政府關(guān)注的焦點，城市發(fā)展?jié)摿Ω偁幵谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)為營商環(huán)境的競爭。對政府而言，營商環(huán)境優(yōu)劣是一個地區(qū)政府工作效率和辦事便利度的真實寫照，也是其思想解放程度和對外開放水平側(cè)面寫實，能在一定程度上綜合體現(xiàn)其經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿?sup>〔19^〕；對經(jīng)濟發(fā)展實踐而言，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化將重新調(diào)整政府與市場的關(guān)系，促進市場在資源配置中的決定性作用發(fā)揮，這將進一步降低企業(yè)經(jīng)營的制度性交易成本，從而促進企業(yè)績效改善^〔20〕，也將顯著促進政企關(guān)系的深度調(diào)整，進而減少“雙向?qū)ぷ狻爆F(xiàn)象^〔21〕。

3.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與營商環(huán)境優(yōu)化

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型著力于優(yōu)化推動政府職能轉(zhuǎn)型和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)體驗，通過數(shù)字治理優(yōu)化營商環(huán)境是治理能力現(xiàn)代化的重要路徑^〔22〕。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的標(biāo)準化動作是數(shù)字政府建設(shè)，于企業(yè)而言，能更為便捷地獲得行政許可、行政征收、行政檢查等公共服務(wù)^〔23〕；于個人而言，最直觀的感知便是社會服務(wù)的可獲得性、舒適性及公平性?？梢?，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的直接效果體現(xiàn)在治理能力提升和政務(wù)服務(wù)優(yōu)化，而營商環(huán)境優(yōu)化則是政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的一項重要且直觀的衡量指標(biāo)。上海市的“一網(wǎng)通辦”、浙江省的審批服務(wù)“最多跑一次”、廣東省的“數(shù)字政府”建設(shè)都顯著助力了營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化；尤其是各級地方政府基于“放管服”改革推進的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，對于推進地方營商環(huán)境的市場化與法治化建設(shè)有顯著促進作用^〔24〕。從地市級政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐來看，東莞市的探索及政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境提供了關(guān)鍵驅(qū)動力^〔25〕。

三、案例描述與研究設(shè)計

1.案例描述

東莞毗鄰深圳和廣州，是廣東省轄地級市，2021年GDP突破萬億元，經(jīng)濟總量常年位居廣東省第四，常住人口達1046萬，城鎮(zhèn)化率高達90%以上。扁平化的市鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)及本外人口比例倒掛塑造了東莞在粵港澳大灣區(qū)的“個性”特征，這一方面助力東莞世界級先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群加速崛起，另一方面也使得東莞在政務(wù)服務(wù)、城市治理等方面的壓力持續(xù)加碼，服務(wù)好千萬市民、助力百萬企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為東莞市闊步邁向現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

東莞市著力推動數(shù)字政府與“智網(wǎng)工程”形成政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型合力，推動形成政府與市場的共生關(guān)系來優(yōu)化營商環(huán)境^〔26〕。在數(shù)字政府建設(shè)的引領(lǐng)下和“智網(wǎng)工程”的支撐下，東莞的商事制度改革與營商環(huán)境優(yōu)化持續(xù)向縱深推進，“管”出了效能、“放”出了活力、“服”出了便利。東莞市智能移動終端集群、廣深佛莞智能裝備集群分別入選第一批、第二批全國先進制造業(yè)集群，世界制造業(yè)中心城市地位進一步鞏固；全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量超過1萬家，位列廣東省地級市第一，重大項目投資持續(xù)攀升，2021年重大項目投資達到1171.4億元，同比增長19.1%。

東莞市以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機，以數(shù)字政府建設(shè)為抓手，打造集政務(wù)云平臺、政務(wù)數(shù)據(jù)大腦、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺于一體的“云數(shù)網(wǎng)”數(shù)字底座，在深化“放管服”改革、提升社會治理水平、優(yōu)化城市服務(wù)品質(zhì)等方面持續(xù)取得新突破，“智網(wǎng)工程”造就城市治理標(biāo)桿，助力東莞社會治理實現(xiàn)從粗放管理向精細治理的轉(zhuǎn)變，由“運動式”管理轉(zhuǎn)向日常制度化治理^〔27〕，形成了“智網(wǎng)工程”優(yōu)化城市治理，數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的“四型”政府“四型”政府指以人民為中心的服務(wù)型政府、以透明公開為特色的陽光型政府、以創(chuàng)新引領(lǐng)為導(dǎo)向的智慧型政府、以一件事一次辦為特征的響應(yīng)型政府。，打造出政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、市域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”；著力以推進“四減”“四減”指減材料、減環(huán)節(jié)、減時間、減入口。提高政府服務(wù) “四率”“四率”指網(wǎng)辦率、響應(yīng)率、解決率、滿意率。，以“五通”“五通”指業(yè)務(wù)通、數(shù)據(jù)通、證照通、支付通、服務(wù)通。實現(xiàn)“九化”“九化”指流程標(biāo)準化、數(shù)據(jù)要素化、平臺一體化、事項清單化、部門協(xié)同化、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、政務(wù)智能化、政府服務(wù)化、人網(wǎng)聯(lián)動化。。網(wǎng)格管理員成為發(fā)現(xiàn)各類隱患、解決基層小問題的“前沿哨兵”，助力社會治理由“以網(wǎng)格管理為中心”轉(zhuǎn)向“以隱患排查為中心”，大量的社會治理風(fēng)險隱患被消除在萌芽狀態(tài)^〔28〕；數(shù)字政府建設(shè)打通部門梗阻，統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)出入口，推動政務(wù)服務(wù)由“以部門為中心”轉(zhuǎn)向“以業(yè)務(wù)（企業(yè)、群眾）為中心”（詳見圖1），社會治理與營商環(huán)境得到顯著優(yōu)化，依據(jù)《2020年中國296個地級及以上城市營商環(huán)境報告》，東莞市營商環(huán)境綜合指數(shù)排名居全國第18位，軟環(huán)境指數(shù)排名居全國第16位。

2.研究設(shè)計

本研究立足東莞市政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實邏輯，遵循“理念（轉(zhuǎn)型）——實踐（數(shù)字化轉(zhuǎn)型助力政府職能行使方式轉(zhuǎn)變，進而優(yōu)化營商環(huán)境）——啟示”的研究路徑（詳見圖2）。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不僅是各級政府助力建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性工程，也是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，更是東莞市優(yōu)化營商環(huán)境的先導(dǎo)理念，以數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化政府運行機制、提升政務(wù)服務(wù)效能，以信息化支撐“智網(wǎng)工程”推動社會治理精準化、現(xiàn)代化，是東莞市政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要實踐。東莞市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐對營商環(huán)境起到了顯著優(yōu)化作用，總結(jié)、梳理其關(guān)鍵舉措和成功經(jīng)驗，為其他地市級政府推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了參考借鑒。

本研究的質(zhì)性材料來源于政策文本、匯報材料、訪談材料和相關(guān)報道，前后整理政策文本、匯報材料、訪談記錄、媒體報道等逾20萬字。課題組2019年多次組隊赴東莞市對該市的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和“智網(wǎng)工程”建設(shè)開展調(diào)研，采用座談會和半結(jié)構(gòu)化訪談形式對相關(guān)部門進行訪談。2020年和2021年多次以遠程會議、電話訪談和材料交換方式對涉及營商環(huán)境優(yōu)化和數(shù)字政府建設(shè)的多部門以及相關(guān)負責(zé)人進行訪談。2022年進一步對數(shù)字政府和“智網(wǎng)工程”所涉及部門以及工作人員進行訪談。經(jīng)被訪談單位同意，獲得了大量的匯報材料和政策文本。

四、東莞市政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實邏輯

1.理論情境

東莞市數(shù)字政府與“智網(wǎng)工程”同步推進的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，持續(xù)優(yōu)化政府職能體系^〔29〕，推動政府職能行使方式轉(zhuǎn)變，助力社會治理精準化和公共服務(wù)高效化^〔30〕，助推營商環(huán)境優(yōu)化走在全國前列的實踐契合了政府職能轉(zhuǎn)變的理論情境^〔31〕。一盤棋統(tǒng)籌建設(shè)數(shù)字政府，通過將數(shù)字技術(shù)深度嵌入到數(shù)字政府和“智網(wǎng)工程”的建設(shè)中，推動政府職能行使方式轉(zhuǎn)變，政務(wù)服務(wù)方式和社會治理效能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府特征加速凸顯^〔32〕，切實履行了營商環(huán)境建設(shè)過程中從頂層設(shè)計到政策落地的自上而下的服務(wù)實踐：以數(shù)字政府建設(shè)為抓手，推動數(shù)字賦能政務(wù)互聯(lián)，打造一站式綜合服務(wù)平臺，政務(wù)服務(wù)從網(wǎng)上可辦到網(wǎng)上通辦、從分工協(xié)作到協(xié)同辦理、從“多頭跑、來回跑”到“最多跑一次”，業(yè)務(wù)標(biāo)準化與部門協(xié)同化成為新的服務(wù)標(biāo)準，部門自由裁量權(quán)最大程度壓縮，政務(wù)服務(wù)由“以部門為中心”轉(zhuǎn)向“以業(yè)務(wù)（企業(yè)、群眾）為中心”。將“智網(wǎng)工程”融入數(shù)字政府建設(shè)，“一網(wǎng)式”數(shù)字服務(wù)賦能市域治理，構(gòu)建起“全民創(chuàng)安”群防群治體系，做到信息掌握到位、矛盾化解到位、治安防控到位、便民服務(wù)到位，實現(xiàn)“治理全覆蓋”“調(diào)度全方位”“智能風(fēng)險排查”，社會治理由“以網(wǎng)格管理為中心”轉(zhuǎn)向“以隱患排查為中心”。

2.邏輯主線

與大多數(shù)地方數(shù)字政府建設(shè)不同的是，東莞市在推進數(shù)字政府建設(shè)之時，基于網(wǎng)格化治理的“智網(wǎng)工程”在社會治理方面已卓有成效，形成了數(shù)字政府與“智網(wǎng)工程”共同助力營商環(huán)境優(yōu)化的兩條并行主線（詳見圖3），探索創(chuàng)新了“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型賦能網(wǎng)格化治理，網(wǎng)格化支撐政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”的互動共存格局，形成了東莞特色營商環(huán)境優(yōu)化的數(shù)字化方略和數(shù)字化服務(wù)新體驗。

在數(shù)字政府建設(shè)方面，數(shù)字嵌入助力電子政務(wù)快速發(fā)展，從政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上可辦到網(wǎng)上辦、再到網(wǎng)上通辦，部門協(xié)同與業(yè)務(wù)融合不斷打破部門梗阻、提升政務(wù)服務(wù)效能，推動政務(wù)數(shù)據(jù)快速集成、匯聚，政務(wù)數(shù)據(jù)的匯集與智能利用，進一步助推政府運行機制重塑、政務(wù)服務(wù)流程重組，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”。在“智網(wǎng)工程”建設(shè)方面，通過不斷優(yōu)化調(diào)度中心與網(wǎng)格管理員之間的業(yè)務(wù)流程，深化數(shù)字化對“智網(wǎng)工程”的支撐作用，實現(xiàn)了“人在網(wǎng)中走、事在格中辦”，實現(xiàn)市域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”。

從具體實踐來看，東莞市政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型優(yōu)化營商環(huán)境取得成效遵循了“數(shù)字政府+智網(wǎng)工程營商環(huán)境”的現(xiàn)實邏輯（詳見圖4），通過數(shù)字嵌入助推政府運行機制和服務(wù)體系改革，以數(shù)據(jù)匯聚和共享利用推動數(shù)智融合，形成了獨特的數(shù)字化方略。一方面，從全局著眼進行謀劃，立足數(shù)字政府建設(shè)，以商事登記為切入點，積極深化商事登記制度改革、推動政務(wù)服務(wù)便民化改革，帶動行政審批提速、準入門檻降低、創(chuàng)業(yè)成本降低，社會投資項目審批提速50%以上，開辦企業(yè)便利度位居全省地級市第一^〔33〕。另一方面，既注重發(fā)揮“智網(wǎng)工程”精細化治理的效能，從消防、食品藥品監(jiān)督、安監(jiān)、衛(wèi)生監(jiān)督、社會治安隱患排查等方面為營商環(huán)境優(yōu)化提供市場環(huán)境保障，還注重以部門協(xié)同和數(shù)據(jù)流通推動“智網(wǎng)工程”與數(shù)字政府聯(lián)動推進企業(yè)開辦線上線下“一網(wǎng)一窗通辦、一窗通取”，多部門審批事項由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，企業(yè)開辦最快5小時辦好。。

3.關(guān)鍵舉措及階段成效

數(shù)字嵌入是東莞市推進政府職能轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政府服務(wù)的外部驅(qū)力，一盤棋統(tǒng)籌推進數(shù)字政府建設(shè)，推動部門業(yè)務(wù)集成和協(xié)同，數(shù)字嵌入的外部驅(qū)力轉(zhuǎn)化為建設(shè)服務(wù)型政府和推動營商環(huán)境集成化改革內(nèi)部動力。一站式平臺將“星羅棋布”的業(yè)務(wù)聚合到一個服務(wù)平臺，將“各自為政”的部門業(yè)務(wù)擰成一股繩，最大程度實現(xiàn)數(shù)字賦能政務(wù)互聯(lián)。一座式數(shù)據(jù)集成立足集政務(wù)云平臺、政務(wù)數(shù)據(jù)大腦、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺于一體的“云數(shù)網(wǎng)”數(shù)字底座，推動數(shù)據(jù)資源聯(lián)通共享，打破部門間“信息孤島”，構(gòu)建部門互聯(lián)、業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新模式。一體化數(shù)智部署著力構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府服務(wù)體系，推進多方數(shù)據(jù)共享復(fù)用，形成智能監(jiān)管合力，有效延伸部門的監(jiān)管觸角，邁出營商環(huán)境優(yōu)化新步伐。

（1）一盤棋統(tǒng)籌推進：全局謀劃精準發(fā)力，統(tǒng)籌推進數(shù)字政府建設(shè)

從頂層設(shè)計入手，強調(diào)政策先行指引、新部門新機構(gòu)牽頭引領(lǐng)，推出一系列政策措施作為實施保障。先后出臺一系列營商環(huán)境優(yōu)化、數(shù)字政府建設(shè)和優(yōu)化數(shù)字化治理等方面的發(fā)展規(guī)劃、實施方案和指導(dǎo)意見，組建新部門、新機構(gòu)。第一，創(chuàng)新政府體制機制，統(tǒng)籌推進數(shù)字政府建設(shè)，著力構(gòu)建依托于數(shù)字政府的服務(wù)型政府；推進政務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)深度融合，整合政務(wù)信息資源，助推營商環(huán)境集成化改革。第二，持續(xù)推進“放管服”改革，實現(xiàn)全鏈條“速審批”、全過程“強監(jiān)管”，進一步推動簡政放權(quán)，激發(fā)基層發(fā)展活力，推動事權(quán)調(diào)整從粗放型向精細化轉(zhuǎn)變。第三，梳理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中 “難點、痛點、堵點”。清理不利于維護營商環(huán)境的制度性文件，對涉企行政事業(yè)性收費項目實行“清零”制度；深化“一件事一次辦”，圍繞高頻、熱點民生服務(wù)梳理出社會受眾面廣、關(guān)注度高的“一件事一次辦”主題服務(wù)事項清單，開發(fā)建設(shè)東莞市“一件事”專題欄目。

（2）一站式平臺建設(shè)：數(shù)字賦能政務(wù)互聯(lián)，打造一站式綜合服務(wù)平臺

全力推進數(shù)字政府改革建設(shè)，共同打造政務(wù)數(shù)據(jù)大腦和一體化政務(wù)服務(wù)平臺，構(gòu)建上接國家和省、下聯(lián)鎮(zhèn)街村居、橫向到邊、縱向到底全覆蓋的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。首先，全面深化網(wǎng)辦服務(wù)，全力推進線上辦，著力實現(xiàn)“零跑腿、免接觸、不見面”的網(wǎng)上快捷辦、平安辦，構(gòu)建部門互聯(lián)、業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新模式，推出“莞家”系列服務(wù)“莞家”系列服務(wù)塑造出城市數(shù)字生活新體驗，企業(yè)辦事找“企莞家”，市民辦事找“i莞家”。。其次，著力完善上下聯(lián)動的一體化政務(wù)服務(wù)體系。將一體化政務(wù)服務(wù)平臺部署到村（社區(qū)），建設(shè)市鎮(zhèn)村三級線上線下政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動所有市級事項、高頻業(yè)務(wù)的鎮(zhèn)街（園區(qū)）事項在平臺上線。再次，著力提升政務(wù)服務(wù)指尖辦水平，加快完善“掌上辦”“碼上辦”等業(yè)務(wù)模式，在全市配置700多臺“莞家政務(wù)”自助終端，著力打造“10分鐘政務(wù)服務(wù)圈”和多渠道覆蓋的“莞家”政務(wù)服務(wù)品牌，持續(xù)為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的政務(wù)服務(wù)。

（3）一座式數(shù)據(jù)集成：構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)大腦，促進數(shù)據(jù)匯聚和共享利用

一是以加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效為著力點，構(gòu)建部門互聯(lián)、業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新模式。推動所有職能部門共享一個政務(wù)服務(wù)平臺，數(shù)據(jù)資源聯(lián)通共享，打破部門間“信息孤島”；建設(shè)集政務(wù)云平臺、政務(wù)數(shù)據(jù)大腦、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺于一體的“云數(shù)網(wǎng)”數(shù)字底座。二是依托政務(wù)數(shù)據(jù)大腦，力推數(shù)據(jù)共建共享，力破信息壁壘，推動所有委、辦、局的數(shù)據(jù)匯入“數(shù)據(jù)湖”，建設(shè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)庫，打通“國—省—市”數(shù)據(jù)共享通道；打通民政、人社、教育等民生服務(wù)事項，建設(shè)覆蓋基層社區(qū)民生工作的綜合服務(wù)平臺。三是依托政務(wù)數(shù)據(jù)大腦匯聚人口庫、法人庫、空間地理庫、社會信用庫、電子證照庫等基礎(chǔ)庫大數(shù)據(jù)，著力推進“一窗通辦”“一次辦”，減少群眾辦事材料提交數(shù)量和跑腿次數(shù)。

（4）一體化數(shù)智部署：數(shù)據(jù)驅(qū)動數(shù)智融合，營商環(huán)境優(yōu)化邁出新步伐

一是以構(gòu)建監(jiān)管數(shù)據(jù)管理平臺為支撐，探索風(fēng)險監(jiān)管新路徑。繪制企業(yè)多維全景畫像，推出企業(yè)信用分級監(jiān)管和風(fēng)險隱患模型，并以此建立監(jiān)管對象風(fēng)險專題庫。二是以信息化賦能“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立全市各部門“一單兩庫”“一單”指隨機抽查事項清單，“兩庫”指市場主體名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫。，實現(xiàn)制定抽查計劃、隨機抽取檢查對象、隨機抽取匹配檢查人員等全流程信息化、痕跡化；以多方數(shù)據(jù)共享復(fù)用為依托，深化與國內(nèi)大型平臺共建共治，從源頭上防范網(wǎng)絡(luò)違法風(fēng)險，不斷增強協(xié)同監(jiān)管合力建成融合行政執(zhí)法監(jiān)管、風(fēng)險預(yù)警、分析評價等功能的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺，創(chuàng)新打造出監(jiān)管風(fēng)險感知、預(yù)警、處置和反饋等應(yīng)用場景。。三是加強市場監(jiān)管與“智網(wǎng)工程”對接融合。充分發(fā)揮網(wǎng)格員扎根基層、熟悉情況的優(yōu)勢，強化商事登記、行政許可、“二標(biāo)四實”“二標(biāo)”指標(biāo)準地址庫、標(biāo)準作業(yè)圖，“四實”指實有人口、實有房屋、實有單位、實有設(shè)施。和“智網(wǎng)”建檔數(shù)據(jù)的共享利用，有效延伸部門的監(jiān)管觸角。四是提升信用建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施體系，發(fā)揮信用建設(shè)對優(yōu)化營商環(huán)境支撐作用，深化信用數(shù)據(jù)治理，試點推進“信用+大數(shù)據(jù)”精準監(jiān)管。

（5）成效顯著：營商環(huán)境穩(wěn)居全國前列，市場主體創(chuàng)下歷史新高

一方面，在中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市政商關(guān)系排行榜2020》中，東莞排名全國第六，連續(xù)3年位居全國地級市第一，入圍“2020年度中國企業(yè)營商環(huán)境（案例）十佳城市”。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市競爭力第19次報告》顯示，東莞市入圍2021年我國營商硬環(huán)境競爭力排名前十、城市綜合經(jīng)濟競爭力排名前二十營商硬環(huán)境競爭力前十名城市依次為：上海、深圳、香港、北京、廣州、高雄、廈門、臺北、澳門、東莞；綜合經(jīng)濟競爭力排名前二十城市依次為：上海、深圳、香港、北京、廣州、蘇州、臺北、南京、武漢、無錫、杭州、成都、寧波、佛山、澳門、長沙、東莞、常州、廈門、青島。。另一方面，市場主體數(shù)量持續(xù)創(chuàng)新高。市場主體活動程度是營商環(huán)境好壞的真實寫照，這一寫照的重要指標(biāo)便是市場主體數(shù)量。2021年，東莞市新增市場主體27.59萬戶，達到146.34萬戶，其中企業(yè)68.82萬戶，市場主體數(shù)量居全省地級市第一名、全國地級市第二名（僅次于蘇州的274萬戶），每平方公里擁有的市場主體數(shù)為595戶，僅次于深圳（1905戶），排第三的為上海（504戶）資料來源：東莞市公安局微信公眾號，“全國地級市第二，東莞牛在哪？”.（2022-04-29）.https：//mp.weixin.qq.com/s/UfQmTIxsufgkhL1H2Rtbhg。。2022年4月，東莞市市場主體數(shù)量突破150萬戶，其中企業(yè)突破70萬戶（70.33萬戶），繼續(xù)位居全省地級市第一名。

五、研究結(jié)論與政策啟示

1.研究結(jié)論

東莞市以數(shù)字政府建設(shè)為典型實踐的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，在數(shù)字政府和“智網(wǎng)工程”的共同支撐下，政府職能行使方式發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。持續(xù)優(yōu)化政府運行機制、提升政務(wù)服務(wù)效能，以人民為中心的服務(wù)型政府特征加速顯現(xiàn)，營商環(huán)境建設(shè)取得顯著成效。將數(shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)化為營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵驅(qū)動力，形成了營商環(huán)境優(yōu)化的數(shù)字化方略：一盤棋統(tǒng)籌推進數(shù)字政府建設(shè)，著力將各部門自建自管的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)向全市共建共享的數(shù)字政府；一站式綜合服務(wù)平臺建設(shè)，助推政務(wù)服務(wù)由部門分割轉(zhuǎn)向部門互聯(lián)、政務(wù)互聯(lián)；一座式數(shù)據(jù)集成將委、辦、局數(shù)據(jù)匯入“數(shù)據(jù)湖”，以數(shù)據(jù)流通力破“信息孤島”，不斷提升業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新體驗；一體化部署數(shù)字化和智能化，持續(xù)拓展信息化支撐政務(wù)服務(wù)的邊界，數(shù)據(jù)驅(qū)動政府工作智慧轉(zhuǎn)型，加速實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)智能化和社會治理智能化。

2.政策啟示

一是規(guī)則先行與法治保障并重。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是一場牽一發(fā)動全身的重大改革^〔34〕，深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境則是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程。一要堅持規(guī)劃先行、謀定而后動，科學(xué)制定數(shù)字政府標(biāo)準體系、規(guī)劃和營商環(huán)境發(fā)展規(guī)劃，明確政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)、階段以及政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的關(guān)鍵舉措，確保數(shù)字政府建設(shè)與營商環(huán)境優(yōu)化互為支撐，并適時出臺相應(yīng)政策措施，確保轉(zhuǎn)型與改革有序推進。二要強化法治保障，把優(yōu)化營商環(huán)境進一步納入法治化軌道，依法嚴查涉企違法違規(guī)收費，完善商事糾紛非訴訟解決機制，完善知識產(chǎn)權(quán)的保護制度，著力推進數(shù)字法院建設(shè)，構(gòu)建依法維權(quán)便捷通道，最大程度降低企業(yè)和市民的法律成本。三要堅持標(biāo)準化推進，完善標(biāo)準化管理機制，全面推進標(biāo)準化在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用，著力推動數(shù)據(jù)標(biāo)準化建設(shè)，以業(yè)務(wù)標(biāo)準化強化數(shù)據(jù)歸集和共享，以數(shù)據(jù)標(biāo)準化推動業(yè)務(wù)流程標(biāo)準化再造。

二是堅持整體一盤棋、一網(wǎng)辦。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與營商環(huán)境優(yōu)化都不是單個部門的事，而是整個政府系統(tǒng)一榮俱榮、一損俱損的大轉(zhuǎn)折，往往涉及多個部門的權(quán)限和業(yè)務(wù)調(diào)整，部門協(xié)作顯得尤為關(guān)鍵。一要堅持整體一盤棋，以統(tǒng)一平臺建設(shè)促進業(yè)務(wù)集成，以業(yè)務(wù)集成促成服務(wù)集成，在優(yōu)化民生服務(wù)和營商環(huán)境方面，以“一網(wǎng)通辦”為導(dǎo)向，在便企服務(wù)層面，強化統(tǒng)一平臺建設(shè)，加快推進“一件事一次辦”。二要及時清理各種法規(guī)、規(guī)章和政策文件，清除部門文件之間的制約，建立強有力的部門間協(xié)調(diào)機制，對部門之間的交叉職能進行調(diào)整，合并同類項，統(tǒng)一業(yè)務(wù)歸口，避免標(biāo)準分歧和權(quán)責(zé)分裂。三要以數(shù)據(jù)歸集打通部門梗阻，以部門之間的數(shù)據(jù)流通與共享倒逼部門協(xié)同，推動各項涉企審批流程優(yōu)化再造，杜絕基礎(chǔ)設(shè)施獨建獨享、系統(tǒng)不連通、信息不共享、基礎(chǔ)支撐平臺重復(fù)建設(shè)等問題。四要推進權(quán)責(zé)分級，最大程度下放事權(quán)，給基層足夠自主權(quán)，注重工作的前瞻性和精細化，借力智能化提升社會治理效能。

三是強化數(shù)字賦能與網(wǎng)格支撐。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型一定要注重數(shù)字化與人的結(jié)合，注重數(shù)字化理念與社會治理理念的融合，尤其要力破“信息孤島”，借力數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能網(wǎng)格化治理，提升市域治理和鄉(xiāng)村治理的精細化、精準化水平；借力數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新治理手段，以治理數(shù)據(jù)共享優(yōu)化社會服務(wù)方式，深挖“數(shù)據(jù)紅利”，筑牢智慧治理根基。數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能網(wǎng)格化要注重充分發(fā)揮分級調(diào)度的作用，一方面要賦予基層網(wǎng)格自主處置權(quán)限，以便及時處理各類突發(fā)事件；另一方面要強化上級調(diào)度中心的數(shù)據(jù)歸集、統(tǒng)計與共享，以治理數(shù)據(jù)統(tǒng)計優(yōu)化治理效能，以治理數(shù)據(jù)共享推動跨區(qū)域協(xié)同治理。在治理優(yōu)化的同時也要注重發(fā)揮網(wǎng)格對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的支撐作用，強化轉(zhuǎn)型過程中的部門協(xié)作。

四是提升數(shù)據(jù)統(tǒng)籌治理與應(yīng)用。進入數(shù)字經(jīng)濟時代，在推進數(shù)字政府建設(shè)的同時，要著力提升數(shù)據(jù)統(tǒng)籌治理能力。一要抓好數(shù)據(jù)歸集共享與開放應(yīng)用，建立數(shù)據(jù)需求清單、歸集清單、共享清單和治理清單，實行清單化閉環(huán)管理，推動公共數(shù)據(jù)在安全可控的前提下最大程度開放共享，解決部門間信息流動不通暢、信息獲取不對稱、不及時等問題^〔35〕。二要抓好數(shù)據(jù)安全，建立健全數(shù)據(jù)分級分類、重要數(shù)據(jù)保護、隱私數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)跨境流動等數(shù)據(jù)安全管理制度。強化數(shù)據(jù)安全管理意識，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風(fēng)險技術(shù)監(jiān)測體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)安全技術(shù)。三要強化數(shù)據(jù)資產(chǎn)應(yīng)用，打通數(shù)據(jù)流通梗阻，構(gòu)建一站式數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)輔助決策、用數(shù)據(jù)智能監(jiān)管、用數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新”的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應(yīng)用新模式，推動大數(shù)據(jù)智能在政務(wù)服務(wù)和企業(yè)經(jīng)營管理中的廣泛應(yīng)用。四要強化基礎(chǔ)設(shè)施支撐，加快傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化建設(shè)和改造，積極推進5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)與數(shù)字政府深度融合，切實加快政務(wù)服務(wù)思維轉(zhuǎn)變，著力推動數(shù)據(jù)與人才等其他生產(chǎn)要素進一步融合，進一步釋放數(shù)據(jù)要素價值。

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〔20〕許和連，王海成.簡政放權(quán)改革會改善企業(yè)出口績效嗎？——基于出口退（免）稅審批權(quán)下放的準自然試驗［J］.經(jīng)濟研究，2018，（03）.

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〔24〕王法碩，張桓朋.“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化地方營商環(huán)境了嗎？——基于我國地級市面板數(shù)據(jù)的實證研究［J］.電子政務(wù)，2022，（01）.

〔25〕陳濤，郜啊龍.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下優(yōu)化營商環(huán)境研究——以東莞市為例［J］.電子政務(wù)，2021，（03）.

〔26〕杜運周，劉秋辰，程建青.什么樣的營商環(huán)境生態(tài)產(chǎn)生城市高創(chuàng)業(yè)活躍度？——基于制度組態(tài)的分析［J］.管理世界，2020，（09）.

〔27〕郭文君.“智網(wǎng)工程”助推“品質(zhì)東莞”再上新臺階［N］.南方日報，2019-01-28（A19）.

〔28〕薛屏，郭文君.“小網(wǎng)格”做活東莞基層治理“大文章”［N］.南方日報，2021-08-10（DC03）.

〔29〕邵婧婷.加強數(shù)字政府建設(shè) 提升政府治理效能［N］.中國社會科學(xué)報，2022-08-03（007）.

〔30〕周文彰.數(shù)字政府和國家治理現(xiàn)代化［J］.行政管理改革，2020，（02）.

〔31〕薛瀾，李宇環(huán).走向國家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變：系統(tǒng)思維與改革取向［J］.政治學(xué)研究，2014，（05）.

〔32〕施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會科學(xué)，2010，（02）.

〔33〕余寶珠，胡彥.東莞持續(xù)打造營商環(huán)境新高地［N］.羊城晚報，2022-02-25（A07）.

〔34〕汪玉凱.數(shù)字化是政府治理現(xiàn)代化重要支撐［J］.國家治理，2020，（14）.

〔35〕陳曉東，劉冰冰.區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)路徑［J］.開放導(dǎo)報，2021，（06）.

（責(zé)任編輯 張 筠）