歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制隨著歐洲議會和歐盟理事會相繼投票通過立法而終于落地。歐盟希望借此限制碳泄漏，防止本土產(chǎn)業(yè)競爭力下降，提升其氣候治理話語權(quán)。這標志著以碳為標的的氣候貿(mào)易新規(guī)則正在形成。歐盟是中國碳密集型產(chǎn)品的主要出口市場，其碳邊境調(diào)節(jié)機制的實施勢必會對中歐進出口貿(mào)易帶來一定影響。為此，我們在全面了解歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制立法的出臺背景、法律效力及具體實施等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，嘗試從法治角度探尋應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的路徑和舉措。

一、“歐洲綠色協(xié)議”下的碳邊境調(diào)節(jié)機制

歐盟委員會于2019年12月發(fā)布了“歐洲綠色協(xié)議”，提出到2050年歐盟實現(xiàn)“碳中和”的目標以及實現(xiàn)該目標的行動路線圖和政策框架。作為“歐洲綠色協(xié)議”的一部分，歐盟委員會于2021年7月提出“Fit for 55”碳減排計劃，涵蓋可再生能源、能源效率、建筑、土地使用和排放交易體系（European Union Emission Trading Scheme， EU ETS），旨在到2030年將歐盟溫室氣體排放量減少55%（以1990年為基數(shù)）。為此，歐盟承諾將其長期預(yù)算的30%（約7000億美元）用于氣候行動。2021年3月10日，歐洲議會通過了不具有法律效力的決議——《邁向與WTO兼容的歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制》。作為該碳減排計劃的一部分，碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM）將有效地對進入歐盟的碳密集型商品征收關(guān)稅，是“確保向消費者出售的進口產(chǎn)品在歐盟面臨與同類國內(nèi)產(chǎn)品相同的碳定價水平”的稅收調(diào)節(jié)機制。

2021年4月，歐盟部長理事會和歐洲議會通過了包含CBAM在內(nèi)的《歐洲氣候法》。同年7月14日，歐盟委員會正式提出《歐盟關(guān)于建立CBAM》的立法提案。2023年4月18日，歐洲議會投票通過《CBAM條例》。同年4月25日，歐盟理事會投票通過《CBAM條例》?！禖BAM條例》共11章36條，6個附錄，主要涵蓋主體、范圍和定義、CBAM授權(quán)申報人的義務(wù)和權(quán)利、主管機構(gòu)、CBAM證書、貨物進口規(guī)則、執(zhí)行、行使授權(quán)和委員會程序、報告和審查、歐盟排放交易體系下的配額免費分配協(xié)調(diào)、過渡條款、最后條款等內(nèi)容?！禖BAM條例》規(guī)定，CBAM將于2023年10月啟動，2026年正式實施，2034年全面運行。這表明，CBAM將分三個階段實施：過渡階段、第二階段和第三階段。在過渡階段，即2023年10月1日至2025年12月31日，進口商僅須履行報告義務(wù)，即每年須提交進口產(chǎn)品隱含的碳排放數(shù)據(jù)，而不須為此繳納費用。在第二階段，即2026年至2034年，進口商須申報進口商品的數(shù)量及其碳排放量，并根據(jù)進口商品的碳排放量向指定機構(gòu)購買相應(yīng)的“CBAM證書”。如果歐盟境外出口商能夠證明其商品已在第三國支付相關(guān)的碳排放費用，進口商可以從CBAM中扣減相應(yīng)成本。在第三階段，即2035年之后，歐盟排放交易體系下的免費碳排放配額將被全面取消。

二、《CBAM條例》的法律效力和具體實施

《CBAM條例》在歐盟法律體系中位列第二層級，法律效力等級僅次于條約，高于指令和決定。條例在歐盟成員國境內(nèi)具有直接的法律效力，不需要成員國的立法轉(zhuǎn)化實施。因此，《CBAM條例》可以直接適用，但需要成員國相關(guān)主管機構(gòu)的具體實施。除了序言部分規(guī)定了成員國的相關(guān)義務(wù)以外，《CBAM條例》還專章規(guī)定了規(guī)制主體和法律責(zé)任。

第一，序言部分的成員國義務(wù)。（1）成員國應(yīng)對違反《CBAM條例》的行為進行處罰，并確保此類處罰得到執(zhí)行。（2）成員國應(yīng)對CBAM單個申報人進行審查，和歐盟委員會分享對CBAM單個申報人的審查結(jié)論，并確保其他主管機構(gòu)能夠通過CBAM登記處獲取這些審查結(jié)論。（3）成員國應(yīng)負責(zé)確定和收取因?qū)嵤┍緱l例而產(chǎn)生的收入。

第二，規(guī)制主體?！禖BAM條例》第三章規(guī)定了“主管機構(gòu)”，包含第11條至第19條。各成員國應(yīng)指定主管機構(gòu)履行本條例規(guī)定的職能和職責(zé)，并將此情況通知歐盟委員會。而歐盟委員會應(yīng)向成員國提供一份所有主管機構(gòu)的名單，在《歐盟官方公報》上公布該信息，使公眾可在CBAM登記處獲取該信息；應(yīng)以標準化電子數(shù)據(jù)庫的形式建立CBAM授權(quán)申報人的CBAM登記處，該數(shù)據(jù)庫包含這些CBAM授權(quán)申報人的CBAM證書相關(guān)數(shù)據(jù)；應(yīng)向海關(guān)當(dāng)局和主管機構(gòu)自動實時提供CBAM登記處的信息。由此，各成員國指定的主管機構(gòu)、歐盟委員會、CBAM登記處一同構(gòu)成CBAM的規(guī)制主體。

第三，法律責(zé)任。《CBAM條例》第六章規(guī)定了“執(zhí)行”，包含第26條（罰款）和第27條（規(guī)避）。（1）罰款。法律要件：CBAM授權(quán)申報人如果未能在每年5月31日之前提交與上一日歷年進口貨物中所含排放量相對應(yīng)的CBAM證書數(shù)量，則應(yīng)承擔(dān)支付罰款的責(zé)任；該罰款應(yīng)與2003/87/EC指令（即《關(guān)于在歐盟內(nèi)部建立溫室氣體排放配額交易機制的指令》）第16條第3款規(guī)定的超額排放罰款和第16條第4款規(guī)定的增加額相同，適用于貨物進口年份；該罰款應(yīng)適用于CBAM授權(quán)申報人未提交的每份CBAM證書：該罰款應(yīng)有效、適度和具有說服力，并應(yīng)特別取決于此類不遵守行為的持續(xù)時間、嚴重程度、范圍、故意性質(zhì)和重復(fù)性，以及該人員與主管機構(gòu)的配合程度，為第1款所述罰款的3～5倍。如果CBAM授權(quán)申報人以外的人員在不遵守本條例規(guī)定的義務(wù)的情況下將貨物引進歐盟關(guān)稅區(qū)，則該人員應(yīng)承擔(dān)支付罰款的責(zé)任。透明度要求：主管機構(gòu)應(yīng)將結(jié)論、得出結(jié)論的原因、罰款金額、罰款到期日、前述人員為支付罰款而采取的行動以及申訴的權(quán)利告知CBAM授權(quán)申報人或第26條第2款人員；成員國應(yīng)將處罰決定告知歐盟委員會，并應(yīng)在CBAM登記處登記最終付款。（2）規(guī)避。如果歐盟委員有充分理由相信規(guī)避情形正在一個或多個成員國以既定模式發(fā)生，它有權(quán)根據(jù)第28條制定授權(quán)法案，通過添加第27條第2款第（a）項所述相關(guān)略微修改的產(chǎn)品來修改附件一中的貨物清單，以達到反規(guī)避的目的。

三、我國應(yīng)對CBAM的法治路徑

歐盟是我國第二大貿(mào)易伙伴。2023年1—4月，我國對歐盟出口共計1.17萬億元，累計比去年同期增長3.2%。CBAM的實施將導(dǎo)致我國鋼鐵、鋁、電力等高碳行業(yè)對歐出口成本上升，形成綠色貿(mào)易壁壘。為此，我國可以從企業(yè)微觀層面、國家立法層面、國際協(xié)調(diào)層面入手，探尋應(yīng)對CBAM的法治路徑。

第一，企業(yè)合規(guī)視角。雖然目前《CBAM條例》僅覆蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫這六類產(chǎn)品，但根據(jù)過渡期后對該機制的評估結(jié)果，歐盟很有可能會對CBAM進行升級，以覆蓋更多的部門、產(chǎn)品和排放范圍。CBAM的實施將對這些企業(yè)的碳管理帶來諸多挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對CBAM的潛在約束以及增強企業(yè)自身出口業(yè)務(wù)的競爭力，企業(yè)可以制定分階段減排計劃，盡快建立數(shù)字化的碳排放采集、分析和管理系統(tǒng)，按照CBAM的核算標準和方法（尚未公布，預(yù)計可能在2023年底或2024年初）對所涉產(chǎn)品進行碳排查，進一步提升自身碳管理能力，完善企業(yè)內(nèi)部碳相關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量體系。

第二，從碳政策到碳立法。頂層設(shè)計是第一步：加快推動綠色低碳轉(zhuǎn)型，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從能源消耗高密集型行業(yè)——鋼鐵入手，加快鋼鐵生產(chǎn)能源消費結(jié)構(gòu)。推動我國碳市場建設(shè)進入快車道，通過擴大碳市場覆蓋范圍等措施完善碳市場機制；推動我國碳排放權(quán)交易市場增長；推動我國加快發(fā)展國家碳排放核算和驗證系統(tǒng)。其次，有步驟推出支撐碳市場的各類法規(guī)和配套制度?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行條例》已列入國務(wù)院立法工作計劃。接下來須制定完善主管部門的配套制度和細則，夯實碳市場數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為企業(yè)合規(guī)提供法律依據(jù)。最后，發(fā)揮交易所核心交易規(guī)則的作用。進一步完善全國碳排放權(quán)交易細則。

第三，從國內(nèi)立法到國際協(xié)調(diào)。CBAM涉及氣候治理與貿(mào)易規(guī)制兩大規(guī)則體系。而當(dāng)前全球氣候治理以與聯(lián)合國氣候變化公約下的“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”和“各自能力原則”為基石，以公平為核心。國際貿(mào)易體系則以世界貿(mào)易組織的“非歧視原則”（最惠國待遇原則和國民待遇原則）為基石，以效率為核心。CBAM作為一種單邊措施，在突破“共同但有區(qū)別原則”的同時，也與世界貿(mào)易組織的“非歧視原則”相悖，其實施還會加大氣候治理和貿(mào)易規(guī)制之間的沖突。我國既是聯(lián)合國氣候變化公約的首批締約國，也是世界貿(mào)易組織的成員，在推動全球氣候治理變革的進程中發(fā)揮著重要作用。鑒于歐盟氣候單邊主義和貿(mào)易保護主義對全球氣候治理和國際貿(mào)易規(guī)則帶來的負面影響，我國應(yīng)繼續(xù)堅持并維護以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等為核心的全球氣候治理框架，在多邊層面同其他國家積極探索建立公平合理的國際碳關(guān)稅制度。

作者：藺捷，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，上外貿(mào)-海華涉外法治研究院研究員

本文系2022年度國家社科基金重大項目“構(gòu)建面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)研究”（項目編號：22ZDA062）研究成果之一