徐中元　蒲榮集

摘要：黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。推進美麗中國建設，我們要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，這也是土地綜合整治工作的根本遵循。相對于城鎮(zhèn)化地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)是山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)的主要空間載體。高質(zhì)量開展農(nóng)村土地綜合整治，不僅是優(yōu)化土地資源配置、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務“三農(nóng)”的有效途徑，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

關鍵詞：農(nóng)村土地；綜合整治；整治對策

隨著我國社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地資源利用日趨緊張。通過實施農(nóng)村土地綜合整治工程，可以使有限的土地資源得到合理、高效地利用。但由于農(nóng)村土地綜合整治工程起步較晚，理論研究和實踐操作尚存在一些問題。因此，亟須從多個角度出發(fā)，分析新時期鄉(xiāng)村發(fā)展對土地綜合整治提出的新要求。

1 農(nóng)村土地綜合整治工程概述

農(nóng)村土地綜合整治工程是指以國土整治為平臺，針對鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問題，采用調(diào)整、重劃、整理、復墾、開發(fā)等措施，優(yōu)化資源配置，提升國土功能價值。

工程的實施需要在國土空間規(guī)劃的引領下，進行全域規(guī)劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。圍繞新時期我國自然資源管理事業(yè)發(fā)展需要，充分發(fā)揮農(nóng)村土地綜合整治功能，不斷完善農(nóng)村土地綜合整治法規(guī)、政策和技術，強化農(nóng)村土地綜合整治對自然資源事業(yè)發(fā)展的支撐作用。

2 新時代農(nóng)村土地綜合整治意義

首先，農(nóng)村土地綜合整治有助于促進農(nóng)田整理，實現(xiàn)耕地“三位一體”保護。提高耕地的質(zhì)量及其生產(chǎn)能力是土地綜合整治的核心內(nèi)容，一方面，農(nóng)村土地整治通過對低效林草地和園地整理，歸并集中廢棄地，復墾損毀耕地，適度開發(fā)適耕未利用土地等措施從“量”上促進耕地面積的增加。另一方面，土地綜合整治促進了土地的連片集中，有助于農(nóng)田基礎設施的建設，并與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田，從“質(zhì)”上提高耕地的綜合生產(chǎn)能力，助力農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化，為壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟奠定了要素基礎。

其次，農(nóng)村土地綜合整治促進了建設用地整理，有助于進一步合理統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地。農(nóng)村土地綜合整治突出強調(diào)農(nóng)村規(guī)劃、農(nóng)村設計和整體推進的原則，能夠統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的土地規(guī)劃和綜合利用，推進散亂、廢棄、閑置、低效的村莊建設用地集中整治，盤活農(nóng)村存量建設用地，提高土地集約化利用水平。同時，土地綜合整治促進了城鄉(xiāng)資源交換平臺的搭建，有利于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，優(yōu)化土地利用的空間格局，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求。因此，農(nóng)村土地綜合整治不僅有助于拓展建設用地空間，緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的巨大壓力，還能促進鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活空間重構，優(yōu)化用地布局，切實改善農(nóng)村人居環(huán)境。

最后，農(nóng)村土地綜合整治為鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復提供了契機，有利于生態(tài)系統(tǒng)整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。農(nóng)村土地綜合整治被賦予了改善生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容，更強調(diào)一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然生態(tài)和諧共生等，以期通過土地綜合整治促進經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在具體落實中，農(nóng)村土地綜合整治要求遵循客觀的生態(tài)規(guī)律，從不同尺度對自然生態(tài)進行維護和修復。例如通過自然資源保護，加快綠色基礎設施建設，構建土地生態(tài)網(wǎng)絡體系，發(fā)揮耕地的生態(tài)功能，保持林地、水網(wǎng)完整性，恢復退化土地生態(tài)系統(tǒng)等多元措施有效改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。因此，開展農(nóng)村土地綜合整治有助于提高生態(tài)系統(tǒng)的修復能力和生態(tài)服務功能，不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

3 新時代農(nóng)村土地綜合整治對策

3.1 注重原生態(tài)系統(tǒng)，設置綜合開發(fā)底線

農(nóng)村土地綜合整治將擴大耕地、改善土地質(zhì)量、人和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展作為終極目標，必須堅持以保護生態(tài)平衡、和諧自然為原則。其實施應設置生態(tài)環(huán)境和土地利用可持續(xù)發(fā)展等重要指標，使其成為增加耕地面積、質(zhì)量和提高土地利用率的底線和前提。尤其在采取機械施工時，需要各級政府、主管部門和建設單位、施工單位相互協(xié)作，建立必要的法規(guī)，遏制生物多樣性的破壞，對瀕危物種、嚴重破壞的生態(tài)和基因資源采取有效的保護措施。

同時，采取最優(yōu)方式，最大限度地保持濕地、沼澤等原生態(tài)系統(tǒng)和耕地之間的生態(tài)平衡，確立可持續(xù)發(fā)展策略。此外，工程施工是生態(tài)環(huán)境破壞的重要方面，在建設期間，也應盡量保留河流原貌，保留原有的生態(tài)環(huán)境。

3.2 推進綠色施工及相關體制機制建設

農(nóng)村土地綜合整治要加大綠色施工力度，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門協(xié)同施工，因地制宜地加強對施工污染的集中治理，防止施工污染擴散到鄉(xiāng)村，協(xié)同推動村莊治理，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。同時，要加強相關部門的監(jiān)管，制訂完善相關法規(guī)，嚴格要求綠色施工，提高環(huán)境保護意識。比如，平整土地的過程并不是簡單地填埋，而是要根據(jù)耕地的具體情況進行詳細周密施工。

3.3 加大宜耕后備土地資源開發(fā)力度

宜耕儲備土地網(wǎng)絡資源開發(fā)布局確定應當依據(jù)土地運用整體規(guī)劃，進一步加強與農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等整體規(guī)劃相適應，依據(jù)土地發(fā)展?jié)摿φ归_綜合評價與充分論述，在保證地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的情況下，兼具社會發(fā)展、綠色生態(tài)、經(jīng)濟收益的統(tǒng)一，有規(guī)劃有步驟開展宜耕土地資源開發(fā)運用，土地開發(fā)不要以毀壞生態(tài)環(huán)境為前提，理應順應生態(tài)文明建設和環(huán)境保護要求，盡量挑選土壤條件較合適的地域開展開發(fā)?？茖W安排田、路、林、水、電力線路配套完善布局，提升合理耕地面積，提升土地使用率，提升田地規(guī)?；?/p>

3.4 以時間換空間，大膽探索土地制度創(chuàng)新

既有政策在實現(xiàn)兩個5%的底線要求存在一些不太明確的地方。一是規(guī)劃新增耕地能否納入永久基本農(nóng)田劃入地塊。二是永久基本農(nóng)田劃出地塊能否在土地綜合整治項目立項后就用于村莊安置點建設、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。

建議自然資源部門進一步明確項目實施過程中對用地、指標的時空要求，適當突破現(xiàn)有政策限制，采取以時間換空間的方式來解決新增耕地認定、永久基本農(nóng)田調(diào)入調(diào)出及鄉(xiāng)村依法依規(guī)用地等問題。一是將農(nóng)村土地整治項目中安排的規(guī)劃整治新增耕地作為永久基本農(nóng)田調(diào)入地塊，調(diào)入地塊在三年內(nèi)實施完畢通過驗收后，更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，貫徹劃入永久基本農(nóng)田的地塊現(xiàn)狀為耕地這一政策規(guī)定。二是針對永久基本農(nóng)田調(diào)出地塊也存在時間上的約束，也需要出臺剛彈結(jié)合的政策。首先，采用先行先試的靈活政策，在永久基本農(nóng)田調(diào)整方案審核通過并納入村莊規(guī)劃后，即可實施永久基本農(nóng)田布局調(diào)整工作，相應調(diào)出永久基本農(nóng)田，允許規(guī)劃安排的安置區(qū)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設用地報批，以便先行啟動安置區(qū)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設，確保項目有序推進。其次，在項目驗收階段采用剛性政策、嚴格標準和相應的獎懲制度來考核，以保證整治項目的實施效果。可采取倒扣規(guī)劃計劃指標、占用永久基本農(nóng)田追責等方式對地方政府進行約束，嚴控風險。

3.5 要堅持高質(zhì)量發(fā)展，突出項目鄉(xiāng)村振興的抓手作用

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的原動力，而農(nóng)村土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要平臺和抓手，也是保障產(chǎn)業(yè)興旺用地需求保障的重要支持政策。對具有良好產(chǎn)業(yè)基礎的地區(qū)，不管是產(chǎn)業(yè)升級還是產(chǎn)業(yè)擴能，在村莊規(guī)劃與實施方案中，不能簡單滿足其用地需求與布局，更要綜合評判該產(chǎn)業(yè)在未來發(fā)展中對吸納就業(yè)、農(nóng)民增收、反哺農(nóng)業(yè)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等多方面的聯(lián)動效益。建議將產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效益明顯、“造血機制”順暢、興人興業(yè)潛力大的地區(qū)優(yōu)先納入農(nóng)村土地綜合整治試點。

3.6 探索社會資本進入的市場化路徑

解決錢從哪里來、怎么用、如何分配等問題，是事關農(nóng)村土地綜合整治的關鍵所在。實踐中，必須加快投融資機制與模式創(chuàng)新，推進融資渠道拓展與多頭資金整合并舉。既要充分發(fā)揮政府在調(diào)查評價、規(guī)劃設計、方案編制等工作中的基礎保障作用，以及財政資金的整合撬動作用，更要充分發(fā)揮市場的決定作用，將引入社會資本作為主要依托和重要抓手。創(chuàng)新引入社會資本，建立多元化投入機制和科學收益分配機制，將資源要素優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，解決鄉(xiāng)村振興與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的短板瓶頸。必須用好用足現(xiàn)行國家政策，對開展荒山荒地、黑臭水體等綜合整治的各類社會主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)情況下，配置一定比例的土地培育發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，將整治修復工作與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營權、開發(fā)權直接掛鉤。通過引入社會資本，依托整治后區(qū)域的良好資源稟賦、空間聚集等條件，全面發(fā)揮社會資本具備的先進技術、市場營銷等天然優(yōu)勢，深度參與投、融、建、管各環(huán)節(jié)，鼓勵并創(chuàng)新社會資本進行產(chǎn)業(yè)導入，設計一套可實操的社會資本介入農(nóng)村土地綜合整治的工作流程和政策配套路徑。同時，在前期的工作規(guī)則制定中，應注重社會資本引入的風險防控，避免出現(xiàn)社會資本過于追求經(jīng)濟效率，而忽視社會價值和社會責任，讓政府和群眾最終“買單”問題。

3.7 探索創(chuàng)新科學理論和工程體系

新理念呼喚新思維，新實踐尋求新理論。國土空間規(guī)劃學科應強調(diào)規(guī)劃科學和管理科學，國土綜合整治學科應強調(diào)管理科學和工程科學，從農(nóng)村土地綜合整治到國土綜合整治，應提煉自身的理論體系和學科體系，并與國土空間規(guī)劃學科體系相輔相成。在農(nóng)村土地綜合整治工作階段，涉及學科門類多，理論知識要求高、專業(yè)技術性強，必須整合現(xiàn)有土地資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)工程、管理工程等各門類學科理論，提煉總結(jié)形成一套支撐農(nóng)村土地綜合整治的科學理論體系和工程體系。特別是要以農(nóng)村土地綜合整治撬動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展為目標，加快推進山水林田湖草沙生命共同體理念的理論轉(zhuǎn)化、政策轉(zhuǎn)化、工作轉(zhuǎn)化、技術轉(zhuǎn)化，為農(nóng)村土地綜合整治工作健康發(fā)展提供正確的理念指引和理論指導。

3.8 探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑

農(nóng)村土地綜合整治工作涉及多環(huán)節(jié)、多領域的生態(tài)補償問題，其背后的理論和政策邏輯就是探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。生態(tài)補償?shù)幕厩疤崾峭ㄟ^綜合整治，全面提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能和服務水平，提升區(qū)域碳匯功能，探索形成碳排放、碳達峰的有效路徑。在試點區(qū)域探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價與應用機制，在編制國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，以及制定綜合整治工作方案和實施工程項目建設時，進行生態(tài)產(chǎn)品實物量和價值量核算，將核算結(jié)果變化情況作為生態(tài)補償、生態(tài)資源權益交易、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ鞯闹饕罁?jù)。

3.9 以人民為中心理念為導向，創(chuàng)新權益保障和風險防控機制

保障農(nóng)民權益是農(nóng)村土地綜合整治的重點內(nèi)容，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提。長期以來農(nóng)民對土地具有高度的依賴性，農(nóng)村土地綜合整治的實施開展，不可避免地會涉及農(nóng)民宅基地、承包地的調(diào)整，進而影響到農(nóng)民的土地權益。因此，項目地區(qū)首先要全面考慮搬遷農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、生計問題，立足農(nóng)民增收、政府讓利、持續(xù)發(fā)展的要求，從拆遷安置、補償標準、土地流轉(zhuǎn)、土地權屬調(diào)整、土地增值收益分配等方面，創(chuàng)新以人為本的農(nóng)村土地制度，增強農(nóng)民的獲得感，切實維護農(nóng)民權益。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村土地是不可或缺的天然資源，根據(jù)土地綜合治理政策落實土地治理方案，有益于推動耕地保護和標準化基礎農(nóng)田基本建設，提升合理耕地面積，提高土地使用率，提升土地運用合理布局，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生活標準，維護土地生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。

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