王黎黎　牛琳

關(guān)鍵詞：非法占用;刑事責(zé)任;海域使用管理

中圖分類號(hào)：D914;P74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）02-0098-07

0 引言

海洋資源作為自然資源，在我國有著重中之重的地位。在加快建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略部署下，2021年全國海洋生產(chǎn)總值90385億元，同比增長8.3%[1]。海洋資源的開發(fā)利用蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)利益和價(jià)值，與此同時(shí)由于企業(yè)和個(gè)人的活動(dòng)造成不可估量的破壞和污染，尤其是非法占用海域行為愈演愈烈，因巨額經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和誘惑，在未取得海域使用權(quán)證的情況下圍填海，擅自改變海域用途，對(duì)海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。國家頒布一系列法律法規(guī)對(duì)非法占用海域行為進(jìn)行懲戒，在實(shí)踐過程中，針對(duì)非法占用海域行為，執(zhí)法主體頻頻開出“天價(jià)罰單”。2018年2月5日樂清市海洋與漁業(yè)局對(duì)何崇海私自填海就其形成的陸域與他人簽訂買賣合同行為，沒收違法所得370萬元，并處2873.7萬元罰款[2];2020年3月20日，融創(chuàng)海南月島項(xiàng)目“未批先建”，被海南省自然資源和規(guī)劃廳責(zé)令停止施工并處罰款5001.604萬元[3]。但非法占用海域行為仍屢禁不止?？梢?，僅僅依靠行政處罰的懲戒力度不足以達(dá)到遏制此行為的目的，必須運(yùn)用更嚴(yán)厲的方法以減少非法占有海域現(xiàn)象的發(fā)生，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

1 非法占用海域行為法律界定

1.1 非法占用海域行為認(rèn)定

海域包括所有水體、水面、海床、底土。從事海上捕撈、海水養(yǎng)殖、海底石油開采、海上旅游航運(yùn)等均屬于海域使用范疇[4]?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）第三條規(guī)定“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)”[5]。根據(jù)《海域法》第四十二條規(guī)定可知“非法占用海域”行為認(rèn)定須同時(shí)具備2個(gè)方面：①具有侵占海域的行為;②未經(jīng)有關(guān)部門審批或擅自更改審批用途。依照《海域法》第二條以及《臨時(shí)用海管理辦法》第二條可得“3個(gè)月”應(yīng)當(dāng)是擬占用海域的時(shí)間，而非已占用海域的時(shí)間，是行政審批辦理海域使用權(quán)的前提，而非執(zhí)法檢查立案查處的前提。故未取得《海域使用權(quán)證書》即實(shí)施占用海域的行為，無論其占用時(shí)間是否超過3 個(gè)月，均屬于非法占用海域[6]。但并非一概不足3個(gè)月的非法占用海域行為皆須行政處罰，核心要義系其用海方式是否屬于臨時(shí)用海和經(jīng)營性臨時(shí)用海。

1.2 非法占用海域行為的危害性

1.2.1 海洋生態(tài)環(huán)境問題加劇

海洋資源是人類的財(cái)富，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出強(qiáng)有力的貢獻(xiàn)。但隨著對(duì)于海洋的開發(fā)利用，海域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，適度圍海造地可以增加物種多樣性，但是過度開發(fā)海洋圍填海會(huì)嚴(yán)重?fù)p害生物賴以生存的自然環(huán)境。灘涂圍墾后，圍墾區(qū)域的魚卵、仔魚和底棲生物的損失是永久性的。如泥沙入海引起海水懸浮物增加，對(duì)游泳魚類的正常生理性行為產(chǎn)生影響，由于海洋生物“避害”反應(yīng)，墾區(qū)附近海域自然生長的游泳生物逐漸減少[7]。2018年7月4日，國家海洋督察組第四組針對(duì)浙江省圍海專項(xiàng)督查情況進(jìn)行匯報(bào)，由會(huì)議內(nèi)容可知，因在生態(tài)敏感區(qū)違法圈圍海域造成非法連島，導(dǎo)致水動(dòng)力條件嚴(yán)重下降，岸灘淤積，給一些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成較大影響。高強(qiáng)度的圍墾對(duì)濕地的損害是不可磨滅的，灘涂面積縮減及植被群落的變化不利于禽類的生存。2021年我國對(duì)8處濕地開展鳥類和植被監(jiān)測，監(jiān)測到國家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)鳥類6種、國家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)鳥類7種，同時(shí)監(jiān)測到沼澤植被堿蓬、蘆葦、檉柳和互花米草等[8]。為了保護(hù)生物的棲息地與繁殖地，科學(xué)用海勢在必行。

我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，填海造陸的行為與日俱增。我國海岸線綿延曲折，因去曲取直致使海岸線急劇縮減。寶貴的地理資源隨著非法填海造地、占用海域行為而消失，給我國環(huán)境資源造成難以恢復(fù)的損傷。

1.2.2 人身傷害事故和財(cái)產(chǎn)損失事故頻發(fā)

海南某房地產(chǎn)公司未經(jīng)審批非法使用海域，圍海造地，在項(xiàng)目擱淺后并未及時(shí)消除隱患，導(dǎo)致一學(xué)生掉入“吃人坑”溺亡。深圳填海區(qū)一些樓盤被媒體曝光出現(xiàn)地面沉降的現(xiàn)象，樓面底部的裂縫隨處可見[9]。更有甚者，填海造地工程存在致使海岸線被侵蝕、加劇洪災(zāi)危害等難以估量的后果。

非法占用海域行為的損害后果已經(jīng)逐步從侵害海洋資源、生物多樣性進(jìn)而發(fā)展至致使人類生活和人身安全受到威脅。茲事體大，如果不能從根源遏制非法占用海域的行為，會(huì)對(duì)我們賴以生存的環(huán)境帶來不可修復(fù)的嚴(yán)峻后果。

2 非法占用海域行為規(guī)制現(xiàn)狀

2.1 立法現(xiàn)狀

為加強(qiáng)海域管理、規(guī)范海域使用方式方法，針對(duì)非法占用海域行為，我國在行政處罰方面的法律法規(guī)主要包括《海域法》《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《海域使用權(quán)登記辦法》[10]，以及各沿海省（自治區(qū)、直轄市）因地制宜，結(jié)合《海域法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定出臺(tái)的地方性海域法規(guī)及規(guī)章。

《海域法》是基本法，意在規(guī)范我國海域使用管理秩序，對(duì)非法占用海域行為進(jìn)行行政處罰，從而合法使用海域，保障其永續(xù)良性發(fā)展。其規(guī)定了非法占用海域的類型及其責(zé)任承擔(dān)方式。①針對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)的行為，第四十二條規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的…… 罰款?！雹卺槍?duì)海域使用權(quán)期限屆滿后繼續(xù)使用的行為，第四十五條規(guī)定“違反本法第二十六條規(guī)定，海域使用權(quán)期滿，未辦理有關(guān)手續(xù)仍繼續(xù)使用海域的，責(zé)令限期辦理，可以并處一萬元以下的罰款;拒不辦理的，以非法占用海域論處。”③針對(duì)擅自改變海域用途的行為，第四十六條規(guī)定“違反本法第二十八條規(guī)定，擅自改變海域用途的，責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處非法改變海域用途的期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對(duì)拒不改正的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書的人民政府注銷海域使用權(quán)證書，收回海域使用權(quán)?！雹茚槍?duì)海域使用權(quán)終止后未依法拆除構(gòu)筑物的行為，第四十七條規(guī)定“違反本法第二十九條第二款規(guī)定，海域使用權(quán)終止，原海域使用權(quán)人不按規(guī)定拆除用海設(shè)施和構(gòu)筑物的，責(zé)令限期拆除;逾期拒不拆除的，處五萬元以下的罰款，并由縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門委托有關(guān)單位代為拆除，所需費(fèi)用由原海域使用權(quán)人承擔(dān)?！?/p>

依照《海域法》等相關(guān)法律法規(guī)，國家海洋局頒布《海域使用權(quán)管理規(guī)定》，其目的為規(guī)范海域使用權(quán)管理，維護(hù)海域使用秩序，保障海域使用權(quán)人的合法權(quán)益[11]?！逗Ｓ蚴褂脵?quán)登記辦法》對(duì)《海域法》中海域使用權(quán)登記事項(xiàng)作出更為細(xì)致具體的規(guī)定，其頒布有效規(guī)范了海域使用權(quán)登記制度。

非法占用海域行為處罰措施適用《中華人民共和國行政處罰法》。其第三十六條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外”[12]。本條之重點(diǎn)在于“未被發(fā)現(xiàn)”，若已立案或應(yīng)當(dāng)立案而未立案，視為違法占用海域行為已被發(fā)現(xiàn)。

設(shè)立法律法規(guī)的目的為保障我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)海域的管控，維護(hù)國家、組織和個(gè)人海域使用權(quán)不受侵害。我國在海域管理方面的法律法規(guī)已日益完備，初步形成較為完整的關(guān)于非法占用海域行為處罰的法律法規(guī)體系，在行政執(zhí)法方面基本符合我國對(duì)于海域保護(hù)的需求，但細(xì)節(jié)部分仍亟待完善。

2.2 實(shí)踐現(xiàn)狀

2.2.1 處罰受制于“三個(gè)月”期限規(guī)定

《海域法》第二條第三款規(guī)定：“在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域三個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng)，適用本法?！睋Q而言之，行為人非法占用海域行為不足“三個(gè)月”，即使執(zhí)法人員確有證據(jù)且侵害程度嚴(yán)重，仍無法對(duì)侵害海域行為進(jìn)行制約和處罰。實(shí)踐過程中，存在行為人利用這一漏洞從事營利活動(dòng)，從而損害國家利益的現(xiàn)象?！逗Ｓ蚍ā返谖迨l規(guī)定：“在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海使用特定海域不足三個(gè)月，可能對(duì)國防安全、海上交通安全和其他用海活動(dòng)造成重大影響的排他性用?；顒?dòng)，參照本法有關(guān)規(guī)定辦理臨時(shí)海域使用證。”在“三個(gè)月”的法律規(guī)定期限內(nèi)，性質(zhì)極其惡劣的非法占用海域活動(dòng)，也僅能通過行政處罰進(jìn)行規(guī)制，這顯然無法有效保護(hù)國家利益。

2.2.2 難以恢復(fù)原狀

在《海域法》中規(guī)定恢復(fù)海域原狀，在實(shí)際執(zhí)法中卻難以有效落實(shí)。恢復(fù)原狀的定義過于模糊，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)恢復(fù)至沒有受到損害的最初形態(tài)，有學(xué)者認(rèn)為只要消除違法行為對(duì)海域環(huán)境所造成的不良后果即可，即恢復(fù)原狀系物力狀態(tài)還是法律狀態(tài)尚存在爭議。最高人民法院在2018年全國海事審判典型案例中指出：“對(duì)責(zé)令退還非法占用海域、恢復(fù)海域原狀的強(qiáng)制執(zhí)行，由于涉及海域面積廣，責(zé)任主體人數(shù)眾多，構(gòu)筑物拆除、土方清運(yùn)工程量浩大，往往難以有效實(shí)施”[13]。且在實(shí)際執(zhí)行中，恢復(fù)原狀時(shí)行為人修繕周期長，極易對(duì)海域生態(tài)環(huán)境造成二次創(chuàng)傷。在已然侵害原本生態(tài)環(huán)境之處境下，恢復(fù)其至圓滿狀態(tài)需要重新自建凈化系統(tǒng)，顯然不僅久經(jīng)時(shí)日，更需要?dú)椮?cái)竭力與之配合，應(yīng)當(dāng)考量是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。不僅如此，更需斟酌在修復(fù)過程中，海域環(huán)境自身能否承受修繕工作。

2.2.3 以罰代管，監(jiān)管力度或缺

從執(zhí)法現(xiàn)狀看，以罰代管現(xiàn)象頻發(fā)。行政主體依據(jù)上述處罰規(guī)定，通過開具高額罰單以起到震懾效果，而疏于對(duì)非法占用海域行為的監(jiān)管和約束。行政機(jī)關(guān)未對(duì)非法占用海域行為足夠重視，僅在事態(tài)極其嚴(yán)重或者被舉報(bào)后開具罰單。且在實(shí)際執(zhí)行過程中，某些當(dāng)事人拒不履行罰款，繳納的罰款不足以彌補(bǔ)其行為造成的損失，并存在行為人繳納罰款遠(yuǎn)不足以與其投資成本相匹配的情況。因此僅通過行政處罰并不足以使當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自己行為的嚴(yán)重性，不足以遏制行為人面臨巨額利益誘惑后再次選擇侵害海域。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第六十六條：“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期交納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期交納?！钡词谷绱?，也存在某些行為人拒不繳納罰款的情況。因當(dāng)事人拒不履行處罰，行政機(jī)關(guān)無法順利對(duì)海域恢復(fù)原狀，還會(huì)導(dǎo)致政府執(zhí)行力面對(duì)質(zhì)疑，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的辦案效率造成影響。長此以往，會(huì)有越來越多的行為人忽略行政處罰帶來的結(jié)果，非法侵占海域。

因而可知，由于監(jiān)管部門疏于管理、巨額經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使等原因，非法占用海域行為無法得到有效遏制。刑事理論及司法實(shí)務(wù)并沒有意識(shí)到非法占用海域的巨大危害性，僅對(duì)此行為設(shè)立行政法律法規(guī)的懲處力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國現(xiàn)行法律側(cè)重于對(duì)陸域的保護(hù)，缺乏對(duì)于海域的管理和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的保障，故非法占用海域行為“入刑”迫在眉睫。

3 日本海域保護(hù)制度之借鑒

日本島嶼眾多，海岸線狹長曲折，是極度依賴海洋資源的國家。2007年日本通過《海洋基本法》，其法律地位等同于海洋根本法。針對(duì)利用海岸行為的法律有《公有水面埋立法》《漁業(yè)法》等，統(tǒng)一適用于海域陸域的法律有《港灣法》《海岸法》《水質(zhì)污染防止法》等[14]。日本海洋法律體系為全國一體化管理，采取集中和分散相結(jié)合的規(guī)制方法。分散管理由各省廳負(fù)責(zé)，制定相應(yīng)的法律制度，采取有效的管理手段。在統(tǒng)一管理方面，由運(yùn)輸省的海上保安廳全權(quán)負(fù)責(zé)，包括執(zhí)行海上救援打撈、監(jiān)督海洋資源的開發(fā)利用、保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)和執(zhí)行各種法律法規(guī)等[15]。日本學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出陸域海域一體化管理的建議[16]。針對(duì)海域生態(tài)污染，日本政府正實(shí)施更為嚴(yán)格的嚴(yán)管填海造地工作計(jì)劃，在《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》第24條有所體現(xiàn)，即行為人實(shí)施了擅自建筑構(gòu)筑物污染瀨戶內(nèi)海水質(zhì)的行為，處1年以下的徒刑或50萬日元以下的罰金[17]。日本海域管理的核心即海域許可的審批，填埋申請(qǐng)人在進(jìn)行圍海造陸時(shí)必須向督道府縣知事提出申請(qǐng)，并經(jīng)過其環(huán)境審查和多方利益協(xié)調(diào)，方可許可項(xiàng)目。借鑒日本海岸管理經(jīng)驗(yàn)，其重心為對(duì)填海項(xiàng)目的合理性進(jìn)行綜合有效的把關(guān)。

日本在海域資源保護(hù)方面獨(dú)有建樹，對(duì)于我國有較強(qiáng)的借鑒意義。我國對(duì)于海域許可有較大的自由裁量權(quán)，國家和地方之間的一體化管理銜接不到位，對(duì)海域許可證的頒發(fā)不謹(jǐn)慎，再加上巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，懲處不到位導(dǎo)致非法占用海域現(xiàn)象頻發(fā)。由此可見，我國將非法占用海域行為納入刑法規(guī)制、追究相關(guān)人刑事責(zé)任，符合國際立法趨勢。

4 遏制非法占用海域行為之對(duì)策

4.1 非法占用海域行為“入刑”

為遏制非法占用海域行為，保障我國海域生態(tài)環(huán)境永續(xù)發(fā)展，保護(hù)國家、社會(huì)、個(gè)人海域權(quán)益，從資源開發(fā)向注重開發(fā)與保護(hù)并駕齊驅(qū)轉(zhuǎn)變，針對(duì)行政執(zhí)法規(guī)制非法占用海域力量有限，將非法占用海域納入刑事立法范疇。

4.1.1 追究非法占用海域行為刑事責(zé)任

《海域法》對(duì)于嚴(yán)重違法用海行為（如非法填海），缺乏刑事威懾[18]。我國對(duì)于生態(tài)環(huán)境資源大多有非常嚴(yán)格周密的保護(hù)，但是在非法占用海域方面并沒有制定專門的法條進(jìn)行限制和懲處。因此需增強(qiáng)對(duì)于海洋價(jià)值的深刻認(rèn)識(shí)，海洋資源與陸域資源具有同樣重要的地位與作用，建議在《海域法》中增加關(guān)于刑事責(zé)任的條款，并在刑法中有所體現(xiàn)。例如：在《海域法》第四十二條“未經(jīng)批準(zhǔn)……海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”后增加“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。在《中華人民共和國刑法》妨害社會(huì)管理罪一章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中，針對(duì)非法占用海域、填海造陸等破壞海域資源及生態(tài)環(huán)境、妨害海域管理的行為，情節(jié)嚴(yán)重的，進(jìn)行刑事懲戒，設(shè)立“非法占用海域”相關(guān)罪名。

4.1.2 非法占用海域相關(guān)罪名構(gòu)成要件

本罪侵犯的犯罪客體是國家對(duì)于海域資源的管理制度以及國家對(duì)于海域資源的所有權(quán)。行為人未將填海或海域資源開采項(xiàng)目上報(bào)有關(guān)部門審查核實(shí)，未取得海域使用許可證，侵犯我國海域管理制度。由《憲法》第九條可知海域作為國家資源，需要國家許可才能被開發(fā)利用，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。未經(jīng)有關(guān)部門許可，在無海域許可證、未繳納海域使用金的情況下，擅自占用海域，非法圍海造陸;在執(zhí)法主體責(zé)令整改修復(fù)過程中，因恢復(fù)原狀存在困難導(dǎo)致大量人力財(cái)力物力被耗費(fèi)。上述行為都會(huì)對(duì)國家財(cái)產(chǎn)造成損失。

本罪的客觀方面即違反海域使用管理法律的規(guī)定，非法占用海域，未經(jīng)許可改變海域用途的行為。因刑法本身的嚴(yán)厲性要求刑法具有謙抑性，須對(duì)行為人的行為做出細(xì)致的規(guī)定。本罪包括4種情形：①“非法占用海域”即在未取得海域許可證或騙取海域使用許可證的情況下，非法占用海域，給國家的經(jīng)濟(jì)和資源造成巨大損失的。②“拒不拆除違法海上構(gòu)筑物和用海設(shè)施”是指在海域使用期屆滿后，執(zhí)法部門責(zé)令拆除用海設(shè)施拒不拆除的，其用海設(shè)施繼續(xù)對(duì)海域環(huán)境造成侵害的。③“違法改變海域用途”即行為人申報(bào)海域項(xiàng)目時(shí)為此目的，并且該目的已通過相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，獲得海域許可證，但在實(shí)際實(shí)施的過程中為了自己的利益，私自改變海域用途且未經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)的。④“采用破壞性方式占用海域”為使用不合理的工具、方式等對(duì)海域的通航條件、生態(tài)系統(tǒng)以及海洋環(huán)境等造成嚴(yán)重的破壞[19]。對(duì)于違法行為是否達(dá)到犯罪程度必須符合刑法主客觀相一致原則，并非將非法占用海域行為一概納入刑法規(guī)制的范圍，其違法行為必須對(duì)海域侵害極其嚴(yán)重，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，行為人主觀惡性較重，拒不賠償和恢復(fù)原狀，才依法定罪量刑。對(duì)于非法占用海域行為未有嚴(yán)重破壞、侵害程度低、極易恢復(fù)的，僅依據(jù)相關(guān)行政法處罰即可。是否造成“嚴(yán)重后果”需進(jìn)行實(shí)地勘察，并依據(jù)科學(xué)技術(shù)和國家環(huán)境相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理的計(jì)算。非法占用海域行為“入刑”，其目的是更好地管理海域使用方式，對(duì)行為人非法占用海域的行為進(jìn)行有效管控，而非試圖通過刑法代替行政處罰。對(duì)于是否適用刑法，相關(guān)司法部門需謹(jǐn)慎考量。

本罪犯罪主體包括自然人和單位。自然人即年滿16周歲，達(dá)到刑事責(zé)任年齡，具有刑事責(zé)任能力。單位犯罪即為單位或者單位多數(shù)成員謀取非法利益，體現(xiàn)了單位的意志，單位集體決定，或者單位負(fù)責(zé)人為了單位的利益做出決定。對(duì)單位實(shí)行“雙罰制”，自然人和單位處罰并行不悖。處罰單位自然人系依照本罪處罰自然人定罪，即人身刑與財(cái)產(chǎn)刑并處，對(duì)單位判處罰金。

本罪的主觀方面為故意，即明知自身不具有獲取海域使用許可證的資質(zhì)，或者偽造資質(zhì)騙取海域使用許可證進(jìn)行填海造陸或開采海域資源;或者明知有關(guān)部門批準(zhǔn)的是此海域用途，擅自更改至彼海域用途。行為人在此期間是否已非法謀取巨額利益不影響非法占用海域行為之認(rèn)定。

4.2 行政法同刑法相銜接

僅靠行政執(zhí)法力量有限，懲處力度不夠，不足以有效遏制非法占用海域行為。僅依靠刑法“一步到位”，無論損害程度一律適用刑法處罰，不利于保障人權(quán)。因此行政法必須同刑法相結(jié)合，在保障人權(quán)的前提下，保障國家、社會(huì)、他人的合法權(quán)益。

4.2.1 完善銜接程序性規(guī)定

確定行政主體在行政執(zhí)法時(shí)，什么情況的案件應(yīng)當(dāng)移交至刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，如針對(duì)面積、損害程度、占用時(shí)間等制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)移送的程序和移送的合理期限作出規(guī)定。對(duì)于需要移送至刑事司法機(jī)關(guān)的案件，行政主體在調(diào)查時(shí)的全部資料證據(jù)必須移交，對(duì)證據(jù)的搜集、整理和保全作出詳盡規(guī)定，必須讓刑事司法機(jī)關(guān)看見案件全貌。必要時(shí)，行政主體可要求公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查，搜集證據(jù)。公安機(jī)關(guān)可協(xié)助行政執(zhí)法部門判斷該案件是否應(yīng)當(dāng)移交至刑事司法機(jī)關(guān)?，F(xiàn)階段，對(duì)于非法占有海域行為的行政處罰和刑事規(guī)制銜接仍不成熟，需在日后的實(shí)踐過程中慢慢探索，完善相關(guān)程序制度，不僅重實(shí)體，也應(yīng)重程序。

4.2.2 構(gòu)建海域執(zhí)法監(jiān)督制度

在執(zhí)法過程中，可能出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)或?yàn)E用執(zhí)法裁量權(quán)的情況。因此需要科學(xué)合理地細(xì)化裁量權(quán)，并且加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，可通過上級(jí)行政主體對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、黨的監(jiān)督等方式，對(duì)海域執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。勿使應(yīng)當(dāng)移交刑事司法機(jī)關(guān)的案件拒不移交，造成犯罪行為無法及時(shí)制裁;也不可出現(xiàn)不應(yīng)移交的案件交由刑事司法機(jī)關(guān)審查，致使行政效率低下。

4.2.3 完善信息共享機(jī)制

在信息技術(shù)高速發(fā)展的階段，“電子化”數(shù)據(jù)信息日益完善，建立信息共享機(jī)制有助于行政和刑事相配合。信息共享制度內(nèi)容包括數(shù)據(jù)平臺(tái)共享、案件備案共享以及技術(shù)資源共享。①數(shù)據(jù)平臺(tái)共享是指行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)在處理案件時(shí)各有自己的程序，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查和執(zhí)法的過程中將案件情況記錄在冊(cè)，便于將案件移交時(shí)，司法機(jī)關(guān)能及時(shí)獲知案件全部信息和執(zhí)法情況，節(jié)約司法成本。同時(shí)，便于司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，若該案件已達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)而不移交，可以要求行政機(jī)關(guān)移交。②案件備案共享可使不同機(jī)關(guān)和部門之間打破屏障，相互協(xié)作，共同推動(dòng)案件進(jìn)程。③技術(shù)資源共享是在海域生態(tài)環(huán)境被損害的背景下，對(duì)其情況進(jìn)行權(quán)威的技術(shù)鑒定，鑒定技術(shù)和結(jié)果行政機(jī)關(guān)同司法機(jī)關(guān)共同享有，避免重復(fù)鑒定，造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。建立信息共享機(jī)制，有助于行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)相互配合，共同對(duì)非法占用海域行為進(jìn)行認(rèn)定，不僅有效保障人權(quán)和保護(hù)法益，同時(shí)也增加了執(zhí)法和審判的透明度，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)群眾法治觀念。

4.3 開展打擊非法占用海域?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)

海警局可同海洋資源相關(guān)管理部門、當(dāng)?shù)卣扔嘘P(guān)部門聯(lián)合行動(dòng)，開展非法占用海域相關(guān)的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。積極共享海域相關(guān)政務(wù)，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的信息互聯(lián)，強(qiáng)化海警局同當(dāng)?shù)貦z察院、法院的通力合作，在案件重大疑難的情況下可以要求檢察院依照法律規(guī)定提前介入案件的偵查過程。將非法占用海域的典型案件辦好、辦精，形成示范效應(yīng)，為以后此類案件的偵辦積累經(jīng)驗(yàn)，有效將非法占用海域行為的刑法規(guī)制運(yùn)用到實(shí)踐中去。

5 結(jié)語

海洋資源同陸域資源一樣，是人類寶貴的財(cái)富。海洋生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展對(duì)遏制非法占用海域行為提出了迫切的要求，不能僅依賴行政主體作出處罰，需要更嚴(yán)厲的懲戒來預(yù)防此行為頻發(fā)。因此非法占用海域“入刑”不可或缺，通過制定相關(guān)法律，完善刑法自然資源相關(guān)體系。