韓蕊 石艷

摘? ?要： 作為全球早期教育質量提升的“示范國家”，德國格外重視早期教育質量提升工作。其以“早期教育何以提升”為指向，在動態(tài)的發(fā)展過程中形成了以財政資助為基石、以良好的人員配置為推動力、以法案的監(jiān)測與評價為保障的早期教育質量提升行動路徑。德國早期教育質量提升呈現(xiàn)三大特征：明晰價值取向，以兒童為中心著力促進全面發(fā)展；聯(lián)動多元主體，協(xié)同提升早期教育質量；兼顧自主與規(guī)約，拓展早期教育發(fā)展空間?；诘聡缙诮逃|量提升的經(jīng)驗，我國可從提供雙軌道的早期教育財政支持，實現(xiàn)良好的早期教育人員配置，建立早期教育質量監(jiān)測評價體系三方面提升早期教育質量。

關鍵詞： 早期教育；質量提升；德國學前教育

早期教育指向于為10歲以下兒童提供保育和教育的所有安排。1 過去20年，基于對早期教育在兒童的認知和情感發(fā)展、學業(yè)成就以及福祉等方面作用的認識，如何提升并延續(xù)高質量的早期教育已成為全球關注的重要論題，陸續(xù)出現(xiàn)在聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization，縮稱UNESCO）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，縮稱OECD）等國際組織以及德國、美國、英國、澳大利亞等國家的政策文本中。2 近年來，我國重視早期教育質量，發(fā)布一系列政策推動早期教育高質量發(fā)展。如2022年2月10日，教育部印發(fā)《幼兒園保育教育質量評估指南》，從辦園方向、保育與安全、教育過程、環(huán)境創(chuàng)設、教師隊伍五個層面對我國保育質量提升做出重要指示。3 但由于我國早期教育發(fā)展起步較晚，早期教育質量有待提升。

作為全球早期教育質量提升的“示范國家”4，德國格外重視早期教育發(fā)展，將高質量的早期教育視為人才儲備、教育發(fā)展的重要根基。早在20世紀90年代，德國便開始著力提升早期教育質量，在國家教育質量計劃中對早期教育質量做出重要部署。2019年1月1日，德國頒布第一部提高兒童早期教育質量的聯(lián)邦法案——《良好兒童保育法》（Gute-Kita-Gesetz），為德國早期教育發(fā)展與質量提升提供重要的戰(zhàn)略指導，并以“早期教育質量何以提升”為主題，對《良好兒童保育法》的實施質量予以監(jiān)測，發(fā)布《2021年良好兒童保育報告》。1 該報告以“早期教育質量何以提升”為指向，描繪出頗具德國特色的早期教育質量提升的行動路徑。

一、德國早期教育質量提升：《2021年良好兒童保育報告》的背景與內容

早期教育對兒童的發(fā)展具有重要的意義和價值，不僅能夠促進兒童的身心健康發(fā)展，幫助其獲取語言、社交以及生活技能，培養(yǎng)終身學習能力，還有助于緩解社會不平等。德國十分重視早期教育，將其作為教育體系的重要組成部分。早在20世紀90年代，聯(lián)邦政府就陸續(xù)發(fā)布了一系列早期教育計劃。其后，隨著德國職業(yè)女性的增多，家庭與工作之間難以平衡的矛盾日益凸顯，民眾對早期教育的呼吁和需求增加，因此，德國開啟了早期教育的政策立法進程。

前期早期教育政策法案主要集中在為幼兒賦權、增加提供機構的數(shù)量、解決因相關機構數(shù)量不足而導致的幼兒“無學可上”的問題。如，2004年8月德國頒布《日間照料擴展法》，就日托機構數(shù)量做出重要部署，規(guī)定在2010年10月1日前在全國范圍內增加23萬個日間照料中心、托兒所或保姆處，為更多兒童接受早期教育提供場所。2 2008年12月16日生效的《關于促進三歲以下兒童日間照料以及提升日間照料機構的法律》則以法律的形式對1—3歲兒童獲得早期教育的權利做了重要說明，規(guī)定自2013年8月1日起，全德1—3歲的兒童均享有獲得日托場所的法定權利。3

2014年，為進一步提升早期教育質量，德國在聯(lián)邦與州政府的通力合作下，開展早期教育聯(lián)合質量進程。2014年11月，德國以“進一步提高幼兒教育、養(yǎng)育和護理質量以及聯(lián)邦政府在這方面做出財政承諾的可能性”為主題，綜合德國聯(lián)邦家庭事務部、各州和三個中央市政協(xié)會的代表，兒童日托領域的協(xié)會和組織、學術專家的意見，在德國青年研究所、多特蒙德技術大學兒童和青年福利統(tǒng)計組以及倫波爾管理咨詢公司支持下，編寫了“發(fā)展早期教育并在財政上予以保障”公報。公報以監(jiān)測證據(jù)為基礎，首次對聯(lián)邦和各州早期教育聯(lián)合質量目標和發(fā)展愿景做出明確且細致的說明。2016年11月15日，聯(lián)邦和州政府會議通過了 “早期教育——為所有兒童提供更具有質量的學前教育”宣言，要求早期教育工作組在綜合考慮早期教育的發(fā)展目標和前景，和各州發(fā)展需求的基礎上，提交設計質量發(fā)展進程及財政保障的建議，并制定《質量發(fā)展法》的要點。4 這些政策法律賦予早期教育不同的地位，對提升早期教育質量發(fā)揮了重要作用，但德國早期教育仍存在著參與費用較高、州際質量差距較大等問題。為進一步提高早期教育參與度，為聯(lián)邦境內兒童創(chuàng)造平等的生活條件，更好地協(xié)調家庭和工作，2019年1月1日，德國聯(lián)邦家庭事務部頒布《良好兒童保育法》，以在全國范圍內實現(xiàn)同等質量的標準為指向，向各州提供總額55億歐元的支持，用于減輕家長參與早期教育的負擔，進一步提升早期教育質量。5

2020—2022年，聯(lián)邦家庭事務部以德國社會對早期教育質量提高的焦點式關注為出發(fā)點，依據(jù)法案的相關規(guī)定，通過招標的形式在歐盟范圍內選取最具專業(yè)性，并能夠最大限度排除主觀因素的學術組織和專業(yè)機構，委托其審查法案的有效性。除此之外，聯(lián)邦家庭事務部綜合各州、市級傘式組織、社會合作伙伴、研究所與大學的監(jiān)測評估證據(jù)，編寫《2021年良好兒童保育報告》。報告就“制定和實施該法的專業(yè)政策和參與性進程”“聯(lián)邦與州之間的協(xié)議實施”“各州行動領域的設計和措施的實施”“在費用方面對父母的救濟”“在全國范圍內進一步提高質量、改善早期教育設施、提升早期教育參與的可能前景”等方面展開監(jiān)測與評估，確認其是否達到了聯(lián)邦對于質量標準的要求，歸納并總結全國范圍內法案實施的成功因素、在法案實施的過程中不同行動領域所面臨的挑戰(zhàn)，以及實施過程中所出現(xiàn)的法規(guī)修正需求，推測法規(guī)實施對后續(xù)早期教育質量提升進程的影響。1

二、德國早期教育質量提升的行動路徑

早期教育質量的提升是一個動態(tài)的持續(xù)發(fā)展過程。德國根據(jù)早期教育發(fā)展的實際需求，在科學規(guī)劃的基礎上，從三個層面加強對早期教育質量的動態(tài)把控。

1.施行雙軌道財政資助

充足且科學有效的財政支持是早期教育質量穩(wěn)步提升的關鍵。德國提升早期教育質量的財政資助以普惠性資助和傾斜性資助雙軌道進行。

（1）普惠性資助：增強早期教育的普遍性和可及性

普惠性資助以政策法律為保障，以普遍性和可及性為基本原則，向所有兒童提供以需求為基礎的資助，其通常由聯(lián)邦政府引導，通過撥款和融資的方式開展。撥款多為一般預算資金的年度撥款，不設具體的資金使用標準，各州或各組織酌情分配與使用資金。融資多以贈款的形式出現(xiàn)，資金使用具有靈活性，可調整資助措施和資金。德國早期教育的融資涉及主體融資或目標融資兩種類型。其中，主體融資是國家就特定主體所開展的一種資助方式，政府并不以直接撥款的形式進行資助，而是通過向兒童父母發(fā)放憑證，受資助父母和兒童可根據(jù)自身實際情況和需求選擇機構兌換優(yōu)惠券。目標融資則以完成特定的目的為指向，對諸如提升日間照料設施設備或提高專業(yè)人員數(shù)量和質量等目標進行資助。

（2）傾斜性扶助：保障弱勢家庭兒童接受早期教育的機會

德國在保障所有兒童享有公平接受早期教育財政資助的基礎上，堅持“弱勢補償”原則，對處于劣勢的家庭和有移民背景的家庭進行傾斜性財政扶助，為所有兒童創(chuàng)造平等的生活條件。2 具體而言，傾斜性扶助的相關舉措主要涉及以下層面：首先，德國擴大了弱勢家庭子女的范圍，將領取住房福利或兒童補貼的家庭納入傾斜性財政支持范圍；其次，德國為低收入家庭提供免繳會費的咨詢服務；最后，德國為受教育程度低、社會處境不利的家庭提供低門檻服務，掃除了早期教育的進場障礙。

2.設定良好的人員配置

良好的人員配置是保證并提升早期教育質量的重要“螺絲”與核心因素。德國早期教育專業(yè)人員的設定主要從專業(yè)人員的配置和提升兩個層面開展。

（1）確保足量且合格的早期教育專業(yè)人員

德國早期教育專業(yè)人員的配置依托于勞動力預測，并實時調整人員配置需求。一方面，通過改善薪酬、分配給教育人員充足的間接教育時間和增加人員編制等方式提升職業(yè)吸引力，在保留現(xiàn)有高質量的專業(yè)人員的同時，不斷吸引新的、合格的專業(yè)人員進入早期教育領域；另一方面，德國以科學發(fā)現(xiàn)為基礎，澄清并規(guī)范“合適的”專業(yè)人員與兒童的配比。3 以日托領域為例，德國規(guī)定日托領域內專業(yè)人員與兒童的比例應保持在一定閾值之內（見表1），若配比低于閾值，早期教育的教學質量會受到影響。4

（2）實現(xiàn)專業(yè)人員的可持續(xù)性發(fā)展

德國早期教育專業(yè)人員的培訓以指令、法令與法律為指引，以最新的科學發(fā)展為基礎，旨在通過培訓工作的系統(tǒng)開展切實提升教育質量。培訓人員既涉及早期教育教師和護理的工作人員，亦將專家和治療人員納入培訓體系中。1 該培訓主要從三個方面開展：首先，財政支持減免培訓費用，增加專業(yè)人員的培訓興趣。其次，開設諸如幼兒園專業(yè)教師培訓計劃，為教育工作者提供支持。最后，強化、細化早期教育人員的培訓工作方案，開展針對性培訓。

3.開展動態(tài)監(jiān)測與評估

德國早期教育質量的監(jiān)測與評估工作以聯(lián)邦政府的話語權力和制度資源為保障，從政策法案的實施和影響兩個層面實現(xiàn)對早期教育質量的把控。

（1）早期教育政策法案的實施

早期教育政策法案的實施以“政策法案的實施方式是提高早期教育質量的核心條件，調查和評估是確保政策法案效力的重要基礎”2 為依循，由基金會與大學聯(lián)合開展，分為構思、實施和評估三個階段。3 構思階段指向于通過對早期教育政策法案的總體背景、往期進展報告、訪談記錄、監(jiān)測報告的分析，制定早期教育政策法案實施的研究指南和戰(zhàn)略文件。實施階段以證據(jù)分析為重要工作，側重于依據(jù)評估標準對政策法案的行動領域進行更深入的分析，以獲得各州在實施早期教育政策法案過程中的實踐性經(jīng)驗。評估階段則以系統(tǒng)處理和匯編實施研究的成果為重要工作，提交實施研究的最終報告。

（2）早期教育政策法案的影響

早期教育政策法案的影響以學者所研發(fā)設計的追溯性立法影響評估（rGFA）程序為基本設定（見圖1）4，側重于探查早期教育政策法案的相關措施是否產(chǎn)生預期效果，主要從四個層面開展：第一，分析質量提升和各州選擇措施之間的相關性，判定并明確需要提升的行動領域和行動；第二，確定政策法案實施后早期教育的參與程度是否有所提高；第三，探尋家長貢獻與早期教育質量之間的關系，確定德國在何種程度上實現(xiàn)了生活條件的平等化；第四，與專家討論確定最具影響力的舉措，將其納入后續(xù)政策法案以提升政策法案的可持續(xù)效力，實現(xiàn)以影響為導向的、科學化的政策法案制定過程。

三、德國早期教育質量提升的特征

德國早期教育質量在發(fā)展和變革中不斷提升，并呈現(xiàn)獨具特色的規(guī)律，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.明晰價值取向，以兒童為中心

德國早期教育具有明確的價值取向，強調兒童是具有獨立生命、擁有普遍權利和特殊權利的個體，故在開展早期教育質量提升工作中，始終以兒童為中心，關注并充分尊重兒童的差異性，著力滿足兒童的差異性需要。如在《良好兒童保育法》的“改善空間設計”行動領域中，明確提出“確保每位兒童有足夠的室內和室外空間，擁有適當?shù)姆块g設計和設備，同時兼顧兒童的興趣和需求”的要求。6 除此之外，健康、全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展、幸福亦是德國早期教育質量提升進程中一貫遵循的重要價值取向。德國早期教育質量提升的各項政策法案均提及要確保兒童的健康、全面發(fā)展和幸福。

2.聯(lián)動多元主體，協(xié)同提升早期教育質量

德國早期教育質量提升維持政策法案高度相互依賴的特性1，聯(lián)邦和各州政府、地方當局、青少年福利組織、社會合作伙伴以及研究所和大學等主體的談判與合作中，實現(xiàn)質量提升中的層級聯(lián)動。

聯(lián)邦政府主要負責框架條件的設定，其以法定角色和效力，在組織結構內部實現(xiàn)德國聯(lián)邦家庭事務部、早期教育工作小組等多個部門的橫向談判與合作，制定出臺相關政策法律，為質量提升引領方向。各州對早期教育質量提升進程的參與，以聯(lián)邦和各州聯(lián)合質量發(fā)展進程的共同目標為導向：一方面，通過聯(lián)邦參議院和其他政府協(xié)調機構參與國家政策法案的制定；另一方面，結合各州的實際情況，將經(jīng)各州協(xié)商與談判好的聯(lián)邦政策法案框架轉化至各州早期教育質量發(fā)展進程和結構性變革中。合作或談判不僅在聯(lián)邦與州的關系中發(fā)揮作用，亦體現(xiàn)在青少年福利組織、社會合作伙伴以及研究所或大學等其他行為者對于提升早期教育質量的參與中。這些主體憑借專業(yè)知識參與早期教育質量提升進程，既豐富了早期教育質量提升的多樣性與科學性，也有力地促進了早期教育質量提升措施的精準落實與實施。12

3.兼顧自主與規(guī)約，拓展早期教育發(fā)展空間

德國的早期教育質量提升路徑具有充分的自主性，其并不基于行政功能對各州早期教育質量發(fā)展設置強制性標準和要求，而是充分考慮各州的差異化需求，一方面，允許各州依據(jù)實際情況，在聯(lián)邦所提供的早期教育質量提升的共同框架的基礎上，選擇行動領域、各個領域的措施、相關的目標、計劃的實施步驟、用于各個措施的聯(lián)邦資金和國家補充資金等內容；另一方面，各州可在正式參與實施、將實施規(guī)劃納入現(xiàn)有的參與結構、在整個系統(tǒng)的發(fā)展中擴大參與進程、基于項目的參與這四種方式中，自主選擇任意一種或幾種落實聯(lián)邦政策法案的相關要求。

聯(lián)邦政府為各州早期教育發(fā)展提供了一定的自主空間，但絕非“放任自流”。相反，各州早期教育提升行動均在聯(lián)邦政府的監(jiān)管下進行，聯(lián)邦政府以其效力保障政策法案的落實。各州需與聯(lián)邦政府簽訂合同，承諾在財政年度結束后6個月內向聯(lián)邦家庭事務部提交一份報告，具體描述其所選擇的行動領域，以及通過實施行動、財政資助、人員配置等舉措，再進一步提升早期教育質量方面取得的進展。

四、對我國早期教育質量提升的啟示

德國早期教育質量提升工作已經(jīng)頗具成效。經(jīng)合組織發(fā)布的《2021年教育概覽》（Education At A Glance 2021）顯示，德國早期教育參與率高于經(jīng)合組織國家的平均水平，3歲以下幼兒在早教中心受教育的比例從2005年的17%升至2019年的39%，其3—5歲幼兒接受學前教育的比例由87%上升至94%。3 這對于我國早期教育質量提升具有一定的鏡鑒意義和價值。

1.開展早期教育雙軌道財政支持

與OECD國家相比，我國3—5歲兒童的學前教育生均經(jīng)費支出較少，低于所有OECD國家。4 除此之外，縱然我國不斷增加學前教育經(jīng)費支出，但學前教育經(jīng)費支出與OECD國家相比，仍具有很大的提升空間。5 基于此，我國需加大早期教育的財政性經(jīng)費投入，劃撥大量資金發(fā)展早期教育，逐步實現(xiàn)早期教育財政投入與其他學段財政投入的均衡化，推進早期教育的普惠性和公益性進程。此外，需開展針對性的財政資助。針對性的財政資助，一方面，應以前一年度或前幾年度學前教育發(fā)展報告為基礎，在與專家學者以及早期教育相關利益群體充分討論后，確定下一年度財政資助的重點領域和項目，并進行財政撥款；另一方面，應堅持“弱勢補償”原則，關注中西部、農(nóng)村地區(qū)幼兒與早期教育的情況，對處境不利兒童與在接受早期教育方面存在資金困難的幼兒進行傾斜性財政資助。

2.實現(xiàn)良好的早期教育人員配置

良好的人員配置是能否以及在多大程度上實現(xiàn)質量改進的關鍵環(huán)節(jié)之一。借鑒德國經(jīng)驗，我國可以從人員設定與培訓兩個維度提升早期教育人員配置。在人員設定方面，可基于學齡兒童人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，依托于專業(yè)機構預測，設定專業(yè)人員與幼兒比例閾值，并以此為基礎招聘數(shù)量充足且合格的早期教育從教人員和工作人員。除此之外，我國還需通過提高早期教育工作人員待遇、分配給教育工作人員足夠的可用于間接教育工作的時間等方式，提升早期教育工作的吸引力，減少因待遇差、工作壓力重所致的人員流失的情況出現(xiàn)。在人員培訓方面，可開展持續(xù)性、針對性的專業(yè)培訓。具體而言，專業(yè)培訓可以根據(jù)目標的不同由三類機構實施。其中，高校開展提升工作人員學術技能的培訓，可通過學前教育學、教育社會學等課程進行教育與培養(yǎng)，提升工作人員的知識水平，幫助其掌握廣泛且深入的理論知識，提升其教育過程規(guī)劃能力、團隊合作能力以及對于兒童語言的培訓能力。實踐機構開展提升工作人員的實踐能力的培訓。技術學院則開展語言、基本數(shù)學、科學、社會行為等特定領域知識和技能的培訓。

3.建立早期教育質量監(jiān)測評價體系

在我國，早期教育質量監(jiān)測與評價仍是較為缺失的一部分，近些年來諸如《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》等文件雖已明確提及要“加強和改進教育評估監(jiān)測，建立健全各級各類教育監(jiān)測制度”1，“完善幼兒園質量評估標準，健全分級分類評估體系”。2 但與發(fā)達國家相比，我國早期教育質量監(jiān)測與評價體系、機制仍存在一定的提升空間。為此，我國需不斷加快早前教育質量監(jiān)測與評價體系建設進程，以國家意志為指引，制定并頒布同早期教育質量監(jiān)測與評價相關的政策法案，保障早期教育政策法案有效落實與早期教育質量穩(wěn)步提升。早期教育質量監(jiān)測與評估體系需包含政府機構、管理者、教育工作者、第三方評估專家、家長、教師、幼兒等多元評價主體，以確保全面地了解政策法案實施的效果。在評價方式上，早期教育質量監(jiān)測與評估體系既需注重評價的過程性和動態(tài)性，包含初期、中期、后期的階段性評估，又需在評價方法上同時結合量性評價和質性評價，增加評價的可信度和科學性。此外，還需要充分發(fā)揮監(jiān)測與評價結果對國家政策法案的制定，出臺與更新和完善的促進作用，遵循循證決策的相關原則，將以數(shù)據(jù)為基礎的持續(xù)的進展監(jiān)測與研究報告作為后續(xù)政策法案制定、出臺的重要參考和依據(jù)，以實現(xiàn)早期教育政策法案的科學化。

Analysis of Action Paths and Characteristics of Quality Improvement

in Early Education in Germany

— Analysis Based on The Good Childcare Reports for 2021

HAN Rui，SHI Yan

（Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun Jilin ，130024）

Abstract： As a “model country” for quality improvement in early education worldwide， Germany attaches particular importance to quality improvement in early education. With the question “How can early education be improved？” as orientation， it has developed an action path in its dynamic development for improving the quality of early education with financial support as the cornerstone， good staffing as the driving force， and monitoring and evaluation of the Act as the guarantee. Such quality improvement is characterized by three main features： a clear value orientation and a child-centred focus on all-round development; interconnection and cooperation between multiple actors; and a balance between autonomy and regulation to expand the scope of early education development. Based on Germanys experience， China can improve the quality of early education in the following three ways： providing a two-track financial support for early education， building effective staffing for early education and developing a monitoring and evaluation system for early education quality .

Key words： early education， quality improvement， German pre-school education

作者簡介：韓蕊，東北師范大學教育學部博士研究生，主要從事教育社會學與教師教育研究；石艷，東北師范大學教育學部教授，博士生導師，博士，主要從事教育社會學與教師教育研究。

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2? OECD， Education at a Glance 2017： OECD Indicators， 載https：//www.oecd-ilibrary.org/docserver/eag-2017-en.pdf？expires=1649494950&id=id&accname=guest&checksum=84651373BD35F63F2E752237D44920A1， 最后登錄日期：2022年6月1日。

3? 中華人民共和國教育部： 《幼兒園保育教育質量評估指南》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3327/202202/t20220214_599198.html，最后登錄日期：2022年7月29日。

4? OECD， Education at a Glance 2021： OECD Indicators， 載https：//www.oecd-ilibrary.org/docserver/b35a14e5-en.pdf？expires=1649495046&id=id&accname=guest&checksum=265F59933B7F21A8A1B5A6D56D6FD47D， 最后登錄日期：2022年6月3日。

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1? Bundesministerium für Familien， Senioren， Frauen und Jugend， Gute-KiTa-Gesetz， 載https：//www.bmfsfj.de/bmfsfj/service/gesetze/gesetz-zur-weiterentwicklung-der-qualitaet-und-zur-teilhabe-in-der-kindertagesbetreuung-gute-kita-gesetz--127136， 最后登錄日期：2022年6月7日。

2? Bundesministerium für Familie， Senioren， Frauen und Jugend， Gute-KiTa-Bericht 2021， 載https：//www.bmfsfj.de/resource/blob/190854/bc75f4d18c0a3235e9be28d1eacfd76a/gute-kita-bericht-2021-data.pdf， 最后登錄日期：2022年6月5日。

3? Bundesministerium für Familie， Senioren， Frauen und Jugend， Gute-KiTa-Bericht 2021， 載https：//www.bmfsfj.de/resource/blob/190854/bc75f4d18c0a3235e9be28d1eacfd76a/gute-kita-bericht-2021-data.pdf， 最后登錄日期：2022年6月5日。

1? Bundesministerium für Familien， Senioren， Frauen und Jugend & Jugend und Familienministerkonferenz， Frühe Bildung weiterentwickeln und finanziell sichern， Zwischenbericht 2016 von Bund und L?ndern und Erkl?rung der Bund-L?nder-Konferenz， 載https：//www.bmfsfj.de/resource/blob/114052/0ae3ed118f9acf5467bfa8758ba2174a/fruehe-bildung-weiterentwickeln-und-finanziell-sichern-zwischenbericht-2016-von-bund-und-laendern-data.pdf， 最后登錄日期：2022年6月6日。

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