曹有順

(中國社會科學(xué)院大學(xué) 日本研究系,北京 102488)

20世紀(jì)70年代以后,西方發(fā)達(dá)國家紛紛進(jìn)入后現(xiàn)代化社會,出現(xiàn)了一系列以往沒有的新問題。其中,人口出生率再次下降并跌破人口更替水平的現(xiàn)象格外引人關(guān)注。自1974年開始,日本總和生育率一直低于人口更替水平,時至今日仍深陷“低生育率陷阱”之中。[1]為了提升生育率、遏制總?cè)丝跍p少,2014年,日本政府出臺“地方創(chuàng)生”政策以圖振興地方經(jīng)濟,吸引大城人年輕人遷居地方,利用地方較高的生育率帶動社會整體生育率的提升。低生育率不是西方社會特有的問題,它同樣困擾著我國。深入研究日本“地方創(chuàng)生”政策中提升生育率的思路與對策能夠為我國應(yīng)對低生育問題提供參考和借鑒。

一、“地方創(chuàng)生”政策與提升生育率

“地方創(chuàng)生”雖然是振興地方的經(jīng)濟舉措,但是能夠通過促進(jìn)人口流動來影響人口生育率。為了厘清“地方創(chuàng)生”政策與社會整體生育率的關(guān)系,有必要對“地方創(chuàng)生”政策的理論來源進(jìn)行挖掘,對提升社會整體生育率的思路進(jìn)行梳理。

(一)“地方創(chuàng)生”政策的理論來源

“地方創(chuàng)生”是日本政府為糾正東京一極獨大、遏制地方人口減少、提升整體活力而制定的一系列政策,[2]其核心內(nèi)涵是在中央政府支持下搞活地方經(jīng)濟,帶動地方就業(yè),吸引年輕人回歸地方,從而實現(xiàn)城市圈與地方圈的協(xié)調(diào)發(fā)展?！暗胤絼?chuàng)生”的理論來源是增田寬也的地方消失論。他在《地方消失》一書中提出如果現(xiàn)有的人口流動水平(每年約6-8萬人凈流入大城市圈)沒有得到改變,日本將有896個市町村在2010年到2040年期間人口的再生產(chǎn)力將會下降到50%以下,最終這樣的地方自治體有可能會消失的論斷。[3]29近年來,地方社會的產(chǎn)業(yè)“空洞化”疊加人口流失和人口老齡化嚴(yán)重沖擊了地方經(jīng)濟的根基。地方社會無法為年輕人提供富有競爭力的就業(yè)機會,這將形成一種“推力”,把地方年輕人“推”向大城市圈,使日本逐漸形成一個“人口聚集在空間有限的大都市圈過著高密度生活的極點社會”。[3]32為了避免“地方消失”和“極點社會”的出現(xiàn),增田寬也提出了“地方創(chuàng)生”的構(gòu)想。

如圖1,國家將有限的資源集中投放到地方中心城市,以此為據(jù)點建設(shè)成一個輻射周邊的生活經(jīng)濟圈,在此基礎(chǔ)上逐步構(gòu)筑成一個社會經(jīng)濟相互支持的有機集合體。以地方中心城市為核心的生活經(jīng)濟圈發(fā)揮人口“大壩”功能,緩解地方年輕人涌向東京圈、吸引大城市圈人口“引流”向歸地方,將年輕人留在地方,為地方人口、地方經(jīng)濟等提供內(nèi)生動力。

(二)“地方創(chuàng)生”與提升生育率的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

國家內(nèi)的人口流動從表面上來看無非是一個地方人口減少,相應(yīng)地另一個地方人口增多的現(xiàn)象,總?cè)丝诓粫S人員在國內(nèi)流動而發(fā)生變化。但是,實際上小池司朗通過對日本的第七次人口流動調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、分析后發(fā)現(xiàn),人口流動對生育率產(chǎn)生影響。他認(rèn)為,產(chǎn)生影響的原因主要集中在“流動者的個人屬性與出發(fā)地人員不同,更接近到達(dá)地人員?！焙汀傲鲃訉簳r與配偶兩地分居,生育推遲到流動后導(dǎo)致流動人員的生育率低于非流動人員?！眱煞矫?。[4]因此,關(guān)于育兒政策效果、地區(qū)的結(jié)婚、生育不僅僅要考慮社會經(jīng)濟狀況和文化因素,人口流動的影響也越來越重要。[5]

日本的育齡人口分布和生育率狀況存在地域性矛盾。大都市圈擁有數(shù)量龐大的育齡人口,生育率卻明顯低于地方圈,相反地方圈的生育率較高,生育人口卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大都市圈。如圖2左側(cè)“現(xiàn)狀”所示,由于地方圈經(jīng)濟衰退,年輕人不得不離開地方圈前往大都市圈謀生,地方圈的凈流出人口增大,即A值增大。原本有著較高生育欲望的地方年輕人流入大都市后,由于流動帶來的生活不穩(wěn)定和個人屬性更靠近大都市圈,生育率會下降,社會整體的生育率也會下降。如圖2右側(cè)“未來”所示,通過“地方創(chuàng)生”政策振興地方經(jīng)濟,提升地方魅力,減小地方圈的凈流出人口,即減小a值。原本需要流向大城市的地方年輕人可以在地方定居,生育率不會下降。大都市圈流向地方圈的年輕人因個人屬性靠近地方圈,生育率有可能會提升,社會整體的生育率也會隨之提升。

二、“地方創(chuàng)生”政策的演進(jìn)與提升生育率的措施

2019年第一期《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略》結(jié)束,5年總和出生率平均值達(dá)到1.42,高于該政策實施前5年的平均值1.408,可見“地方創(chuàng)生”政策的實施對提升社會整體生育率產(chǎn)生積極作用。2020年第二期《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略》實施初期遭遇新冠疫情,日本至今尚未擺脫新冠疫情的影響,所以這里主要以第一期“地方創(chuàng)生”政策為對象,總結(jié)和分析政策的演進(jìn)歷程和政策中對提升生育率的具體措施。

(一)“地方創(chuàng)生”政策的演進(jìn)

“地方創(chuàng)生”政策采取五年一期、分期推進(jìn)的模式。2015年到2019年為第一期,第一期又可以分為啟動期、實施期、評價期三個階段。

2014年到2015年為“地方創(chuàng)生”政策的啟動期。2014年9月3日,以石破茂內(nèi)閣大臣為主要負(fù)責(zé)人的地方創(chuàng)生本部正式成立;2014年11月21日出臺《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生法》、制定為期5年的第一期《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略》。2015年各地方根據(jù)實地情況制定地方版《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略》,并聯(lián)合各種團體組織、企業(yè)等社會力量構(gòu)建起支持“地方創(chuàng)生”的運營體制和制定相關(guān)對策。2016年到2018年為“地方創(chuàng)生”政策的實施期。2016年確立了中央政府從信息、人才、財政三個方面支持“地方創(chuàng)生”戰(zhàn)略;2017年對第一期《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略》中制定的政策指標(biāo)進(jìn)行全面探討和檢驗;2018年充實和強化“地方創(chuàng)生”戰(zhàn)略,促進(jìn)年輕人在地方就業(yè)。2019年為“地方創(chuàng)生”政策的評價期。組建專家組對《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略》中的指標(biāo)是否達(dá)成進(jìn)行驗證并制作相關(guān)報告書為第二期綜合戰(zhàn)略的制定做準(zhǔn)備。2020年進(jìn)入第二個戰(zhàn)略周期。

(二)提升生育率的措施

《城鎮(zhèn)·人·就業(yè)創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略》把“促進(jìn)人口流向地方”和“讓年輕人實現(xiàn)結(jié)婚·生子·育兒的愿望”作為2大基本目標(biāo),[6]采取如下具體措施。

第一,引導(dǎo)大城市圈的年輕人“回流”地方,定居地方城市。首先,鼓勵大都市居民遷居地方城市。具體有推進(jìn)地方遠(yuǎn)程辦公,實現(xiàn)工作與生活的兩地分離;支持UIJ-turn者創(chuàng)業(yè),帶動地方就業(yè);有效利用地方的空屋、空地,為UIJ-turn者提供生活便利等措施。其次,通過企業(yè)、政府機關(guān)、研究機構(gòu)搬遷地方,帶動人員向地方遷居。政府鼓勵位于東京圈的企業(yè)在地方設(shè)立據(jù)點,將公司總部的部分業(yè)務(wù)下放到地方據(jù)點;位于東京都的文化廳、消費廳等政府機關(guān)和科研機構(gòu)等逐步向地方城市搬遷等措施帶動人員向地方回歸。最后,通過支持地方學(xué)校建設(shè)帶動年輕人回流地方。一方面,支持地方建設(shè)“閃閃發(fā)光的”地方大學(xué),增強地方大學(xué)的魅力,構(gòu)建起“產(chǎn)官學(xué)”聯(lián)合機制,形成“地方大學(xué)為地方企業(yè)培養(yǎng)人才,地方企業(yè)支持地方大學(xué)建設(shè)”的良性循環(huán)。另一方面,強化中小學(xué)的鄉(xiāng)土教育功能,在中小學(xué)相關(guān)教科書中導(dǎo)入更多“地方生活”、“地方文化”等主題內(nèi)容,通過“家鄉(xiāng)教育”期待將來能提高“U-turn”率。

第二,營造易結(jié)婚、生子、育兒、就業(yè)的社會環(huán)境。山田昌弘將日本低生育率的原因歸為“不婚傾向”、“夫妻生育意愿低下”和“婚外生子現(xiàn)象低迷”三個方面。[7]現(xiàn)階段的日本社會對婚外生子的包容度依然較低,如何提高結(jié)婚率和生育率是解決少子化的主要手段。為了給年輕人創(chuàng)造有利于結(jié)婚、生子、育兒、就業(yè)的社會環(huán)境,“地方創(chuàng)生”政策從以下3個方面采取對策。首先,對年輕人的結(jié)婚、生育、育兒進(jìn)行不間斷地支援。具體措施有積極開展婚姻介紹活動,促進(jìn)單身人士結(jié)婚;調(diào)整醫(yī)療保險制度,鼓勵生育;完善社會育兒機構(gòu),消除嬰幼兒入園困難等措施。其次,推進(jìn)工作與育兒的兩立,創(chuàng)造一個育兒友好型社會。既要提高男性育兒假的休假率,又要支持育兒女性就業(yè),把握好工作與生活的平衡。最后,根據(jù)地方情況采取各具特色的措施。政府組織專家整理和開發(fā)《少子化對策地域評價工具》,通過該工具可以將地域特色與基本情況實現(xiàn)可視化,地方公團基于本地情況采取具體可行的對策。

三、豐后高田市的“地方創(chuàng)生”政策及成效

“地方創(chuàng)生”政策自2014年12月提出以來,日本各地方紛紛制定了地方版綜合戰(zhàn)略并采取了具體措施,在提升生育率方面部分地區(qū)已經(jīng)取得一定成效?！独谩吧僮踊瘜Σ叩赜蛟u價工具”探討對策時可參考的案例調(diào)查報告》更是將東京都豐島區(qū)、神奈川縣橫濱市青葉區(qū)、大分縣豐后高田市等11個城鎮(zhèn)作為應(yīng)對少子化的成功案例介紹。[8]本文試圖考察更具一般代表性的地方小城市的具體情況,因此,本節(jié)主要以人口僅有2萬多人的大分縣豐后高田市為中心,介紹豐后高田市的基本情況、采取的措施以及取得的成效。

(一)豐后高田市的“地方創(chuàng)生”政策

豐后高田市位于大分縣東北部,面向瀨戶內(nèi)海,與宇佐市、國東市、杵筑市接壤,是大分縣北部中等核心工業(yè)基地。豐后高田市由豐后高田市、真玉町、香香地町的1市2町組成,現(xiàn)在擁有人口22310人,10840戶人家,近年來依靠市內(nèi)的六鄉(xiāng)滿山文化遺產(chǎn)、田染莊小崎村自然風(fēng)景和被稱作“昭和之城”的城市景觀等發(fā)展旅游業(yè)。2015年10月豐后高田市基于國家的《城鎮(zhèn)、人、就業(yè)創(chuàng)生法》制定了《第一期豐后高田市人口愿景》和 《第一期豐后高田市城鎮(zhèn)、人、就業(yè)“全力”創(chuàng)生計劃(地方版綜合戰(zhàn)略)》。豐后高田市在提升生育率上主要在2大方面采取措施。

第一,政府從增加就業(yè)、經(jīng)濟支持、生活保障3個方面入手吸引年輕人定居本市。首先,招商引資為定居者提供多樣化的就業(yè)崗位。市政府設(shè)立《豐后高田市促進(jìn)新規(guī)劃企業(yè)雇傭獎勵金制度》,規(guī)定在豐后高田市內(nèi)選地建廠的企業(yè)滿足運行1年以上且雇傭當(dāng)?shù)?名工人以上條件,可以從政府手中領(lǐng)取上限為450萬日元的獎勵金;在豐后高田市設(shè)置辦事處的外地企業(yè)在房屋租賃上政府給予優(yōu)待,滿足條件的企業(yè)能夠得到上限為100萬日元的補助金。此外,政府還制定了振興中小企業(yè)基本條例,從融資、用地、雇傭等多方面打造優(yōu)良的投資環(huán)境來吸引企業(yè),創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。其次,發(fā)放補助為外來定居者提供經(jīng)濟支持。豐后高田市推出“孫子turn”、“未婚女性turn”、“女婿turn”活動,對于愿意來豐后高田市定居者給予10萬日元的獎勵;對來豐后高田市就業(yè)的大學(xué)生,政府幫助返還上學(xué)時的助學(xué)金貸款。最后,優(yōu)化住房政策為外來定居者提供生活保障。住房也是流動人口最關(guān)心的問題,豐后高田市為解決流入人員的住房困難推出提供免費宅基地、建房補助、廉租房等措施。

第二,政府為年輕人提供從結(jié)婚到生子、從育兒到就業(yè)的不間斷支援,鼓勵生育。首先政府支持單身人士結(jié)婚。不僅市地域活力創(chuàng)造課免費為單身人士搭建戀愛平臺舉辦“戀葉相親會”活動,而且政府為解決新婚夫婦的后顧之憂,為定居本市的新婚夫婦提供新婚生活應(yīng)援費和功能齊全、租金便宜的公租房來保證新人的婚后生活。其次,鼓勵適齡女性生育。在醫(yī)療上,豐后高田市為不孕患者提供治療補助,每一名孕婦還可以享受14次免費孕檢;在稅收上,女性生育期間免除國民年金第一號被保險人產(chǎn)前產(chǎn)后約5個月的國民年金保險費;在生育補貼上有“育兒應(yīng)援誕生禮金”制度,一個家庭生育孩子越多,從政府手中獲得的禮金就越多。再次,創(chuàng)建育兒友好型環(huán)境。在經(jīng)濟方面,政府為高中生及以下孩子提供免費醫(yī)療;幼兒園、小學(xué)、初中生提供免費就餐;市內(nèi)保育園、公立幼兒園免費,并且0-5歲孩子免費飲食。在教育方面,由政府與NPO組織“anju-maman”聯(lián)合運營的花兒教室為年輕母親提供育兒教育和煩惱解答、給孩子提供學(xué)習(xí)和玩耍的場所等。最后,支持育兒女性就業(yè)。政府通過與企業(yè)聯(lián)合將一人份工作量分?jǐn)偨o數(shù)名育兒女性等方式為育兒女性提供靈活的就業(yè)環(huán)境和就業(yè)機會;為雙職工育兒家庭或參加面試的育兒女性提供臨時或短期育兒服務(wù)來鼓勵有能力、有意愿的女性參加就業(yè)。

(二)“地方創(chuàng)生”政策取得的成效

在一系列政策的刺激下,豐后高田市的人口發(fā)生了以下三方面的變化。

第一,豐后高田市的凈流入人口由“負(fù)”轉(zhuǎn)“正”。如圖3所示,豐后高田市截至2014年,除2011年為55人、2013年為0人以外,凈流入人口均為負(fù)值。從2014年起,流入人口連續(xù)六年超過流出人口,凈流入人口持續(xù)為正增長,并且增長趨勢逐漸明顯。在第一期“地方創(chuàng)生”政策收官之年的2019年,凈增人口超過三位數(shù),達(dá)到126人,可見“地方創(chuàng)生”政策對吸引人才定居豐后高田市產(chǎn)生積極作用。

第二,遷居豐后高田市的家庭成員呈現(xiàn)出年輕化。如表1所示,自2014年以后,遷居豐后高田市的家庭戶數(shù)穩(wěn)中有升,并且20-49歲的家庭戶數(shù)除2014年為99戶外,均超過100戶。此外,遷居豐后高田市的家庭中20—49歲戶數(shù)占到總體的7-8成。增田寬也在《地方消失》中將把20歲到39歲的年輕人定義為人口的再生產(chǎn)力,按此定義,自2014年以后豐后高田市的人口的再生產(chǎn)力有所提升。

表1 2014年-2019年遷居豐后高田市家庭情況表(戶)

第三,豐后高田市的總和生育率有大幅提升。如上所述,豐后高田市通過對年輕人提供“結(jié)婚、生育、育兒、就業(yè)”不間斷支持,鼓勵年輕人結(jié)婚、降低育兒成本、創(chuàng)造工作育兒兼顧的環(huán)境等有效提升了生育率。根據(jù)厚生勞動省公布的最新市町村人口總和生育率數(shù)據(jù)看,豐后高田市的總和生育率從2008-2012年的1.64提升到2013-2017年的1.75。

四、日本“地方創(chuàng)生”政策對我國的啟示

第七次人口普查結(jié)果顯示,我國2020年的總和生育率為1.3,處于較低水平,[9]如何有效提升生育率成為我國亟待解決的難題。日本“地方創(chuàng)生”政策通過改變?nèi)丝诹飨蚝蛯δ贻p人一體化支持來提高社會整體生育率的思路為我國應(yīng)對低生育率問題提供以下二方面的啟示。

第一,注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,防止人口過度聚集在大城市。自改革開放以來我國的人口不斷向北京、上海、廣州、深圳等一線城市聚集,逐漸形成了京津冀、長三角、珠三角三大城市群。近年,我國流動人口繼續(xù)向經(jīng)濟發(fā)達(dá)省市集聚的總體趨勢并沒有發(fā)生變化,并且流動人口中年輕人占絕大多數(shù),年輕化趨勢愈加明顯。[10]東京一極化的教訓(xùn)表明人口過度聚集在大都市不僅帶來了城市擁堵、環(huán)境惡化等城市病,而且快節(jié)奏、高壓力的大城市生活環(huán)境還會加劇年輕人的晚婚、晚育甚至不婚、不育,導(dǎo)致社會整體的生育率下降。日本的“地方創(chuàng)生”政策啟示我國在推進(jìn)城市化進(jìn)程中要注重城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展,防止人口過度聚集在大城市,積極發(fā)揮省會城市、地方城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“人口大壩”作用,留住年輕人、吸引年輕人,避免出現(xiàn)大都市一極化現(xiàn)象。

第二,調(diào)動多元主體力量,為年輕人的結(jié)婚、生育、育兒、就業(yè)提供一體化支持。隨著我國“全面二孩”、“三孩”政策的頒布,相應(yīng)的配套政策也陸續(xù)推出。但是,無論是少子化產(chǎn)生的原因還是少子化對社會的影響都是多方面的,僅靠政府單方面的力量無法滿足育兒家庭的多樣化需求,借助民間力量,鼓勵多元主體共同參與少子化治理或?qū)⒏鼮橛行АＨ毡镜摹暗胤絼?chuàng)生”政策放棄了傳統(tǒng)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的行政方式,積極吸納市民組織、志愿者組織、NPO組織等社會力量的參與進(jìn)來,有效彌補了行政措施的不足。因此,我國在應(yīng)對少子化問題上既需要橫向的多部門合作,同時也需要借助社區(qū)、社會組織的力量,為年輕人織就一張從結(jié)婚、生子到育兒、就業(yè)的安全網(wǎng)。

“地方創(chuàng)生”政策不僅僅是振興地方經(jīng)濟的舉措,更是日本在應(yīng)對低生育率問題的新探索。通過引導(dǎo)大都市圈年輕人遷居地方圈,利用地方圈的高生育率帶動社會整體生育率的思路值得借鑒。我國正在實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略,在實施過程中可以借鑒日本“地方創(chuàng)生”政策中提升生育率的經(jīng)驗,在振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的同時也能期待提升社會整體的生育率。

注釋：

(1)日文為“人口の再生産力”。在增田寬也的《地方消失》一書中指的是20-39歲的女性。

(2)2015年到2019年的總和生育率分別為:1.45(2015年)、1.44(2016年)、1.43(2017年)、1.42(2018年)、1.36(2019年)。

(3)2010年到2014年的總和生育率分別為:1.39(2010年)、1.39(2011年)1.41(2012年)1.43(2013年)1.42(2014年)。

(4)UIJ-turn者:是由U-turn(從大都市回歸家鄉(xiāng)的人員)、I-turn(出生于大都市前往地方生活的人員)、J-turn(出生于地方先前往大都市后來又遷居到家鄉(xiāng)附近的城市生活的人員)的組合語。

(5)數(shù)據(jù)來源于豐后高田市官方網(wǎng)站。https://www.city.bungotakada.oita.jp/(2021年9月數(shù)據(jù))。

(6)日語為“花っこルーム”是由豐后高田市育兒課在2004年成立的育兒設(shè)施。

(7)數(shù)據(jù)來源:厚生労働省人口動態(tài)保健所．市區(qū)町村別統(tǒng)計。https://www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/jinkou/other/hoken19/dl/toukeihyou.pdf。

(8)數(shù)據(jù)來源:厚生労働省人口動態(tài)保健所．市區(qū)町村別統(tǒng)計。https://www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/jinkou/other/hoken19/dl/toukeihyou.pdf。