蔣 月 潘錦涵

一、問題的提出

“外嫁女”是我國農(nóng)村因婚嫁習俗而生的特有概念，專指與村外人員結(jié)婚后戶口保留在本村或者戶口遷出后又回遷本村等情形下的婦女群體。能否享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（以下簡稱村集體）成員身份基本上決定著自然人能否參與該集體所有土地的承包、能否申請并享有宅基地使用權(quán)、能否參與被征用土地的補償分配等村集體內(nèi)部重要的財產(chǎn)利益分配，而這些重大事項事關外嫁女的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。她們有時被其戶籍所在村組拒絕承認具有該集體經(jīng)濟組織成員身份，從而無法享有土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地補償款分配權(quán)等權(quán)益。2021 年9 月9 日，國務院新聞辦公室發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2021—2025 年）》明確指出：“保障農(nóng)村婦女平等享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)益，平等享有集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收或征用安置補償權(quán)益。”1中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權(quán)行動計劃（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第41頁。可見，保障包括外嫁女在內(nèi)的農(nóng)村婦女平等享有村集體土地權(quán)益是事關人權(quán)保障的問題。實際上，外嫁女正是農(nóng)村婦女平等享有村集體土地權(quán)益過程中最常見的受歧視群體。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長斌在2020 年4 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上所作的《國務院關于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報告》明確批評部分地方工作不規(guī)范，指出“少數(shù)地方在確認集體經(jīng)濟組織成員身份時，沒有充分尊重歷史、合理兼顧現(xiàn)實，將戶籍仍在本村的外嫁女排除在外，造成‘兩頭空’現(xiàn)象”2韓長賦：《國務院關于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報告——2020年4月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上》，載中國人大網(wǎng)2020年5月12日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/434c7d313d4a47a1b3e9edfbacc8dc45.shtml。。這說明村集體成員因婚嫁導致戶籍遷移或者保留而在認定村集體成員身份時作為外嫁女被排除在外，剝奪這部分農(nóng)村婦女參與村集體內(nèi)部經(jīng)濟利益分配，侵害她們的平等權(quán)利的問題的確存在。報告進一步指出：“2015 年以來，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關部門共組織開展四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，……各級試點單位已覆蓋全國80%左右的縣（市、區(qū)）?！鞯匾钥h或地市為單位制定符合實際的集體經(jīng)濟組織成員身份確認指導意見，明確政策底線，……在成員身份確認中注重維護婦女合法權(quán)益?！?同上注。2016 年12 月26 日《中共中央 國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確要求：“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。依據(jù)有關法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，要探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實保護婦女合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。”4《中共中央 國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，2016年12月26日中共中央、國務院發(fā)布。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的公開信息表明，截止到2021 年5 月初，我國18 個省份完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務；全國范圍內(nèi)全面開展成員身份確認，并確認集體成員9 億人。1參見《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：18個省份完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務 9億人確認集體成員身份》，載央廣網(wǎng)2021年5月2日，https://china.cnr.cn/NewsFeeds/20210502/t20210502_525477830.shtml?！霸谠圏c地區(qū)成員身份識別實踐中，最具爭議性的是對‘外嫁女’‘外來戶’‘嫁城女’‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’‘入贅婿’等特殊群體的成員資格識別?！?馬翠萍、郜亮亮：《從29個試點縣看農(nóng)村集體成員資格認定地方實踐》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第8期，第20頁。一方面，傳統(tǒng)思想觀念影響著村民自治，“男娶女嫁”觀念依舊左右著村民認知建構(gòu)，“嫁出去的女兒如潑出去的水”等刻板印象使得村集體傾向于將外嫁女認定為喪失本村集體成員身份的群體；另一方面，基于現(xiàn)實經(jīng)濟利益算計，為了減少村集體利益分配參與者，外嫁女及其子女作為村莊里的少數(shù)人口，其集體成員身份易被選擇性剝奪。3參見惠建利：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的婦女權(quán)益保障——基于女性主義經(jīng)濟學的視角》，載《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期，第81頁。因此，村集體在按照村民自治的多數(shù)決規(guī)則決定涉及村民利益的事項或者制定村規(guī)民約時，通常會直接規(guī)定外嫁女等少數(shù)群體“不予分配補償”或者減半分配相關利益。4參見蔣月：《中國農(nóng)村征地補償款分配中的性別不平等問題》，載薜寧蘭主編：《國際視野本土實踐——亞洲地區(qū)性別與法律研討會論文集》，中國社會科學出版社2008年版，第186頁。

（一）國家立法尚未明確規(guī)定村集體成員身份認定標準

何謂集體成員身份？該身份的取得、保留以及喪失有哪些標準和程序？村集體成員的權(quán)利和義務是什么？我國目前尚無法律法規(guī)明文規(guī)定，也缺乏全國統(tǒng)一、明確、權(quán)威的判斷標準。

1998 年制定并歷經(jīng)2010 年修訂和2018 年修正的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）采取“村民”“村民代表”等表述，并未出現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”的概念。2003 年3 月1 日起施行并于2009 年和2018 年兩次修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”的概念，其第5 條第1 款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！钡摲]有規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”身份的取得或喪失。2018 年修正的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》（以下簡稱《婦女權(quán)益保障法》）第32 條、第33 條、第55 條，以及2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第55 條、第75 條、第77 條都強調(diào)婦女享有與男子平等的權(quán)利，但這些條款均未涉及村集體成員身份認定及其標準。2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》關于農(nóng)村婦女集體成員身份認定的新增內(nèi)容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于村自治組織有關集體身份確認的指導與責令改正，檢察機關認為農(nóng)村婦女集體成員身份認定違反法律規(guī)定的可以發(fā)出檢察建議以及依法提起公益訴訟等。集體成員身份認定是村集體經(jīng)濟利益分配系統(tǒng)中維護性別平等的關鍵，有觀點甚至主張：“成員資格認定不屬于村民自治范疇”，因為“案涉征地補償分配涉及個體成員的利益保護與全體成員的利益平衡，集體成員每增加一人，其他成員的利益就會相應減少，存在明顯法人利益沖突”；成員身份納入村民自治容易導致以多數(shù)人意見“合法地”損害少數(shù)人或者個體成員合法權(quán)益的問題。1參見孔夢娜：《淺析“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定》，載中國法院網(wǎng)2021年12月18日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/12/id/6441454.shtml。

2022 年12 月30 日，全國人民代表大會常務委員會在中國人大網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站公布的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》［以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》］第11 條規(guī)定：“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務關系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。”該草案第12 條進一步規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素，依法確認本集體經(jīng)濟組織成員，制作或者變更成員名冊。 因集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚、生育、扶養(yǎng)收養(yǎng)和政策性移民而增加的人員，一般應當確認為集體經(jīng)濟組織成員。 省、自治區(qū)、直轄市人大常委會可以依據(jù)本法規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，對集體經(jīng)濟組織成員資格條件及成員確認作出具體規(guī)定?！?不過，該草案規(guī)定的認定標準考慮因素似乎偏多，過于復雜。審議中的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》如何規(guī)定外嫁女的集體成員身份認定問題，還需進一步研究。

可見，國家立法有意為村集體成員身份認定提供法定標準。相關國家立法缺失，勢必增加相關爭議解決的難度。

（二）關于村集體成員身份認定的地方實踐差異和影響

近些年來，部分地區(qū)根據(jù)本地實際情況相繼制定了集體成員身份認定標準。例如，2020 年修正的《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》2該條例于1992年7月25日浙江省第七屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，后分別于2007年修訂、2020年修正。第17 條規(guī)定：“戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟合作社社員：（1）開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員；（2）父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟合作社社員的；（3）與本社社員有合法婚姻關系落戶的；（4）因社員依法收養(yǎng)落戶的；（5）政策性移民落戶的；（6）符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關規(guī)定的其他人員?！痹摋l例第21 條進一步明文規(guī)定了社員的權(quán)利，包括“享有對本社集體資產(chǎn)承包經(jīng)營的權(quán)利”，“享有本社章程和社員（代表）大會決定的生產(chǎn)生活服務、收益分配、土地征收補償費分配、宅基地使用和各項福利的權(quán)利”等?！墩憬∞r(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第2 條第3 款規(guī)定“本條例所稱村集體經(jīng)濟組織及其成員，是指《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》規(guī)定的村經(jīng)濟合作社及其社員，以及村經(jīng)濟合作社股份合用制改造后成立的村股份經(jīng)濟合作社及其社員股東”。2020 年8 月21 日，黑龍江省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》規(guī)定了判斷村集體成員身份的依據(jù)，其第9 條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當依據(jù)有關法律、法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、土地承包關系、與集體經(jīng)濟組織利益關系等因素，在民主討論的基礎上，對本集體經(jīng)濟組織成員的身份進行確認。已經(jīng)完成成員身份確認的，不再重新確認。 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認具有唯一性，不得同時作為同一層級兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認結(jié)果應當經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處登記，報縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門備案?！贝寮w成員身份是事關農(nóng)村居民重大切身利益的事項，地方性法規(guī)的效力僅及于對應的行政區(qū)域內(nèi)，國家法律法規(guī)缺位的不足顯而易見。

村集體成員身份的有無，主要根據(jù)戶籍、生產(chǎn)生活關系、生存保障三個方面進行識別。一般情況下，取得村集體成員身份有下列三種途徑：一是原始取得；二是法定取得，指的是基于婚姻關系、收養(yǎng)關系、政策性遷入等途徑獲得的成員資格，是強制性的制度安排；三是申請取得，對于非因婚姻、收養(yǎng)、血緣、戶籍政策等原因而要求加入村集體的農(nóng)村居民，一般須向該村集體提出書面申請，按民主議事程序協(xié)商取得成員資格。觀察各地實踐，村集體成員身份認定標準可以劃分為戶籍標準、事實標準和“戶籍+”復合標準三類。其中，采用戶籍所在地作為成員身份認定標準最為常見，因“該標準有特定的歷史原因和獨特的優(yōu)勢”。事實標準主張以是否在農(nóng)村實際生活、履行村民義務、擁有承包地等事實為依據(jù)判定是否具有成員身份。事實標準主要針對通過婚姻、收養(yǎng)、政策移民等法定途徑取得成員身份的外來群體，對這些人而言，戶籍并不是獲得村集體成員身份的必要條件?！皯艏?”復合認定標準在具有村集體“戶籍”的基礎上兼顧生存保障、履行集體義務、生產(chǎn)生活關系、土地承包等因素，且各要素權(quán)重有別，從而形成復合標準，考慮“熟人社會中的生存權(quán)和傳統(tǒng)文化中的公平權(quán)”。但是，上述三種身份認定標準各有不同程度的欠缺：單一戶籍標準簡單易操作，然而極易導致部分群體成員身份“兩頭空”；事實標準“強調(diào)尊重事實，但如何判定‘是否形成了較為固定的生產(chǎn)生活關系’，具有很強的主觀性，極易產(chǎn)生爭議”，可操作性弱于戶籍標準；復合標準兼顧因素多，不同要素分配權(quán)重不同會導致結(jié)果差異，易引發(fā)內(nèi)部爭議。1參見馬翠萍、郜亮亮：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的理論與實踐——以全國首批29個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點為例》，載《中國農(nóng)村觀察》2019年第3期，第32頁。

村集體成員身份認定爭議更多地集中在外嫁女等身份轉(zhuǎn)換人群。關于戶籍識別要素，通過婚姻取得村集體成員身份的，在成員婚姻關系變化時，絕大部分試點地區(qū)不論遷入地還是遷出地，都依據(jù)戶籍進行識別。各地政策將戶籍識別用于“外嫁女”“嫁城女”“回遷戶”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等特殊身份群體時，這些特定群體與戶籍綁定的松緊程度不盡相同。關于生產(chǎn)生活關系識別要素，“福建和天津試點地區(qū)對‘嫁入女’規(guī)定，在基準日之前與本村集體經(jīng)濟組織男性成員結(jié)婚，之后一直在本村集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活，即使戶口尚未遷入的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的女性，仍被認定為本集體經(jīng)濟組織成員”；“重慶試點地區(qū)規(guī)定，‘外嫁女’已在男方地區(qū)形成較為固定生產(chǎn)、生活的，無論其戶口是否遷出，承包地是否被收回，均認定喪失原集體經(jīng)濟組織成員資格”；“青海試點地區(qū)規(guī)定，‘外嫁女’離婚以后繼續(xù)生產(chǎn)生活在本村的農(nóng)業(yè)戶籍人員仍屬于本集體經(jīng)濟組織成員”。1馬翠萍、郜亮亮：《從29個試點縣看農(nóng)村集體成員資格認定地方實踐》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第8期，第20頁。關于生存保障識別要素，生存保障通常是指土地保障和社會保障體系，“絕大部分試點地區(qū)將生存保障因素作為判定特殊群體是否喪失成員資格的重要依據(jù)”2同上注。。與非農(nóng)戶籍男性結(jié)婚的外嫁女進行成員身份認定時，考慮到戶籍限制，這類外嫁女不能享有城鎮(zhèn)居民享有的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障，其最終基本生活保障依舊是農(nóng)村土地，對此，內(nèi)蒙古、河北、甘肅等試點地區(qū)規(guī)定，這類農(nóng)業(yè)戶口人員仍具有村集體成員資格；“黑龍江試點地區(qū)在戶籍識別基礎上，對‘嫁城女’又附加了‘保留原集體經(jīng)濟組織承包地’的限定條件”3同上注。。當然，采取以上三個衡量要素仍難以覆蓋現(xiàn)實生活中的全部情形。各試點地區(qū)的村集體成員身份認定差異主要體現(xiàn)在成員身份喪失條件上，會在戶籍遷出的基礎上，附加是否存在實質(zhì)的生產(chǎn)生活關系、是否以集體土地為基本生活保障以及是否履行了村集體成員的義務等條件作為判定村集體成員身份喪失與否的依據(jù)，體現(xiàn)了對成員身份喪失的謹慎態(tài)度。4參見馬翠萍：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的地方實踐及啟示》，載《中國發(fā)展觀察》2018年第14期，第51頁。如何界定村集體成員身份直接關系到成員能否參加土地利益分配及其基本生存保障的有無，因此對于某人喪失村集體成員身份必須要慎重。在明確是否具有村集體成員身份和能否享有基本利益分配這些事關農(nóng)村居民核心利益的重大事項上，不同地區(qū)的判定依據(jù)和標準明顯不統(tǒng)一。

（三）涉外嫁女的村集體成員身份爭議的相關司法政策和訴訟案件裁決結(jié)果及影響

針對村集體成員身份及相關爭議，人民法院的態(tài)度從“不予受理”轉(zhuǎn)向有條件保護。5參見趙風暴：《關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題的幾點思考》，載《人民法院報》2022年9月1日，第7版。1994 年12 月30 日，最高人民法院出具給江西省高級人民法院的《關于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》明確“征用土地的補償、安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給個人外，其余由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)等事業(yè)?，F(xiàn)雙方當事人為土地征用費的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應向有關機關申請解決”1《最高人民法院關于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》，1994年12月30日發(fā)布。。數(shù)年后，前述司法立場有所調(diào)整。2001 年7 月9 日，最高人民法院研究室在《關于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》中，肯定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴至人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應當受理”2《最高人民法院研究室關于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》，法研〔2001〕51號，2001年7月9日發(fā)布。。然而，該答復要求依法妥善處理村集體成員身份和收益分配糾紛的態(tài)度并未被最高人民法院發(fā)布的司法解釋采納。2005 年3 月29 日，最高人民法院審判委員會第1346 次會議通過的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》3《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，法釋〔2005〕6號，2005年7月29日發(fā)布。（以下通稱《土地承包糾紛的司法解釋》）第1 條第1 款規(guī)定，人民法院應當依法受理下列涉及農(nóng)村土地承包的民事糾紛：（1）承包合同糾紛；（2）承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；（3）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（4）承包地征收補償費用分配糾紛；（5）承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。但該條第2 款和第3 款明文規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！钡?4 條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持”；但依法已報批過的對土地補償費在村集體內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。為正確審理涉及農(nóng)村集體土地的行政案件，2011 年8 月7 日發(fā)布的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》4《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》，法釋〔2011〕20號，2011年8月7日發(fā)布。第1 條明確規(guī)定：“農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或者利害關系人認為行政機關作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?020 年12 月23 日最高人民法院審判委員會第1823 次會議通過修改后的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》1《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，法釋〔2020〕17號，2020年12月29日發(fā)布。［以下通稱《土地承包糾紛的司法解釋》（2020 年修正）］，其第1 條依然明確規(guī)定不受理村集體成員未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)、村集體成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起的民事訴訟。而最高人民法院在其審結(jié)的相關案件裁決中表示“‘征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員資格的人’屬于人民法院審理農(nóng)村承包地征地補償分配糾紛時進行審查認定的內(nèi)容，在集體經(jīng)濟組織一方對原告的成員資格提出異議后，人民法院有權(quán)根據(jù)證據(jù)在具體案件中對原告是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格進行審查和認定，并對原告實體權(quán)利主張能否得到支持進行裁判”。當事人是否被認定為“集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員系人民法院在審理承包地征地補償款分配民事案件中需要確認的事實，不應也無需由行政機關先行對其具有集體經(jīng)濟組織成員資格進行確認。同時，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，對于村民是否具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的認定”，不屬于“行政機關職責范圍，更不屬于通過單獨提起行政訴訟由人民法院進行審查的事項”。2劉明嬌訴江西省吉安市井岡山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會、江西省吉安市井岡山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)金雞湖街道辦事處以及江西省吉安市井岡山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)金雞湖街道西坑村委會里塘山村小組行政不作為再審案，最高人民法院行政裁定書（2020）最高法行申4278號。

針對是否具備村集體成員身份的爭議，各地法院裁判認定時標準不一，“一般以‘戶籍’作為核心標準，同時考慮生產(chǎn)生活、生活保障或權(quán)利義務等諸多因素”3孔夢娜：《淺析“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定》，載中國法院網(wǎng)2021年12月18日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/12/id/6441454.shtml。，但結(jié)果相差較遠。關于農(nóng)村征地拆遷利益分配中外嫁女的村集體成員身份爭議，早在城市因工商業(yè)發(fā)展而開始向郊區(qū)農(nóng)村擴張之初就有發(fā)生。據(jù)對福建省某市兩級法院2000—2004 年審結(jié)的212 件涉及征地拆遷利益分配和土地爭議案件的統(tǒng)計分析，外嫁女參與征地補償利益分配時，因同村同組人爭議大而受到不公正對待問題的確存在。4參見蔣月：《中國農(nóng)村征地補償款分配中的性別不平等問題》，載薜寧蘭主編：《國際視野本土實踐——亞洲地區(qū)性別與法律研討會論文集》，中國社會科學出版社2008年版，第181—184頁。例如，福建省平潭縣的林英于2009 年結(jié)婚后，到丈夫的村莊生活，戶口未遷出，亦未取得夫家的村民身份或享受到相關權(quán)益。林英于2011 年離婚后回到娘家長期生活。但是，娘家莊上村的村委會以其未在該村集體生產(chǎn)、生活，也不以該村土地作為基本生活保障為由，不承認林英具有莊上村集體成員身份，將其排除在征地補償款分配名單外；林英不服，向法院起訴。福建省福州市中級人民法院確認該村外嫁女村集體成員身份的判斷以及能否因此享受與其他村民同等待遇而獲得征地補償款“應以戶籍為基本原則，同時以是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活為條件進行充分考慮”5參見平潭縣北厝鎮(zhèn)莊上村民委員會訴林英侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，福建省福州市中級人民法院民事判決書（2017）閩01民終2767號。，也就是要對當事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)村的基本生活保障功能等因素綜合認定。林英獲得了莊上村的選民資格，繳納了農(nóng)村醫(yī)保，可以說明林英與娘家村集體之間形成較為固定的生產(chǎn)和生活關系，故應認定林英為該村集體成員并享有與其他村民同等分配權(quán)。由于相關立法不完善或者缺乏實際可操作性，法院以往審理相關案件時援引《婦女權(quán)益保障法》的比率雖然高，但是，法官往往難以依據(jù)其中的具體條款來判斷村規(guī)民約內(nèi)容的合法性并裁判案涉婦女權(quán)益爭議。1參見房紹坤、任怡多：《“嫁出去的女兒，潑出去的水？”——從“外嫁女”現(xiàn)象看特殊農(nóng)民群體成員資格認定》，載《探索與爭鳴》2021 年第7 期，第108—109頁。婦女實際居住地因婚嫁而與戶籍所在村莊分離時，《農(nóng)村土地承包法》所保障的婦女土地承包經(jīng)營權(quán)在落實時也會遇到較大困難。2參見蔣月：《中國農(nóng)村征地補償款分配中的性別不平等問題》，載薜寧蘭主編：《國際視野本土實踐——亞洲地區(qū)性別與法律研討會論文集》，中國社會科學出版社2008年版，第185—186頁。由于國家立法未規(guī)定集體成員身份認定及其標準，導致相關糾紛無法得到合理一致的處理。3參見陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，載《清華法學》2017年第2期，第50頁。

村集體對外嫁女身份認定的歧視往往屬于群體性歧視，相關訴訟結(jié)果僅能約束個案當事人而不能覆蓋同類利益分配，也難以對同一自然人的同類其他利益爭議產(chǎn)生影響，更難以改善群體的待遇環(huán)境。村集體成員身份的司法認定具有非常強的事實性、個案特色和依附性，絕大多數(shù)案件的司法認定是僅針對特定的集體權(quán)益分配的前置需要，不構(gòu)成對相關自然人具有集體成員身份權(quán)的恒久確認。對集體成員身份認定的效果，有法院認為：“當事人是否具備某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的狀態(tài)并不固定，在個案中仍需審查其是否具有或者喪失集體經(jīng)濟組織成員資格，……不宜通過法院生效判決的判項形式予以確認?！?林嬋娟訴福州市倉山區(qū)建新鎮(zhèn)透浦村經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，福建省福州市中級人民法院民事判決書（2019）閩01民終8066號。村集體屬于自治組織，村集體成員身份確認屬于村民自治范圍。審判實踐中，評判是否侵害外嫁女的權(quán)益時，各地法院在平衡村民自治與外嫁女權(quán)益保障后，部分判決結(jié)果會出現(xiàn)“同案不同判”。5例如，在黃少亮訴南寧市良慶區(qū)那馬鎮(zhèn)那馬社區(qū)那錦坡村民小組侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案中，一、二審裁判均駁回原告訴求［參見廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院民事裁定書（2021）桂01民終1248號］；在吉安市吉州區(qū)樟山鎮(zhèn)文石村委會文石村第三小組訴汪曉琪侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案中，一審承認當事人集體成員身份，二審維持原判決［參見江西省吉安市中級人民法院民事判決書（2020）贛08民終2451號］；在鐘某2、鐘某1訴吉安市吉州區(qū)興橋鎮(zhèn)虎溪村委會郭家井村民小組侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案中，一審駁回原告訴求，二審撤銷原裁定，裁定另案審理［參見江西省吉安市中級人民法院民事裁定書（2021）贛08民終21號］。在欠缺相關法律規(guī)定的情況下，又遇身份認定的群體性歧視，部分潛在的權(quán)益受損個體不會起訴維護自己的權(quán)利，群體性歧視難以得到真正解決。近年來，我國農(nóng)村處于集體產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、第二輪土地承包到期等關鍵時間節(jié)點，侵害外嫁女村集體成員權(quán)益的相關案例數(shù)量明顯攀升。62023年6月18日，筆者登錄“威科先行法律信息庫”，輸入關鍵詞“外嫁女”，案由“侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛”，搜索顯示相關裁判文書數(shù)量如下：2013年，321件；2014年，965件；2015年，1,417件；2016年，1,944件；2017年，2,696件；2018年，3,062件；2019年，4,034件；2020年，2,557件；2021年，2,222件；2022年，971件?？梢?，在最近十年中，這類案件數(shù)量不斷攀升，2019年達到最高水平，2020年至2022年數(shù)量開始減少。參見威科先行法律信息庫，http://law.wkinfo.com.cn。

本文主要以統(tǒng)計近年來人民法院審結(jié)的涉及外嫁女的村集體成員身份爭議的民事和行政訴訟案件所獲取的數(shù)據(jù)為依據(jù)，歸納梳理村集體成員身份爭議及司法裁判認定中的困境，剖析現(xiàn)行法律機制存在的不足，結(jié)合外嫁女的村集體生活實際，就貫徹執(zhí)行2022年修訂的《婦女權(quán)益保障法》相關規(guī)定，以及完善《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》等相關法律規(guī)定提出意見和建議，以期改善該群體村集體成員身份認定的困境，保障她們的合法權(quán)益。

二、涉外嫁女的村集體成員權(quán)益糾紛案件實證分析

涉外嫁女的村集體利益糾紛集中涉及2018 年修正的《婦女權(quán)益保障法》第33 條、第55 條，這兩個法條禁止村集體以婚姻關系變化為由歧視農(nóng)村婦女，與外嫁女涉村集體成員身份爭議案件關聯(lián)度最高。2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第55 條第1 款增加了關于婦女在村集體成員身份上享有與男子平等權(quán)利的規(guī)定。12022年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第55條規(guī)定：“婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認、土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收補償安置或者征用補償以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利?！币虼耍疾爝@三個法條的溯源案件，可以綜合評判司法實踐中相關案件涉及集體成員身份認定的重要性，清晰觀察2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》相關條款施行的效果，討論《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》等相關法律如何合理規(guī)范外嫁女村集體成員身份的認定。而2021 年1月1 日生效實施的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第99 條賦予村集體“特別法人”地位，由此，村集體的訴訟主體資格應無可爭議。不過，實踐中，無論是《民法典》施行前或者施行后，案件的被告是村民委員會或者村民小組的情況都有存在。

2023 年4 月6 日，筆者登錄“威科先行法律信息庫”2威科先行法律信息庫，http://law.wkinfo.com.cn。，以裁判日期2018 年1 月1日至2023 年4 月5 日為時限，以“2018 年修正的《婦女權(quán)益保障法》第33 條”和“2018年修正的《婦女權(quán)益保障法》第55 條”作為組合詞條進行搜索，獲得298 份裁判文書，并全部下載；另以“2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第55 條”為關鍵詞進行搜索，得到19 份相關裁判文書，全部下載，二者合計共獲得317 份人民法院裁判文書。通過人工處理，剔除了內(nèi)容與本文無關或者關系小的裁判文書（例如，自然人之間無關集體資格認定的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛、侵權(quán)糾紛）以及公布內(nèi)容信息少而未顯示出本研究統(tǒng)計所需主要信息的裁判文書，對于同一案件涉及不同審級人民法院裁判文書的情形，僅保留其中最高審級的裁判文書，最終留下有效裁判文書樣本244 份，其中援引2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第55 條的裁判文書有8 份。在逐個分析、統(tǒng)計全部有效樣本的基礎上，本文從案件類型及案由、自然人主體性別比及身份類型、當事人訴求分布等方面，以外嫁女為主要研究對象，以婚姻關系的締結(jié)、解除、終止影響集體成員身份認定的案件現(xiàn)狀，揭示保護外嫁女群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)遇到的觀念障礙、法律障礙等，為保障該群體基本權(quán)利提供制度完善的路徑參考。

（一）案件類型及案由

分析樣本案件的案件類型和案由情況，能在一定程度上反映涉外嫁女權(quán)益爭議時的立案偏向。涉外嫁女的村集體利益糾紛案件類型包括民事、行政兩類訴訟。民事案件案由中，侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛占比最高，占全部案例樣本的86.66%；其余案由包括股東資格確認糾紛、侵權(quán)責任糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛等，各類占比均未超過5%。行政案件的案由均為“其他行政管理”，占全部案例樣本的6.97%。具體分布如表1 所示。

表1 244 個案件的案由分布情況

樣本案件的民事案由主要為侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛。究其原因，除了與法條本身規(guī)定的內(nèi)容相關之外，還在于村集體成員的權(quán)益類型較多，例如，村集體成員身份確認、集體用地征地補償款分配、生產(chǎn)生活用地分配、村民福利待遇享有、村集體資產(chǎn)經(jīng)營收益分配等，而該案由原則上可以容納集體成員權(quán)益受到侵害時所有類型的民事糾紛，只有涉及土地承包經(jīng)營權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)股東資格確認等特殊糾紛時才會使用到其他案由。樣本案件中有17 件行政案件，其爭議焦點是行政機關或行政機構(gòu)有無權(quán)限認定村集體成員身份或干涉村集體作出的集體成員身份認定決定。

（二）訴訟當事人雙方尤其是自然人的身份類型和性別比

關于樣本案件的當事人雙方訴訟主體類型，原告均是自然人，被告均是法人。其中，自然人主體共336 人，由于裁判文書對部分案件當事人性別做了隱蔽處理，無法獲得準確的性別比例數(shù)據(jù)，但大致能獲知女性占80%以上。在相關案件中，自然人主體因婚姻而流動導致身份被貼上特殊標簽，使得村集體在相關利益上作出不公正對待?？疾熳匀蝗酥黧w的身份類型，可知悉特定身份類型對當事人享有和行使權(quán)益造成的影響。

1.外嫁女等少數(shù)群體的構(gòu)成與占比。在樣本案件中，各少數(shù)群體以占比高低為序介紹如下。其一是外嫁女，占比最高，占全部案例樣本的60.42%。其二是“外嫁女的子女”，他們非因性別受到直接歧視，而是因其父母的身份受到歧視，占24.40%。其三是“內(nèi)嫁女”，即外村戶籍的婦女結(jié)婚后，將戶口遷入丈夫所在村莊的，但夫家村莊仍不承認其具有該村集體成員身份或不分配、少分配該集體經(jīng)濟利益的女性，占6.25%。其四是與“內(nèi)嫁女”占比相同的、“女娶男嫁”已將戶口遷入妻子所在村的男性，俗稱“上門女婿”，亦占6.25%。其五是本村的離婚、未婚先孕或僅僅因為是女性身份而受到村集體不公正對待的婦女，占比為1.79%。最后是“內(nèi)嫁女的子女”，占比很低，占0.89%。如表2 所示。部分案件中的自然人具有多種身份，故合計人數(shù)大于樣本案件總數(shù)。

表2 244 個案件中自然人主體的身份類型

2.涉村集體成員身份糾紛中的主要群體。首先，涉及外嫁女群體的糾紛最多，她們是因婚姻締結(jié)或者解除而遷徙時集體成員權(quán)益受損最常見的群體。在樣本案例中，區(qū)別對待外嫁女的行為有兩種：其一，否決型，即不承認外嫁女具備相應的村集體成員身份，不予以分配村集體成員所享受的各項利益。例如，在村集體成員名冊中將外嫁女排除在外1參見周敏利、童安軍訴廈門市集美區(qū)杏林街道杏林社區(qū)居民委員會侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，福建省廈門市集美區(qū)人民法院民事判決書（2020）閩0211民初608號。、直接在村集體決議中規(guī)定外嫁女不參與利益分配2參見鄧鳳霞訴肇慶市鼎湖區(qū)蓮花鎮(zhèn)曹王經(jīng)濟聯(lián)合社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院民事判決書（2020）粵1203民初623號。等。其二，利益減損型，即外嫁女較普通村民所享有的村集體成員權(quán)益有所減損，比如集體產(chǎn)權(quán)股權(quán)份額較普通村民低1參見馮葉訴溫州市龍灣區(qū)蒲州街道下埠村股份經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，浙江省溫州市龍灣區(qū)人民法院民事判決書（2020）浙0303民初877號。、具體利益分配中只分得普通成員分配額的三成2參見丘鈺淇、丘詩熠、丘艷英訴蕉嶺縣文福鎮(zhèn)長隆村君山村民小組、蕉嶺縣文福鎮(zhèn)長隆村荷樹村民小組、蕉嶺縣文福鎮(zhèn)長隆村岌山村民小組等侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，廣東省蕉嶺縣人民法院民事判決書（2020）粵1427民初1071號。等。其次，外嫁女的子女是涉相關糾紛的第二大權(quán)益受損群體。卷入村集體成員權(quán)益糾紛的外嫁女的子女，其戶口或主要生產(chǎn)生活資料隨母親的村落而綁定，由于父親是村外人員，母親是外嫁女，這類子女隨外嫁女群體受到村集體的區(qū)別對待。再次，內(nèi)嫁女與上門女婿的村集體成員權(quán)益受困于村集體否定接納其成員身份的自治決定，其糾紛量也占一定比例。最后，現(xiàn)實中仍然存在本村婦女因離婚、未婚先孕或因女性身份而使得自身在享有村集體權(quán)益方面遭受區(qū)別對待的情形。

（三）自然人作為原告的訴訟請求

自然人主體的訴訟請求情況反映出該類訴訟爭議的利益聚焦點，有關外嫁女是否具有某村集體成員身份。筆者針對樣本案件中一審階段自然人作為原告的訴訟請求，將樣本案件區(qū)分為民事、行政兩類案件，并分別統(tǒng)計了兩類案件中訴訟請求的類型情況。

1.自然人在相關民事案件中的訴訟請求。該類案件中的自然人作為原告，其訴訟請求主要劃分為下列三種類型：（1）確認之訴，即請求法院確認原告具備村集體成員身份或者確認享有集體資產(chǎn)股權(quán)。請求確認村集體成員身份的訴求不難理解；請求確認集體資產(chǎn)股權(quán)的訴求，主要源于我國2014 年開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，該項改革的主要工作在于將村集體的資產(chǎn)折股量化給村集體成員，探索發(fā)展農(nóng)民股份合作。然而，在資產(chǎn)折股量化過程中，外嫁女的股權(quán)分配引發(fā)大量糾紛，故在村集體成員權(quán)益糾紛中形成了確認訴訟當事人享有集體資產(chǎn)股權(quán)的訴求。（2）給付之訴，即請求被告法人向原告分配村集體利益，其中包括土地分配、征地補償費分配、經(jīng)營性資產(chǎn)的收益分配、享有集體成員福利待遇等。（3）形成之訴，即請求法院撤銷被告制定或決定的侵害原告村集體成員權(quán)益的有關文件或決定（以下簡稱村決議）。

從訴求分布看，在民事案件中，原告請求被告向原告分配其應享有的村集體成員權(quán)益的給付之訴占比最高，有143 個案件僅是單一主張該訴求；將給付之訴與確認村集體成員身份或集體資產(chǎn)股權(quán)的確認之訴合并提出的復合之訴的案件數(shù)位居第二，共有72個案件；而單一提出確認之訴的僅有3 個案件，其中2 個案件是請求法院確認集體資產(chǎn)股權(quán)，而且被法院以不屬于法院民事訴訟受案范圍為由裁定不予審理，另一個案件為請求法院確認村集體成員身份，獲法院支持而勝訴；案涉撤銷村決議的形成之訴的數(shù)量較少。如表3 所示。

表3 244 個案件中原告（自然人）訴求

2.自然人在相關行政案件中的訴訟請求。該類訴訟請求主要涉及下列兩類：（1）履行之訴，即請求法院確認被告不履行對第三人村集體的法定監(jiān)督職責行為違法，要求被告履行法定職責；（2）撤銷之訴，即請求法院撤銷被告對原告的集體成員身份認定的行政決定。樣本案件原告訴求分布亦詳見表3。

樣本中，基于各地方有關村集體成員身份認定的政策不同，行政案件形成了下列兩種訴訟形式。其一，請求被告行政組織責令第三人村集體改正侵害原告村集體成員權(quán)益的行為，因為相關地方的村集體成員身份認定屬于村民自治，原告提起行政訴訟請求行政組織參與對該法律關系的處理，涉案數(shù)為3 件。其二，請求法院撤銷被告行政組織有關原告集體成員身份的行政決定，原因在于相關地方政策規(guī)定了村集體成員身份可由當?shù)氐哪硞€行政組織進行認定，當該行政機構(gòu)作出原告不具備村集體成員身份的行政決定時，原告提起行政訴訟，請求法院撤銷相關行政決定并要求被告對相關事項進行重新處理，涉案數(shù)為14 件。

（四）村集體成員身份認定對于案件結(jié)果的影響

在樣本案件中，根據(jù)原告訴求、裁判理由以及各訴求受理結(jié)果的對應，整理發(fā)現(xiàn)：在228 個案件的裁判理由中，寫明了村集體成員身份認定是審理案件中某一訴求的關鍵；而在另外16 個案件中，村集體成員身份的認定并非審理焦點。表4 是244 個樣本案件中集體成員身份認定是否關鍵的詳細數(shù)據(jù)。

表4 244 個案件中集體成員身份認定影響

表4 中的合計案件為252 個，比244 個總樣本案件多出8 個，是因為部分樣本案件中含有多名原告以及多項訴求，而法院根據(jù)不同情形對各個訴訟請求進行了不同處理。對于這“多出來”的8 個案件，說明如下：首先，有2 個案件的原告是多人，但法院根據(jù)證據(jù)情況僅認定了部分原告的成員身份，而不承認其他原告具有村集體成員身份，故該案同時涉及了表4 的情形1 和情形2；其次，有6 個案件的原告既提出了參加集體成員權(quán)益分配的訴求，又提出了集體資產(chǎn)股權(quán)確認的訴求，法院通過認定原告集體成員身份采納了分配村集體成員權(quán)益的訴求，但認為村集體資產(chǎn)股權(quán)確認的訴求屬于行政管理事項而不予采納，故這6 個案件同時涉及了情形1 和情形5。

村集體成員身份認定，對外嫁女的村集體成員權(quán)益糾紛解決具有舉足輕重的作用。在樣本案件中，有9 個案件的受理法院承認原告具有村集體成員身份，卻仍然不支持原告訴求，理由是法院認為相關集體成員權(quán)益不應僅以具有村集體成員身份而取得，而是需要通過村民自治或者行政管理進行討論而確定；有7 個案件的裁判理由中未提及集體成員身份認定；有6 個案件則是法院認為相關訴求屬于村民自治；僅有1 個案件是法院認為被告違反了相關法律。由此可知，原告是否具有村集體成員身份及其認定，屬于絕大多數(shù)樣本案件中的爭議焦點。

（五）關于原告是否享有村集體成員身份爭議的裁判結(jié)果

在244 個案件所涉及的336 名自然人中，法院認定其是否享有村集體成員身份的結(jié)果如下：確認236 人具有村集體成員身份，占70.24%；有8 人不被確認具有村集體成員身份，占2.38%；認定村集體成員身份不屬于法院受理范圍的，涉及72 人，占21.43%；此外，法院未就自然人是否具有集體成員身份作出評判，或者在行政案件中認為原告的村集體成員身份應由作為被告的行政組織履行審查職責而未在行政裁判文書中明確評判的，涉及21 人，占6.25%。詳見表5。

表5 336 名原告是否享有村集體成員身份的裁決結(jié)果情況

法院裁判中，村集體成員身份認定中的“承認”與“不予審理”占比大，基本屬于非此即彼。筆者并不認為該司法認定全然合理，因為多數(shù)審理法院決定“不予審理”的案件中，絕大部分外嫁女的集體成員權(quán)益依法應當承認并予以保障。換言之，這也從側(cè)面反映出當下外嫁女的集體成員權(quán)益尚未獲得充分的司法保障。

三、村集體成員身份認定中的四個突出問題

（一）村民自治認定與行政認定中的程序問題

1.村民自治下的村集體成員身份認定之程序問題。在村民自治領域，村集體成員身份認定并無統(tǒng)一規(guī)范。首先，認定主體不同。樣本案件涉及村民委員會、村民小組、農(nóng)村經(jīng)濟合作社等不同類型的村組織，主要在于相關集體經(jīng)濟組織利益的分配具體應由哪個村組織管理，而村民委員會、村民小組作為基層群眾性自治組織，常常代為行使村集體的職能，在案件中出現(xiàn)比例較高。2018 年修正的《村民委員會組織法》第2 條、第3條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”；其職責是“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作”；“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關系等分設若干村民小組”?？梢姡迕裎瘑T會、村民小組不能等同于村集體。其次，案涉集體成員身份的認定方式有所不同。例如，有具體載明成員名冊的，有設立條件篩選成員身份的，也有發(fā)放集體成員資格證的，等等。此外，認定載體也各不相同，包括了村規(guī)民約、村民自治章程、村小組制定的集體利益分配方案等。

現(xiàn)行法律未規(guī)定村集體成員大會的決議問題。在村集體認定該村集體成員身份時，依據(jù)2018 年修正的《村民委員會組織法》第22 條、第24 條、第26 條、第28 條的規(guī)定，應當通過村民會議、村民代表會議或村民小組會議的決議，由村2/3 以上的戶的代表參會并過半數(shù)同意，方能生效。現(xiàn)實中，一般村集體的決議同村民會議一樣均采用多數(shù)決原則。在決議村集體利益分配時，常常在設定成員條件時出現(xiàn)排除外嫁女的情形。例如，規(guī)定“外嫁女出嫁后次年起不得分配集體收益，包括事實婚姻”1何景賢訴肇慶市鼎湖區(qū)沙浦鎮(zhèn)桃一村第三四經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院民事判決書（2021）粵1203民初230號。；“純女戶家庭只允許其中一個女婿入贅”1蔡勇、吳福勝、吳某訴藤縣藤州鎮(zhèn)白坭村杉木沖小組承包地征收補償費用分配糾紛案，廣西壯族自治區(qū)藤縣人民法院民事裁定書（2021）桂0422民初1080號。；“本組如遇有離婚的，只享受一夫一妻待遇”（其意指男性村民首次結(jié)婚的配偶已享有村集體成員身份及相應利益，該婚姻終止后，男性再婚的，再婚配偶不能再享有該村集體成員身份及相應權(quán)益）2李曉陽訴長沙市望城區(qū)雷鋒街道橋頭鋪村瓦泥塘村民組、長沙市望城區(qū)雷鋒街道橋頭鋪村村民委員會侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，湖南省長沙市望城區(qū)人民法院民事判決書（2020）湘0112民初2537號。等。

村民自治下的村集體成員身份認定應當關注下列兩個問題：（1）認定主體中，大量出現(xiàn)村民委員會、村民小組等基層群眾性自治組織代行村集體職能的情形。但是，這兩者各自的組成人員不同，基層群眾性自治組織的組成人員通常為部分村民，而村集體由集體成員組成，兩者的混同意味著成員權(quán)利的代表性存在不符合法定要求的問題，也影響對法院適用《村民委員會組織法》相關條文適當性的判定。（2）當村民利益事項上的多數(shù)決原則排除外嫁女的村集體成員權(quán)益時，外嫁女等人群在村集體成員中屬于少數(shù)群體，完全無力對抗多數(shù)贊成的集體決議。

2.行政機關介入認定的程序問題。由于地方政策的特殊性，地方行政機關介入村集體成員身份認定的情形也占部分比重。在17 個行政訴訟案件中，有14 個案件是原告請求行政機關重新認定其集體成員身份，有3 個案件是原告請求行政機關責令村集體改正不承認原告具有村集體成員身份的認定。同時，在民事案件中，法院把行政機關作出的集體成員身份認定的文件作為證據(jù)并予以采信，從而認定原告具有村集體成員身份的，有29 個案件；3例如，在陸春英訴肇慶市鼎湖區(qū)永安鎮(zhèn)貝水村東高五經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案［廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院民事判決書（2020）粵1203民初1138號］中，法院認為：“原告具有被告東高五社集體經(jīng)濟組織成員資格，享有與該社成員平等的集體收益分配權(quán)，被告應向原告發(fā)放征地返還款、征地補償款等集體收益，已有肇慶市鼎湖區(qū)永安鎮(zhèn)人民政府作出的肇鼎永府行處（2019）13號《行政處理決定書》的確認和認定。……肇鼎永府行處（2019）13號《行政處理決定書》已經(jīng)發(fā)生法律效力……。原告要求被告予以分配發(fā)放上述集體收益的主張，合法有據(jù)，本院予以支持?！边€有6 個案件是法院認為村集體成員身份認定應當由當?shù)卣幚矶枚ú挥鑼徖怼？傮w看，在244 個案件中，上述52 個案件表明，行政機關介入對法院認定自然人是否具有村集體成員身份起著重大作用。行政機關介入村集體成員身份認定的，為法院審理該類爭議提供了較大便利，它意味著法院只需要審查村集體成員身份的行政認定是否符合形式合法的要求，而不需要審查其實質(zhì)內(nèi)容。然而，在法律法規(guī)未明確授權(quán)村集體成員身份可以行政認定的情形下，僅依據(jù)地方政策就進行行政認定，違反了依法行政中的“法無授權(quán)不可為”原則，且可能損害村集體的自治性。

（二）村集體成員身份爭議是否屬于法院受理范圍問題

表4 數(shù)據(jù)顯示，法院認為村集體成員身份認定不屬于法院審理范疇的，有46 個案件，且均為民事案件，占總樣本案件數(shù)的18.9%。但是，相關法院決定“不予審理”的理由和依據(jù)并不相同，如表6 所示。1. 相關法律法規(guī)的缺位?！掇r(nóng)村土地承包法》第69 條規(guī)定：“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定?！庇蟹ㄔ赫J為，“因法律對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的判決標準未有明確規(guī)定”，裁定駁回起訴。1孫娜訴舞陽縣文峰鄉(xiāng)郭墳村三組侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，河南省漯河市中級人民法院民事裁定書（2020）豫11民終1159號。也有法院認為，“目前尚無法律、法規(guī)對集體經(jīng)濟組織成員身份的認定原則、程序作出規(guī)定，故人民法院不能通過民事訴訟對集體經(jīng)濟組織成員身份作出認定”，以此為由認定原告要求的村集體成員身份的確認不屬于法院民事訴訟受案范圍，依法裁定駁回起訴。2羅建冬訴柳州市柳南區(qū)竹鵝村民委員會侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，廣西壯族自治區(qū)柳州市柳南區(qū)人民法院民事裁定書（2021）桂0204民初2461號。盡管二審法院撤銷了該一審法院民事裁定并指令重新審理，3羅建冬訴柳州市柳南區(qū)竹鵝村民委員會侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，廣西壯族自治區(qū)柳州市中級人民法院民事裁定書（2021）桂02民終3256號。不過，它依然反映了有的法院對涉村集體成員身份認定問題的認知。當下，國家法律法規(guī)未規(guī)定村集體成員身份認定，故地方性法規(guī)也鮮有涉及，僅有黑龍江（2020 年《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》第9 條）、江蘇（2018 年《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第18 條）等少數(shù)省份有統(tǒng)一規(guī)范。部分法院認定集體成員身份不屬于可以審理的事項，這明顯不利于自然人民事權(quán)益的保護。

表6 46 個案件中不予審理集體成員身份認定的裁判理由情況

2. 對集體成員與村集體之間法律關系的認識不足。部分法院認為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的審查認定并非平等民事主體之間的權(quán)利義務關系，由此產(chǎn)生的糾紛不屬于法律規(guī)定的人民法院受理民事訴訟的范圍”4趙愛英訴深圳市南崗實業(yè)股份有限公司股東資格確認糾紛再審案，廣東省高級人民法院民事裁定書（2020）粵民申67號。。村集體是以集體土地所有權(quán)為基礎的專業(yè)性、經(jīng)濟性、集合性的成員集體組織，對于集體土地承包、流轉(zhuǎn)以及其他集體資產(chǎn)具備一定的管理權(quán)，5參見何寶玉：《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史沿革、基本內(nèi)涵與成員確認》，載《法律適用》2021年第10期，第13—18頁。但這種管理權(quán)能否使集體成員與村集體之間的法律關系超越私法性質(zhì)而進入公法領域，存在一定疑問?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24 條規(guī)定，如果村民委員會的行為是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的行為，村民不服的，可以提起行政訴訟。該條未規(guī)定的其他村民自治行為則應屬于民事管轄范疇。集體成員身份認定原則上屬于村民自治行為，因此，集體成員與集體組織之間的法律關系應屬于平等民事主體之間的關系，宜納入法院受理民事訴訟的范圍，部分法院“不予審理”自然人請求確認集體成員身份事項的裁判處理，有予以調(diào)整的必要。否則，村集體成員身份認定出現(xiàn)爭議時，自然人既不能尋求行政救濟，又不被納入民事司法救濟，就會造成救濟“兩頭落空”，這明顯不妥。

3.由行政機關前置性處理及排他性處理的不當。法院以村集體成員身份認定應由當?shù)卣鉀Q為由裁定不予審理的，有兩種情形：政府前置性處理和排他性處理。前置性處理是指集體成員身份認定應先行由行政機關進行處理，對處理結(jié)果不服的，提起行政訴訟，對成員身份認定之后的集體權(quán)益分配不服的，提起民事訴訟的情形。1參見楊考鳳訴惠州市惠陽區(qū)秋長街道白石村下巷股份經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，廣東省惠州市中級人民法院民事裁定書（2020）粵13民終8882號。排他性處理是指集體成員身份應由人民政府進行認定且該認定是終局性的或者應由人民政府責令村集體對不當認定作出改正的情形，這些情形皆不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。2參見李某甲、梁某甲訴清遠市清新區(qū)禾云鎮(zhèn)云街村委會山仔口村11隊村民小組侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛再審案，廣東省高級人民法院民事裁定書（2018）粵民申11931號。

在政府前置性處理的情形下，地方政府通常通過紅頭文件規(guī)定相關事項的前置性流程，但是，在無法律法規(guī)明文規(guī)定作為依據(jù)時，地方行政機關以政策排除司法程序而先行介入，是否違背了行政與司法相獨立的原則？而在政府排他性處理中，法院的主要依據(jù)是2018 年修正的《村民委員會組織法》第27 條第2、3 款的規(guī)定，即村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。顯然，該條款只授予基層行政機關享有責令改正的權(quán)力，而并未明確排除司法救濟，部分法院以此為依據(jù)裁定“不予受理”集體成員身份爭議糾紛，會導致對集體成員權(quán)利救濟的不當限定。

4.作為村民自治事項的成員身份認定是否能排除司法救濟的問題。在闡述“不予審理”的理由時，大多數(shù)法院認為集體成員身份認定“屬于村民集體決策及自我管理的范疇，不屬于法院受案范圍”3陳素梅訴天津市武清區(qū)大黃堡鎮(zhèn)張辛安莊村村民委員會土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛上訴案，天津市第一中級人民法院民事裁定書（2020）津01民終4911號。。但是，鑒于特殊情形以及司法認定的限定效果，司法機關確有必要介入集體成員身份認定。

是否具有村集體成員身份直接決定自然人能否享有該集體組織權(quán)益分配，集體組織自治權(quán)的行使應當受到司法審查，以便及時干預和糾正侵害自然人基本生存權(quán)或發(fā)展權(quán)的自治行為。在市場經(jīng)濟發(fā)展、人口流動日趨頻繁的環(huán)境中，因外出經(jīng)商、務工、陪伴子女求學等原因而未在戶籍登記地生產(chǎn)、生活的情況比較常見。這些流動人口由于其戶籍未遷出，通常不可能享有居住地的社會保障，倘若否定其在本村的集體成員身份，就可能導致其基本社會保障權(quán)在兩邊都“落空”，明顯不利于生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障。外嫁女的集體成員身份爭議問題尤為突出，認定困難增多、敏感性增強。參加土地承包、征地拆遷補償利益分配等村集體內(nèi)部利益分配，是為該村集體成員提供最基本生產(chǎn)和生活保障的途徑。如此重大事項，如果由村集體自治決定而不提供司法救濟，明顯不符合社會公平正義要求。

（三）司法認定集體成員身份的標準

法院判定村集體成員身份爭議時，認定標準并不統(tǒng)一。在244 個樣本案件中，獲得法院認定作為當事人一方的自然人具備了村集體成員身份的，共有236 名（詳見表5）。分析認定該236 名當事人具有相關村集體成員身份的考慮因素中，除了采用戶籍登記的單一標準外，還采用了多個因素綜合考察的復合標準，如表7 所示。表7 僅呈現(xiàn)了各樣本案件的裁判理由中明確寫明的認定因素。

表7 法院認定236 名當事人具備集體成員身份時的主要考慮因素

在以戶籍為單一標準的認定模式中，鑒于外嫁女的流動性，法院一般確認當事人出嫁后戶籍并未遷移，亦未取得其他集體經(jīng)濟組織成員身份，或“因合法婚姻嫁入被告XX 村民組，戶籍也隨同遷入，且未在其他地方享受集體經(jīng)濟組織成員待遇”1李曉陽訴長沙市望城區(qū)雷鋒街道橋頭鋪村瓦泥塘村民組、長沙市望城區(qū)雷鋒街道橋頭鋪村村民委員會侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，湖南省長沙市望城區(qū)人民法院民事判決書（2020）湘0112民初2537號。等因素，即確認當事人不存在本村、外村“兩頭吃”情形的，就認定該自然人具有相關集體成員身份。而在復合判斷標準中，除了考察原告具備集體經(jīng)濟組織所在村的戶籍，又考慮包括了“成員與集體是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活關系”1羅瀚霖、黃美娟訴百色市右江區(qū)永樂鎮(zhèn)南樂村平?jīng)_村民小組承包地征收補償費用分配糾紛案，廣西壯族自治區(qū)百色市右江區(qū)人民法院民事判決書（2019）桂1002民初2001號。、“是否需要本集體經(jīng)濟組織農(nóng)村土地為基本生活保障”2林嬋娟訴福州市倉山區(qū)建新鎮(zhèn)透浦村經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，福建省福州市中級人民法院民事判決書（2019）閩01民終8066號。、成員與集體是否具備土地承包關系3參見梁某等訴廈門市翔安區(qū)內(nèi)厝鎮(zhèn)蓮前村民委員會第二村民小組、梁某等侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，福建省廈門市翔安區(qū)人民法院民事判決書（2021）閩0213民初1306號。等因素。此外，法院還通過當事人符合原始取得的條件認可其集體成員身份，即“父母雙方均具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的出生人員或父母一方具有本集體經(jīng)濟組織成員資格且依法登記本集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口的出生人員”4程某訴建甌市芝山街道辦事處豪棟村民委員會侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，福建省南平市中級人民法院民事判決書（2021）閩07民終916號。，相關當事人主要為“外嫁女的子女”。最后，法院還可依據(jù)行政機關、司法機關或被告集體經(jīng)濟組織所作的認定原告的村集體成員身份的文件來認定原告具有該村集體成員身份。

由于缺乏相關法律規(guī)定，法院認定某自然人是否具有集體成員身份時，也可能出現(xiàn)自由裁量權(quán)過大的問題。例如，可能出現(xiàn)依據(jù)案件處理目標擇取事實要素、裁剪認定標準的情況，導致裁判結(jié)果的不確定性與弱權(quán)威性。在現(xiàn)實生活中，還有部分集體經(jīng)濟組織拒不接受法院裁判結(jié)果并且拒不執(zhí)行的。在復合標準中，事實要素的確認也具備一定的主觀裁量性，即何謂“固定的生產(chǎn)、生活關系”需要由法官進行主觀評判。行政機關能否突破集體經(jīng)濟組織自治權(quán)來認定集體成員身份，也是需要考慮的問題。成員身份，表面看是村集體成員資格問題，該身份或者資格代表著相關自然人能否享有集體經(jīng)濟組織成員的相關權(quán)利并承擔義務，其實質(zhì)則切實關聯(lián)著參與集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的土地權(quán)益等重大財產(chǎn)利益分配。由于該身份事關農(nóng)民賴以生存的基礎，也是享有集體成員核心權(quán)益的前提，國家立法有必要盡快明確來加以調(diào)整。

（四）司法認定的效力問題

人民法院關于村集體成員身份爭議的司法認定效力往往僅及于個案本身，無法保障相關自然人后續(xù)享有該村集體成員權(quán)益。在樣本案件中，發(fā)現(xiàn)多次出現(xiàn)該類情形：對同一村集體不同的集體利益分配，某一外嫁女個體由于受到身份歧視，需要不斷通過訴訟獲取集體成員身份的司法認定以爭取某項集體利益的分配權(quán)，即使在上一年的集體利益分配糾紛中，法院認定了該外嫁女具備集體成員身份應當獲得該年的集體利益，但下一年或者下次集體利益分配時仍然將外嫁女排除在外，該外嫁女需要再次提起訴訟維護自己的權(quán)益。1參見李婉燕訴肇慶市鼎湖區(qū)廣利街道院主一居委會院主一近桂隊侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院民事判決書（2020）粵1203民初172號；李婉燕訴肇慶市鼎湖區(qū)廣利街道院主一居委會院主一近桂隊侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院民事判決書（2021）粵1203民初743號。導致這一問題的主要原因是，村集體成員身份的認定屬于村集體自治范圍，而現(xiàn)行法律未明確規(guī)定法院對集體成員身份認定的效力可以覆蓋有關自然人參加集體內(nèi)部其他利益分配的情形；也由于各地法院對是否認定村集體成員身份的態(tài)度呈現(xiàn)矛盾和不統(tǒng)一的狀態(tài)，當案件原告提出將原告列入村集體成員名冊、發(fā)放集體成員證或者股權(quán)證等訴訟請求時，有的法院會認為不屬于人民法院的民事訴訟受理范圍而駁回訴訟請求。例如，有法院認為：“人民法院在審理土地補償費等（農(nóng)村集體）權(quán)益的分配時，需要對當事人是否具備成員資格進行審查，也僅審查確定在征地補償安置方案確定時或某一特定時點當事人是否具備成員資格……。但是，如果當事人僅起訴要求確認其具有某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，則不予受理。”2林紅英訴福建省龍巖市新羅區(qū)東城街道東宮下社區(qū)居民委員會侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案，福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院民事判決書（2022）閩0802民初7645號。這反映了實踐中法院對集體成員身份認定自治性的審慎態(tài)度。村集體成員權(quán)與集體成員身份并非同一概念，司法認定集體成員身份時注重爭議主體的權(quán)益保障。當前，在村集體成員權(quán)尚未法定化的情境下，村集體成員身份應當成為司法裁判重點。若關于村集體成員身份確認的起訴無法被法院受理或者作為訴訟請求不被法院支持，那么村集體成員身份的司法保護明顯不足。同時，如果法院認定原告具有村集體成員身份的裁判文書不能涵蓋同一個自然人后續(xù)參加村集體收益分配的過程，對同一個自然人而言，若村集體繼續(xù)不改變其歧視做法，該外嫁女可能得不斷發(fā)動訴訟尋求救濟，造成訟累。

四、確立村集體成員身份制度的立法完善建議

保障外嫁女的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益，關鍵在于認定其具有集體成員身份，故在全國范圍內(nèi)建立健全合理標準的集體成員身份認定制度，對村自治組織、行政單位以及司法機關在集體成員身份認定上提供明確法律法規(guī)依據(jù)及約束，有助于提高外嫁女成員身份認定的程序正當性和保障其生存權(quán)及發(fā)展權(quán)等基本權(quán)益。相關訴訟案件及其審理結(jié)果表明，外嫁女的集體成員身份認定的主要障礙是在村民自治組織或行政單位的程序合理性問題和司法救濟缺位兩個方面。從宏觀看，現(xiàn)通行的集體成員身份認定程序可以視為前期、中期、后期的線性流程，分別由村自治組織前期進行初步認定，行政單位中期進行協(xié)調(diào)修正，行政單位或者司法機關在事后提供兜底保障或救濟。但是，在實踐中，仍然可能出現(xiàn)直到集體權(quán)益分配時才臨時認定集體成員身份，或者由行政單位直接進行集體成員身份認定等情形，導致外嫁女權(quán)益受損、村集體自治性難以實現(xiàn)或者司法認定時援據(jù)困難等問題。借完善《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》的契機，在其中增補規(guī)定集體成員身份取得、保留和喪失的條件，明確原則性的相關規(guī)范，確有必要，也可行。以下部分將結(jié)合集體成員身份認定的范圍，重點考慮外嫁女權(quán)益保障，提出完善相關立法的建議。

（一）建立村集體成員身份登記制度，將成員大會確定為村集體成員身份認定的自治主體

村集體依據(jù)《民法典》第99 條取得特殊法人地位之后，要依法享有獨立法人人格，還要解決下列兩個問題：一是解決村民集體與成員集體的混同；二是應成立獨立的決策機構(gòu)。換言之，既應當明確該特殊法人的組成，以區(qū)別于基層群眾性自治組織，又需要有代表其行權(quán)的機構(gòu)，才能體現(xiàn)或者保障其獨立法人人格。

1.應建立村集體成員身份登記制度，以明確、區(qū)分村集體成員。當前，村集體的經(jīng)營性財產(chǎn)范圍不斷擴張，并非所有村民都屬于村集體成員。在實際生活中，村集體成員時?；焱诖逍〗M成員，“一套人馬、兩套牌子”的情形十分普遍。在樣本案件中，多數(shù)村集體無明確的成員身份登記制度，而是僅在出具某一具體權(quán)益分配方案時，確認哪些人享有分配資格，通過設定條件以排除外嫁女等部分人群享有參與利益分配的資格。設立成員身份登記制度，既是為了確定成員集體范圍以及劃定成員集體所代表的村集體自治權(quán)范疇，又是為了規(guī)范集體成員認定，使外嫁女的集體成員身份認定發(fā)生爭議時“有據(jù)可查”。

成員身份登記制度應當包含下列主要內(nèi)容：成員登記應由村集體自行完成，同時制作集體成員名冊并在一定范圍內(nèi)公示。成員登記工作可以采用成員申請和集體排查相結(jié)合的模式，在基層人民政府指導下開展和制作完成成員名冊或者成員登記簿，并報送政府備案，以方便相關人員查詢。村集體成員登記造冊后，應當經(jīng)過一定時間的公示期；在公示期內(nèi)，對成員名冊有異議的，集體經(jīng)濟組織主要人員應當對異議作出回復或者解決。村集體成員名冊公示期屆滿生效后，對成員名冊仍有異議的，可向村集體提出申請，雙方商議不成的，可以向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府申請協(xié)調(diào)，或者向法院提起訴訟，請求法院裁判。在244 個樣本案件中，僅有3 個案件的原告單純請求確認村集體成員身份，該類訴訟案例數(shù)量無疑明顯少于實際遭遇到同類爭議的自然人人數(shù)。對于農(nóng)業(yè)戶籍居民而言，將村集體告上法庭是萬不得已之舉，要求參與到該集體利益分配中“意味著別的村民‘碗里的飯’就要勻出一些來”，“基本上把村上的人都得罪了”。1于瀟、陳浩：《一件支持起訴小案推動解決“外嫁女”維權(quán)難題》，載《檢察日報》2022年10月26日，第7版。這當然也與他們的權(quán)利意識不足有關。確立成員身份登記制度能夠提升相關主體對于村集體成員身份重要性的認識，提高權(quán)益保障敏感度。集體成員名冊的后續(xù)變更，可以按期進行總體變更并再度公示，新的成員名冊同樣應經(jīng)公示期滿后才能生效。值得一提的是，總結(jié)成員身份登記已在部分改革試點地區(qū)實施的經(jīng)驗，將為該制度在全國范圍內(nèi)普及實行提供有益參考，并為《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》確立成員身份登記制度奠定實踐基礎。

2.應當由村集體成員大會以及成員代表大會就村集體的相關事項按民主程序進行決議。此舉意在將集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能從村民委員會等基層自治組織分離，實行政社分設。村集體是《民法典》規(guī)定的特別法人，具有獨立法人地位，參與市場活動。集體成員身份認定的方式和程序應屬于村集體的重大事項，應當由成員大會民主討論并通過，形成代表集體成員意志的成員身份認定文件；基層人民政府應當負責審查集體成員身份認定文件是否與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，若發(fā)現(xiàn)有違反男女平等原則、侵犯外嫁女合法權(quán)益的內(nèi)容，應責令改正?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》應當明確成員身份的認定主體為村集體的成員集體，以防村民委員會等組織代行集體經(jīng)濟組織職能，避免村民委員會與集體經(jīng)濟組織混淆，甚至造成集體經(jīng)濟組織被架空的局面。

（二）發(fā)揮基層行政單位的指導作用

在集體成員身份認定問題上，引入行政程序具有必要性。但行政機關不應直接對集體成員身份進行認定，而應在尊重村集體自治性的前提下，指導村集體就其成員身份的認定標準、方式、程序等重要事項合法地形成決議決定并予以書面記載。行政力量介入程度深淺和發(fā)揮作用大小，應以行政介入效果考慮為要。如前所述，不同地方行政機關介入村集體成員身份認定的情形大致分為兩種：一是行政機關直接認定集體成員身份；二是行政機關對村集體所作的集體成員身份認定進行協(xié)調(diào)、支持或責令改正。現(xiàn)行《村民委員會組織法》明確規(guī)定基層人民政府不得干預依法屬于村民委員會的自治事項，但村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務的，由基層人民政府責令改正。同樣，村集體作為集體土地所有權(quán)主體，擁有一定自治權(quán)，村集體成員身份認定是享有集體組織成員權(quán)的前置程序，當屬于村集體自治權(quán)范疇，因而建議在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》中規(guī)定基層人民政府應當發(fā)揮指導作用，不得不當干預村集體的集體成員身份確認。

若在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》中規(guī)定行政機關有權(quán)直接認定集體成員身份，此舉將弊大于利。首先，它與《村民委員會組織法》中的村民自治原則不吻合，需要對村集體的特別法人屬性進行復雜的法律解構(gòu)，厘清村集體中行政管理與集體成員自治的邊界等問題。其次，可能產(chǎn)生大量相關的行政訴訟。在訴訟中，村集體僅作為法律關系中的第三人，將弱化村集體的法人獨立性。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，部分試點地區(qū)的政策賦予了當?shù)匦姓C關認定村集體成員身份的權(quán)限，這是改革的特別做法，從立法上考慮仍然需要注意村集體的特別法人屬性，應謹慎對待行政力量對自治權(quán)的干預。此外，之所以在立法上認可司法認定的效力而排斥行政認定的效力，在于司法認定符合憲法的人權(quán)保障原則，并且有《農(nóng)村土地承包法》第69 條以及2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》相關規(guī)定為依據(jù)；但行政認定還包含行政權(quán)力的范圍擴張問題，不宜輕易在立法上予以規(guī)定。

欲使基層行政單位在集體成員身份認定上發(fā)揮指導作用，應加強引導和干預，并通過立法規(guī)定相關人員的責任?；鶎有姓挝粦攨f(xié)調(diào)、配合、幫助村集體成員身份登記制度工作的開展，在村集體成員大會制定了成員身份認定文件后，應當由基層人民政府進行審查，如有問題的，應當責令改正。在樣本案件中就有基層行政單位責令村組織改正其作出的排除外嫁女集體成員身份的自治決定，但村組織拒絕執(zhí)行，相關當事人一方訴至法院也不予受理的情形。1參見吳崇彬訴濟南市市中區(qū)七賢街道九曲莊社區(qū)居民委員會婚姻自主權(quán)糾紛案，山東省濟南市市中區(qū)人民法院民事裁定書（2021）魯0103民初2898號。針對此問題，村干部、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府干部的考核機制中應當有相應干預措施，例如，對拒不執(zhí)行基層行政單位所作的責令改正決定且沒有正當理由的，宜適用2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第84 條規(guī)定，“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分”。該相關主要人員不宜擔任各級人大代表和黨代會代表，已經(jīng)擔任的，應依程序予以更換。此外，基層行政單位可聘用性別專家對解決外嫁女、內(nèi)嫁女等農(nóng)村婦女群體的集體成員身份認定問題提供意見，指導村集體的相關行為。村集體落實男女平等做得好的，基層行政單位在對相關干部考核時給予肯定和表揚。

（三）確立村集體成員身份的司法認定統(tǒng)一標準

從既往相關爭議案件的審理來看，法院不受理集體成員身份認定爭議的主要原因是認為該事項屬于村民集體決策及自我管理的范疇。但從涉外嫁女的村集體成員權(quán)益糾紛案件中可以發(fā)現(xiàn)，有相當一部分的村集體在自治過程中制定的成員認定標準違反了2018年修正的《婦女權(quán)益保障法》第32 條、第33 條規(guī)定，深層次原因是傳統(tǒng)的“男娶女嫁”文化等因素影響著村民認知與行為，所以需要司法介入糾偏。建議《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》明確規(guī)定，若對集體成員身份認定有異議，經(jīng)協(xié)商不成的，可以向人民法院起訴。這也與2022 年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第75 條的內(nèi)容呼應和銜接。

應當制定統(tǒng)一的成員身份認定標準，為各地法院裁判提供法律依據(jù)，防止法官自由裁量權(quán)過大，避免各地集體成員身份的司法認定不統(tǒng)一。從2018 年修正的《農(nóng)村土地承包法》第69 條規(guī)定以及2021 年農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法起草領導小組會議對于外嫁女集體成員身份認定的討論看，設立集體成員身份認定統(tǒng)一標準的條件已經(jīng)具備，需要研究確定認定標準中的具體要素。2參見李慧英：《從村民自治到依法治理：集體成員資格認定的路徑選擇——破解外嫁女成員資格認定的難題》，載《中華女子學院學報》2022年第4期，第43頁。從各地實踐探索形成的共識來看，認定具有集體成員身份的標準基本包含三個要素：一是具備集體經(jīng)濟組織所在村的戶籍；二是在集體經(jīng)濟組織中長期生產(chǎn)生活；三是以本集體組織的土地作為基本生活保障。這與最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》第23 條在關于因土地承包、征收、征用所引發(fā)爭議的成員身份認定處理問題上考慮的主要因素是相一致的。1最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》（法〔2016〕399號）第23條規(guī)定：“審理土地補償費分配糾紛時，要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，綜合考慮當事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素認定相關權(quán)利主體。要以當事人是否獲得其他替代性基本生活保障為重要考量因素，慎重認定其權(quán)利主體資格的喪失，注重依法保護婦女、兒童以及農(nóng)民工等群體的合法權(quán)益?！比笠刂?，應當將“以本集體組織的土地作為基本生活保障”這一要素作為集體經(jīng)濟組織成員身份認定的基本依據(jù)。村集體的歷史演變說明，集體土地所有權(quán)是村集體建立的基礎，集體土地是集體成員生存發(fā)展的物質(zhì)基礎和最可靠的社會保障，是集體成員與集體經(jīng)濟組織關系的核心。如果已經(jīng)在其他集體經(jīng)濟組織分得田地或者獲得了其他社會保障支持的，其基本社會保障不再依賴于原集體土地的，應喪失原先的成員資格。在樣本案件中，有法院認為原告“在城鎮(zhèn)、原戶籍地均未獲得生活保障的情況下，再剝奪其在現(xiàn)戶籍地獲得生活保障的權(quán)利，則其生活將完全失去保障”2參見李彰捷訴福州市倉山區(qū)建新鎮(zhèn)透浦村經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案，福建省福州市中級人民法院民事判決書（2019）閩01民終8092號。，因此應當認為原告具有該集體經(jīng)濟組織成員身份。這反映了該認定要素在價值位階上的優(yōu)先性?！耙讶〉闷渌旧鐣Ｕ稀笨勺鳛榧w成員身份的否定要件。3參見孔夢娜：《淺析“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定》，載中國法院網(wǎng)2021年12月18日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/12/id/6441454.shtml。審視其他兩個認定要素，在戶籍制度改革與人口流動加快的背景下，戶籍認定標準的實質(zhì)意義將弱化，而長期生產(chǎn)生活關系的認定標準僅具有形式上的辨識性，不能真正反映集體經(jīng)濟組織成員身份的本質(zhì)屬性，因此，二者更適合作為成員身份認定時考慮的次要因素。

關于集體成員身份認定，在一些法院“關于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見”中，針對成員身份認定需要從成員身份的取得、喪失以及特別成員身份保留三個角度展開。4例如，《陜西省高級人民法院關于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》，2006年1月6日發(fā)布，第13—16條。對于外嫁女群體，主要爭議集中于集體成員身份保留層面。為此，建議規(guī)定下列人員的集體經(jīng)濟組織成員身份應當予以保留：（1）已婚或再婚的婦女，婚后未遷轉(zhuǎn)戶口，并在戶口所在地生產(chǎn)生活，且未享受男方所在村組收益分配權(quán)的；（2）離婚或喪偶后仍在原集體組織生產(chǎn)生活并在此之前因婚姻關系已取得該集體成員身份的；（3）已婚（或再婚）的入贅人員，婚后非自身原因未遷轉(zhuǎn)戶口，且未享受女方所在地集體收益分配權(quán)，其要求原戶籍所在地集體組織給予本組織成員同等收益分配權(quán)的；（4）離婚或喪偶的婦女及其子女雖未在戶籍所在地生產(chǎn)生活，但也未享受新居住地集體收益分配權(quán)，其要求原戶籍所在地集體組織給予收益分配權(quán)的。在專門立法上對上述群體保留集體成員身份，能從根本上堵住外嫁女等群體權(quán)利受損的漏洞。

最后，針對司法認定的效果大多僅及于個案本身而無法保障相關主體后續(xù)成員權(quán)益問題，建議在相關立法中要求法院可以在成員身份登記制度上作出應對措施。在具體案件審理中，應當將成員身份的司法認定區(qū)分為對曾經(jīng)的村集體成員權(quán)益分配的前置認定，以及對當下的村集體成員身份的確權(quán)認定。若是基于當下時間段所提供的證據(jù)而作出的司法確權(quán)認定，法院經(jīng)考察確認原告的成員身份具備現(xiàn)時有效性的情況下，應當要求被告集體經(jīng)濟組織將原告的成員身份登記備案并將原告列入集體成員名冊中，從而避免原告在后續(xù)的集體權(quán)益分配上再次提起與原案事實內(nèi)容基本相同的訴訟，減少訟累。

五、結(jié)語

平等保障包括外嫁女在內(nèi)的村集體全體成員的權(quán)益，應通過國家立法確立集體成員身份制度，明確該身份取得、保留和喪失的條件和程序，因為這事關農(nóng)業(yè)戶籍居民的基本生存保障等重大利益?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)業(yè)戶籍居民依舊主要以土地利益提供生存保障，依賴于融入村集體并具有成員身份而參與該組織內(nèi)部的經(jīng)濟利益分配，才獲得發(fā)展所需的基本物質(zhì)條件。外嫁女的村集體成員身份及其權(quán)益糾紛，很大程度上源于村集體基于傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實利益考慮而對外嫁女平等享有村集體成員身份的不認同或者不公正排斥。本文統(tǒng)計的樣本案件中有95%以上的案件是以集體成員身份確認作為集體權(quán)益分配前提的。相關訴訟案件反映出各地農(nóng)村自治組織在確認集體成員身份時比較普遍存在的對外嫁女的歧視。除去村集體的主觀因素，客觀上也存在集體成員身份認定程序不合理與司法救濟不充分等因素，表現(xiàn)為村集體被架空，多數(shù)村集體在自治范圍內(nèi)對成員身份的認定結(jié)果有違男女平等原則從而不利于外嫁女等特定群體的人權(quán)保護，各地行政單位對集體身份認定的定位不同且缺乏法律規(guī)定，司法認定標準不統(tǒng)一且欠缺后續(xù)效果等。外嫁女的集體成員身份關系到她們的基本人權(quán)保障，既不能任由村集體或者村民自治決定，也不能向相關當事人關閉司法救濟的通道。為從整體上審視集體成員身份確認的階段性意義以及村集體、行政單位、司法機關三者的定位，應借助完善《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》的契機對村集體成員身份認定制度進行完整的法律建構(gòu)，規(guī)定認定原則、確認身份的情形、喪失身份的情形。汲取各地實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有效經(jīng)驗，可在立法中規(guī)定實施標準化的集體成員身份登記制度，精準發(fā)揮行政單位的指導作用，統(tǒng)一全國法院認定村集體成員身份的司法標準，并要求村集體通過建章立制，公開告知村民有關村集體成員身份登記的規(guī)范，公平地承認自然人依法律法規(guī)所應享有或喪失的村集體成員身份。