楊 磊, 朱德全

(西南大學 教育學部,重慶 400715)

一、引 言

2019年1月24日,國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》首次提出建設(shè)“職教高考”制度;2020年10月13日,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《深化新時代教育評價改革總體方案》指出,完善高等職業(yè)教育“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”考試招生辦法;2022年4月20日,新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確提出,國家要建立符合職業(yè)教育特點的考試招生制度。這些法律、政策均指向建立具有類型化特色的教育評價制度,即職業(yè)教育高考制度。職業(yè)教育高考通過考試內(nèi)容的類型化,能夠促進人才評價的類型化,通過建立技能型人才培養(yǎng)與選拔機制,能夠加速技能社會的建設(shè)進程。(1)朱德全,楊磊.職業(yè)教育高考制度的歷史邏輯與倫理向度［J］.高等教育研究,2022,(5).可以說,職業(yè)教育高考是撬動職業(yè)教育類型化變革的關(guān)鍵,是全面建成高質(zhì)量現(xiàn)代職業(yè)教育體系,完善高端技術(shù)技能人才培養(yǎng)體系的指揮棒。然而,職業(yè)教育高考是一個復(fù)雜的評價系統(tǒng),牽涉多元化的評價主體、評價內(nèi)容、評價方法,且考試的難度、復(fù)雜程度遠超普通高考,因而政策目標從頂層設(shè)計到實踐落地就需要一個有力的政策執(zhí)行系統(tǒng)與良好的社會環(huán)境。畢竟,政策從制定到最終落實,其間存在著一定的層級距離,這一距離可能導(dǎo)致政策目標在傳遞過程中發(fā)生偏差和扭曲的概率增加。(2)賀東航,孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗［J］.中國社會科學,2011,(5).職業(yè)教育高考政策是典型的自上而下的政策,國家層面對其預(yù)設(shè)了強化職業(yè)教育類型特色、為國家建設(shè)發(fā)展選拔技術(shù)技能型人才、為區(qū)域經(jīng)濟服務(wù)培育技術(shù)技能型人才、為個人全面發(fā)展提供技術(shù)技能通道等多項功能。(3)馮小紅.“職教高考”制度的價值取向與實踐路向［J］.中國考試,2022,(4).但是,各地區(qū)在執(zhí)行過程中卻存在諸多現(xiàn)實困境:第一,政策執(zhí)行機構(gòu)責任擔當與專業(yè)能力不足,(4)姜蓓佳.省級統(tǒng)籌高職分類考試改革:意蘊、問題與對策［J］.高等工程教育研究,2022,(4).導(dǎo)致職業(yè)教育高考類型教育考試特征不明顯、職業(yè)技能考核弱化(5)李金波.深化高考綜合改革 構(gòu)建“職教高考”的思考［J］.中國高教研究,2022,(11).、生源構(gòu)成不合理等問題頻發(fā)(6)凌磊.被賦予的多樣性:我國“職教高考”制度的困境與出路［J］.中國高教研究,2022,(1).。第二,職教高考政策執(zhí)行主體之間存在利益博弈,導(dǎo)致地方政府“隱形經(jīng)濟人”身份逐漸暴露,政策執(zhí)行合力尚未形成。(7)張仁杰.分層與整合:職教高考政策的評估與反思［J］.中國高教研究,2023,(4).第三,執(zhí)行過程中標準化意識缺乏,各地區(qū)標準各異,(8)杜澔,楊滿福.我國“職教高考”政策比較研究——以華東地區(qū)相關(guān)政策為例［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育,2022,(9).導(dǎo)致社會認同度不夠。第四,職業(yè)教育高考政策采取省級統(tǒng)籌管理和組織實施的執(zhí)行模式,政策執(zhí)行過程中高職院校招生受到地域限制,(9)鄢彩玲.關(guān)于建設(shè)我國“職教高考”制度的建議與思考——德國經(jīng)驗借鑒［J］.高教探索,2021,(8).造成優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)教育資源流通性差,損害高等職業(yè)教育的機會公平。第五,地方教育行政部門在職業(yè)教育高考政策執(zhí)行過程中缺乏強有力的外部監(jiān)督,經(jīng)驗不足,安全保密壓力大,難以保障考試的公平性進而影響考試結(jié)果的信效度。(10)謝鴻柔,姜蓓佳.我國職教高考技能考試的組織實施問題研究［J］.職教論壇,2023,(3).

上述問題既影響職業(yè)教育高考制度的有效推行,同時也制約我國雙軌制教育評價體系的建設(shè)進程。(11)楊磊,朱德全.職業(yè)本科教育的“中國模式”探索:基于德國、英國、日本實踐經(jīng)驗的啟示［J］.中國電化教育,2022,(8).然而,已有研究多從職業(yè)教育高考政策本身出發(fā)去討論,但很多問題并不是政策本身的問題,而是政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差,尤其表現(xiàn)在省域?qū)用妗２糠盅芯侩m然對政策執(zhí)行進行了系統(tǒng)討論,但所選用的分析工具仍需進一步完善?；诖?本研究擬從政策學的視角出發(fā),將職業(yè)教育高考置于政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的分析框架下進行研究與反思,希冀揭示職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的效果評價,并尋求完善政策有效執(zhí)行的路徑。

二、職業(yè)教育高考政策執(zhí)行系統(tǒng)模型分析框架

米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型自提出以來就受到學界的廣泛關(guān)注,在我國被廣泛應(yīng)用于公共政策改革(文化、教育、體育、技術(shù)等領(lǐng)域),(12)王法碩,陳泠.社會治理智能化創(chuàng)新政策為何執(zhí)行難?——基于米特-霍恩模型的個案研究［J］.電子政務(wù),2020,(5).該模型對職業(yè)教育高考政策執(zhí)行效果具有較強的解釋力。

(一)政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的選擇

主流的政策執(zhí)行模型主要有3種范式:一是強調(diào)政策制定者中心地位的自上而下范式;二是強調(diào)政策執(zhí)行組織之間互動的自下而上范式;三是旨在消解自上而下和自下而上弊端,強化各自優(yōu)點的整合范式。(13)朱德全,沈家樂.職業(yè)教育“1+X”證書制度執(zhí)行的分析框架與理論模型［J］.教育研究,2022,(3).根據(jù)使用情景,政策執(zhí)行模型可分為結(jié)構(gòu)模型、管理程序模型、行為模型、政治模型、社會模型、系統(tǒng)模型和折中模型。(14)樸貞子,金炯烈,李洪霞.政策執(zhí)行論［M］.北京:中國社會科學出版社,2010:67.Kernaghan和Kenneth從政策制定與執(zhí)行的關(guān)系出發(fā),將政策執(zhí)行模型分為5種:傳統(tǒng)官僚型、命令分散型、討價還價型、命令實驗型和官僚解釋型。(15)戴長征.政策執(zhí)行何以重要、如何改進:一項對國外學者研究的綜合［J］.中國行政管理,2006,(8).具體而言有以下經(jīng)典模式:史密斯(Thomas B．Smith)的政策執(zhí)行過程模型、范·米特(Van Meter D.S.)與范·霍恩(Van Horn C.E.)的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型、麥克勞夫林(Mc Laughlin)的政策執(zhí)行互適模型、賴因(Martin Rein)和拉賓諾維茨(Francine Rabinovitz)的政策執(zhí)行循環(huán)模型、薩巴蒂爾(P.A.Sabatier)和馬茲馬尼安(Maxmanian D.A.)的政策執(zhí)行綜合模型、戈金(Goggin M.L.)的府際政策執(zhí)行溝通模型等多樣化的模型。這些政策執(zhí)行模型并沒有絕對的好與壞,只是基于研究的角度,性質(zhì)不同的政策需要通過不同的政策執(zhí)行模型加以說明。(16)陳慶云.公共政策分析(第二版)［M］.北京:北京大學出版社,2011:181～182.

我國大部分教育改革是將國家重要政策文件作為主要依托與遵循藍本,因此,大部分教育改革的政策執(zhí)行都是自上而下的模式。在教育研究領(lǐng)域,大部分學者傾向于采用史密斯的政策執(zhí)行過程模型。然而,史密斯的政策執(zhí)行過程模型主要是以一種社會變化的觀點來分析政策執(zhí)行的過程,實際上并未將政策本身看作系統(tǒng)化的有機整體。職業(yè)教育高考雖然是一項全國性的教育評價改革舉措,但它自身也是一個復(fù)雜的評價系統(tǒng)。同時,國家層面已經(jīng)明確表示職業(yè)教育高考要加強省級統(tǒng)籌。為此,職業(yè)教育高考政策的不同執(zhí)行者對政策的了解程度與價值傾向,對整個制度的執(zhí)行起著至關(guān)重要的影響。但是,史密斯的政策執(zhí)行過程模型恰好忽略了這一關(guān)鍵性要素,且該模型雖然強調(diào)政策執(zhí)行的環(huán)境因素,但并未將政策本身作為系統(tǒng)進行研究,即沒有對系統(tǒng)中要素與要素、要素與系統(tǒng)、系統(tǒng)與環(huán)境、系統(tǒng)與系統(tǒng)的相互作用和變化規(guī)律進行探討。(17)樸貞子,金炯烈,李洪霞.政策執(zhí)行論［M］.北京:中國社會科學出版社,2010:88～89.若以其作為分析框架,始終會受到科層制結(jié)構(gòu)的影響,而對職業(yè)教育高考中出現(xiàn)的“條”“塊”分割現(xiàn)象視而不見。

與史密斯模型相比,米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型更傾向于把研究對象作為系統(tǒng)來認識和解決政策執(zhí)行實踐中的各類問題。(18)陳慶云.公共政策分析(第二版)［M］.北京:北京大學出版社,2011:88.如圖1所示,米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型列舉了政策執(zhí)行的六大影響因素:政策目標和政策標準;政策資源;組織間溝通和執(zhí)行行為;執(zhí)行機構(gòu)的特性;執(zhí)行者的偏好;政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境。職業(yè)教育高考是典型的國家制定頒布、省級教育行政部門統(tǒng)籌實施,自上而下推行的政策。作為一個類型化的教育考試系統(tǒng),內(nèi)部各要素之間、要素與系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的關(guān)系十分復(fù)雜。米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型作為一項兼具“自上而下”與“系統(tǒng)化”特性的政策執(zhí)行理論模型,其六大自變量在很大程度上能夠用于解釋職業(yè)教育高考政策的執(zhí)行過程?；诖?本研究選取米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型作為職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的分析工具,并通過對政策執(zhí)行的實證探討,系統(tǒng)、全面地描繪職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的實踐效果。

圖1 米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

(二)政策執(zhí)行系統(tǒng)模型要件解讀

1. 政策目標和標準。政策執(zhí)行的前提是有清晰的目標,如果職業(yè)教育高考政策執(zhí)行過程始終與既定目標保持一致,那就說明執(zhí)行效果好。政策標準則是作為衡量職業(yè)教育高考政策目標達成程度的具體指標,是政策(制度)本身價值訴求的體現(xiàn)。(19)嚴強.公共政策學［M］.北京:社會科學文獻出版社,2008:228.

2. 政策資源。政策資源是指為保障政策的順利執(zhí)行而提供的外部支持條件,具體包含人力、物力、設(shè)備、技術(shù)、信息等資源。相對于普通高考,職業(yè)教育高考以專業(yè)為考試邏輯,政策執(zhí)行過程中對資源的依賴程度遠超普通高考。若政策資源補給不到位,職業(yè)教育高考政策的執(zhí)行效果必將受到影響。

3. 組織間的溝通和執(zhí)行行動。國家在很大程度上對職業(yè)教育高考實行權(quán)責下放,采取省級統(tǒng)籌的高職分類考試招生模式。同時,職業(yè)教育高考政策執(zhí)行不僅是省級教育考試院的任務(wù),還需要本科院校、高職院校、中職學校、地方考試中心、企業(yè)行業(yè)的協(xié)調(diào)與配合。為避免政策執(zhí)行過程中因機構(gòu)部門層級過多導(dǎo)致信息傳遞出現(xiàn)“噪聲現(xiàn)象”,不同層級的執(zhí)行機構(gòu)之間要建立常態(tài)化的溝通交流機制,例如,通過規(guī)范、激勵、懲罰等手段促進政策執(zhí)行過程中達成一致的行動。(20)祁占勇,宋宇.我國高等職業(yè)教育政策工具的選擇偏好及改進策略［J］.河北師范大學學報(教育科學版),2022,(5).

4. 政策執(zhí)行機構(gòu)的特征。政策執(zhí)行機構(gòu)是政策執(zhí)行責任的主要承擔者,往往是一項政策能否成功執(zhí)行的關(guān)鍵力量。職業(yè)教育高考目前采取省級統(tǒng)籌,核心的政策執(zhí)行機構(gòu)是各個省份的教育考試院,一般情況下教育考試院會單獨設(shè)立分管職業(yè)教育高考的部門。分管部門在整個教育考試院的地位、工作人員的基本構(gòu)成與能力、該部門與其他機構(gòu)以及與職業(yè)教育高考改革研究專家的關(guān)系,會直接影響到政策執(zhí)行人員的偏好,影響職業(yè)教育高考政策的順利開展。

5. 政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境。職業(yè)教育高考雖然是從普通高考逐漸分離出來的分類考試制度,但是普通民眾基本上認為職教高考是一項新政策。要讓家長和學生了解職業(yè)教育高考,愿意參加職業(yè)教育高考,需要良好的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境:一方面,教育行政部門、社會其他機構(gòu)要對職業(yè)教育高考政策的開展提供積極的幫助;另一方面,政府、學校、社會輿論要增加對職業(yè)教育高考政策正義性的廣泛宣傳,積極引導(dǎo),讓更多家庭愿意了解、愿意參加職業(yè)教育高考。

6. 政策執(zhí)行者的偏好。機構(gòu)是政策執(zhí)行效果的組織承擔者,人員則是政策執(zhí)行效果的個體承擔者,只有當個體承擔者真正了解政策、認同政策、愿意為政策執(zhí)行付出努力,政策執(zhí)行機構(gòu)才能真正地運轉(zhuǎn)起來。執(zhí)行者的偏好主要是指政策執(zhí)行者(包含教育考試院負責人、高職院校招生負責人、中職學校管理者和教師)對職業(yè)教育高考政策的了解程度、接受程度,以及踐行職業(yè)教育高考政策的態(tài)度。只有當執(zhí)行者對職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標和標準有清晰的認識,對中等職業(yè)學?？荚嚥淮嬖谄?才會大幅度提升職業(yè)教育高考政策成功執(zhí)行的可能性與有效性。

三、職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的效果評估

政策文本本身合理以及具有清晰的目標與標準是政策有效執(zhí)行的前提,(21)楊成偉,唐炎,張赫,等.青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行路徑研究——基于米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的視角［J］.體育科學,2014,(8).此外,政策執(zhí)行效果還取決于執(zhí)行主體的多方面因素。在米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的分析框架下,通過對職業(yè)教育高考政策文本和政策執(zhí)行主體實踐行為的分析,發(fā)現(xiàn)職業(yè)教育高考執(zhí)行過程中仍存在值得商榷的地方。

(一)省域政策目標的缺失或模糊,導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果的準確性較低

2021年,《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》《進一步完善高職院校分類考試工作的通知》明確指出,職業(yè)教育高考要加強省域統(tǒng)籌。為此,各省教育考試院應(yīng)該在國家宏觀指導(dǎo)下,結(jié)合本省職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀與未來部署,制定內(nèi)容翔實、標準清晰、操作性強的年度職業(yè)教育高考招生實施辦法。然而,通過對全國31個省份最新的職業(yè)教育高考招生實施辦法文本進行編碼與分析,可以明顯發(fā)現(xiàn)不同省份之間存在較大差異。暴露出不同省份職業(yè)教育高考政策制定部門對國家相關(guān)政策目標存在理解偏差,導(dǎo)致各省份之間政策制定與執(zhí)行過程明顯不一致,而這些不一致將會導(dǎo)致高等職業(yè)院校入學機會分配不公平、考試內(nèi)容與方式設(shè)計不合理、考試無法選拔出真正適合職業(yè)教育的人才等問題。

第一,國家層面明確“各地要堅持分類考試作為高職院校招生的主渠道”,作為主要渠道,職業(yè)教育高考招生比例至少要超過普通高考的招生比例。但是,截至2022年,全國僅有16個省份(占比51.61%)在政策制定與執(zhí)行的過程中同時做到了職業(yè)教育高考招生比例超過50%,甚至部分招考院校分類招生計劃中大量名額向普通高中畢業(yè)生傾斜。第二,針對國家層面提出的“職業(yè)教育高考采取‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能’的考試評價方式”,31個省教育考試院頒布的職教高考實施方案或招考院校招生章程、招生簡章中都進行了直接的論述。《進一步完善高職院校分類考試工作的通知》有一條明顯的要求,即“職業(yè)技能考試成績占比原則上不低于50%”。但在各省份的實踐中,真正落實“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”的考試評價方式,且職業(yè)技能考試成績占比原則上不低于50%的,只有20個省份(占比64.52%),剩余11個省份(占比35.48%)職業(yè)技能考試成績占比低于50%。第三,針對國家層面提出的“適度擴大中高貫通招生規(guī)?！?31個省份中僅有8個省級職教高考實施方案對其進行了論述(占比25.81%),剩余的23個省份均未將中高貫通招生納入到省級職教高考實施方案中(74.19%)。雖然大部分高職院校招生計劃中都會對中高貫通招生進行單列,或單獨設(shè)計招生簡章,但這樣就與國家層面的政策目標產(chǎn)生了執(zhí)行偏差。整體而言,當前我國不同省域之間對國家層面職業(yè)教育高考政策目標的理解存在明顯差異。部分省份在國家政策目標的指導(dǎo)下,制定了適合本省職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀,且適合省域各級各類教育行政部門、學校執(zhí)行的職業(yè)教育高考招生實施方案。然而部分省份存在明顯的理解偏差和誤解行為,制定的職業(yè)教育高考招生實施方案目標模糊、不全面、缺乏操作性,導(dǎo)致職業(yè)教育高考政策在執(zhí)行過程中準確性較低,且無法獲得社會各界的認可。

(二)政策執(zhí)行資源配置不足,造成考試結(jié)果的效度無法得到保障

職業(yè)教育高考是一項極其復(fù)雜的過程,包含考試試卷編寫、考點的組織安排、考試閱卷以及志愿填報,而這所有的過程都需要經(jīng)費的保證。雖然普通高考也需要經(jīng)費支持,但職業(yè)教育高考中技能考試的復(fù)雜程度與組織難度都遠超普通高考,為此需要投入更多的經(jīng)費才能保障考試的效果。目前,各省基本上都是采用“省級教育廳統(tǒng)籌支付經(jīng)費+考試報名費”的形式作為職業(yè)教育高考的開展經(jīng)費。有學者指出,目前部分省市已經(jīng)探索了以“技能”為核心的高職新型招生形式,并且取得了較好的社會反響,但由于經(jīng)費的限制這種招生形式的質(zhì)量還有待提高。(22)劉曉,陳樂斌.百萬擴招背景下的高職招生制度改革:現(xiàn)實訴求與改革路徑［J］.高等職業(yè)教育探索,2019,(5).按當前的經(jīng)驗來看,要在全國范圍內(nèi)普遍建設(shè)用于開放性職業(yè)教育高考的技能考試站幾乎不可能,其中不僅涉及考試場地、設(shè)備的標準難以完全統(tǒng)一的問題,而且即使建立起來了,其更新、維護費用也是公共教育經(jīng)費無力承擔的。(23)徐國慶.作為現(xiàn)代職業(yè)教育體系關(guān)鍵制度的職教高考［J］.教育研究,2020,(4).

本研究訪談了部分省教育考試院職業(yè)教育高考的相關(guān)負責人以及職業(yè)技能考試考點負責人,得知職業(yè)技能測試劃撥的經(jīng)費太少,無法覆蓋考試所需,考點甚至會倒貼錢組織考試。他們實際上知道省域?qū)用嫦聯(lián)艿穆殬I(yè)技能考試經(jīng)費不夠用,但基于一定的教育情懷,他們認為自己必須承擔一份社會責任。也就是說,在經(jīng)費不足的情況下,考點負責人還是會為了招生質(zhì)量履行相應(yīng)的招考責任,但長期經(jīng)費不足必然會影響考試工作人員的積極性,無法保障考試環(huán)境,最終影響考生的發(fā)揮,影響考試結(jié)果的有效性。

(三)政策執(zhí)行權(quán)責下放,導(dǎo)致考試過程的公平與效率受到削弱

實行高等職業(yè)教育招生考試的簡政放權(quán),一定程度上是因為職業(yè)教育作為與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類型,從省域?qū)用鎭斫y(tǒng)籌規(guī)劃,更能夠?qū)崿F(xiàn)高等職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)布局。通過對各省職業(yè)教育高考實施方案中各主體職責劃分的分析,可以劃分出兩種典型的招考組織方式。第一種是由省級教育考試院(高招辦)統(tǒng)籌全局,全面組織,各招生院校按教育考試院制定的章程和要求開展工作。第二種由省級教育考試院(高招辦)統(tǒng)籌全局,權(quán)責下放,招考院校負責招生考試的系統(tǒng)性工作。

兩種不同的招考組織方式各有利弊。從建立省域統(tǒng)籌的職業(yè)教育高考制度這一政策定位來看,兩種招生考試組織方式都是符合這一要求的,不同的是招生院校在招生考試組織過程中承擔的權(quán)利與義務(wù)的差異。第一種考試組織方式最大的優(yōu)勢就是同時兼顧公平與效率。職業(yè)教育高考在社會上的熟知度還有所欠缺,即使對于普通中學的教師和學生來說也相對陌生,為此職業(yè)教育高考在推進過程中還需要樹立權(quán)威的社會形象。由省級教育考試院統(tǒng)一組織命題、考試、閱卷、錄取等環(huán)節(jié),能夠在全省范圍內(nèi)建立內(nèi)部具有一致性的職業(yè)教育高考運行體系,統(tǒng)一命題可以減少人為因素導(dǎo)致的考試難度不一致、考試信息泄露等基本問題,保障考試過程的公平公正。而第二種招生組織方式則將更多的招生自主權(quán)下放到招考院校,這樣的做法從理論層面更有利于招考院校招到自己滿意的學生,更有利于提升后續(xù)技能型人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

但是,職業(yè)教育招生考試權(quán)責的下放在一定程度上增加了招考院校的負擔,不同招考院校自身的辦學水平以及對職業(yè)教育高考理解的差異都會影響考試公平、公正、有效地開展。如果省域?qū)用婀嫉膶嵤┺k法內(nèi)容十分簡單,具體的執(zhí)行標準和操作細節(jié)存在嚴重的缺失,各招生院校招生過程中則可能存在招生方案過于粗糙、標準不一、方案與國家層面的政策目標相違背等系列問題。總之,省級教育考試院對權(quán)責下放的度掌握得不夠合理,在對國家政策目標沒有進行規(guī)定的情況下將職業(yè)教育高考的大量工作“打包”下放給招生院校;部分招生院?？赡軙Y(jié)合國家相關(guān)政策制定與國家層面政策目標一致的招生方案,但大部分招生院校在省域粗糙的招生方案的基礎(chǔ)上,簡單地給出一份“自主性”的招生簡章,很多內(nèi)容與國家政策目標相違背,導(dǎo)致職業(yè)教育高考政策執(zhí)行效果無法得到保障。

(四)政策執(zhí)行組織之間缺乏制度化的交流機制,缺乏利益共生點

職業(yè)教育高考按當前的組織形式主要是由省教育廳統(tǒng)籌安排,但其本質(zhì)上還是一項自上而下的政策,省級教育行政部門需要在國家職業(yè)教育高考制度的指導(dǎo)下統(tǒng)一安排本省的職業(yè)教育高考。但是在執(zhí)行過程中不同的執(zhí)行主體對職業(yè)教育高考的認識不到位,存在一定的認知偏差。例如,部分省級政府職能部門工作人員在認識觀念上沒有準確、完整地理解職業(yè)教育高考的含義,認為只要高職院校的考試和現(xiàn)行高考分開了,就建立了職業(yè)教育的考試途徑。(24)姜蓓佳.省級統(tǒng)籌高職分類考試改革:意蘊、問題與對策［J］.高等工程教育研究,2022,(4).職教高考政策執(zhí)行組織之間實際上保持著一種默契,就是“我把任務(wù)下達下去,你可以根據(jù)學校自身特色進行調(diào)整”。在這樣的情況下,很多學校的自身特色就成了其做出較少改變的保護傘機制。其中,最明顯的就是職業(yè)教育高考招生計劃的制定。目前,大部分省份的省級教育行政部門會大致規(guī)劃職業(yè)教育高考各類型考生、各專業(yè)的招生人數(shù),再由高職院校自行制定學院層面的招生計劃,在這一過程中職業(yè)院校具有很大的招生自主權(quán),學校層面可以用“我們學校專業(yè)特殊”等理由將招生計劃限定在普通高中生。

產(chǎn)生上述問題的最直接原因就是政策執(zhí)行組織之間缺乏制度化的交流機制,并且缺乏利益共生點,未將職業(yè)教育高考當作貫通、聯(lián)通、融通整個大職業(yè)教育的類型化教育評價改革。當前,大部分高職院校仍然希望將招生名額投放到普高生,一方面是因為省域教育行政部門沒有做出針對中職生的強制性招生計劃,部分省份職業(yè)教育高考中普高考生占據(jù)大量比例,其考試難度與復(fù)雜程度遠低于中職考生。另一方面主要是高職院校認為中職學生整體的學習能力、學習習慣以及生活習慣相對較差,如果大量招收,可能影響教學質(zhì)量,而且中職生已經(jīng)具備了一定的專業(yè)知識和操作技能儲備,和普高生一起上課不好組織。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),中職學校的確是按照職業(yè)教育高考標準對有升學意愿的學生開展教學和人才培養(yǎng),但高職院校很少與中職院校就招生問題展開討論。高職院校實際上并未對中職學校的人才培養(yǎng)提供指導(dǎo),未嘗試建立中高貫通的課程體系、人才培養(yǎng)體系,從根源上培養(yǎng)適合職業(yè)教育的技術(shù)技能型人才。

(五)社會輿論宣傳不到位,普職分流時家長思維固化

自2019年“職教20條”宣布建立職業(yè)教育高考制度以來,職業(yè)教育高考得到了強有力的曝光度。但是整體而言,社會輿論的宣傳還是不到位,許多家長對其認知相對滯后,特別是普通高中生的家長只會在學生無法順利通過普通高考時才會主動去了解。目前,職業(yè)教育高考宣傳不到位主要體現(xiàn)在以下方面:第一,社會媒體自覺性低、關(guān)注度不高導(dǎo)致職業(yè)教育高考社會影響力低。(25)龔靜.高等教育普及化階段職教高考制度的前景、困境與優(yōu)化策略［J］.高等職業(yè)教育探索,2022,(5).職業(yè)教育高考的相關(guān)信息雖然在不斷增多,但很難被目標群體以外的受眾關(guān)注。雖然也有自媒體為職業(yè)教育高考發(fā)聲,但基本都是職教圈內(nèi)部的公眾號,傳播力度十分有限。第二,基礎(chǔ)教育對職業(yè)教育高考的宣傳作用缺失,很多時候甚至起反向宣傳作用。我國現(xiàn)階段是初中后進行普職分流,雖然目前政策已經(jīng)從“普職比大體相當”改為“統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展”,但現(xiàn)實中仍是考不上高中的學生才選擇中職教育。第三,高等職業(yè)教育自身宣傳能力有限,宣傳效果不夠理想。當前高職院校在招生宣傳工作上普遍存在信息落后、信息不全、人員不專業(yè)、宣傳效果差的情況。例如,隨著信息化水平的普及,學生和家長會主動通過高職院校官網(wǎng)了解招生考試信息。但通過對上百所高職院校官網(wǎng)的查閱,目前大部分高職院校官網(wǎng)在招生就業(yè)板塊只展示單獨招生、自主招生等相關(guān)文件,對職業(yè)教育高考的宣傳基本處于空白狀態(tài)。大部分普通中學教師對職業(yè)教育高考了解較少,也不理解職業(yè)教育高考設(shè)立的價值,更不必說向身邊的人普及。

(六)政策執(zhí)行主體缺乏“類型化”意識,政策執(zhí)行源頭動力不足

2022年3月14日,教育部職成司發(fā)布《職業(yè)教育與繼續(xù)教育2022年工作要點》,明確提出“推進職業(yè)教育與繼續(xù)教育數(shù)字化升級”。在這樣的背景下,省級教育考試院作為職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的核心主體,需要利用數(shù)字化、信息化資源來保障政策執(zhí)行的效果。目前省級考試院最權(quán)威、受眾面最廣的數(shù)字化資源就是其官方網(wǎng)站,其官方網(wǎng)站對職業(yè)教育高考的整體設(shè)計能顯示出政策執(zhí)行者對該政策的偏好。通過對全國31個省級教育考試院官方網(wǎng)站模塊設(shè)計與內(nèi)容更新的研究發(fā)現(xiàn),各教育考試院對職業(yè)教育高考的頁面布局可分為3種類型:第一種是將職業(yè)教育高考單列,在布局上與普通高考以及其他類型的教育考試并列,但是全國范圍內(nèi)僅山東省采用這一做法,其將職業(yè)教育高考定義為春季高考,而普通高考則為夏季高考,二者是并列關(guān)系;第二種做法是將職業(yè)教育高考與普通高考統(tǒng)一在高考高招(普通高考)當中,但二者又是獨立、平行的關(guān)系,職業(yè)教育高考政策文件單獨更新,采取這樣做法的省份有7個(占比22.58%);第三種做法是簡單地將職業(yè)教育高考劃歸普通高考,并未對二者進行單獨區(qū)分,二者的文件更新也未做單獨分類處理,采取這樣做法的省份有23個(占比74.19%)。就目前職業(yè)教育高考的開展情況看,雖然大部分省份在制定招生實施方案的過程中會明確指出“在職業(yè)教育分類考試的指導(dǎo)下”,但只有一部分省份明確對分類考試的類型進行了統(tǒng)一說明,或是明確說明要推行職業(yè)教育高考。而大部分省份一定程度上只是以職業(yè)教育高考的相關(guān)理論變革以往的單獨招生考試模式。從本質(zhì)上看,職業(yè)教育高考制度并未真正建立起來,省級教育考試院對職業(yè)教育高考的政策偏好相對不足,直接影響政策目標的達成度,職業(yè)教育高考作為一種類型化教育評價方式來看待的共識并未形成。

四、職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的完善路徑

職業(yè)教育高考要順利執(zhí)行需要政策制定者、執(zhí)行者以及政策作用客體之間形成一個良性的政策生態(tài)系統(tǒng),即政策執(zhí)行系統(tǒng)模型內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性要素實現(xiàn)相互聯(lián)動,并與外部其他系統(tǒng)產(chǎn)生跨界融合。針對當前職業(yè)教育高考在執(zhí)行過程中存在的現(xiàn)實阻點,本文提出如下完善路徑。

(一)增強政策目標意識,制定詳細的考試執(zhí)行標準

我國職業(yè)教育高考采用的是在國家頂層設(shè)計指導(dǎo)下的省域統(tǒng)籌安排模式,因為只有在這樣的設(shè)定下才會有“國家——省域”政策執(zhí)行暢通路徑。按照政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的分析,最前端的問題在于省域?qū)用鎸覍用娴捻攲釉O(shè)計缺乏詳細的分解與解讀,導(dǎo)致目標意識模糊,執(zhí)行結(jié)果的準確性較低。為此,從省域?qū)用婵?省級教育廳抑或是教育考試院應(yīng)該增強政策目標意識,制定詳細的職業(yè)教育高考執(zhí)行標準。一方面,省級教育廳或教育考試院應(yīng)當重視對國家政策文本的解讀,梳理國家層面職業(yè)教育高考的政策目標。目前,省域?qū)用媛殬I(yè)教育高考政策落實目標達成度低,最明顯的表現(xiàn)就是省域?qū)用嬷贫ǖ穆殬I(yè)教育高考政策文本缺少國家頂層設(shè)計的關(guān)鍵要件。為此,省級教育廳或教育考試院應(yīng)當以最新國家政策文本尤其是《關(guān)于進一步完善高職院校分類考試工作的通知》(2021年)作為藍本,梳理國家層面職業(yè)教育高考政策目標的核心要件,并將其融入本省的職業(yè)教育高考實施方案當中。另一方面,省級教育廳或教育考試院應(yīng)該嚴格踐行國家相應(yīng)標準,若國家未設(shè)定相應(yīng)標準,則需要依據(jù)自身職業(yè)教育發(fā)展水平制定符合實際的執(zhí)行標準。當國家層面對某項政策目標作出要求時,省域?qū)用嬉獓栏衤鋵崱＠?國家層面規(guī)定“高職院校分類考試采取文化素質(zhì)+職業(yè)技能的考試評價方式,其中職業(yè)技能考試成績占比原則上不低于50%”,各省份就應(yīng)該嚴格落實。如果無法落實需要說明該項標準是不適用于本省,還是其他原因?qū)е聵藴市枰龀稣{(diào)整。而對于國家層面沒有作出詳細標準的政策點,省域?qū)用婢鸵Y(jié)合自身實際研發(fā)操作標準供招生院校參考。

(二)多渠道拓寬職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的經(jīng)費來源

相比普通高考,職業(yè)教育高考考試成本更大。即使參與職業(yè)教育高考的考生要支付更多的考試費用,但主要還是以省域統(tǒng)籌考試經(jīng)費為主。在這樣的情況下,經(jīng)費還是相對短缺,導(dǎo)致職業(yè)教育高考政策執(zhí)行整體所需資源配置不足,考試結(jié)果的效度無法得到保障。為此,要合理配置職業(yè)教育高考的政策執(zhí)行資源。一方面,需要設(shè)立職業(yè)教育高考單獨的專項項目經(jīng)費,并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平逐年遞增,爭取達到同層次普通高考的標準,甚至在部分地區(qū)如考生基數(shù)小、經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū),可以高于普通高考,以保障所有的考生都能擁有良好的職業(yè)技能測試環(huán)境。另一方面,完善多元化職業(yè)教育高考經(jīng)費投入機制。我國應(yīng)不斷探索職業(yè)教育的多元融資模式,在以政府撥款為主的前提下,通過稅收減免等政策鼓勵企業(yè)和其他社會民間資本以直接投資或提供實訓場所等方式積極參與職業(yè)教育。(26)呂玉曼,徐國慶.從強化到優(yōu)化:職業(yè)教育類型屬性確立的實踐路徑［J］.現(xiàn)代教育管理,2022,(2).同理,職業(yè)教育高考應(yīng)該借鑒“1+X”證書制度的相應(yīng)思路,政府使用稅收抵免激勵政策,積極鼓勵企業(yè)參與職業(yè)教育高考,為職業(yè)教育高考提供標準化的考試場所、開發(fā)相應(yīng)考試內(nèi)容與標準、提供熟練的工程師作為考試評委,以此有效降低考試組織成本,同時增強職業(yè)教育高考人才選拔過程中的市場適應(yīng)性,提升職業(yè)教育高考考試結(jié)果的有效性。

(三)優(yōu)化組織架構(gòu),提升職業(yè)教育高考政策執(zhí)行力

省域內(nèi)部需要優(yōu)化組織架構(gòu),省級教育考試院應(yīng)該下設(shè)負責職業(yè)教育高考的實體部門,實現(xiàn)省域?qū)用媛殬I(yè)教育高考政策執(zhí)行由“權(quán)責不明”向“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變,(27)祁占勇,王佳昕,安瑩瑩.我國職業(yè)教育政策的變遷邏輯與未來走向［J］.華東師范大學學報(教育科學版),2018,(1).提升職業(yè)教育高考政策各執(zhí)行主體的政策執(zhí)行力。目前全國范圍內(nèi)職業(yè)教育高考專業(yè)考務(wù)隊伍建設(shè)整體落后。省級教育考試院應(yīng)該設(shè)置負責職業(yè)教育高考的實體部門,以規(guī)范性文件的形式明確該實體部門在職業(yè)教育高考開展過程中的具體職能,切實發(fā)揮該實體部門的領(lǐng)導(dǎo)作用。具體而言,該部門負責研究起草全省職業(yè)教育考試相關(guān)政策、標準、考務(wù)管理辦法,承擔全省職業(yè)教育相關(guān)考試命題、實施、錄取等組織管理工作。設(shè)立單獨的實體部門能夠促進職業(yè)教育高考的建設(shè)目標更加合理與規(guī)范,形成責任明確、任務(wù)清晰的目標體系;同時還能夠聯(lián)動其他社會部門,領(lǐng)導(dǎo)各招生院校開展考試工作,改變當前職業(yè)教育高考政策執(zhí)行過程中“單槍匹馬”,或因分工模糊造成的職責懈怠。通過不斷優(yōu)化相關(guān)實體部門的獨立決策權(quán)力,調(diào)動更多的政策資源更好地將職業(yè)教育高考作為一項類型化教育評價制度進行建設(shè)。

(四)建立常態(tài)化交流機制,形成職業(yè)教育高考共同體

針對當前職業(yè)教育高考政策執(zhí)行主體之間利益訴求不一致的問題,應(yīng)該建立制度化、常態(tài)化的交流機制,讓不同主體之間相互了解各自需求,通過不斷彌合不同主體之間的信息差,創(chuàng)造更多的利益連接,形成職業(yè)教育高考政策執(zhí)行的共同體。

首先,省級教育考試院每年應(yīng)該舉辦常態(tài)化的職業(yè)教育高考研討會,涉及的群體包含省域內(nèi)各級各類教育考試機構(gòu)、職業(yè)技術(shù)教育學專家、招生院校負責人、中職學校教師、普通高中教師、企事業(yè)用人單位負責人、部分教育媒體;研討內(nèi)容包括職業(yè)教育高考招生計劃、人才選拔標準、考試內(nèi)容與方式設(shè)計、考試評價標準、錄取機制、人才后續(xù)培養(yǎng)、人才就業(yè)等問題。通過對上一年度的職業(yè)教育高考進行反思與總結(jié),找出本省職業(yè)教育高考政策目標達成度低,執(zhí)行效果不佳的制約因素。其次,招生院校和中職學校、普通高中之間作為考生輸出和輸入的兩個端口應(yīng)該保持有機互動。招生院校作為人才輸入端口應(yīng)該明確自身招生需求與人才培養(yǎng)的職責,通過對職業(yè)教育高考生源的在校生進行學情分析,明確職業(yè)教育高考生源存在的優(yōu)點與缺點,并積極向中職學校或普通高中反饋。而中職學校和普通高中應(yīng)該根據(jù)招生院校的反饋,結(jié)合自身辦學目標和辦學計劃重新調(diào)整人才培養(yǎng)目標,實現(xiàn)人才培養(yǎng)模式的中高銜接。最后,省級教育考試院要建立常態(tài)化的信息反饋機制。職業(yè)教育高考是一種“自上而下”的執(zhí)行模式,但政策執(zhí)行也要因地制宜,常態(tài)化的信息反饋機制就是要對無法執(zhí)行的問題進行反饋,并上報到省域?qū)用?國家層面,并對相關(guān)政策目標做出具有彈性的修正。

(五)加強輿論正向引導(dǎo),營造職業(yè)教育高考良性社會環(huán)境

首先,相關(guān)教育部門應(yīng)當建立好監(jiān)督機制,特別是針對教育類型化價值取向的傳播,堅決禁止學校、教師向?qū)W生和家長傳遞“職業(yè)教育是沒有前途的人才去上的”“你不努力就只能去讀職業(yè)教育”等觀念,確?；A(chǔ)教育階段傳播正確的類型化教育觀。其次,社會輿論要變革對傳統(tǒng)“精英教育”的盲目崇拜,給予技能型社會、技能型人才更多的關(guān)注,要向社會傳播更多正確的、有前瞻性的教育理念,而不是一味抓住“高考狀元”“清北班”等傳統(tǒng)話題博眼球。要客觀公正地報道當前各類教育的未來發(fā)展前景,讓更多的人了解技能型人才真實缺口,了解職業(yè)教育高考的優(yōu)勢。最后,高等職業(yè)院校特別是“頭部”雙高院校要成立類似“C9聯(lián)盟”的團體,逐年發(fā)布自身人才培養(yǎng)質(zhì)量,特別是畢業(yè)生的就業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展前景;通過提升自身宣傳能力和宣傳內(nèi)容的有效性,提升職業(yè)教育高考的社會吸引力。

(六)政策執(zhí)行主體樹立類型化教育評價改革意識

首先,省級教育廳或教育考試院應(yīng)當樹立類型化教育、類型化教育評價的意識,成立職業(yè)教育高考獨立實體部門的同時,還應(yīng)該重視自身門戶官網(wǎng)的建設(shè),以提高宣傳能力。更重要的是,要將考試欄目中普通高考與職業(yè)教育高考并列平行,而不是簡單地將職業(yè)教育高考劃歸普通高考體系。其次,高職招生院校也應(yīng)該發(fā)揮自身主體性作用,作為人才輸入端口、高端技術(shù)型人才培養(yǎng)基地,應(yīng)當積極開發(fā)具有類型化特色的考試內(nèi)容,以此來選拔類型化人才。針對中職學校人才培養(yǎng)存在的問題需要及時溝通處理,而非簡單地認為中職學生生源不好,而是應(yīng)該幫助中職學校糾偏人才培養(yǎng)模式中的問題。再次,企業(yè)事業(yè)等用人單位作為人才需求端口,應(yīng)該參與職業(yè)教育高考標準的制定,特別是參與職業(yè)技能測試過程,以此選拔出符合自身需求的高端技術(shù)技能型人才。最后,基礎(chǔ)教育階段的教師應(yīng)當更新自身教育觀念,變革以往將職業(yè)教育看作次等教育的觀念,積極主動地了解技能型社會的未來構(gòu)想,了解高等職業(yè)教育未來的發(fā)展愿景。教師應(yīng)真心認可高等職業(yè)教育,將學生分為“學術(shù)型”與“技能型”兩類,而非“好學生”和“差生”兩類?？傊?當不同政策執(zhí)行主體樹立類型化教育評價改革意識時,職業(yè)教育高考政策的執(zhí)行效果自然會得到顯著提升。