黃茜雯　朱暉

關(guān)鍵詞：灣（灘）長制;海洋生態(tài)環(huán)境治理;環(huán)境協(xié)同法治;渤海治理

中圖分類號：P76;X171.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）02-0085-07

0 引言

渤海是半封閉型的內(nèi)海，其自身水交換能力較弱，且面臨巨大的陸源排污壓力，海洋生態(tài)十分脆弱，極易受到污染、破壞和損害?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確了以渤海海區(qū)的渤海灣、遼東灣、萊州灣、遼河口、黃河口等為重點，推動河口海灣綜合整治的任務(wù)。2021年4月國務(wù)院污染防治攻堅戰(zhàn)工作報告顯示渤海污染防治攻堅戰(zhàn)取得一定的成效[1]。但《2020年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，渤海未達到一類水質(zhì)海域面積同比增加，劣四類水質(zhì)海域面積仍然較大，海洋生態(tài)系統(tǒng)為亞健康[2]?？梢?，渤海海洋生態(tài)環(huán)境問題仍然存在。

“十四五”將深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、加快推動綠色低碳發(fā)展、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃之中，為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定堅實的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。規(guī)劃指出，在生態(tài)環(huán)境治理方面還要切實加強生態(tài)環(huán)境立法和督察執(zhí)法。其中，“灣（灘）長制”的推行，有助于加強海洋垃圾污染防治監(jiān)管，進而推進環(huán)渤海海域?qū)嵤┚C合治理，深入打好渤海污染防治攻堅戰(zhàn)。

1 “灣（灘）長制”的界定

“灣（灘）長制”是以小微單元為對象的治理機制[3]，是由沿海地區(qū)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任海灣（灘）灣（灘）長，對其轄區(qū)內(nèi)海灣生態(tài)環(huán)境治理負責(zé)的治理機制?！盀常╅L制”作為我國治海治灣的創(chuàng)新制度并非憑空而生，而是扎根于我國河長制的成功經(jīng)驗之上，并同河長制一樣內(nèi)生于既有的環(huán)境法律和環(huán)境行政管理制度[4]。從“灣（灘）長制”產(chǎn)生的基礎(chǔ)來看，我國政治體制的特點是“灣（灘）長制”產(chǎn)生和運行的現(xiàn)實基礎(chǔ);河長制與其一脈相承[5]，河長制是實施“灣（灘）長制”的實踐基礎(chǔ)。

“灣（灘）長制”是我國針對海灣生態(tài)環(huán)境保護的新興治理模式，“灣（灘）長制”作為構(gòu)建海洋生態(tài)文明體系的制度創(chuàng)新，是建設(shè)綠色可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要手段。為探索近岸海域和海灣保護與治理模式，2017年國家海洋局提出推行“灣長制”試點的工作構(gòu)想，試點地分別為河北省秦皇島市、山東省膠州灣、海南省?？谑?、江蘇省連云港市、浙江省全省[6]。2018年《<中華人民共和國海洋環(huán)境保護法>執(zhí)法檢查報告》中建議“加快建立健全灣長制”。同年，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，提出“環(huán)渤海三省一市分別在遼東灣、渤海灣、萊州灣建立實施灣長制”[7]。

2 環(huán)渤?！盀常╅L制”運行機制的現(xiàn)狀

環(huán)渤海區(qū)域三大海灣依托于環(huán)渤海的三省一市，即山東省、河北省、遼寧省和天津市的灣長制制度設(shè)計，在萊州灣、渤海灣、遼東灣建立實施“灣（灘）長制”。

2.1 組織體系

山東省建立省、市、縣三級灣長和灣長辦公室體系，省委書記、省長擔(dān)任總灣長，省委副書記、常務(wù)副省長、分管生態(tài)環(huán)境工作的副省長擔(dān)任副總灣長;沿海市、縣（市、區(qū)）總灣長由黨委和政府主要負責(zé)人擔(dān)任;跨縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)域的海灣，由上一級相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任灣長。省灣長制辦公室設(shè)在省生態(tài)環(huán)境廳，省灣長辦主任由省生態(tài)環(huán)境廳主要負責(zé)人擔(dān)任，副主任由省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳分管負責(zé)人擔(dān)任。山東省將跨市行政區(qū)域的萊州灣、渤海灣（山東部分）確定為省級海灣，分別由省委副書記、常務(wù)副省長、分管生態(tài)環(huán)境工作的副省長擔(dān)任灣長，省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳為相應(yīng)省級海灣聯(lián)系單位。2019年煙臺市在此基礎(chǔ)上進一步將萊州灣設(shè)為市級海灣，由有關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任市級灣長，市自然資源和規(guī)劃局、市生態(tài)環(huán)境局、市城管局、市交通運輸局、市水利局、市海洋發(fā)展和漁業(yè)局分別為市級海灣聯(lián)系部門，負責(zé)牽頭落實所配套灣長安排的工作事項和任務(wù)[8]。

河北省在秦皇島市試點開展灣長制的基礎(chǔ)上，在沿海區(qū)域全面推行灣長制，建立省、市、縣（市、區(qū)）、基層四級灣長和省、市、縣（市、區(qū)）建立灣長制辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或沿灣有關(guān)單位明確負責(zé)相關(guān)工作的機構(gòu)[9]。河北省省政府主管生態(tài)環(huán)境的副省長擔(dān)任省級灣長，秦皇島市、唐山市、滄州市市長擔(dān)任市級總灣長，市政府分管生態(tài)環(huán)境工作的副市長擔(dān)任市級副總灣長。省灣長辦公室設(shè)在省生態(tài)環(huán)境廳，由省生態(tài)環(huán)境廳主要負責(zé)人擔(dān)任省灣長辦主任，省生態(tài)環(huán)境廳分管海洋生態(tài)環(huán)境的副廳長擔(dān)任常務(wù)副主任，沿海三市主管副市長，省自然資源廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省交通運輸廳、河北海事局、河北海警局主管副職擔(dān)任副主任。

天津市針對渤海灣（天津段）建立濱海新區(qū)灣長制，設(shè)置“區(qū)—街鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）—村級或相應(yīng)級別基層單位”三級灣長體系，一級灣長由分管環(huán)境、海洋的區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，二級灣長由屬地黨政負責(zé)人擔(dān)任，三級灣長由屬地按實際設(shè)置。建立“黨政牽頭、部門協(xié)同、屬地負責(zé)”的制度體系[10]。

遼寧省建立遼東灣灣長制，構(gòu)建省、市、縣三級灣長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）巡查員隊伍相結(jié)合的組織體系，實施范圍包括大連（渤海海域）、錦州、營口、盤錦、葫蘆島五市[11]。遼東灣總灣長由省長擔(dān)任，副總灣長由分管生態(tài)環(huán)境、自然資源、公安工作的副省長擔(dān)任;市、縣（區(qū)）灣長由本級政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任;各自然海灣灣長由同級政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任;跨行政區(qū)劃的自然海灣灣長由上一級政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。遼寧省在省生態(tài)環(huán)境廳設(shè)立省灣長辦公室，由省生態(tài)環(huán)境廳廳長擔(dān)任省灣長辦主任，省生態(tài)環(huán)境廳和省自然資源廳分管海洋相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任。此外，遼寧省還鼓勵占用海岸線及海域進行資源環(huán)境開發(fā)利用的石化、核電、港口、修造船廠、旅游景區(qū)等重要工業(yè)企業(yè)主要負責(zé)人擔(dān)任民間灣長，落實企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任。

2.2 職責(zé)范圍

環(huán)渤海三省一市建立“灣（灘）長制”主體責(zé)任體系，明確各責(zé)任主體的職責(zé)范圍。①灣（灘）長的職責(zé)。灣（灘）長對海灣（灘）環(huán)境質(zhì)量和海洋生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)負責(zé)。確定、落實所轄行政區(qū)內(nèi)管控單元的目標(biāo)任務(wù)，包括海洋空間資源管控、陸源污染入海防治、海域污染防治、海岸帶生態(tài)保護與修復(fù)等海洋生態(tài)環(huán)境保護任務(wù);總灣（灘）長領(lǐng)導(dǎo)全省“灣（灘）長制”工作，各級灣長領(lǐng)導(dǎo)灣長辦開展工作，組織灣長制成員單位履行海灣（灘）管理保護職責(zé)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理等問題;灣長對相關(guān)部門和下一級灣長履職情況進行督導(dǎo);各級灣（灘）長根據(jù)海灣管理保護的要求，著重對海灣水質(zhì)、入海排污口、垃圾傾倒、海水養(yǎng)殖、海灣岸線、采砂、圍填海等事項進行巡查巡護，并記載巡查情況。②灣（灘）長辦公室的職責(zé)。灣（灘）長辦負責(zé)組織實施灣長制具體工作和日常管理工作，包括制定巡灣計劃、建立完善各種配套制度等，主要體現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)、調(diào)度督導(dǎo)、信息宣傳、檢查考核等方面。灣長制辦公室組織協(xié)調(diào)成員單位按照職責(zé)分工落實責(zé)任，監(jiān)督指導(dǎo)下級灣長制辦事機構(gòu)開展相關(guān)工作，負責(zé)落實上級灣長制辦公室和灣長交辦的其他事項。③灣長制成員單位（配合部門）的職責(zé)，主要包括制定本部門灣長制工作目標(biāo)任務(wù)、協(xié)助灣長巡灣工作、加強部門執(zhí)法監(jiān)管等方面。成員單位負責(zé)承辦灣長巡查問題清單，及時整改灣長巡查發(fā)現(xiàn)的違法行為和問題，并向灣長、灣長辦反饋整改情況。

2.3 問責(zé)監(jiān)督

環(huán)渤?！盀常╅L制”的問責(zé)與監(jiān)督的主要機制為制度內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督。制度內(nèi)監(jiān)督是指建立灣（灘）長考核與獎懲制度，由上級對下級灣長進行問責(zé)和考核，同級灣長設(shè)橫向監(jiān)督，強化聯(lián)動，對瀆職領(lǐng)導(dǎo)干部進行終身追責(zé)。社會監(jiān)督主要體現(xiàn)為在海岸設(shè)灣（灘）長公示牌、聘用社會監(jiān)督員、鼓勵志愿者參與巡灣和利用媒體輿論監(jiān)督等方式。

2.4 公眾參與

環(huán)境事務(wù)參與權(quán)是聯(lián)系公民環(huán)境權(quán)公益性權(quán)益與公民環(huán)境權(quán)私益性權(quán)益的紐帶[12]，環(huán)境狀況知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)參與權(quán)是公民環(huán)境權(quán)的重要內(nèi)容。環(huán)渤海三省一市在實施灣長制中，注重保障公眾參與的權(quán)利。河北省通過購買公共服務(wù)的方式，引導(dǎo)企業(yè)減排治污;山東省和遼寧省通過聘請社會監(jiān)督員、建立志愿者巡查隊伍和民間灣長等方式，讓公眾加入海灣生態(tài)環(huán)境治理中來。

綜上，從環(huán)渤海各沿海地區(qū)在“灣（灘）長制”組織架構(gòu)的設(shè)置上來看，各地因地制宜，高位推進灣長制體系的建設(shè)，組織架構(gòu)較為完備。在配套制度建設(shè)上，山東省通過建立灣長制高端智庫，打造“智慧灣長”，提高灣長制管理運行水平;河北省配套灣長與河長的聯(lián)席會議制度，創(chuàng)設(shè)信息共享制度;遼寧省完善信息化監(jiān)管手段，銜接河長制，引入民間灣長進行管理。此外，各地都注重問責(zé)與監(jiān)督機制的構(gòu)建，切實保障公眾參與。

3 環(huán)渤?！盀常╅L制”區(qū)域環(huán)境協(xié)同的缺失

“治理”在語義層面具有“統(tǒng)治”“管理”“支配”“服務(wù)”等多重含義。公共治理的核心在于公權(quán)力的來源、配置、形式以及運作，構(gòu)成公共事務(wù)治理之道演變的內(nèi)在依據(jù)[13]。20世紀(jì)90年代，協(xié)同治理作為新的治理概念誕生，其是自然科學(xué)中的協(xié)同理論和社會科學(xué)中的治理理論交叉的理論，是在協(xié)同理論和治理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的新學(xué)科[14]。區(qū)域環(huán)境治理是公共事務(wù)治理的重要組成部分，涉及區(qū)域內(nèi)各相鄰行政區(qū)政府、企業(yè)和其他社會組織以及公民之間復(fù)雜的相互關(guān)系，這些主體之間的協(xié)同行動決定區(qū)域環(huán)境法治的成效[15]。

渤海海洋污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題，實質(zhì)上是“公地悲劇”在海洋領(lǐng)域的體現(xiàn)。因其作為深入大陸的半封閉內(nèi)海的海洋特征具有特殊性和復(fù)雜性，倒逼渤海海洋生態(tài)環(huán)境治理必須依托整體治理和全局治理。有鑒于此，深入打好渤海污染防治攻堅戰(zhàn)，離不開海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同法治的支撐。縱觀環(huán)渤海區(qū)域各省市“灣（灘）長制”實施現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)各地區(qū)在施行過程中區(qū)域內(nèi)協(xié)同法治的缺失，主要表現(xiàn)為協(xié)同立法缺失、協(xié)同執(zhí)法缺失、權(quán)威司法缺失以及多元共治主體的缺失。

3.1 協(xié)同立法缺失

盡管我國在沿海地區(qū)全面推行“灣（灘）長制”，但目前并未有全國性的法律法規(guī)針對“灣（灘）長制”做統(tǒng)一的法律規(guī)定，而是以試點單位帶動各沿海地區(qū)出臺當(dāng)?shù)氐恼咝晕募橹鳌Ｒ栽圏c帶動各地自行推行“灣（灘）長制”在一定程度上有利于沿海各地達到因地制宜的效果，但同時也容易產(chǎn)生缺乏高位階的法律法規(guī)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各地規(guī)定相沖突而難以平衡解決的問題。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)沿海各地的規(guī)定未呈現(xiàn)具體化，多是原則性規(guī)范，這就導(dǎo)致各地灣長制實施過于寬泛，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)。除區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域之間灣長制缺乏立法協(xié)同外，各行政區(qū)域內(nèi)灣長制與河長制的銜接亦存在缺乏協(xié)調(diào)機制的問題。因此，環(huán)渤海區(qū)域海洋環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)完善立法體系，做到區(qū)域內(nèi)灣長制協(xié)同立法。

3.2 協(xié)同執(zhí)法缺失

就環(huán)渤海三省一市“灣（灘）長制”實施現(xiàn)狀來看，由于“灣（灘）長制”制度設(shè)計以屬地管理為基礎(chǔ)，未能充分立足于海洋整體性，因此各地區(qū)呈現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象，區(qū)域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法面臨失調(diào)困境，具體表現(xiàn)為協(xié)同執(zhí)法動力與協(xié)同執(zhí)法行動的缺失。

三 省一市的海洋生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)和重點任務(wù)不同，且利益配置不均衡，各執(zhí)法主體存在利益差異，導(dǎo)致環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法動力缺失。盡管三省一市在構(gòu)建灣長制時提出加強跨行政區(qū)域之間的溝通協(xié)調(diào)，但也存在一些問題。①這種協(xié)調(diào)僅限于原則性規(guī)定，并無相關(guān)明確和細化的協(xié)同方案，使得協(xié)同執(zhí)法行動難以實現(xiàn)。②在協(xié)調(diào)上更加注重本地區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)域的協(xié)調(diào)，在跨地區(qū)協(xié)調(diào)執(zhí)法上則相對乏力。而不同地區(qū)的灣長之間也不存在行政隸屬關(guān)系，更是加重地區(qū)間協(xié)調(diào)執(zhí)法的困難。此外，即便跨地區(qū)行政區(qū)域可以通過相互發(fā)函進行私下溝通協(xié)調(diào)執(zhí)法問題，一方面，這種溝通缺乏強制性與權(quán)威性;另一方面，這種跨地區(qū)治理目標(biāo)的溝通協(xié)同需要多方位橫向交流達成統(tǒng)一后，再分解目標(biāo)到各級灣長體系縱向施行，容易出現(xiàn)協(xié)同執(zhí)法效率不高的困境。

3.3 權(quán)威司法缺失

從“灣（灘）長制”問責(zé)機制來看，“灣（灘）長制”主要是通過將自上而下的層層施壓和嚴(yán)格的考核問責(zé)制度相結(jié)合，形成考核倒逼機制[16]。當(dāng)灣長、灣長辦等相關(guān)責(zé)任主體不履行其職責(zé)或履職不力時，對灣長的問責(zé)和懲罰首先來自制度內(nèi)部，主要包括黨的問責(zé)與行政問責(zé)。黨的問責(zé)是指執(zhí)政黨對擔(dān)任灣長的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，行政問責(zé)是指制度內(nèi)上級灣長對下級灣長的問責(zé)，如上級灣長對下級灣長的批評、建議，對檢舉、揭發(fā)、申訴后的處理。問責(zé)應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公平，制度內(nèi)自考自評自罰的問責(zé)方式雖然能夠提高問責(zé)效率，但難免有相互包庇而缺失公平之嫌。相較而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好地規(guī)避這一難題。

司法問責(zé)主要通過司法審判和檢察監(jiān)督得以實現(xiàn)。在司法審判上，通常以司法訴訟來維護公眾的海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益。但在我國現(xiàn)行法律框架之下，由于灣長制責(zé)任主體失職行為不屬于行政法上的行政不作為，公民或組織無法直接針對灣長的失職提起行政訴訟，灣長不能作為行政訴訟的被告。若因灣長制主體失職造成海灣生態(tài)環(huán)境損害，則檢察機關(guān)可以向法院提起海洋環(huán)境公益訴訟。在檢察監(jiān)督方面，山東省、遼寧省分別在省內(nèi)探索建立“灣長+檢察長”公益訴訟監(jiān)督協(xié)作機制，有利于實現(xiàn)公益訴訟檢察監(jiān)督和灣長制在海洋生態(tài)環(huán)境保護中的聯(lián)合應(yīng)用。但目前該協(xié)作模式并未適用于環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)，缺乏環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)的檢察監(jiān)督聯(lián)動協(xié)同。

在海洋環(huán)境治理過程中，由于海水流動和海洋生態(tài)的特性，必然要求海灣治理區(qū)域協(xié)同化，而跨行政區(qū)域的灣長制追責(zé)難題，則可以通過區(qū)域內(nèi)協(xié)同司法得到解決。反觀環(huán)渤海區(qū)域灣長制問責(zé)機制，區(qū)域內(nèi)各省市在問責(zé)方式上仍以內(nèi)部問責(zé)為主導(dǎo)，各行政區(qū)域內(nèi)灣長制司法問責(zé)缺失，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)協(xié)作司法問責(zé)更是缺乏。區(qū)域內(nèi)權(quán)威司法追責(zé)途徑缺失，并不利于海洋環(huán)境協(xié)同法治的長效性。

3.4 多元共治主體缺失

在參與式民主的要求之下，尤其是在環(huán)境保護等與公民私利密切相關(guān)的領(lǐng)域，多利益中心主體的公共治理應(yīng)運而生。多元共治的利益中心包括政府、市場、社會組織、公眾以及大眾媒體等主體，強調(diào)的是“小政府-大社會”。灣長制的治理邏輯仍然是以黨政機關(guān)為主導(dǎo)的科層制，環(huán)渤海沿海多元主體參與灣長制治理仍然不足。在保障公眾參與灣長制治理方面，山東省聘請社會監(jiān)督員、遼寧省鼓勵設(shè)民間灣長等方式，都有利于公民行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)，但仍缺乏環(huán)保組織、大眾媒體等主體參與。

此外，不同地區(qū)公民參與的形式不同，跨行政區(qū)域下則會影響公民環(huán)境監(jiān)督積極性。雖然鼓勵設(shè)民間灣長，但民間灣長主要職權(quán)范圍與灣長有所不同。民間灣長一般由在海岸或海域開發(fā)的相關(guān)企業(yè)負責(zé)人或者普通公民擔(dān)任，不屬于黨政體系中的人員，故無法適用公務(wù)員問責(zé)方式來追究其責(zé)任。當(dāng)民間灣長怠于行使職權(quán)時，就出現(xiàn)如何追責(zé)的難題。

4 環(huán)渤?！盀常╅L制”區(qū)域環(huán)境協(xié)同建構(gòu)路徑

4.1 區(qū)域內(nèi)立法協(xié)同

海洋生態(tài)環(huán)境的治理具有復(fù)雜性，但我國專門針對海洋生態(tài)系統(tǒng)保護的法律法規(guī)并不多。為了有效落實政府責(zé)任，需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，將“灣（灘）長制”明確規(guī)定在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)之中，為落實“灣（灘）長制”提供法律保障。就環(huán)渤海區(qū)域而言，亟須建立長期和完善的環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同治理模式，積極開展區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長制”立法。①建立環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長制”立法聯(lián)席會議并設(shè)辦公室，由三省一市選派代表對區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長制”協(xié)同立法事項進行協(xié)調(diào)溝通，達成立法共識。②由區(qū)域內(nèi)各省市立法部門協(xié)同開展具體的立法工作，通過對各行政區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范和制度進行梳理，對易沖突與不協(xié)調(diào)的內(nèi)容進行修改與整合。③注重區(qū)域內(nèi)環(huán)境“硬法”與“軟法”共治，在政策目標(biāo)和手段等方面加強區(qū)域內(nèi)協(xié)同合作，消除環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理政策的短板。④環(huán)渤海各行政區(qū)域應(yīng)注重海洋生態(tài)環(huán)境的陸海統(tǒng)籌，從立法上建立“灣（灘）長制”與河長制的銜接機制，加強陸源污染入海防治。

4.2 區(qū)域內(nèi)執(zhí)法協(xié)同

協(xié)同執(zhí)法在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中，具有關(guān)鍵性作用。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長制”協(xié)同執(zhí)法的構(gòu)建，首先需要激發(fā)協(xié)同執(zhí)法動力，設(shè)定三省一市環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一的治理指標(biāo)和重點任務(wù)，同時在區(qū)域內(nèi)針對聯(lián)動執(zhí)法行動設(shè)置科學(xué)的激勵機制和獎懲制度。在協(xié)同執(zhí)法行動方面：①加強三省一市“灣（灘）長制”主體聯(lián)動執(zhí)法，可行路徑是組建環(huán)渤?！盀常╅L制”協(xié)同執(zhí)法專項隊伍，建立環(huán)渤海灣（灘）長委員會對區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長制”主體執(zhí)法進行總體協(xié)調(diào)溝通，整合環(huán)渤海三省一市執(zhí)法資源，建設(shè)環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長制”協(xié)同運行管理系統(tǒng);②提高協(xié)同執(zhí)法效率，通過環(huán)渤?！盀常╅L制”定期聯(lián)席會議制度加強區(qū)域內(nèi)各省市溝通協(xié)作，同時依托信息技術(shù)平臺對環(huán)渤海巡灣異常和問題實時監(jiān)測，并及時反饋至環(huán)渤海灣（灘）長委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。

4.3 區(qū)域內(nèi)司法協(xié)同

環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境污染具有跨行政區(qū)域污染的特點，對于跨域追責(zé)的認(rèn)定存有一定困難。司法權(quán)是三大國家公權(quán)力之一，司法權(quán)可以依法擺脫行政區(qū)劃的簡單劃分，因而司法權(quán)威有助于推動形成區(qū)域內(nèi)環(huán)境法治共識。區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同法治必須得到司法權(quán)威的支持。環(huán)渤海區(qū)域“灣（灘）長制”協(xié)同治理，將司法獨立追責(zé)納入問責(zé)機制之中，形成合理有效的區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制。構(gòu)建環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)司法協(xié)同的有效路徑之一就是建立司法合作交流機制，分享區(qū)域內(nèi)司法經(jīng)驗，加強區(qū)域內(nèi)司法協(xié)作的理念，消除地方保護主義。同時，完善區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境公益訴訟制度，將環(huán)保組織列為海洋環(huán)境公益訴訟主體，充分保障公眾參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利;加強區(qū)域內(nèi)檢察機關(guān)對海洋環(huán)境公益訴訟案件的協(xié)作，形成區(qū)域內(nèi)檢察資源優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。

4.4 區(qū)域內(nèi)多元主體協(xié)同共治

區(qū)域環(huán)境治理是多元治理，區(qū)域環(huán)境法治化涉及區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府、企業(yè)、其他社會組織和公民，以及他們之間復(fù)雜的相互關(guān)系，區(qū)域環(huán)境法治的有效性依托于這些主體之間的協(xié)同行動。在共容利益驅(qū)動之下，環(huán)渤海區(qū)域海洋環(huán)境治理需要政府、企業(yè)、社會組織、公眾和大眾媒體等多元主體參與、協(xié)同治理。

環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)多元主體協(xié)同治理，要求政府積極推動灣長制立法，加強海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，引進和培養(yǎng)海洋生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)和法律等專業(yè)人才，完善“灣（灘）長制”治理體系。強化企業(yè)社會責(zé)任，樹立綠色發(fā)展理念，推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，從源頭治污。拓寬社會組織尤其是海洋生態(tài)環(huán)境保護類的社會組織加入灣長制的實施過程，為灣長制的決策提供實際性建議。積極發(fā)揮大眾媒體參與灣長制治理的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，及時宣傳灣長制實施治理動態(tài)，曝光治理的亂象，發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用。為提高各主體共同治理的有效性，需要構(gòu)建包括政府、企業(yè)、社會組織、公眾、大眾媒體在內(nèi)的多元主體參與海洋生態(tài)環(huán)境治理的合作機制和協(xié)商機制，劃分相關(guān)主體責(zé)任，提高“灣（灘）長制”治理效率。

5 結(jié)語

渤海海洋生態(tài)環(huán)境治理具有復(fù)雜性、長期性，“十四五”規(guī)劃進一步提出要深入打好渤海污染防治攻堅戰(zhàn)?！盀常╅L制”作為我國海洋生態(tài)環(huán)境治理的“利器”，是環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要手段。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理背景之下，環(huán)渤?！盀常╅L制”的構(gòu)建要注重區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法的完善，加強區(qū)域內(nèi)多元利益主體參與海洋生態(tài)環(huán)境治理是重要途徑。