郝 煜 薛邦爍

一、引言

在傳統(tǒng)帝制向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的過程中，財(cái)政集權(quán)是建立強(qiáng)大國防、統(tǒng)一法治和市場、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的先決條件(Basely 和Persson，2011；Dincecco 和Katz，2016)。而成功的財(cái)政集權(quán)改革，有賴于中央地方之間穩(wěn)定的財(cái)政分權(quán)，只有地方政府(或封建領(lǐng)主) 擁有穩(wěn)定和獨(dú)立的財(cái)源以應(yīng)對(duì)其行政開支和本地公共品支出，他們才愿意出讓自己擁有的本地信息和財(cái)稅資源，使中央獲得更高的財(cái)政收入(Dincecco，2009；Esptein，2000)。然而，如果財(cái)政分權(quán)缺乏對(duì)中央的制度約束，可能更加便于中央侵蝕地方收入(Ma 和Rubin，2019)，或者引起地方叛亂，或者導(dǎo)致地方向民眾轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，引發(fā)抗稅活動(dòng)(Hao 和Liu，2021)。晚清財(cái)政分權(quán)從建立到崩潰的歷史過程為此提供了一個(gè)絕佳的案例。

清代前期的大部分時(shí)期，中央政府和地方政府并沒有建立穩(wěn)定的財(cái)政分權(quán)，而是采用“雙軌財(cái)政”制度(Brandt 等，2014)。一方面，中央政府上收了大部分定額征收的“正項(xiàng)錢糧”，包括地丁銀正額、漕糧正額、鹽稅和常關(guān)稅(Wang，1973)；另一方面，缺乏穩(wěn)定和獨(dú)立財(cái)源的州縣政府，不得不在正項(xiàng)錢糧之上征收數(shù)額不定的附加稅費(fèi)，并向省政府提交“陋規(guī)”，為這兩級(jí)政府的行政開支和公共品支出融資，其規(guī)模甚至倍于正項(xiàng)錢糧(Zelin，1984)。缺乏制度化的財(cái)政分權(quán)，使得清政府不得不擴(kuò)大中央財(cái)政收入以應(yīng)對(duì)19 世紀(jì)中期的社會(huì)危機(jī)。

隨著太平天國運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，舊的財(cái)政體系無以為繼，各級(jí)政府間逐漸形成了新的財(cái)政分權(quán)格局(倪玉平，2017)。通商口岸征收的海關(guān)稅為中央政府提供了“正項(xiàng)錢糧”之外最大的財(cái)政收入(戴一峰，2000)。在戰(zhàn)爭中臨時(shí)征收的間接稅(厘金) 成為固定稅種，并在中央政府和省政府之間建立了比較穩(wěn)定的分成，為后者編練新式軍隊(duì)、重建海防和建立現(xiàn)代洋務(wù)企業(yè)提供了大量資金(羅玉東，1936)。更為重要的是，各省在督撫的主持下，相繼推行了州縣的財(cái)政合理化改革: 州縣政府在農(nóng)業(yè)正稅之上，征收一個(gè)隨銀錢比價(jià)和糧價(jià)浮動(dòng)的附加稅，稱為“錢漕盈余”，從而獲得了合法化的財(cái)政收入，以支付其辦公經(jīng)費(fèi)和公共事業(yè)(周健，2019)。有了穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源之后，地方政府征收附加稅費(fèi)的激勵(lì)減弱，民眾稅負(fù)大大減輕。

然而，甲午戰(zhàn)爭和庚子事變之后，清政府為了支付巨額的戰(zhàn)爭賠款和外債利息并建立現(xiàn)代軍隊(duì)，既沒有建立以稅收為基礎(chǔ)的長期公債，也沒有發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣，而是把財(cái)政負(fù)擔(dān)層層攤派給地方，不但上收大部分厘金，還以州縣的“錢漕盈余”之金額為依據(jù)攤派、提解了大部分州縣資金，幾乎斷絕了州縣行政開支的來源(周健，2020，第九章)。另外，清政府自上而下推行新政和地方自治、建立現(xiàn)代警察和現(xiàn)代學(xué)校，但無力為這些開支提供資金，只能把這些支出責(zé)任全部放在地方，使得州縣不得不征收新的捐稅以應(yīng)對(duì)各種開支，從而引發(fā)了基層風(fēng)起云涌的抗稅斗爭，大大削弱了清政府的統(tǒng)治基礎(chǔ)(梁若冰，2015)。

本文利用1860—1911 年的府級(jí)面板數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了庚子事變之后的財(cái)政攤派對(duì)實(shí)際稅負(fù)和社會(huì)穩(wěn)定的影響。本文從《清實(shí)錄》①《清實(shí)錄》，中華書局，2008 年。搜集了抗稅頻數(shù)來度量實(shí)際稅負(fù)，以府級(jí)田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩個(gè)部分) 代理不同地區(qū)在清末財(cái)政攤派中受到的自上而下的財(cái)政壓力，以此作為實(shí)驗(yàn)變量(treatment variable)。采取這種做法的原因是，在同治年間的財(cái)政分權(quán)改革中，州縣獲得的錢漕盈余是在農(nóng)業(yè)正稅之上征收一個(gè)隨銀錢比價(jià)和糧價(jià)浮動(dòng)的附加稅，如果不考慮價(jià)格變動(dòng)，則錢漕盈余和地丁銀正額以及漕糧正額成比例。而在清末的財(cái)政攤派中，攤派額基本根據(jù)錢漕盈余的多寡來確定。

本文采用雙重差分設(shè)定，發(fā)現(xiàn)1900 年之后地丁銀正額增加1 倍則抗稅增加0.07 次，相當(dāng)于因變量均值的110%，標(biāo)準(zhǔn)差的20%。在控制了地理變量、水旱災(zāi)害、糧價(jià)波動(dòng)等擾動(dòng)因素后，結(jié)論依然穩(wěn)健。對(duì)于有漕地區(qū)的樣本，本文利用漕糧正額作為實(shí)驗(yàn)變量得到類似的結(jié)果。為了解決潛在的內(nèi)生性問題，本文首先檢驗(yàn)了平行趨勢假設(shè)，發(fā)現(xiàn)1900年前地丁銀額的大小和抗稅的時(shí)間趨勢無關(guān)，也就是說在大規(guī)模財(cái)政攤派之前農(nóng)業(yè)正稅的大小不能預(yù)測抗稅的頻率和趨勢；其次，采用小河流數(shù)量/河流長度作為工具變量，發(fā)現(xiàn)1900 年之后地丁銀正額增加一倍則抗稅增加0.16 次。

本文進(jìn)一步檢驗(yàn)了財(cái)政攤派自上而下的傳導(dǎo)機(jī)制。由于缺乏全國層面的數(shù)據(jù)來刻畫財(cái)政攤派數(shù)額和基層政府征收的附加稅，本文聚焦于一個(gè)典型省份，從1909 年的《河南財(cái)政說明書》②《河南財(cái)政說明書》(10 卷)，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)，1954 年。搜集了該省向各州縣攤派的金額和州縣征收的各種雜捐和規(guī)費(fèi)，得到如下幾個(gè)主要發(fā)現(xiàn)。首先，1900—1911 年后河南省向各州縣攤派的年均金額和縣級(jí)地丁銀正額以及漕糧正額都呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，因此本文采用府級(jí)田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩部分) 作為實(shí)驗(yàn)變量的實(shí)證策略是合理的。其次，地丁銀正額以及漕糧正額更高的州縣，在1909 年征收了更高的“規(guī)費(fèi)”(用于行政開支的附加稅)，前者提高1 倍后者提高了52%，意味著財(cái)政攤派使得地方政府不得不提解用于行政開支的錢漕盈余，并征收新的附加稅來彌補(bǔ)缺口。最后，在控制了地方政府的教育支出后，州縣的地丁銀正額及漕糧正額和1909 年征收的各種雜捐(用于地方公共品的附加稅) 無關(guān)，表明這一時(shí)期基層公共品開支的激增并不是財(cái)政攤派的結(jié)果。

本文的貢獻(xiàn)主要有以下三個(gè)方面: 首先，對(duì)清末的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)提供了有益補(bǔ)充。關(guān)于清末的政治不穩(wěn)定，最近的研究大多強(qiáng)調(diào)1905 年廢除科舉制度帶來的社會(huì)流動(dòng)危機(jī)①廢除科舉制度一方面會(huì)導(dǎo)致平民流動(dòng)前景的惡化，帶來革命參與的增加(Bai 和Jia，2016；Esherick，1998)，另一方面會(huì)導(dǎo)致基層精英激勵(lì)和選拔惡化，引發(fā)紳民沖突(Hao 等，2021)。和地方自治進(jìn)程中的官紳(民) 沖突②新政過程中成立的省咨議局、縣議會(huì)、商會(huì)、鐵路股份公司等地方自治團(tuán)體降低了精英和平民的集體行動(dòng)成本，引發(fā)了抗稅、罷市、反洋教、請(qǐng)?jiān)改酥练凑﹦?dòng)等活動(dòng)(Kaske，2019；張朋園，2005)。，而本文聚焦于財(cái)政集權(quán)導(dǎo)致的央地矛盾(周育民，2000；梁若冰，2015)。其中，梁若冰(2015) 和本文類似，從實(shí)證上探討了清末財(cái)政攤派對(duì)民變的影響。不同的是，該文以1902—1911 年為樣本區(qū)間，以1907 年(大規(guī)模編練新軍和廢除地方鴉片稅) 為財(cái)政攤派激增的分水嶺；而本文以1900 年庚子事變?yōu)樨?cái)政攤派激增的分界線，不但檢驗(yàn)了州縣層面的攤派額的確定，還分析了這種攤派如何增加了地方政府的何種附加稅費(fèi)。

其次，本文聚焦于同治年間的“財(cái)政分權(quán)”對(duì)于清末政府行為的中長期影響，深化了晚清財(cái)政分權(quán)及其影響的相關(guān)研究。③一個(gè)普遍被認(rèn)同的觀點(diǎn)是，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了督撫財(cái)政和人事權(quán)力的擴(kuò)張，這雖然有利于現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)軔，但不利于跨地區(qū)公共品的提供和統(tǒng)一法治的建設(shè)(Koyama 等，2018)。本文認(rèn)為，晚清的財(cái)政分權(quán)雖然在短期內(nèi)改善了地方政府行為、提高了社會(huì)穩(wěn)定，但是在長期改變了中央政府面對(duì)的不同制度和政策選擇的相對(duì)成本和收益，阻滯了晚清財(cái)政制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。這是因?yàn)楫?dāng)中央政府面對(duì)緊急財(cái)政缺口時(shí)，采用公債融資和發(fā)行紙幣會(huì)面臨較大的制度和技術(shù)約束，其結(jié)果也有較大的不確定性(He，2013)。相比而言，財(cái)政攤派對(duì)于中央政府是一個(gè)更有吸引力的選擇。一方面，在這次財(cái)政分權(quán)改革中，并沒有建立任何制度約束以防止中央單方面破壞財(cái)政分權(quán)侵蝕地方收入。既然州縣政府可以合法地征收“錢漕盈余”，中央政府在攤派賠款等開支時(shí)就可以指定這些收入作為攤派來源，換言之，地方政府向中央政府的議價(jià)能力下降了(郝煜，2021)；另一方面，伴隨著督撫省內(nèi)人事權(quán)力的擴(kuò)張，中央政府對(duì)督撫的人事控制加強(qiáng)了(Wei 和Xi，2020)。因此，自上而下的財(cái)政攤派不但是可以執(zhí)行的，而且可能是層層加碼的。

最后，本文總結(jié)了晚清財(cái)政分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有助于理解中華人民共和國成立以來歷次財(cái)政改革的成敗得失，為推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化提供支持。1994 年分稅制改革提高了中央政府的財(cái)政收入，有利于跨地區(qū)公共品的支出和國內(nèi)統(tǒng)一市場的發(fā)育，有利于做大國民收入(張晏和龔六堂，2005)。但是由于地方政府財(cái)政收入下降，省以下各級(jí)政府層層上收財(cái)權(quán)下放事權(quán)，使得基層罰款、集資、收費(fèi)等預(yù)算外收入膨脹(陳抗和顧清揚(yáng)，2002；周飛舟，2006b)。1999—2004 年的農(nóng)村稅費(fèi)改革提高了農(nóng)業(yè)稅率并征收農(nóng)業(yè)附加稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出經(jīng)費(fèi)，在短期內(nèi)降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)(周黎安和陳燁，2005)，但是由于縣政府一般會(huì)優(yōu)先考慮其行政支出，使得縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能懸浮化(周飛舟，2006a)，在長期降低了其公共品的提供(周黎安和陳祎，2015)。對(duì)比晚清和當(dāng)代的財(cái)政分權(quán)改革，一個(gè)重要的教訓(xùn)是，要使改革效果長治久安，需要在頂層制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府行為的法治約束，賦予基層政府更強(qiáng)的議價(jià)能力，規(guī)避上級(jí)政府隨意上收財(cái)權(quán)下移事權(quán)的機(jī)會(huì)主義行為。

二、歷史背景

(一) 清代前期的雙軌財(cái)政

清代前期的大部分時(shí)期，中央政府和地方政府并沒有建立穩(wěn)定的財(cái)政分權(quán)，而是采用“雙軌財(cái)政”制度(Wang，1973；Brandt 等，2014)。中央政府上收了大部分定額征收的“正項(xiàng)錢糧”，包括地丁銀正額、漕糧正額、鹽稅和常關(guān)稅。其中，地丁銀和漕糧占70%以上，是國家財(cái)政的基本盤，也被稱為“維正之供”(周健，2020)。該收入的一部分在省和州縣政府之間分配，但數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的行政開支和公共品支出。更重要的是，中央政府明確地規(guī)定了支出項(xiàng)目和支出定額，并通過奏銷制度來確保其執(zhí)行，地方政府對(duì)這部分資金的使用缺乏靈活性，不得不轉(zhuǎn)向附加稅費(fèi)(Zelin，1984)。因此，州縣政府在正項(xiàng)錢糧之上征收數(shù)額不定的附加稅費(fèi)，并向省政府提交“陋規(guī)”，為這兩級(jí)政府的行政開支和公共品支出融資。由于收支數(shù)額不固定、手續(xù)不透明，這些非正式收入大部分進(jìn)入各級(jí)政府官員和基層代理人的私人腰包，其規(guī)模甚至倍于正項(xiàng)錢糧(Ch'u，1962)。

中央政府對(duì)非正式財(cái)政的收支采取鴕鳥政策，既不對(duì)濫收附加稅費(fèi)的行為嚴(yán)加懲處，也不愿意將非正式收入合法化和透明化。這一方面是由于疆域廣大，中央政府無法有效監(jiān)督地方政府的行為(Sng，2014)，另一方面是由于中央政府不能綁住其攫取之手，無法向地方政府可信地承諾一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政分權(quán)(Ma 和Rubin，2019)。一個(gè)典型的案例是雍正時(shí)期的耗羨歸公改革。改革把附加稅費(fèi)收入合法化和定額化，并劃分為兩個(gè)項(xiàng)目:養(yǎng)廉銀作為省和州縣政府行政開支的來源，通省公費(fèi)作為省內(nèi)公共品經(jīng)費(fèi)，以提高賑災(zāi)等跨地區(qū)公共品的提供(Hao 和Liu，2020)。但從乾隆后期到嘉道之際，耗羨不斷被上級(jí)提解和攤派，加上人口增長，地方政府經(jīng)費(fèi)缺口嚴(yán)重(周健，2012)。因此，地方政府一方面挪用正項(xiàng)錢糧的存留并虛報(bào)災(zāi)荒來獲取蠲免，另一方面普遍按照當(dāng)?shù)貞T例私行加征，比如在正項(xiàng)基礎(chǔ)上加征，或按高于銀、米市價(jià)的折價(jià)征收(Hao 和Liu，2022)。①由于附加稅費(fèi)在地方各級(jí)經(jīng)費(fèi)中的重要性，這些不合法卻合乎地方慣例的附加稅通常被官民所默許，它們并不被簡單地視作“浮收”；而超過慣例的附加稅費(fèi)則被視為“浮收勒折”，輕則引發(fā)地方紳民的控告，重則激起有組織的抗議甚至民變(周健，2020，第一章)。這使得清政府無法提高中央政府的財(cái)政收入，來應(yīng)對(duì)19 世紀(jì)中期的社會(huì)危機(jī)。

(二) 太平天國后的財(cái)政分權(quán)

隨著太平天國運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，舊的財(cái)政體系無以為繼，各級(jí)政府間逐漸形成新的財(cái)政分權(quán)格局(倪玉平，2017)。首先，中央政府在“正項(xiàng)錢糧”之外，從通商口岸設(shè)立的新式海關(guān)獲得了大筆收入(戴一峰，2000)。其次，各地在戰(zhàn)爭中臨時(shí)征收的商業(yè)稅(厘金) 作為固定稅種，成為省級(jí)政府的主要資金來源。在督撫和中央政府的博弈中，中央政府和省政府之間形成了比較穩(wěn)定的分成，省政府掌握了70%的厘金收入，為其編練新式軍隊(duì)、重建海防和建立現(xiàn)代洋務(wù)企業(yè)提供了大量資金(羅玉東，1936)。此外，中央政府和省政府以稅收為抵押舉借外債，取代日漸式微的捐納和報(bào)效，成為臨時(shí)財(cái)政支出的重要來源(He，2013)。

財(cái)政分權(quán)改革的最后一環(huán)，是保證地方政府擁有穩(wěn)定和獨(dú)立的財(cái)源應(yīng)對(duì)其行政開支和本地公共品支出。同治到光緒年間，各省在督撫的主持下，相繼推行了州縣的財(cái)政合理化改革。州縣政府在農(nóng)業(yè)正稅之上，征收一個(gè)隨銀錢比價(jià)和糧價(jià)浮動(dòng)的附加稅，稱為“錢漕盈余”，作為合法化的財(cái)政收入用于支付其辦公經(jīng)費(fèi)和公共事業(yè)。以江蘇省的錢漕改革為例: 同治四年，該省地丁銀依據(jù)1 400 文/兩之銀價(jià)，另加公費(fèi)600 文，每兩折收2 000 文；同治七年，依據(jù)1 700 文/兩之銀價(jià)，另加公費(fèi)500 文，每兩折收2 200 文；其后數(shù)年如遇銀價(jià)翔貴，則加價(jià)征收，銀價(jià)下跌，則減價(jià)征收，公費(fèi)在400—700 文浮動(dòng)。類似地，漕糧折錢征收，征價(jià)每年隨市場米價(jià)浮動(dòng)，由官方進(jìn)行市場調(diào)查后確定，每石漕糧另外加收公費(fèi)1 000 文，并嚴(yán)禁章程之外的額外加征(周健，2019)。該改革既保證了給中央政府提解的地丁銀和漕糧正項(xiàng)，也保證了地方政府開支的穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，從而地方政府征收附加稅費(fèi)的激勵(lì)減弱，民眾稅負(fù)大大減輕。

(三) 清末財(cái)政困局、攤派支出和地方政府附加稅

光緒二十一年，甲午中日戰(zhàn)爭中戰(zhàn)敗的清政府被迫與日本明治政府簽訂了《馬關(guān)條約》，約定賠償日本軍費(fèi)二億兩白銀。光緒二十七年，清政府被迫簽訂《辛丑條約》，約定賠償軍費(fèi)4.5 億兩白銀，即庚子賠款。為籌措賠款，清政府不得不向列強(qiáng)借款，背負(fù)上了沉重的外債，再加上軍費(fèi)、新政等事項(xiàng)的大量支出，中央政府的財(cái)政收支平衡遭到破壞。在這一背景下，向地方政府?dāng)偱芍С龀蔀榍逭匾幕I資手段之一。比如，江蘇省厘金的提解比例從庚子事變前的30%提高到70%。但是厘金的提解不能完全填補(bǔ)收支缺口，何況厘金的提解也使得省級(jí)政府開支無著。因此，州縣政府的“錢漕盈余”也成為攤派的主要目標(biāo)。比如，根據(jù)1909 年的《河南財(cái)政說明書》，1900—1909 年后河南省先后四次向各州縣攤派，分別用于償還庚子賠款、支付借款利息、支付編練新軍費(fèi)用和支付省新政費(fèi)用。攤派金額共300 萬兩白銀，相當(dāng)于這十年地丁銀正額的8%，或者錢漕盈余的60%。由于地丁銀和漕糧正項(xiàng)大部分提解中央政府，地方政府不得不把用于行政開支的錢漕盈余提解，以致湖北省巡撫在宣統(tǒng)元年奏稱: “州縣疲于因應(yīng)，在任者動(dòng)求交卸，新委者視為畏途，岌岌情形，通省一致。”(周健，2020，第九章)①由于錢漕盈余是地丁銀漕糧正額之上的附加稅，因此在確定攤派額的時(shí)候，往往以正額為基準(zhǔn)，所謂“糧額愈多，賠累愈甚”(周健，2020，第九章)，本文的實(shí)證部分利用河南省的數(shù)據(jù)對(duì)此進(jìn)行了檢驗(yàn)。

為了應(yīng)對(duì)這種困境，地方政府勢必會(huì)額外加征賦稅。根據(jù)《河南財(cái)政說明書》，1909年該省當(dāng)年共征收4 萬兩“規(guī)費(fèi)”用于行政開支，相當(dāng)于每年錢漕盈余的8%。當(dāng)然這只是所有附加稅費(fèi)的一小部分，由于“規(guī)費(fèi)”處于非正式財(cái)政領(lǐng)域，不屬于奏銷范圍，因此規(guī)費(fèi)金額在大部分時(shí)間和地區(qū)沒有系統(tǒng)的數(shù)據(jù)(河南省是唯一上報(bào)該數(shù)據(jù)的省份)。

無論如何，這些新的負(fù)擔(dān)會(huì)轉(zhuǎn)嫁到民眾身上。地方大員對(duì)于攤派和民眾負(fù)擔(dān)的關(guān)系有著清醒認(rèn)識(shí)。比如，光緒二十七年(1901 年) 河南巡撫錫良給戶部奏稱: “按糧捐輸一節(jié)，熟思審處，深恐籌慮稍有未周，辦理必難允當(dāng)，致激事變?！币虼?，他奏請(qǐng)將其河南省負(fù)擔(dān)的庚子賠款中攤派州縣錢漕盈余的部分減免，“以紓民力”(周健，2020，第九章)。然而，在自上而下的行政壓力下，地方錢漕盈余被攤派支付賠款和新政開支，激起基層的抗捐稅斗爭。根據(jù)《清末民變年表》的記載，光緒二十八年六月，福建省仙游縣攤派賠款，知縣勒令按十分之三抽收糧捐，引發(fā)農(nóng)民二三千人進(jìn)城示威，燒毀捐局，又焚燒紳士、胥吏二十余家；光緒三十二年三月，直隸靜?？h為籌陸軍軍餉及警察等經(jīng)費(fèi)，攤派牛馬捐，引發(fā)農(nóng)民數(shù)萬人進(jìn)城抗議。根據(jù)《清實(shí)錄》中對(duì)抗稅事件的記載，庚子之前十年抗稅頻率為每年每府0.02 次，庚子之后為每年每府0.15 次，這大大動(dòng)搖了清政府的統(tǒng)治基礎(chǔ)。①梁若冰(2015) 發(fā)現(xiàn)，1902—1911 年民變越多的地區(qū)，在武昌起義爆發(fā)后，越有可能響應(yīng)和“光復(fù)”。

三、數(shù)據(jù)來源

本文使用了兩組數(shù)據(jù)，第一組為清代1860—1911 年的府級(jí)面板數(shù)據(jù)，涵蓋18 個(gè)省份②18 個(gè)省份包括云南、四川、安徽、山東、山西、廣東、廣西、江蘇、江西、河南、浙江、湖北、湖南、甘肅、直隸、福建、貴州、陜西。的269 個(gè)府(州)，第二組為河南省的府級(jí)截面數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

(一) 抗稅活動(dòng)

抗稅活動(dòng)是基準(zhǔn)回歸中的被解釋變量。我們將抗稅活動(dòng)定義為明確針對(duì)地方政府稅務(wù)代理人的或由稅負(fù)過重引起的反抗與叛亂，用關(guān)鍵詞檢索了《清實(shí)錄》，整理了其中抗稅相關(guān)的內(nèi)容，構(gòu)建了一個(gè)抗稅活動(dòng)次數(shù)的府級(jí)年度面板數(shù)據(jù)集。在本文選取的樣本范圍內(nèi)，抗稅活動(dòng)共發(fā)生了732 次。①我們獲取抗稅數(shù)據(jù)的流程如下: 第一，在《清實(shí)錄》全文搜索“稅”，把相關(guān)條目記錄下來。第二，仔細(xì)閱讀上述條目，如有民眾抗議的行動(dòng)，則標(biāo)記為一次抗稅。第三，將抗稅數(shù)據(jù)整合到府級(jí)，如果一次抗稅的記錄涉及多個(gè)府，則每個(gè)府記錄一次。如果一次抗稅涉及一個(gè)縣或多個(gè)縣，則這些縣所屬的每個(gè)府記錄一次。從圖1 可以看出，在1900 年之前每年的抗稅活動(dòng)總數(shù)長期維持在20 次以下，1900 年之后迅速增加，最高在1910 年，超過了100 次。此外，在實(shí)證分析中我們還將被解釋變量替換為表示是否發(fā)生抗稅活動(dòng)的虛擬變量，以考察財(cái)政攤派對(duì)抗稅活動(dòng)發(fā)生可能性的影響。

圖1 1860—1911 年全國范圍內(nèi)抗稅活動(dòng)次數(shù)

(二) 地丁銀與漕糧正額

清代的田賦正額由地丁銀和漕糧兩個(gè)部分構(gòu)成。在我們選取的時(shí)間范圍內(nèi)，各地應(yīng)該繳納的地丁銀和漕糧正額已經(jīng)穩(wěn)定，不隨時(shí)間改變。在不考慮價(jià)格變動(dòng)的情況下，錢漕盈余與地丁銀正額和漕糧正額成比例，因此可以使用地丁銀和漕糧正額來代理財(cái)政攤派帶來的壓力。一個(gè)地區(qū)地丁銀和漕糧兩項(xiàng)正額越多，在財(cái)政攤派過程中承受的負(fù)擔(dān)越大，從而越有可能引發(fā)抗稅相關(guān)的反抗。我們從嘉慶年間的《大清一統(tǒng)志》搜集了府級(jí)地丁銀與漕糧正額的數(shù)據(jù)，平均而言每個(gè)府的地丁銀額為115 879 兩，漕糧額為23 485 石②按照清代中期的糧價(jià)(2.6 兩白銀一石)，這相當(dāng)于61 000 兩白銀。。

(三) 其他變量

在基準(zhǔn)回歸中，我們考慮了極端天氣的影響。一般來說，當(dāng)出現(xiàn)極端天氣時(shí)，依賴于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的民眾繳納賦稅的壓力會(huì)變大，更有可能發(fā)生抗稅活動(dòng)，因此有必要將當(dāng)年的極端天氣狀況作為控制變量納入模型中。本文使用了表示極端旱災(zāi)和極端洪災(zāi)的虛擬變量，對(duì)應(yīng)指標(biāo)值為1 表示該府發(fā)生了極端旱災(zāi)或洪災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)，為0 則沒有。極端天氣數(shù)據(jù)來自中央氣象協(xié)會(huì)(1981)。

不同農(nóng)作物在不同地區(qū)的種植適宜程度不同，農(nóng)作物產(chǎn)量渠道可能會(huì)影響民眾的反抗行為，因此我們控制了粟、米、甘薯三種糧食作物的農(nóng)耕適宜度，相關(guān)數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)于2012 年發(fā)布的“Global Agro-Ecological Zone”(Version 3)。

為了控制地理位置及環(huán)境可能存在的影響，我們還引入了各州府的一些截面特征變量，包括是否沿海岸、是否為通商口岸、是否有主要河流經(jīng)過以及面積大小。在工具變量回歸中，我們使用小河流數(shù)量以及河流長度來構(gòu)造工具變量。河流、面積、海岸數(shù)據(jù)來自4.0 版本的中國歷史地理信息系統(tǒng)項(xiàng)目(CHGIS)。

義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)活躍程度也可能對(duì)民眾反抗活動(dòng)產(chǎn)生影響。如果財(cái)政攤派重的地區(qū)正好是義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)活躍低的地區(qū)，這些地區(qū)的民眾很有可能因?yàn)樨?fù)擔(dān)賠款義務(wù)而抗議，因此我們在基準(zhǔn)回歸控制了府級(jí)層面的義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)情況，相關(guān)數(shù)據(jù)來自《辛丑條約》。

在證偽檢驗(yàn)中，我們將被解釋變量替換為會(huì)黨活動(dòng)和反洋教活動(dòng)，會(huì)黨活動(dòng)數(shù)據(jù)來自劉錚云(2017)，反洋教活動(dòng)數(shù)據(jù)來自《清末教案》(1—6 冊)①中國第一歷史檔案館、福建師范大學(xué)歷史系合編，《清末教案》(1—6 冊)，中華書局，1996—2006 年。。

(四) 河南省府級(jí)截面數(shù)據(jù)

由于缺乏全國范圍內(nèi)的府級(jí)攤派與附加稅數(shù)據(jù)，本文主要關(guān)注河南省一個(gè)省份。于1909 年編纂的《河南財(cái)政說明書》及其附編詳細(xì)記載了省內(nèi)各州府的財(cái)政數(shù)據(jù)，包括各地的地丁銀和漕糧正額、雜捐、規(guī)費(fèi)以及攤派數(shù)額。我們對(duì)其進(jìn)行了整理，并補(bǔ)充了來自清末三個(gè)年份的《教育統(tǒng)計(jì)圖表》②《光緒三十三年第一次教育統(tǒng)計(jì)圖表》，文海出版有限公司，1986 年；《光緒三十四年第二次教育統(tǒng)計(jì)圖表》，文海出版有限公司，1986 年；《宣統(tǒng)元年第三次教育統(tǒng)計(jì)圖表》，文海出版有限公司，1986 年。的教育支出數(shù)據(jù)，構(gòu)建了一個(gè)截面數(shù)據(jù)集，為機(jī)制分析提供了基礎(chǔ)。③本文關(guān)注州縣政府辦公經(jīng)費(fèi)的主要來源錢漕盈余被攤派所導(dǎo)致的后果。錢漕盈余是加于農(nóng)業(yè)正稅(地丁銀和漕糧) 上的附加稅，隨著錢漕盈余被攤派殆盡，地方政府勢必加征新的附加稅于農(nóng)業(yè)人口，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口的抗稅。河南作為農(nóng)業(yè)大省，對(duì)于本文的故事而言更具有典型性和代表性，因此基于河南一省樣本的實(shí)證分析可以推廣到全國樣本。而在某些地區(qū)，州縣政府辦公經(jīng)費(fèi)的來源來自非農(nóng)業(yè)稅(如鹽稅和契稅)，則本文的傳導(dǎo)機(jī)制可能并不適用。

四、基準(zhǔn)回歸結(jié)果和工具變量回歸結(jié)果

(一) 雙重差分模型與結(jié)果

為了探究提解錢漕盈余對(duì)抗稅活動(dòng)的影響，我們使用了雙重差分模型，比較清政府開始提解盈余后田賦正額不同所帶來的地區(qū)間抗稅活動(dòng)的差異。具體而言，我們使用以下模型:

其中，yit為i府在t年發(fā)生的抗稅活動(dòng)次數(shù)，或是否發(fā)生了抗稅活動(dòng)，取值為1 表示發(fā)生了，為0 則沒有。post1990t為時(shí)間虛擬變量，當(dāng)且僅當(dāng)t大于等于1900 時(shí)值為1，否則為0。treatmenti為核心解釋變量，是i府的地丁銀或漕糧正額取自然對(duì)數(shù)，衡量了其受到的財(cái)政攤派壓力。Zi為一組府級(jí)截面控制變量，包括是否沿海岸、是否為通商口岸、是否有主要河流經(jīng)過、是否發(fā)生義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)、面積大小以及主要農(nóng)作物的農(nóng)耕適宜度。Xit是表示極端天氣的虛擬變量，當(dāng)出現(xiàn)極端旱災(zāi)或洪災(zāi)時(shí)對(duì)應(yīng)變量取值為1，否則為0。θi和μt分別表示府級(jí)個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。δprov是表示所屬省份的虛擬變量，所屬省份相同的地區(qū)的行動(dòng)很可能具有一致性，因此我們在模型中加入了省份虛擬變量與時(shí)間固定效應(yīng)的交乘項(xiàng)。最后εit為誤差項(xiàng)。

太平天國運(yùn)動(dòng)后，國外內(nèi)政治形勢的緩和給建立財(cái)政分權(quán)帶來契機(jī)，西征、中法戰(zhàn)爭、甲午戰(zhàn)爭、庚子事變等事件帶來的巨額軍事開支則對(duì)財(cái)政分權(quán)的穩(wěn)定提出了挑戰(zhàn)。此外，銀銅價(jià)格和糧食價(jià)格的波動(dòng)也大大影響了州縣的實(shí)際漕糧盈余(周健，2020，第九章)。為了刻畫這些宏觀沖擊，本文控制了一系列時(shí)間趨勢變量。其中，年固定效應(yīng)刻畫了對(duì)于所有樣本府都相同的共同時(shí)間趨勢，省固定效應(yīng)×年固定效應(yīng)刻畫了因省而異、但對(duì)于省內(nèi)所有府都相同的共同時(shí)間趨勢。

基準(zhǔn)回歸結(jié)果見表2。第(1)—(3) 列的被解釋變量為抗稅活動(dòng)次數(shù)，第(4)—(6) 列的被解釋變量為表示是否發(fā)生抗稅活動(dòng)的虛擬變量。面板A 中以地丁銀正額為實(shí)驗(yàn)變量，面板B 中則是漕糧正額。所有回歸均控制了雙向固定效應(yīng)和極端天氣，第(2)、(4) 列額外加入了省份虛擬變量與時(shí)間固定效應(yīng)的交乘項(xiàng)，第(3)、(6) 列在此基礎(chǔ)上控制了地理特征、義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)和農(nóng)耕適宜度。回歸結(jié)果顯示，我們關(guān)注的田賦正額與post1990t交乘項(xiàng)的系數(shù)均顯著大于0，即田賦正額越多的地區(qū)，在清政府開始提取錢漕盈余后越容易發(fā)生抗稅活動(dòng)。具體而言，地丁銀正額每增加1 倍，會(huì)使該地區(qū)的抗稅活動(dòng)增加約0.07 次，相當(dāng)于因變量均值的110%，標(biāo)準(zhǔn)差的20%；抗稅活動(dòng)發(fā)生的概率增加約4%，相當(dāng)于均值的25%，標(biāo)準(zhǔn)差的11%；漕糧正額每增加1 倍，會(huì)使抗稅活動(dòng)增加約0.04 次，發(fā)生抗稅活動(dòng)的概率增加約1.7%。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(二) 動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

平行趨勢假設(shè)是使用雙重差分法的必要前提，即需要確保田賦正額不同的地區(qū)在提解錢漕盈余之前有相同的時(shí)間趨勢。我們期望觀察到在提解盈余之前地區(qū)有相似的時(shí)間趨勢，之后出現(xiàn)差異。為此，我們使用以下動(dòng)態(tài)效應(yīng)模型進(jìn)行檢驗(yàn):

其中，yit為抗稅活動(dòng)次數(shù)。treatmenti為地丁銀或漕糧正額。Year dummyρ＝t是表示年份的虛擬變量，當(dāng)且僅當(dāng)ρ＝t時(shí)，Year dummyρ＝t的值為1，否則為0。其余變量含義與基準(zhǔn)回歸相同。

圖2 報(bào)告了系數(shù)βρ及其95%置信區(qū)間隨時(shí)間的變化趨勢。左圖以地丁銀正額為解釋變量，右圖以漕糧正額為解釋變量。結(jié)果顯示，1900 年之前的系數(shù)均不顯著異于0，說明田賦正額不同的地區(qū)不存在時(shí)間趨勢上的差異，滿足平行趨勢假設(shè)。同時(shí)也可以看到，在1900 年之后，系數(shù)逐漸變得顯著大于0，說明開始提解盈余后相比于田賦正額少的地區(qū)，田賦正額多的地區(qū)出現(xiàn)了更多的抗稅活動(dòng)，這與我們基準(zhǔn)回歸的結(jié)果保持一致。

圖2 動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

(三) 工具變量回歸結(jié)果

基準(zhǔn)回歸的結(jié)果說明了田賦正額越多的地區(qū)在提解錢漕盈余后會(huì)發(fā)生的抗稅活動(dòng)越多，但我們?nèi)匀粨?dān)心可能存在同時(shí)與田賦正額和抗稅活動(dòng)相關(guān)的遺漏變量，使雙重差分估計(jì)存在偏誤，因此我們使用工具變量回歸來解決可能的內(nèi)生性問題。

盡管州府之間田賦正額差距巨大，但在更低一級(jí)的縣級(jí)政府，田賦正額的差距并不明顯，這意味著州府的田賦正額很大程度上由其管轄范圍內(nèi)的縣的數(shù)量所決定，管轄的縣越多，其田賦正額加總后就越多。因此我們需要找到一個(gè)與縣的數(shù)量相關(guān)，同時(shí)又不影響抗稅活動(dòng)的工具變量。我們參考了Bai 和Jia (2016) 的做法，使用一府內(nèi)的河流數(shù)量構(gòu)造工具變量。該思路基于以下兩個(gè)事實(shí): 一是縣通常會(huì)選擇建立在河流附近；二是一個(gè)縣如果有過多河流，會(huì)面臨較高的行政管理成本，因此河流多的地區(qū)傾向于成立多個(gè)縣以降低行政管理成本。但河流數(shù)量也可能通過交通條件、經(jīng)濟(jì)狀況等渠道對(duì)抗稅活動(dòng)產(chǎn)生影響，為了確保工具變量的外生性，我們排除了主要河流，并使用被河流長度標(biāo)準(zhǔn)化了的小河流數(shù)量作為工具變量。

表3 展示了工具變量回歸的結(jié)果。第(1) 列回歸以地丁銀正額為解釋變量，第(2) 列回歸以漕糧正額為解釋變量，除是否有主要河流經(jīng)過外，基準(zhǔn)回歸中的控制變量以及河流總長度與時(shí)間虛擬變量的交乘項(xiàng)均得到控制。F統(tǒng)計(jì)量分別為212.925 和116.254，排除了弱工具變量的可能。工具變量回歸結(jié)果顯示，提解錢漕盈余后，地丁銀正額增加1 倍會(huì)使抗稅活動(dòng)增加約0.16 次，漕糧正額增加1 倍會(huì)使抗稅活動(dòng)增加約0.08次，大約是基準(zhǔn)回歸結(jié)果的兩倍?？傊?，在使用工具變量回歸解決了潛在的內(nèi)生性問題后，我們的結(jié)論仍然穩(wěn)健。

表3 工具變量回歸結(jié)果

五、機(jī)制分析

我們發(fā)現(xiàn)提解錢漕盈余后，田賦正額越多的地區(qū)越有可能發(fā)生抗稅活動(dòng)，但仍有必要就其中的傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行深入分析。我們的結(jié)論基于以下兩個(gè)假設(shè): 一是田賦正額越多的地區(qū)，在提解錢漕盈余過程中承受的財(cái)政攤派壓力越大；二是這些承擔(dān)攤派壓力越大的地區(qū)會(huì)征收越多新的附加稅以補(bǔ)充收入、維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，從而引起的抗稅活動(dòng)越多。由于缺乏全國范圍內(nèi)的攤派與附加稅數(shù)據(jù)，我們主要關(guān)注河南省的情況，以1909 年編纂的《河南財(cái)政說明書》中的截面數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)檢驗(yàn)上述兩個(gè)假設(shè)。

(一) 州縣的攤派額

本文以府級(jí)田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩部分) 代理不同地區(qū)在清末財(cái)政攤派中受到的自上而下的財(cái)政壓力，這是基于一個(gè)有待檢驗(yàn)的假設(shè): 同治年間的財(cái)政分權(quán)使州縣獲得了與地丁銀正額和漕糧正額成比例的錢漕盈余，而清末的財(cái)政攤派中，攤派額基本上是根據(jù)錢漕盈余的多寡來確定攤派額。表4 利用河南省的截面數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了這一假設(shè)，被解釋變量是1900—1911 年的年均攤派額的對(duì)數(shù)值，第(1)—(2) 列以地丁銀正額的對(duì)數(shù)值為解釋變量，第(3)—(4) 列的樣本只包括漕州縣，以漕糧正額的對(duì)數(shù)值為解釋變量；第(2) 列和第(4) 列控制了府固定效應(yīng)。

表4 截面回歸: 田賦正額與攤派額

結(jié)果顯示，1900—1911 年后河南省向各州縣攤派的金額和縣級(jí)地丁銀正額以及漕糧正額都呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。地丁銀正額提高1 倍，攤派額提高127%；漕糧正額提高1 倍，攤派額提高100%。因此，本文采用府級(jí)田賦正額(包括地丁銀和漕糧兩部分) 作為實(shí)驗(yàn)變量的實(shí)證策略是合理的。同治年間的財(cái)政分權(quán)沒有建立任何制度約束來防止中央政府單方面破壞財(cái)政分權(quán)、侵蝕錢漕盈余這一地方收入，這意味著中央政府可以機(jī)會(huì)主義地改變這一收入在中央和地方之間的分配。不出意外，隨著清末的軍事失敗，中央在攤派賠款等開支時(shí)指定這些收入作為攤派來源；那些在早先的分權(quán)中獲得了較高錢漕盈余的州縣，則不得不背上了更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(二) 地方政府的附加稅費(fèi)

表4 顯示，那些在早先的分權(quán)中獲得了較高錢漕盈余的州縣，不得不背上更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了應(yīng)對(duì)這種困境，地方政府勢必會(huì)額外加征賦稅。地方政府征收的附加稅有兩種，一種是用于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的“規(guī)費(fèi)”，另一種是用于公共品的“雜捐”。為了驗(yàn)證州縣在攤派中承受的財(cái)政壓力與附加稅征收之間的關(guān)系，我們用規(guī)費(fèi)或雜捐對(duì)地丁銀或漕糧正額進(jìn)行截面回歸，回歸結(jié)果見表5。

表5 截面回歸: 田賦正額與附加稅

面板A 以地丁銀正額為解釋變量，面板B 以漕糧正額為解釋變量。第(1)—(3)列的被解釋變量為規(guī)費(fèi)取自然對(duì)數(shù)，第(4)—(6) 列則是雜捐的自然對(duì)數(shù)。第(1)、(3) 列未做任何控制，第(2)、(4) 列控制了府級(jí)個(gè)體固定效應(yīng)，第(3)、(6) 列又額外控制了1907—1909 年三年的教育支出總和。

結(jié)果顯示，在控制教育支出后，地丁銀正額增加1 倍，規(guī)費(fèi)會(huì)增加約52%；漕糧正額增加1 倍，規(guī)費(fèi)則會(huì)增加約32%。這表明，地丁銀和漕糧正額較多的地方政府在用于行政開支的經(jīng)費(fèi)被作為錢漕盈余提解后，會(huì)征收更多的規(guī)費(fèi)以維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，以雜捐為被解釋變量時(shí)，控制了教育支出后，地丁銀正額的效應(yīng)不顯著；漕糧正額增加1 倍，雜捐會(huì)增加約27%，但僅在10%的水平上顯著，說明這一時(shí)期基層的公共品開支的激增并不是財(cái)政攤派的結(jié)果。

六、結(jié)論

本文分析了太平天國后建立的財(cái)政分權(quán)格局是如何在長期內(nèi)走向崩潰的。同治年間的財(cái)政合理化改革使州縣獲得了和農(nóng)業(yè)稅正額成比例的附加稅(錢漕盈余)，用于州縣的行政開支。然而，庚子事變后，為了應(yīng)對(duì)激增的賠款和新政開支，中央政府破壞了財(cái)政分權(quán)，根據(jù)錢漕盈余的多寡向州縣攤派其開支，迫使州縣征收新的附加稅費(fèi)以應(yīng)對(duì)其行政開支。利用全國1860—1911 年的府級(jí)面板數(shù)據(jù)和清末河南省的縣級(jí)截面數(shù)據(jù)，本文發(fā)現(xiàn)庚子事變之后田賦正額越多的地區(qū)，在提取錢漕盈余過程中承受的財(cái)政攤派壓力越大，為維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)征收的新附加稅越多，引起的抗稅活動(dòng)越多。

那么，清政府為什么沒有訴諸包括發(fā)行紙幣和長期公共債務(wù)等的其他手段? 太平天國運(yùn)動(dòng)之后，由帶薪官僚管理的厘金和關(guān)稅等間接稅收入占財(cái)政收入的比重大大提高。17 世紀(jì)的英國和19 世紀(jì)晚期的日本也形成了類似的稅收結(jié)構(gòu)，并面臨著類似的地緣政治壓力。這兩個(gè)國家都迅速采用以集中征收的間接稅收入為抵押來發(fā)行長期國債和不可兌現(xiàn)紙幣的手段(He，2013)。英國率先實(shí)現(xiàn)了間接稅的集中征收，隨后以此為抵押發(fā)行長期國債，通過議會(huì)實(shí)施對(duì)政府開支的監(jiān)管，確保國債的償還；并且，授權(quán)私人投資者建立英格蘭銀行承銷公債并發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣(North 和Weingast，1989)。日本則發(fā)行公債贖買武士特權(quán)，并以此為股本建立中央銀行和地區(qū)股份銀行，集中發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣(Basco 和Tang，2020)，隨后通過集中征收間接稅確保了紙幣的信用。雖然路徑不同，但兩國都是通過政治變革賦予債權(quán)人政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利來提供國家信用。需要強(qiáng)調(diào)的是，兩國的地方政府(領(lǐng)主和貴族) 都掌握著以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政來源，并較少受到中央政府的控制，這可能會(huì)強(qiáng)化兩國的中央政府走上征收間接稅來發(fā)行長期公債和不可兌現(xiàn)紙幣這一路徑的動(dòng)機(jī)(He，2013)。

而在晚清的中國，財(cái)政分權(quán)改革的成功使得地方政府的收入從灰色走向透明。在中央政府行為缺乏制度性約束的條件下，中央政府更加依賴于向地方政府?dāng)偱蓙砣谫Y(郝煜，2021)。換言之，財(cái)政分權(quán)改革提高了維系舊體制的相對(duì)收益，反而會(huì)延緩舊制度向新體制的轉(zhuǎn)型。縱觀晚清歷史，向票號(hào)和錢莊進(jìn)行短期借貸只是權(quán)宜之計(jì)，長期公債和集中發(fā)行不可兌現(xiàn)紙幣從未提上議事日程(燕紅忠，2009)。①需要指出的是，He (2013) 對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)型失敗的闡述強(qiáng)調(diào)了歷史偶然性，認(rèn)為和英國日本相比，甲午戰(zhàn)爭之前清廷面對(duì)的財(cái)政壓力沒有達(dá)到必須轉(zhuǎn)型的地步，而甲午戰(zhàn)爭后又沒有足夠的試錯(cuò)機(jī)會(huì)檢驗(yàn)該路徑的成效。本文則強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性因素和歷史必然性，認(rèn)為在專制皇權(quán)的官僚制度下，財(cái)政分權(quán)改革提高了維系舊體制的相對(duì)收益，反而會(huì)延緩舊制度向新體制的轉(zhuǎn)型。

財(cái)政轉(zhuǎn)型的遲緩，進(jìn)一步限制了民國時(shí)期的國家能力構(gòu)建，并阻礙了市場一體化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，鐵路、公路、電報(bào)、電話等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；另一方面，金融機(jī)構(gòu)的建立和金融市場的發(fā)展主要局限于通商口岸(Ma，2019)。因此，民國時(shí)期，不論是北洋政府時(shí)期的軍閥，還是國民政府時(shí)期的地方政府，都嚴(yán)重依賴對(duì)農(nóng)業(yè)稅的財(cái)政攤派為其開支融資。這帶來了農(nóng)村基層治理的持續(xù)惡化(Duara，1987)，而基層民眾沉重的稅負(fù)則為激進(jìn)的革命提供了不竭的動(dòng)力(Kuhn，2002)。