楊開峰 王璐璐

作者簡介：楊開峰，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)交叉科學(xué)研究院院長，循證治理與公共績效研究中心主任；王璐璐，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大專項項目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指標(biāo)體系研究”（編號：17VZL003）。

摘要：面對復(fù)雜的國內(nèi)外形勢和系統(tǒng)整體協(xié)同的改革要求，綜合考慮政策可能存在的溢出影響對于科學(xué)精準(zhǔn)施策和增進制度勢能具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。然而，現(xiàn)有關(guān)于政策溢出效應(yīng)的研究主要聚焦單一或某類政策的溢出效應(yīng)是否存在，缺少從整體視角探究政策溢出效應(yīng)的普遍規(guī)律和底層邏輯。本文從錯綜復(fù)雜的政策溢出現(xiàn)象入手，旨在厘清政策溢出效應(yīng)的概念本質(zhì)，提出劃分政策溢出效應(yīng)類型的不同維度，總結(jié)產(chǎn)生政策溢出效應(yīng)的核心機制和影響機制的因素。未來需要深入討論如何從政策全過程更好預(yù)見、監(jiān)測、評估政策溢出效應(yīng)，從方法、程序和技術(shù)上如何予以優(yōu)化，從而更好應(yīng)對政策溢出可能帶來的負面影響。

關(guān)鍵詞：政策溢出效應(yīng)；概念；類型；機制

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2023）03-0029-022

一、引言

自20世紀(jì)50年代政策科學(xué)研究取向確立以來，政策的溢出效應(yīng)就已受到政策研究先驅(qū)者們的關(guān)注。Dye從政策評估的角度出發(fā)，強調(diào)政策對目標(biāo)以外情境或群體的影響，即政策的溢出效應(yīng)，也應(yīng)在政策評估中予以考慮。① Ingram等學(xué)者在討論政策失敗時，認為政策失敗可能是由于其他政策的溢出效應(yīng)阻礙了目標(biāo)政策的效應(yīng)發(fā)揮。②Hogwood和Peters③以及Kingdon④更進一步指出政策溢出最終表現(xiàn)為對其他政策項目產(chǎn)生新需求，提出某一目標(biāo)政策的出臺不僅可能會外溢影響另一領(lǐng)域相似主題政策的出臺，而且也可能促使另一領(lǐng)域完全不同主題政策的出臺以應(yīng)對目標(biāo)政策帶來的溢出影響?；诖?，Peters呼吁政策研究和實踐者需要格外重視政策的負向溢出效應(yīng)。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.可見，政策研究者早已對政策溢出效應(yīng)的重要性達成共識。

我國步入全面深化改革的深水區(qū)，增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性是實現(xiàn)改革綜合成效的關(guān)鍵，這就需要我們更加關(guān)注改革過程中政策溢出效應(yīng)可能帶來的廣泛影響。溢出現(xiàn)象在自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)中長期普遍存在。例如，空氣和水污染的擴散對周邊地區(qū)產(chǎn)生影響；Chen X.， Shao S.， Tian Z.， Xie Z.， and Yin P.， “Impacts of Air Pollution and its Spatial Spillover Effect on Public Health Based on Chinas Big Data Sample”， Journal of Cleaner Production， vol.142 （January 2017）， pp.915-925.俄烏沖突對全球經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響。OECD， “General Assessment of the Macroeconomic Situation”， OECD Economic Outlook， 2022， no.1， https：//doi.org/10.1787/62d0ca31-en.政策行為是目的性很強的社會干預(yù)活動，它作用在自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)上，自然會帶來超出預(yù)期目標(biāo)之外的溢出效應(yīng)，比如新冠疫情防控中的隔離政策意圖減少人群的感染，但是它在意圖之外改善了空氣質(zhì)量、減少了噪音污染，也產(chǎn)生了更多的家庭和醫(yī)療垃圾。Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.教育“雙減”政策緩解了教育焦慮從而有助于提升居民生育意愿王軍、王廣州：《中國三孩政策下的低生育意愿研究及其政策意涵》，《清華大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022年第2期。，扶貧政策帶來的“懸崖效應(yīng)”可能在某些情況下減緩非貧困人口的發(fā)展，降低非貧困戶的生活滿意度。章文光：《精準(zhǔn)扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。這些政策溢出效應(yīng)僅是冰山一角，正如Peters所說，任何政策干預(yù)都可能產(chǎn)生溢出效應(yīng)。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp .71-72.因此，需要全方位把握政策可能帶來的溢出效應(yīng)，否則可能會低估政策的真實效果以及對其他政策、領(lǐng)域、對象或群體的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.

然而，當(dāng)前有關(guān)政策溢出效應(yīng)的研究分散在各個政策領(lǐng)域，大多止步于發(fā)現(xiàn)政策溢出效應(yīng)，較少從政策科學(xué)視角系統(tǒng)研究政策溢出的規(guī)律性問題。近年來，涉及溢出現(xiàn)象的文章主要集中在經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，公共管理和公共政策領(lǐng)域也不乏相關(guān)研究。檢索發(fā)現(xiàn)，政策溢出效應(yīng)的相關(guān)研究主要出現(xiàn)在1990年以后，在國內(nèi)外影響因子排名前十的公共管理和公共政策期刊中有超過50篇涉及溢出效應(yīng)的研究。但這些研究大都聚焦各種具體政策溢出的孤立現(xiàn)象，包括精準(zhǔn)扶貧王亞華、舒全峰：《中國精準(zhǔn)扶貧實踐的溢出效應(yīng)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2021年第2期。、環(huán)境治理凌卯亮、徐林：《環(huán)保領(lǐng)域行為公共政策溢出效應(yīng)的影響因素——一個實驗類研究的元分析》，《公共管理學(xué)報》，2021年第2期。、教育支持Guryan J.， Christenson S.， Cureton A.， Lai I.， et al.， “The Effect of Mentoring on School Attendance and Academic Outcomes： A Randomized Evaluation of The Check & Connect Program”， Journal of Policy Analysis and Management， vol.40， no.3（November 2021）， pp.841-882.等政策項目，對于政策溢出效應(yīng)的概念內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一認識，對各種溢出現(xiàn)象的共同特征缺乏總結(jié)。不僅如此，現(xiàn)有研究多采用經(jīng)驗方法檢驗不同政策的溢出效應(yīng)及其產(chǎn)生的不同機制，但是幾乎沒有研究系統(tǒng)總結(jié)政策溢出效應(yīng)產(chǎn)生機制的類型和這些機制發(fā)揮作用的邊界條件。雖然部分研究圍繞醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政策項目總結(jié)了溢出效應(yīng)的概念、分類和機制，并嘗試設(shè)計政策溢出效應(yīng)的測量方式，F(xiàn)rancetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但仍未發(fā)現(xiàn)政策溢出效應(yīng)的普遍規(guī)律和底層邏輯。該研究對政策溢出效應(yīng)的理解仍較為片面，對政策溢出效應(yīng)的普遍性特征把握不足。沒有系統(tǒng)梳理與政策溢出效應(yīng)相近概念的異同，也并未對政策溢出效應(yīng)與非意圖后果進行區(qū)分。僅根據(jù)醫(yī)療保健領(lǐng)域的相關(guān)文獻提出政策溢出效應(yīng)類型和機制劃分，研究結(jié)論的可推廣性有待考證。本文在梳理以往研究脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，嘗試為政策溢出效應(yīng)提供較為明確的概念界定，并試圖對其進行類型學(xué)劃分，總結(jié)溢出效應(yīng)產(chǎn)生的核心機制和影響機制的因素。

二、政策溢出效應(yīng)：內(nèi)涵與外延

政策溢出效應(yīng)一詞自20世紀(jì)70年代以來在經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域得到廣泛使用，但它的內(nèi)涵與外延并未被精準(zhǔn)界定。近期，有學(xué)者在衛(wèi)生和健康政策領(lǐng)域構(gòu)建了政策溢出效應(yīng)的概念框架，認為政策干預(yù)帶來的溢出效應(yīng)要么是對最初目標(biāo)對象以外的個體或組織（或稱非目標(biāo)對象）帶來影響，要么是對目標(biāo)對象帶來超出最初意圖的影響。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.筆者基本認同這一定義，但該概念并未展開，沒有分析在概念使用或操作化中可能遇到的問題，也沒有將它與相關(guān)的概念進行比較和區(qū)分。

（一）政策溢出效應(yīng)的內(nèi)涵

政策溢出效應(yīng)是政策在一定時間和空間內(nèi)，對政策目標(biāo)以外的對象和問題帶來的可預(yù)見或不可預(yù)見、正向或負向的影響。政策效應(yīng)的影響范圍是否超出目標(biāo)對象和政策問題是政策是否溢出的判斷標(biāo)準(zhǔn)。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.一是政策影響了最初未針對的對象，包括個體、群體、組織或區(qū)域等；二是政策影響了最初未考慮的問題領(lǐng)域。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.例如，優(yōu)化營商環(huán)境政策的目標(biāo)對象是企業(yè)等市場主體，針對的是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的經(jīng)濟問題，而其政策效應(yīng)實際影響了非市場主體和經(jīng)濟以外的問題。楊開峰、王璐璐、仇納青：《營商環(huán)境建設(shè)、主觀治理績效評價與溢出效應(yīng)——來自中國29省的經(jīng)驗證據(jù)》，《公共管理學(xué)報》，2023年第1期。關(guān)于政策溢出效應(yīng)的理解要考慮以下五個普遍性特征。

第一，普遍性。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)觀，任何事物總是與其他事物保持一定關(guān)系，事物的發(fā)展變化會改變、創(chuàng)建或消滅其與其他事物的關(guān)系。簡言之，事物之間都是普遍聯(lián)系和相互作用的，這是事物和現(xiàn)象的客觀本質(zhì)。因此，只要存在政策，必然有其帶來的溢出影響，政策效應(yīng)的溢出實際上是由于事物之間普遍聯(lián)系而產(chǎn)生的。哪怕是在一個相對封閉的政策空間，溢出效應(yīng)也是普遍存在的，比如當(dāng)下的政策效應(yīng)會影響同一封閉空間中后續(xù)政策的效應(yīng)發(fā)揮。在現(xiàn)代社會，隨著現(xiàn)代性的擴張，溢出效應(yīng)更加普遍和明顯。吉登斯指出，現(xiàn)代性是一種“制度性的轉(zhuǎn)變”，社會關(guān)系從以往時空一體的地域性關(guān)聯(lián)中“脫域”，在更為廣闊的時間空間中構(gòu)建新的社會關(guān)系，產(chǎn)生更為廣泛的社會聯(lián)系。在全球化和數(shù)字化時代，政策效應(yīng)借助不斷快速延伸的時空而擴散和溢出。

第二，時空性。政策溢出效應(yīng)隨時間和空間動態(tài)變化。辯證唯物論認為，物質(zhì)是在時間和空間中運動的，是在時間和空間中獨立于個體意識的客觀存在。一方面，政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生和消散體現(xiàn)為政策效應(yīng)在時間上的延續(xù)。另一方面，政策溢出效應(yīng)的本質(zhì)是政策效應(yīng)在物理空間和社會空間上的轉(zhuǎn)移?？疾煺咭绯鲂?yīng)，不僅需要確定觀察時間線，還要明確溢出的空間范圍，否則從回溢的視角來看，政策的溢出效應(yīng)在長期和廣泛空間里有可能轉(zhuǎn)化為內(nèi)部效應(yīng)。Chen Y.， Huang K.， Hu J.， Yu Y.， et al.， “Understanding the Two-Way Virtual Water Transfer in Urban Agglomeration： A New Perspective from Spillover-Feedback Effects”， Journal of Cleaner Production， vol.310 （August 2021）， 127495.時空性也意味著情境性，同一個政策在不同的時空可能產(chǎn)生大相徑庭的溢出效應(yīng)。時空性還意味著有些溢出效應(yīng)與政策的執(zhí)行是同步出現(xiàn)的，甚至早于政策的目標(biāo)效應(yīng)，而有些溢出效應(yīng)則是滯后的，需要較長的時間才能顯現(xiàn)，其中一些滯后的溢出效應(yīng)會產(chǎn)生巨大的影響，帶來積重難返的損害。

第三，價值性。政策溢出既可能帶來正向積極影響，也可能帶來負向消極影響。價值性具有三重意蘊。一是直接功能性的，即溢出效應(yīng)對目標(biāo)政策的執(zhí)行有支持或阻礙作用，對目標(biāo)政策的意圖實現(xiàn)有或好或壞的影響。二是間接功能性的，即溢出效應(yīng)對其他政策的目標(biāo)有正向或負向影響。三是規(guī)范性的，即溢出效應(yīng)可能是對個體、群體、社會帶來價值導(dǎo)向和倫理規(guī)范上的影響。

第四，多元性。政策溢出效應(yīng)一般不是單一的，而是全方位的，包括多種子效應(yīng)。溢出效應(yīng)可能作用于不同的層次，比如社區(qū)、街道、城市、國家等；也可能作用于同一層次的不同對象，比如一個國家的不同群體；還可能作用于不同的政策領(lǐng)域，比如一個教育政策可能對環(huán)境治理和經(jīng)濟治理都產(chǎn)生溢出效應(yīng)。不同子效應(yīng)在時空性和價值性上可能具有不同的特點，這加大了對政策溢出效應(yīng)分析的復(fù)雜性，往往要求人們抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，但是同時也要意識到主要矛盾和矛盾的主要方面可能發(fā)生轉(zhuǎn)化。

第五，復(fù)雜性。一是多元的子效應(yīng)之間可能相互影響和轉(zhuǎn)化。溢出到社區(qū)層面的子效應(yīng)在社區(qū)層面無法消解時會集聚上升至更高層級，而作用于國家的子效應(yīng)最終都會被構(gòu)成國家的各個單元所分解；居家辦公政策既可能影響家庭中夫妻另一半的幸福感，也可能影響子女幸福感，而且這種幸福感還能夠相互促進。二是政策溢出效應(yīng)受到很多外在因素的影響，包括政策干預(yù)的模式、政策目標(biāo)實現(xiàn)的難易程度、目標(biāo)對象的特征等。例如，當(dāng)環(huán)保政策意圖推廣的環(huán)保行為難度越高時，這一政策對其他環(huán)保行為意愿的正向溢出效應(yīng)越易被激活。凌卯亮、徐林：《環(huán)保領(lǐng)域行為公共政策溢出效應(yīng)的影響因素——一個實驗類研究的元分析》，《公共管理學(xué)報》，2021年第2期。除了上述影響因素外，還有很多偶發(fā)性因素，比如重大突發(fā)事件會促使政策表現(xiàn)出更高的溢出可能。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.三是政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生也可以看作是復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的進化過程。政策帶來復(fù)雜系統(tǒng)中個體互動規(guī)則的變化，催生了個體的適應(yīng)性變化，這種適應(yīng)性進一步創(chuàng)造了系統(tǒng)的復(fù)雜性，帶來更多新現(xiàn)象，比如蝴蝶效應(yīng)。

在這五個普遍性特征之外，對政策溢出效應(yīng)的理解還要注意下面五個問題。其一，相對性。一方面，“政策”具有相對性，或者說政策溢出效應(yīng)的分析單位存在模糊性。政策按照層次從高到低可分為元政策、基本政策、具體政策。高層次的政策可能包含多個目標(biāo)對象和政策問題，其中單個政策目標(biāo)對象和問題的變化可能會影響到其他對象和問題。如果將元政策作為分析單位，其內(nèi)部低層級政策的溢出效應(yīng)都可看作是高層級政策的內(nèi)部效應(yīng)，而內(nèi)部效應(yīng)的轉(zhuǎn)移不應(yīng)被看作政策溢出。如果將元政策中的具體政策看作分析單位，則不同具體政策間的相互影響屬于本文所指的政策溢出效應(yīng)。另一方面，溢出效應(yīng)的價值影響具有相對性，一個效應(yīng)對某些政策主體而言是積極的，對另外一些主體而言可能是消極的。比如上游河流的污染治理政策對上游地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展可能帶來負向影響，而對下游地區(qū)帶來積極影響。

其二，主客觀的雙重作用。盡管學(xué)者們普遍認為政策溢出效應(yīng)難以預(yù)見，且大部分時間是客觀存在的現(xiàn)實，是無意為之的必然結(jié)果。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.但是，有些政策溢出效應(yīng)是可預(yù)見的，甚至是故意設(shè)計的結(jié)果。Angelucci M. and Di Maro V.， “Programme Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.政策行動者在一些情況下出于理性動機設(shè)計具有溢出效應(yīng)的政策以實現(xiàn)“損人利己”的效用。例如，美國對反補貼法中發(fā)展中國家名單進行修訂，造成原有名單中的一些國家無法享有其他國際協(xié)議的相關(guān)權(quán)益，對這些國家?guī)磔^大經(jīng)濟發(fā)展壓力。張劍智、孫丹妮：《美國環(huán)境政策變化趨勢及對我國環(huán)境領(lǐng)域國際合作的影響》，《環(huán)境保護》，2020年第15期。也有一種情況是政策行動者出于“曲線救國”的考慮，在看似不相干的政策領(lǐng)域采取行動，以較為隱蔽的方式影響目標(biāo)政策領(lǐng)域。

其三，政策目標(biāo)的模糊性。很多政策的影響都具有非均衡性，或者損害一部分人群的利益，或者給不同人群帶來大小不同的利益，因而不同社會群體對一個政策的具體組成部分往往有不同看法或者訴求。政策制定者常常需要求同存異，把各種存在內(nèi)在張力的訴求容納在政策語言中，以推動政策及時出臺。因此，政策目標(biāo)的描述普遍存在模糊性和復(fù)雜性，Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.這使得我們有時候很難判斷政策效應(yīng)是否溢出了目標(biāo)對象和目標(biāo)問題的范圍。此外，政策目標(biāo)有明示目標(biāo)和潛在目標(biāo)的區(qū)別，有的目標(biāo)在正式政策文本中顯示，有的在領(lǐng)導(dǎo)人正式講話中明確表達，有的則是政策制定者暗藏的目標(biāo)。

其四，風(fēng)險問題。一般情況下，政策溢出效應(yīng)是客觀發(fā)生的，但是它也可以從風(fēng)險和概率的角度進行分析。在政策制定階段，改革者對可能發(fā)生的溢出效應(yīng)進行預(yù)判，分析不同子效應(yīng)的發(fā)生概率。比如政策對相鄰地區(qū)產(chǎn)生溢出效應(yīng)的概率可能大于對非相鄰地區(qū)，對同一產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的溢出效應(yīng)可能大于對其他產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)。

其五，象征性問題。Dye指出，政策效應(yīng)不僅能夠帶來實際影響，還會產(chǎn)生象征性的影響，包括人們對政策行為的看法等。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.由此可見，政策效應(yīng)的溢出也可能帶來象征性影響，比如政府在一地政策溢出雖然沒有帶來實際影響，但人們會根據(jù)政府的良好意圖產(chǎn)生正面評價，這種正面評價有助于團結(jié)民眾維持社會秩序。

（二）政策溢出效應(yīng)的外延

政策溢出效應(yīng)的外延是指它反映的范圍，特別是它與相關(guān)類似概念的關(guān)系。由于在現(xiàn)有研究中政策溢出效應(yīng)常常與外部性和非意圖后果兩個概念同時出現(xiàn)，我們對它們之間的關(guān)系進行分析。

1.外部性與溢出效應(yīng)

外部性概念最早出現(xiàn)在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，后續(xù)拓展至其他學(xué)科領(lǐng)域，與溢出效應(yīng)的內(nèi)涵一致。經(jīng)濟學(xué)中的外部性指參與生產(chǎn)和交換等經(jīng)濟活動的主體行為對不直接參與該經(jīng)濟活動的第三方強加的成本或收益。保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟學(xué)》，蕭琛等譯，商務(wù)印書館2012年版，第105頁。例如，企業(yè)污染危害居民身體健康，企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新對其他企業(yè)和社會成員帶來收益。Buchanan和Stubblebine將外部性的適用范圍由經(jīng)濟活動擴展至所有集體行動，意指一些人為他人利益而無端承擔(dān)成本。Buchanan J.M. and Stubblebine W.C.， “Externality”， Economica， （1962）， pp.138-154.后續(xù)研究者進一步指出政府行動同樣也會強加給目標(biāo)對象以外的其他對象收益或成本，帶來正向或負向的外部性。Wolf C.， “Market and Non-Market Failures： Comparison and Assessment”， Journal of Public Policy， vol.7， no.1（January 1987）， pp.43-70.Tullock特別關(guān)注針對多數(shù)人的政策可能會影響少數(shù)人利益的政策溢出現(xiàn)象。Tullock G.， “Externalities and Government”， Public Choice， vol.96， no.3/4， （November 1998）， pp.411-415.與外部性相似，溢出效應(yīng)的概念也較早出現(xiàn)在經(jīng)濟學(xué)研究中，常用于解釋企業(yè)知識創(chuàng)新對地區(qū)整體創(chuàng)新和經(jīng)濟回報的影響，Knott A.M.， Posen H.E.， and Wu B.， “Spillover Asymmetry and Why It Matters”， Management Science， vol.55， no.3 （November 2009）， pp.373-388.或是一國經(jīng)濟活動對其他國家的影響。張劍智、孫丹妮：《美國環(huán)境政策變化趨勢及對我國環(huán)境領(lǐng)域國際合作的影響》，《環(huán)境保護》，2020年第15期。后期也擴展至其他領(lǐng)域，指經(jīng)濟、社會、政治等各領(lǐng)域中看似不相關(guān)的獨立事件對其他主體帶來的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.可見，溢出效應(yīng)與外部性的概念內(nèi)涵較為一致，都是指行動對其他第三方帶來的影響。

公共政策的外部性與溢出效應(yīng)在內(nèi)涵上基本沒有差別。伴隨外部性和溢出效應(yīng)概念在政府活動中的應(yīng)用，公共政策的外部性與溢出效應(yīng)研究逐漸深入，都指政策對其所針對情境或群體以外其他情境或群體帶來的影響，Anderson J.E.， Public Policymaking： An Introduction （8th Edition）. Stamford： Cengage Learning， 2015， pp.273-275.這與Dye對政策溢出效應(yīng)的理解一致。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.政策外部性同樣具有普遍性、時空性、價值性、多元性、復(fù)雜性等特點，也同樣面臨相對性、主客觀雙重性、不確定性等問題。以精準(zhǔn)扶貧政策為例，該政策實施以來，在較長時間內(nèi)對貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會問題以及對貧困人群和非貧困人群都產(chǎn)生了正向外部性，包括增進鄰里和睦、提升整體人民素質(zhì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施落后情況等，但也減緩了非貧困人群發(fā)展，加大了地方財政壓力等。章文光：《精準(zhǔn)扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。再如產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)出的影響能夠?qū)φ麄€產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟整體帶來外部性，且這種外部性是因時、因地而異的。比如一些國家在二戰(zhàn)后利用部門產(chǎn)業(yè)政策帶動重工業(yè)發(fā)展獲得經(jīng)濟騰飛，在20世紀(jì)80年代后則利用橫向產(chǎn)業(yè)政策支持企業(yè)創(chuàng)新，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升發(fā)展質(zhì)量。楊瑞龍、侯方宇：《產(chǎn)業(yè)政策的有效性邊界——基于不完全契約的視角》，《管理世界》，2019年第10期。政策外部性同樣體現(xiàn)了政策溢出效應(yīng)概念內(nèi)涵中的關(guān)鍵要素，可以與政策溢出效應(yīng)互換使用。

2.非意圖后果與溢出效應(yīng)

溢出效應(yīng)與非意圖后果緊密聯(lián)系，既有相似性，也有差異性。兩個概念都描述社會行動導(dǎo)致的與行動主要意圖不同的結(jié)果。非意圖后果率先由Merton正式提出，他指出有明確目的的社會行動帶來預(yù)料之外的結(jié)果是社會學(xué)研究的中心問題。Merton R.K.， “The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action”， American Sociological Review， vol.1， no.6 （December 1936）， pp.894-904.但是早期Merton過于強調(diào)社會結(jié)構(gòu)的決定性作用，認為非意圖后果都是由外在客觀因素導(dǎo)致的，與行動者本身無關(guān)，因此對非意圖后果和未預(yù)見后果不加區(qū)分。后來，Giddens考慮到行動者的主觀能動性，認為非意圖后果并非完全外在于行動者控制，它既可能是行動者預(yù)料之外的，也可能是行動者事先預(yù)料到了但是未加重視或者經(jīng)過權(quán)衡之后的自甘冒險。Giddens A.， The Constitution of Society： Outline of the Theory of Structuration. Cambridge： Polity Press， 1984， p.11.雖然非意圖后果的研究起源于社會學(xué)領(lǐng)域，但越來越多的公共管理和政策研究者注意到政府行為尤其是公共政策的非意圖后果的重要性。Hood等認為政策的非意圖后果是政策行動帶來的超出最初意圖的結(jié)果。非意圖后果也同溢出效應(yīng)一樣發(fā)生在特定的時間和空間，表現(xiàn)為非意圖后果既可能產(chǎn)生于行動發(fā)生同時，也可能產(chǎn)生于行動發(fā)生之后，既作用于微觀個體，也可能影響社會系統(tǒng)，且非意圖后果也具有價值判斷的方向性。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.

盡管常有研究將非意圖后果與溢出效應(yīng)兩詞混用，但二者內(nèi)涵并不相同。有些學(xué)者認為二者是包含關(guān)系，溢出效應(yīng)是非意圖后果的重要內(nèi)容，后者的范圍更廣，既包括與行動目標(biāo)或意圖直接相關(guān)的“適得其反”和“虛假進展”，也包括與行動目標(biāo)或意圖不直接相關(guān)的正負溢出效應(yīng)。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.還有一些學(xué)者認為非意圖后果與溢出效應(yīng)是交叉而非包含關(guān)系，前者指代的行動結(jié)果并非行動者最初想要實現(xiàn)的，而后者既可能如前者那般是行動者無意造成的結(jié)果，也可能是行動者刻意造就的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.Vedung指出，政策行動既作用于政策目標(biāo)本身，也涉及政策目標(biāo)之外，既可能是行動者最初想要實現(xiàn)的，也可能不是行動者最初意想的。Vedung E.， Public Policy and Program Evaluation. New York： Routledge， 2017， pp.117-127.他將政策行動帶來的影響分為四類，包括作用于政策目標(biāo)本身并產(chǎn)生政策行動者想要實現(xiàn)的核心影響，即政策主效應(yīng)（main-effects）；作用于政策目標(biāo)本身但帶來的影響卻與行動者意圖背道而馳，即政策的逆向效應(yīng)（perverse effects）；作用于政策目標(biāo)范圍之外、其影響可能符合也可能不符合行動者意圖，即政策的附帶效應(yīng)或溢出效應(yīng)（side-effects or spillovers）；對政策目標(biāo)范圍內(nèi)外都不產(chǎn)生任何影響，即政策空效應(yīng)（null effect）。Hood等根據(jù)政策行動結(jié)果是否可預(yù)見、是否符合決策者最初意圖、是否受歡迎三個維度將政策行動可能帶來的后果劃分八類。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.其中，行動結(jié)果不符合決策者意圖的意外之憂（bad surprise）、意外之喜（happy surprise）、良性附帶效應(yīng)（benign side-effects）、明知故犯（risks knowingly run）四類后果歸屬于政策的非意圖后果。這里的意外之憂和意外之喜既可以指Leslie（2019）所說的與政策行動帶來與目標(biāo)直接相關(guān)的不可預(yù)見的事與愿違和錦上添花后果，也可指行動作用于政策目標(biāo)范圍之外帶來不可預(yù)見的影響。

我們認為政策非意圖后果與溢出效應(yīng)既有交叉又有聯(lián)系（見圖1）。一方面，政策非意圖后果既關(guān)注政策行動對政策目標(biāo)本身帶來的影響，也關(guān)注行動在政策目標(biāo)之外的影響，而政策溢出效應(yīng)僅聚焦行動對政策目標(biāo)以外的其他群體和政策問題的影響。另一方面，溢出效應(yīng)既包括政策行動者意圖之內(nèi)的影響，也包括行動者意圖之外的影響，而非意圖后果僅聚焦行動者意圖之外的影響。相較而言，有關(guān)政策溢出效應(yīng)存在與否的判斷相對客觀，一般不以行動者意圖為轉(zhuǎn)移，它既可以是符合行動者最初意圖的結(jié)果，也可以與行動者最初意圖相悖。不過，雖然政策效應(yīng)能否溢出是一個客觀性的問題，但政策溢出效應(yīng)是否符合行動者意圖以及能否提前預(yù)見等能夠為其分類提供幫助。

三、政策溢出效應(yīng)：多維視角下的類型劃分

一般而言，現(xiàn)象的不同類型是根據(jù)其特征屬性和研究目的進行劃分。目前雖有研究嘗試對政策溢出效應(yīng)進行類型劃分，但多數(shù)文獻僅關(guān)注政策溢出后果的正向和負向價值性，忽略了經(jīng)濟社會快速發(fā)展中政策溢出表現(xiàn)出復(fù)雜多元等新的重要屬性，這些屬性對于準(zhǔn)確理解和定位政策溢出現(xiàn)象具有重要意義。也有研究在政策設(shè)計和實施階段以提前預(yù)測和及時糾偏政策行動為目的，將政策溢出效應(yīng)是否符合行動者最初意圖作為分類標(biāo)準(zhǔn)。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但僅基于一個或兩個標(biāo)準(zhǔn)對政策溢出效應(yīng)進行分類，無法全面把握政策溢出效應(yīng)的發(fā)展規(guī)律，還可能成為還原論的犧牲品。有研究強調(diào)政策溢出在影響的層次、強度和可預(yù)見性等方面有明顯差異，但相關(guān)結(jié)論并未用作類型劃分。不充分的類型劃分一定程度上阻礙了對真實世界政策溢出現(xiàn)象的描述和比較，進而影響了基于特定類型政策溢出效應(yīng)的中程理論的發(fā)展進程。

解決上述問題的方法之一是構(gòu)建現(xiàn)象的多維分類。Parsons和Shils在研究一般社會行動類型學(xué)時，就將行動區(qū)分為每組有兩個選項的五組模式，且采用選項之間可以相互組合的多維分類方式，并指出這種方式可以描述復(fù)雜社會中各種社會形式并進行比較研究。Parsons T.， and Shils E.A.， Toward A General Theory of Action. Cambridge： Harvard University Press， 1951， p.77.類似地，Baert在研究行動后果時也采用了五維分類方式，從而避免忽略實際存在但并未囊括于現(xiàn)有分類中的行動后果類型，比如符合行動最初意圖與不符合行動最初意圖以及可預(yù)見與不可預(yù)見的行動后果。Baert P.， “Unintended Consequences： A Typology and Examples”， International Sociology， vol.6， no.2 （June 1991）， pp.201-210.需要注意的是，這種多維分類方式并非要求所有研究都要全部考慮所有分類維度，而是為研究和實踐者提供所有可選的維度。在面對具體的實際問題和現(xiàn)象時，研究者和實踐者通常需要從中選擇更直接相關(guān)的維度?；诖耍疚膮⒄詹⑽涨叭搜芯恐械亩嗑S分類方式，以溢出效應(yīng)與最初意圖的關(guān)系、是否可預(yù)見、影響層次、影響方向和影響強度五個關(guān)鍵屬性作為維度，嘗試對政策溢出效應(yīng)進行分類（見圖2）。

第一，政策溢出帶來的影響可能涉及多個層次，包括對微觀個體的溢出效應(yīng)（A1）、對中觀組織層面的溢出效應(yīng)（A2）、對宏觀社會層面的溢出效應(yīng)（A3）。從微觀視角來看，政策效應(yīng)可能溢出影響微觀個體的認知、態(tài)度和行為。例如，反腐敗政策減少了個人貪腐行為的同時還減少了逃稅等其他不道德行為的發(fā)生。Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.從中觀視角來看，政策對一個或一類組織的影響可能會通過組織之間的模仿、學(xué)習(xí)、競爭等方式影響到政策目標(biāo)以外的組織，比如低碳城市試點政策激發(fā)了非試點城市企業(yè)的綠色創(chuàng)新行為。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業(yè)綠色創(chuàng)新——環(huán)境試點政策的溢出效應(yīng)》，《經(jīng)濟管理》，2021年第6期。從宏觀視角來看，政策既可以帶來地區(qū)層面的溢出影響，比如碳排放權(quán)交易試點政策減少了非試點地區(qū)的碳排放，Zhu J.， Ge Z.， Wang J.， Li X.， and Wang C.， “Evaluating Regional Carbon Emissions Trading in China： Effects， Pathways， Co-Benefits， Spillovers， and Prospects”， Climate Policy， （May 2022）， pp.1-17.也可以對經(jīng)濟社會整體帶來溢出效應(yīng)，比如精準(zhǔn)扶貧政策不僅直接實現(xiàn)減貧目標(biāo)，還在政治、經(jīng)濟、社會、文化、組織等領(lǐng)域產(chǎn)生顯著溢出效應(yīng)。王亞華、舒全峰：《中國精準(zhǔn)扶貧實踐的溢出效應(yīng)》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》，2021年第2期。

第二，根據(jù)政策溢出效應(yīng)與政策行動最初意圖的關(guān)系，政策溢出效應(yīng)可以是符合行動者意圖的結(jié)果（B1），或不符合行動者意圖的結(jié)果（B2）。前者指行動者刻意對政策目標(biāo)以外的對象和政策問題帶來的溢出影響，這些影響有時甚至是隱藏于明確目標(biāo)之下行動者的真實目的，例如，美國聯(lián)合七國集團提出的“重建更好世界”（Build Back Better World）全球基建計劃雖避免直接針對“一帶一路”倡議，但其真實意圖被廣泛認為是對抗和替代“一帶一路”倡議Bennon M. and Fukuyama F.， “The Obsolescing Bargain Crosses the Belt and Road Initiative： Renegotiations on BRI Projects”， Oxford Review of Economic Policy， vol.38， no.2（May 2022）， pp.278-301.。后者則是政策行動者無意之中帶來的溢出影響，包括一地環(huán)境規(guī)制政策的出臺加劇了其他地區(qū)的環(huán)境污染程度，F(xiàn)ang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.旨在提升私人健康保險質(zhì)量的監(jiān)管政策實施卻提高了公共保險的覆蓋率。Li X. and Ye J.， “The Spillover Effects of Health Insurance Benefit Mandates on Public Insurance Coverage： Evidence from Veterans”， Journal of Health Economics， vol.55（September 2017）， pp.45-60.

第三，從政策溢出效應(yīng)是否可預(yù)見視角出發(fā)，我們區(qū)分了可預(yù)見的溢出效應(yīng)（C1）和不可預(yù)見的溢出效應(yīng)（C2）。可預(yù)見的溢出效應(yīng)指政策行動者在實施干預(yù)時就已考慮到或應(yīng)該考慮到的政策可能帶來的溢出影響。這種預(yù)見性可能源于溢出對象與政策目標(biāo)對象之間存在相似特征、具有類似處境、處于相鄰區(qū)域，也可能源于溢出現(xiàn)象較易出現(xiàn)在與政策問題相似的領(lǐng)域。例如，由于對少數(shù)族裔膚色和姓氏的刻板印象，出生在美國的少數(shù)族裔同樣會受到移民政策的影響；Huo Y. J.， Dovidio J. F.， Jiménez T. R.， et al.， “Local Policy Proposals Can Bridge Latino and （Most） White Americans Response to Immigration”， Proceedings of the National Academy of Sciences， vol.115， no.5（January 2018）， pp.945-950.一國宏觀審慎政策的出臺會影響他國金融市場的房價和信貸，從而引起他國宏觀審慎政策被動調(diào)整。方意、歐陽輝、張碧瓊：《金融穩(wěn)定與外部宏觀審慎政策溢出效應(yīng)——以存款準(zhǔn)備金率和貸款價值比為例》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2022年第4期。反之，不可預(yù)見的溢出效應(yīng)是政策行動者事先沒有考慮到的溢出影響，一般出現(xiàn)在與政策最初目標(biāo)對象看似沒有交集的群體、區(qū)域等，以及政策最初政策問題所在領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域。例如，國家安全政策的出臺能夠促進教育立法通過。Bleiberg J.， “An Exploration of Spillover Effects： Evidence from Threat-Induced Education Reform”， Journal of Education Policy， vol.36， no.5（December 2021）， pp.643-670.

第四，政策溢出帶來的影響有價值判斷的方向性，既有正向積極的政策溢出效應(yīng)（D1）又有負向消極的政策溢出效應(yīng)（D2）。根據(jù)唯物辯證法，任何事物發(fā)展包含著矛盾（性），政策溢出亦是如此，表現(xiàn)出矛盾的斗爭性和同一性特征。一方面，政策可以帶來正向和負向二元對立的溢出影響。例如，疫情隔離政策提升了環(huán)境質(zhì)量，Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.反腐敗政策降低其他不道德行為的發(fā)生率，Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.都屬于政策的正向溢出效應(yīng)。而扶貧政策會降低非貧困戶的幸福感，章文光：《精準(zhǔn)扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。生產(chǎn)外包政策的實施會增加其他地區(qū)的污染排放，F(xiàn)ang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.則屬于政策的負向溢出效應(yīng)。另一方面，同一政策也可能同時帶來正向和負向溢出效應(yīng)。例如，垃圾分類政策能夠正向促使居民在購物、旅行等方面也堅持綠色生活方式，Xu L.， Zhang X.， Ling M.， “Pro-Environmental Spillover Under Environmental Appeals and Monetary Incentives： Evidence from an Intervention Study on Household Waste Separation”， Journal of Environmental Psychology， vol.60（December 2018）， pp.27-33.但垃圾分類政策的實施也提高了居民家庭用電量，增加了能源損耗。徐林、凌卯亮：《垃圾分類政策對居民的節(jié)電行為有溢出效應(yīng)嗎？》，《行政論壇》，2017年第5期。

第五，政策溢出影響的強度具有異質(zhì)性，表現(xiàn)出溢出效應(yīng)的影響范圍和影響力度相對主效應(yīng)既可增強又可減弱。據(jù)此，政策溢出效應(yīng)可以被分為影響范圍擴大的溢出（E1），影響力度增強的溢出（E2），影響范圍縮小的溢出（E3），影響力度減弱的溢出（E4）。其中，強化的政策溢出（E1、E2）經(jīng)常出現(xiàn)在技術(shù)創(chuàng)新、社會福利、疫苗接種、環(huán)境保護等外部性較強的政策領(lǐng)域，這些政策能夠?qū)?jīng)濟社會整體產(chǎn)生更大范圍和更深層次的全方位影響。例如，除了對疫苗接種人群發(fā)病率的直接影響，疫苗強制接種政策能夠更大幅度降低全體人群相關(guān)疾病的發(fā)病率。Carpenter C. S. and Lawler E. C.， “Direct and Spillover Effects of Middle School Vaccination Requirements”， American Economic Journal： Economic Policy， vol.11， no.1（February 2019）， pp.95-125.弱化的政策溢出（E3、E4）則更多出現(xiàn)在針對性強、目標(biāo)對象較為集中的政策領(lǐng)域。例如，營商環(huán)境政策行動的目標(biāo)對象是企業(yè)主體，它雖然能夠同時提升企業(yè)主體和非企業(yè)主體對美好生活的滿意度和對法治、回應(yīng)、有效、透明、參與政府的認可度，但對企業(yè)主體的影響力度更大。楊開峰、王璐璐、仇納青：《營商環(huán)境建設(shè)、主觀治理績效評價與溢出效應(yīng)——來自中國29省的經(jīng)驗證據(jù)》，《公共管理學(xué)報》，2023年第1期。

四、政策溢出效應(yīng)：核心機制與影響因素

社會科學(xué)研究的首要任務(wù)和難點在于解釋現(xiàn)象如何發(fā)生，其中，探究現(xiàn)象發(fā)生的過程也即機制問題是核心。學(xué)者們關(guān)于何謂機制的討論從未休止，至今未有定論。主流研究對于機制的理解至少包括分析社會學(xué)、批判實在論和關(guān)系實在論，三者分別側(cè)重從個體行動、系統(tǒng)變化過程和實體間相互作用視角研究機制問題。分析社會學(xué)中，Elster將機制看作“經(jīng)常發(fā)生且容易識別的因果模式”Elster J.， Explaining Social Behavior： More Nuts and Bolts for the Social Sciences. Cambridge： Cambridge University Press， 2015， p.36.，Hedstr¨om將機制定義為相互聯(lián)系的實體以某種方式定期產(chǎn)生特定結(jié)果。Hedstr¨om P.， Dissecting the Social： On the Principles of Analytical Sociology. Cambridge： Cambridge University Press， 2005， p.11.二人都主張將個體行動作為社會現(xiàn)象的機制解釋，認為所有社會現(xiàn)象原則上都可以被簡化為個體行為（選擇）。其次，作為批判實在論的代表人物，Bunge主要關(guān)注系統(tǒng)的運作過程，認為機制是引起或阻止系統(tǒng)發(fā)生某種變化的過程。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New York： Routledge， 2017， p.21.最后，關(guān)系實在論的提出者Tilly則認為機制是實體間相互作用的事件，或者說是改變特定元素組合關(guān)系的事件。McAdam D.， Tarrow S.， and Tilly C.， Dynamics of Contention. Cambridge： Cambridge University Press. 2001， p.5.盡管上述研究對于機制的理解不盡相同，但他們都圍繞產(chǎn)生現(xiàn)象的過程這一機制的核心內(nèi)涵展開討論。這些過程具有“一般性”，能夠超越具體的政策領(lǐng)域和政策項目而發(fā)揮作用。

經(jīng)濟社會是開放系統(tǒng)，政策溢出現(xiàn)象并非由單一機制所支配，而是多個機制共同作用的結(jié)果，這些機制可以在不同層次上進行歸類。在Bunge看來，系統(tǒng)由個體等微觀要素、子系統(tǒng)和系統(tǒng)整體三個層面構(gòu)成，系統(tǒng)的變化既可能源于微觀個體，也可能是系統(tǒng)之間及外部環(huán)境刺激帶來的結(jié)果，不同層級和類型的系統(tǒng)及變化都有不同機制。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New Brunswick＆New Jersey： Transaction Publishers， 1999， p.67．Tilly直接將機制劃分為三類：環(huán)境機制，即改變社會現(xiàn)象產(chǎn)生過程的外部影響；關(guān)系機制，即改變個體、群體與人際網(wǎng)絡(luò)間的關(guān)系與連接；認知機制，即個體與群體感知和態(tài)度的變化。Tilly C.， Explaining Social Processes. Boulder： Paradigm， 2008， p.139.政策溢出處于自然、經(jīng)濟、社會的開放系統(tǒng)中，它經(jīng)由不同的核心過程機制而發(fā)生，同時這個發(fā)生過程受到其他因素的影響。Bhaskar R.， The Possibility of Naturalism： A Philosophical Critique of the Contemporary Human Sciences. London： Routledge， 2014， pp.63-69.據(jù)此，討論政策溢出現(xiàn)象的機制，不僅需要關(guān)注指向不同過程的不同核心機制，還需要考慮可能影響這些機制發(fā)揮作用的因素。圖3概括了政策溢出效應(yīng)的三個核心機制及其影響因素。

（一）政策溢出的核心機制

政策溢出現(xiàn)象不僅頻繁出現(xiàn)，而且無法避免，還表現(xiàn)出分類上的復(fù)雜性，需要尋求現(xiàn)象如何產(chǎn)生的普遍性解釋，即核心機制。根據(jù)機制的層次性，可以將種類繁多的政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生機制歸入以下三個核心機制。

1.自然物理空間的連結(jié)

政策效應(yīng)能夠伴隨物理空間中物質(zhì)的傳遞和距離的拉近進行轉(zhuǎn)移和擴散，自然生態(tài)系統(tǒng)的流動性、地理位置的相鄰性和交通網(wǎng)絡(luò)連通性是物理空間中物質(zhì)順利傳遞的基礎(chǔ)張啟楠、張凡凡、麥強、伍國勇：《中國糧食生產(chǎn)效率空間溢出網(wǎng)絡(luò)及提升路徑》，《地理學(xué)報》，2022年第4期。，也是政策效應(yīng)溢出的關(guān)鍵路徑。一方面，水、大氣等自然生態(tài)系統(tǒng)依靠自身的循環(huán)和流動促使生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策產(chǎn)生的影響向其他空間溢出。例如，各地出臺的生態(tài)環(huán)境保護政策不僅提升了本地環(huán)境質(zhì)量，也能夠減少水和空氣污染物通過河道、大氣湍流向下游或其他地區(qū)擴散，也就是污染治理效果外溢到其他地區(qū)。沈坤榮、金剛：《中國地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)——基于“河長制”演進的研究》，《中國社會科學(xué)》，2018年第5期；Zhao Y.， Liang C.， Zhang X.， “Positive or Negative Externalities？ Exploring the Spatial Spillover and Industrial Agglomeration Threshold Effects of Environmental Regulation on Haze Pollution in China”， Environment，Development and Sustainability， vol.23， no.8（November 2021）， pp.11335-11356.

另一方面，地理位置鄰近或處于互聯(lián)互通交通網(wǎng)上的地區(qū)之間關(guān)聯(lián)性較強，Tobler W. R.， “Cellular Geography”， in Gale S. and Olsson G.， eds： Philosophy in Geography. Dordrecht： D. Reidel Publishing Company， 1979， pp.379-386.為政策效應(yīng)的溢出提供了便利和渠道。相鄰地理位置和交通網(wǎng)絡(luò)都為地區(qū)之間低成本高頻次的資源流動、交流互鑒和信息傳播創(chuàng)造機會，使其相互間能及時覺察到彼此的變化。牛方曲、辛鐘齡：《中國高鐵站的溢出效應(yīng)及其空間分異——基于夜間燈光數(shù)據(jù)的實證分析》，《地理研究》，2021年第10期。在這一背景下，政策對一個地區(qū)帶來的影響，可能會對鄰近地區(qū)或處于交通網(wǎng)絡(luò)中的地區(qū)產(chǎn)生一定的示范帶動效應(yīng)或負向虹吸效應(yīng)，促使相關(guān)地區(qū)根據(jù)政策效應(yīng)做出改變。例如，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)雖顯著提升了區(qū)域內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新投入，但同時也導(dǎo)致鄰近非示范區(qū)的企業(yè)和資源借助地理鄰近便利更多向示范區(qū)集聚，產(chǎn)生負向虹吸作用。佟孟華、李慧、張國建：《區(qū)位導(dǎo)向性政策的創(chuàng)新驅(qū)動效應(yīng)——基于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的證據(jù)》，《經(jīng)濟管理》，2022年第4期。

當(dāng)前，地理科學(xué)和經(jīng)濟地理研究中的空間交互分析方法為預(yù)測和展現(xiàn)政策效應(yīng)在自然物理空間上的傳播和擴散提供了可能?？臻g交互是指物理空間中處于不同位置的主體產(chǎn)生聯(lián)系的過程，伴隨過程中出現(xiàn)的物質(zhì)、能量、信息等在位置之間的流動就會形成空間交互網(wǎng)絡(luò)。Roy J.R.，Thill J.C.，“Spatial Interaction Modelling”，Regional Science， vol.83， no.1（October 2004）， pp.339-361.為了描述和預(yù)測空間交互網(wǎng)絡(luò)的形成機制，學(xué)者們先后提出多個空間位置與交互強度關(guān)系的空間交互理論模型，包括交互強度與距離成正比與起點規(guī)模成反比的引力模型，將人口流、信息流、物流的形成等看作受概率分布支配的輻射模型，以及基于地理大數(shù)據(jù)建立的刻畫個體連續(xù)移動的隨機游走模型等。閆小勇：《超越引力定律：空間交互和出行分布預(yù)測理論與方法》，科學(xué)出版社2019年版，第10頁?；谏鲜瞿Ｐ头治龈黝愔黧w在空間上的相互依賴性，探究主體行動如何在物理空間中相互影響，挖掘其中的空間分布規(guī)律，不僅是城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、國際貿(mào)易等領(lǐng)域關(guān)注的話題，也為相關(guān)領(lǐng)域的政策研究提供助益，尤其是在地理大數(shù)據(jù)時代背景下，為理解政策效應(yīng)通過空間交互網(wǎng)絡(luò)溢出的過程開創(chuàng)新途徑。劉瑜、姚欣、龔詠喜、康朝貴、施迅、王法輝、王姣娥、張毅、趙鵬飛、朱遞、朱欣焰：《大數(shù)據(jù)時代的空間交互分析方法和應(yīng)用再論》，《地理學(xué)報》，2020年第7期。

2.經(jīng)濟社會系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)

相較物理空間的結(jié)構(gòu)相關(guān)性為政策溢出提供了外在連結(jié)，政策還可以通過經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)在聯(lián)系產(chǎn)生溢出效應(yīng)。根據(jù)系統(tǒng)論，構(gòu)成經(jīng)濟社會系統(tǒng)的要素之間以及各個子系統(tǒng)都是相互關(guān)聯(lián)和相互作用的，且經(jīng)濟社會系統(tǒng)是從整體角度對政策行動做出反應(yīng)，政策行動對經(jīng)濟社會系統(tǒng)中任何要素帶來的變化可能會影響其他要素甚至拓展到系統(tǒng)整體。Buckley W.， Sociology and Modern Systems Theory， New Jersey： Prentice-Hall， 1967， pp.3-15.也就是說，政策行動借助經(jīng)濟社會系統(tǒng)的相關(guān)性和整體性產(chǎn)生溢出效應(yīng)。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度來看，無論是帕森斯（Talcott Parsons）所說的系統(tǒng)需要協(xié)調(diào)各要素關(guān)系以維持系統(tǒng)和諧，還是默頓（Robert King Merton）提出的“社會由相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)構(gòu)成”，都表明經(jīng)濟社會系統(tǒng)的單個要素甚至子系統(tǒng)受到政策影響后，其他要素和子系統(tǒng)也會進行相應(yīng)調(diào)整以維持系統(tǒng)整體均衡。

第一，政策效應(yīng)能夠通過經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的關(guān)聯(lián)性溢出到其他要素甚至整個系統(tǒng)。陳振明：《公共生活的世界：哲學(xué)與公共事務(wù)研究》，中國社會科學(xué)出版社2020年版，第164頁。一般而言，經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)的關(guān)聯(lián)包括經(jīng)濟系統(tǒng)中產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈等，政治系統(tǒng)中地緣關(guān)系、黨政關(guān)系、階級關(guān)系、民族關(guān)系等，社會系統(tǒng)中的婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系等。例如，鼓勵外資的政策能夠?qū)Ρ緡h(huán)境治理領(lǐng)域產(chǎn)生溢出效應(yīng)，這種溢出可能來自外資企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈中的內(nèi)資企業(yè)引入關(guān)于綠色環(huán)保方面技術(shù)和管理經(jīng)驗，提升行業(yè)整體環(huán)保技術(shù)水平，李新安、李慧：《外資引入、技術(shù)進步偏向影響了制造業(yè)的碳排放嗎？——來自我國27個制造行業(yè)面板數(shù)據(jù)模型的實證檢驗》，《中國軟科學(xué)》，2022年第1期。也可能由于外資企業(yè)傾向于與環(huán)境友好型內(nèi)資企業(yè)構(gòu)建采購和供應(yīng)關(guān)系，促使本國企業(yè)注重提升綠色技術(shù)改善管理效率。黃永源、朱晟君：《外資企業(yè)的環(huán)境溢出對內(nèi)資企業(yè)污染排放強度的影響》，《地理研究》，2022年第1期。

第二，政策效應(yīng)也能夠通過經(jīng)濟、社會、政治等系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)溢出到其他系統(tǒng)。經(jīng)濟社會系統(tǒng)是龐大且復(fù)雜的開放系統(tǒng)，內(nèi)部嵌套著包括經(jīng)濟、政治、社會、文化等子系統(tǒng)，它們之間相互作用，不斷與外部環(huán)境進行物質(zhì)、能量、信息、價值等交換以保持相對穩(wěn)定。魏宏森、曾國屏：《系統(tǒng)論——系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)》，清華大學(xué)出版社1995年版，第224頁。因此，政策效應(yīng)能夠通過一個系統(tǒng)對外部環(huán)境進行信息、價值等的輸出轉(zhuǎn)化為對其他系統(tǒng)的輸入從而產(chǎn)生溢出效應(yīng)。這一過程在實踐中體現(xiàn)為經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑相互作用的辯證關(guān)系，也體現(xiàn)為全面深化改革中各項改革任務(wù)的協(xié)同配合和整體推進，在理論上解釋了韋伯（Max Weber）和格蘭諾維特（Mark Granovetter）提出經(jīng)濟與社會系統(tǒng)相互交織緊密聯(lián)系，以及一個領(lǐng)域政策如何影響另個領(lǐng)域的政策設(shè)計和執(zhí)行。

通過計算機仿真技術(shù)建立的系統(tǒng)動力學(xué)模型可以實現(xiàn)對政策效應(yīng)在經(jīng)濟社會系統(tǒng)中溢出過程的模擬和分析。Forrester J. W.， “System Dynamics and the Lessons of 35 Year”， in De Greene K.B.， ed.： A Systems-Based Approach to Policymaking. Boston， Ma： Springer， 1993， pp.199-240.系統(tǒng)動力學(xué)模型從宏觀系統(tǒng)及其構(gòu)成入手，根據(jù)經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)部要素之間和子系統(tǒng)之間的相互影響及制約關(guān)系，模擬政策行動對企業(yè)經(jīng)營、區(qū)域和城市建設(shè)、國家經(jīng)濟社會發(fā)展等方面產(chǎn)生影響的因果關(guān)系和反饋過程。同上。在政策溢出研究方面，F(xiàn)orrester較早采用系統(tǒng)動力學(xué)模型發(fā)現(xiàn)初衷良好的低成本城市住房建造政策會對城市就業(yè)機會帶來負的外部性。Forrester J. W.， Urban Dynamics. Cambridge， Mass： Mit Press， 1970， p.67.近期也有研究模擬出約束資源上限和環(huán)保底線等政策的影響機制，包括政策會提高節(jié)能和環(huán)保方面的投資，但同時也會降低生產(chǎn)性投資從而減緩地區(qū)經(jīng)濟增長，溢出影響經(jīng)濟子系統(tǒng)，而生產(chǎn)性投資的降低也會進一步減少能源消耗提升環(huán)境質(zhì)量，回溢到資源和環(huán)境子系統(tǒng)。彭昕杰、成金華、方傳棣：《基于“三線一單”的長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟-資源-環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2021年第5期。

3.人際社會網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系

所有社會現(xiàn)象最終都落腳于個體行動者，都可以用個體及其行為來解釋，Elster J.， “A Plea for Mechanisms”， in Hedstrom P. and Swedberg R.， eds： Social Mechanisms： An Analytical Approach to Social Theory. Cambridge： Cambridge University Press， 1998， p.47.政策溢出現(xiàn)象亦是如此，政策效應(yīng)能夠通過人際社會網(wǎng)絡(luò)傳播擴散。公共選擇學(xué)派認為，個人的偏好、觀念、思想與產(chǎn)品和服務(wù)一樣具有外部性，也就是說，政策對個體認知行為等產(chǎn)生的影響也能產(chǎn)生溢出效應(yīng)，這主要體現(xiàn)在政策溢出方與政策溢出對象之間的互動。Buchanan J. M.， “The Institutional Structure of Externality”， Public Choice， vol.14， no.1 （March 1973）， pp.69-82.格蘭諾維特的強關(guān)系和弱關(guān)系與費孝通的遠近親疏的“差序格局”，都強調(diào)了嵌入在社會網(wǎng)絡(luò)之中個體受到網(wǎng)絡(luò)中人際互動的影響。政策效應(yīng)不僅對與政策目標(biāo)對象具有直接關(guān)系或“強關(guān)系”的個體帶來影響（如朋友、親屬），還波及到嵌入在社會網(wǎng)絡(luò)中看似不直接相關(guān)的外圍或“弱關(guān)系”的個體（如朋友的朋友、同事的親屬）。例如，環(huán)境保護政策不僅鼓勵了個體的環(huán)境友好行為，還潛在影響了與其關(guān)聯(lián)的家庭成員、鄰居、朋友等的環(huán)境友好行為。

Ｆａｒｒｏｗ Ｎ ，Ｇｒｏｌｌｅａｕ Ｇ. and Ｉｂａｎｅｚ Ｌ.，“Social Norms and Pro-Environmental Behavior： A Review of the Evidence”， Ecological Economics， vol.140（October 2017）， pp.1-13.

政策效應(yīng)通過人際社會網(wǎng)絡(luò)的溢出過程表現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)與個體行動的互動過程。一方面，社會網(wǎng)絡(luò)對嵌入其中的個體行為和互動關(guān)系產(chǎn)生影響。Burt R. S.， Neighbor Networks： Competitive Advantage Local and Personal. Oxford： Oxford University Press， 2010， pp.5-18.因此，當(dāng)政策效應(yīng)作用于社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)時，嵌入其中的政策目標(biāo)對象以及與其共處同一網(wǎng)絡(luò)下的其他對象都會受到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。例如，增加公共組織中少數(shù)族群代表性的行動使得組織中多數(shù)族群官員有更多機會與少數(shù)族裔官員互動和交流，重新“社會化”的多數(shù)族群官員對外服務(wù)少數(shù)族群時相較以往更加公平。Li D.， “Spillover Effects of Minority Representation on Majority Bureaucrats Behavioral Change”，Public Administration Review， vol.81， no.6 （December 2021）， pp.1071-1091.另一方面，具有能動意識的個體主動跨越結(jié)構(gòu)洞與其他主體建構(gòu)互動關(guān)系，以消除以往不利位置可能帶來的負面影響，創(chuàng)造獲取信息和資源的新機會。Tasselli S. and Kilduff Ｍ.，“Network Agency”， Academy of Management Annals， vol.15， no.1（Feb 2021）， pp.68-110.例如，考慮到低碳城市試點政策可能帶來的資源競爭和環(huán)境績效考核等“同伴”制度壓力，非試點地區(qū)主動對標(biāo)試點地區(qū)采取相似低碳環(huán)保措施提升本地區(qū)綠色創(chuàng)新水平。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業(yè)綠色創(chuàng)新——環(huán)境試點政策的溢出效應(yīng)》，《經(jīng)濟管理》，2021年第6期。

上述提及的個體在人際社會網(wǎng)絡(luò)中的互動過程實際上也是復(fù)雜系統(tǒng)的自組織過程，可以借助基于主體建模方法理解政策效應(yīng)如何在這類復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中溢出。人際社會網(wǎng)絡(luò)作為由眾多具有適應(yīng)性和能動性的個體組成的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，其演化過程的實質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)中個體相互適應(yīng)的過程，即個體與環(huán)境、個體與個體之間通過互動調(diào)整自身行為改變互動規(guī)則。Holland J.， Hidden Order： How Adaptation Builds Complexity， New York： Addison-Wesley， 1995， pp.1-21.實踐中，基于主體建模（Agent-based Modeling，ABM）是從微觀個體出發(fā)探討復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中社會現(xiàn)象發(fā)生機制的方法，通過在模型中設(shè)置自主個體的屬性特征、行為方式、互動規(guī)則等要素，利用計算機模擬個體的行動和互動，觀察現(xiàn)象的產(chǎn)生過程和結(jié)果，現(xiàn)已應(yīng)用于疾病傳播、集體行動、政策制定和評估等。喬天宇、邱澤奇：《復(fù)雜性研究與拓展社會學(xué)邊界的機會》，《社會學(xué)研究》，2020年第2期。從原理出發(fā)，ABM可以模擬政策效應(yīng)通過人際社會網(wǎng)絡(luò)中個體之間的互助、學(xué)習(xí)、模仿、競爭等互動行為發(fā)生溢出的過程。De Marchi S. and Page S. E.， “Agent-Based Models”， Annual Review of Political Science， vol.17（May 2014）， pp.1-20.

（二）影響機制的因素

政策溢出的發(fā)生還會受到政策制定的結(jié)構(gòu)性因素和政策執(zhí)行的能動性因素影響，前者主要與政策自身屬性相關(guān)，后者主要與政策執(zhí)行情況相關(guān)。

1.政策自身屬性

從政策自身屬性出發(fā)，政策目標(biāo)的模糊性、內(nèi)容的穩(wěn)定性、環(huán)境的公共性都是影響溢出效應(yīng)產(chǎn)生的基本因素。首先，政策目標(biāo)的模糊性不僅會影響政策效果，還可能為政策溢出創(chuàng)造條件。政策目標(biāo)的模糊性是政策制定過程中多元利益相關(guān)者的妥協(xié)的結(jié)果，包括政策目標(biāo)對象和問題缺乏明確量化要求的標(biāo)的模糊性、沒有設(shè)定目標(biāo)完成時間表的時限模糊性、難以通過投入產(chǎn)出指標(biāo)衡量目標(biāo)是否實現(xiàn)的評估模糊性。Jung C. S.， “Extending the Theory of Goal Ambiguity to Programs： Examining the Relationship Between Goal Ambiguity and Performance”， Public Administration Review， vol.74， no.2（February 2014）， pp.205-219.這些模糊性一定程度會影響政策效應(yīng)的充分發(fā)揮，同上。還可能帶來政策目標(biāo)以外的溢出影響。一是標(biāo)的模糊性不僅導(dǎo)致政策資源不能精準(zhǔn)配置，還可能導(dǎo)致政策意圖被曲解，引發(fā)“歪曲執(zhí)行”帶來政策目標(biāo)以外的負向溢出。二是時限模糊性可能促使政策效應(yīng)在時間上得到延續(xù)，擴大政策影響范圍。三是評估模糊性較高的政策表明其影響可能較為廣泛且需要長期評判，相較低評估模糊性的政策更容易產(chǎn)生溢出效應(yīng)。另外，由于存在上述政策目標(biāo)模糊性，還可能為后續(xù)以降低這些模糊性為目的的政策出臺打開了政策窗口，進一步延長政策存續(xù)時間并影響可能帶來的溢出效應(yīng)。

其次，政策內(nèi)容的穩(wěn)定性能夠確保政策影響的確定性和持續(xù)性，進一步影響政策效應(yīng)溢出的可能性和強度。政策并非一成不變，而是根據(jù)外部環(huán)境和現(xiàn)實需求不斷調(diào)整的，政策內(nèi)容穩(wěn)定性降低的同時也增加了政策影響的不確定性，表現(xiàn)為政策效應(yīng)難以在現(xiàn)有政策目標(biāo)和問題領(lǐng)域延續(xù)。李力、孫軍衛(wèi)、蔣晶晶：《評估中國各省對環(huán)境規(guī)制策略互動的敏感性》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2021年第7期。面對新冠肺炎等全球重大風(fēng)險事件，美聯(lián)儲經(jīng)常性的政策調(diào)整將經(jīng)濟運行不確定的信號傳遞至其他經(jīng)濟體，比如美國貨幣政策不確定性水平的提高促使更多資本流入中國市場，有些政策調(diào)整甚至解釋新興經(jīng)濟體20～45%的波動。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要注意的是，政策內(nèi)容穩(wěn)定性還標(biāo)志著政策效應(yīng)的連續(xù)性和可持續(xù)性，有時政策的重大調(diào)整或中斷也會導(dǎo)致政策溢出效應(yīng)的流失。

最后，政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生還會受到政策形成的環(huán)境公共性影響，伴隨政策環(huán)境公共性水平的提高，政策效應(yīng)越有可能帶來更廣泛的影響。政策環(huán)境的公共性反映了政策形成的環(huán)境中政治權(quán)威對政策效果產(chǎn)生的潛在影響，由政策行動者的集體公共性和政策問題的相對公共性構(gòu)成，前者可以通過政策行動者中政府及非營利組織的比例或政策行動者中受到政府資助的組織的比例來表示，后者通過對政策問題進行立法和財政支持情況來表示對政策領(lǐng)域的重視程度。Miller S.M. and Moulton S.，“Publicness in Policy Environments： A Multilevel Analysis of Substance Abuse Treatment Services”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.24， no.3（July 2014）， pp.553-589.從政策環(huán)境的集體公共性出發(fā)，當(dāng)政策行動者中政府及非營利組織占比越大時，私人組織等其他類型組織面對制度同構(gòu)壓力開展與政府及非營利組織相似實踐活動的可能性越高，最終表現(xiàn)為政策受眾范圍的擴大。例如，人大代表選舉中對于性別、民族、黨派的代表性要求已經(jīng)滲透到社會其他組織的公眾參與活動中，盡管有些活動并未明確設(shè)立代表性要求。從政策問題的相對公共性出發(fā)，當(dāng)政策問題得到更高層級政府重視并出臺相應(yīng)政策或得到更大力度財政支持時，側(cè)面說明這類政策影響范圍相較更低層級政策或旨在解決單一問題的政策更為廣泛，處于這一政策環(huán)境下的其他主體雖并非政策目標(biāo)對象，但為了維護自身合法性，也可能根據(jù)政策要求調(diào)整自身行為。例如，針對公共部門平權(quán)行動法案影響了私營部門的種族平權(quán)進展。Zhang L.， “Regulatory Spillover and Workplace Racial Inequality”， Administrative Science Quarterly， vol.67， no.3（March 2022）， pp.595-629.

2.政策執(zhí)行情況

政策效果不僅取決于政策自身屬性，政策執(zhí)行者能否正確理解政策要求并貫徹執(zhí)行是影響政策效應(yīng)發(fā)揮以及政策效應(yīng)溢出的重要因素。面對層級結(jié)構(gòu)復(fù)雜和多元主體參與的政策執(zhí)行環(huán)境，由于政策執(zhí)行偏離最初政策目標(biāo)產(chǎn)生效果偏差是必然的行政現(xiàn)象。趙靜：《執(zhí)行協(xié)商的政策效果：基于政策裁量與反饋模型的解釋》，《管理世界》，2022年第4期。當(dāng)前有關(guān)政策執(zhí)行的研究形成了基于“模糊——沖突”模型并結(jié)合中國政策執(zhí)行特征的多種政策執(zhí)行模式，包括行政性執(zhí)行、試驗性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、調(diào)適性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、共謀執(zhí)行、運動式執(zhí)行等。這些模式都處于政策執(zhí)行偏離最初政策目標(biāo)程度從低到高的連續(xù)體上，偏離程度低指嚴(yán)格按照政策目標(biāo)的政策執(zhí)行，偏離程度高指嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)的政策執(zhí)行。一些研究指出上述執(zhí)行偏離尤其是結(jié)合自身情況的適應(yīng)性執(zhí)行能夠有效避免政策效果不佳，Xue L. and Zhao J.， “Truncated Decision Making and Deliberative Implementation： A Time-Based Policy Process Model for Transitional China”， Policy Studies Journal， 2020， vol.48， no2（May 2020）， pp.298-326.但同時變通性、選擇性、共謀等運動式應(yīng)對的政策執(zhí)行策略也帶來政策走樣。需要注意的是，一些政策失敗并非源于執(zhí)行不力，而恰恰是嚴(yán)格甚至超額執(zhí)行設(shè)計上存在缺陷的政策導(dǎo)致的結(jié)果。王仁和、任柳青：《地方環(huán)境政策超額執(zhí)行邏輯及其意外后果——以2017年煤改氣政策為例》，《公共管理學(xué)報》，2021年第1期?？梢姡邎?zhí)行情況與政策效果并非線性關(guān)系。

類似地，政策執(zhí)行情況對政策溢出效應(yīng)的影響也不能一概而論，二者之間存在復(fù)雜關(guān)系。一方面，政策執(zhí)行偏離是導(dǎo)致政策效應(yīng)溢出的原因之一。政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為結(jié)果的過程，當(dāng)政策執(zhí)行偏離最初政策目標(biāo)時，就可能帶來政策目標(biāo)以外的溢出效應(yīng)。例如，地方政府超額完成清潔取暖政策原定的煤改氣目標(biāo)，導(dǎo)致天然氣供不應(yīng)求，群眾冬季無暖可取。同上。另一方面，政策執(zhí)行偏離有時也是政策行動者規(guī)避溢出效應(yīng)的策略性行為。政策執(zhí)行者面對可能對自身產(chǎn)生負面影響的政策要求時，通過采取變通等偏差執(zhí)行方式削弱政策影響，進一步減少可能帶來的溢出效應(yīng)。例如，地方政府會根據(jù)鄰近地區(qū)環(huán)境政策執(zhí)行力度的降低而減弱自身執(zhí)行力度，借助執(zhí)行偏離避免自身要素資源流出到其他地區(qū)。李力、孫軍衛(wèi)、蔣晶晶：《評估中國各省對環(huán)境規(guī)制策略互動的敏感性》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2021年第7期。

五、余論

盡管政策溢出效應(yīng)的重要性已得到普遍認可，但現(xiàn)有研究缺少針對政策溢出概念、類型、機制等理論圖景的系統(tǒng)研究。本文通過梳理各領(lǐng)域中政策溢出效應(yīng)的相關(guān)研究，明確界定政策溢出效應(yīng)是政策在一定時間和空間內(nèi)對政策目標(biāo)以外的對象和問題帶來的影響，發(fā)現(xiàn)其概念與外部性相似但不同于非意圖后果，并從政策溢出效應(yīng)的影響層次、是否符合行動者意圖、是否可預(yù)見、影響方向、影響強度五個維度對其進行類型學(xué)劃分，最后識別出自然物理空間的連結(jié)、經(jīng)濟社會系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)、人際社會網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系三個政策溢出的核心機制，指出政策目標(biāo)模糊性、內(nèi)容穩(wěn)定性和環(huán)境公共性等自身屬性以及政策執(zhí)行的偏離程度是影響政策溢出的重要因素。

面對紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外形勢和艱巨繁重的改革任務(wù)，從政策科學(xué)視角討論如何在政策制定、實施和評估中更好預(yù)見、監(jiān)測、刻畫政策溢出效應(yīng)，盡可能削弱負向溢出增強正向溢出，是未來需要進一步討論的理論和實踐問題。第一，在政策制定時如何提高政策溢出效應(yīng)的預(yù)見性。雖然大多政策溢出現(xiàn)象難以預(yù)料，但從理性視角出發(fā)，仍有必要根據(jù)過去經(jīng)驗提高對政策溢出效應(yīng)的可預(yù)見性。親環(huán)境行為相關(guān)研究在這方面做出諸多嘗試，它們結(jié)合行為公共政策研究對于政策在一個領(lǐng)域?qū)σ恍┬袨榈目刂茣砹硪粋€領(lǐng)域的行為放縱等研究結(jié)果，發(fā)現(xiàn)了針對一種環(huán)境友好行為的政策可能會影響其他環(huán)境友好行為，并總結(jié)出帶來這種現(xiàn)象可能原因，包括不同政策干預(yù)方式、政策工具使用等。凌卯亮、徐林：《環(huán)保領(lǐng)域行為公共政策溢出效應(yīng)的影響因素——一個實驗類研究的元分析》，《公共管理學(xué)報》，2021年第2期。相關(guān)研究思路應(yīng)該被拓展至其他政策領(lǐng)域。

第二，如何更好監(jiān)測和響應(yīng)政策實施過程中產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。政策溢出效應(yīng)并非一成不變，而是會隨時間和外部環(huán)境動態(tài)變化，Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要政策行動者實時監(jiān)測和及時響應(yīng)。一方面，同一政策效應(yīng)在不同時點的溢出強度或方向會有所不同。例如，鄰近地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資對東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來的溢出效應(yīng)，從1991-2000年間的負向溢出到2001-2009年間的正向溢出。Yu N.， De Jong M.， Storm S.， et al.， “Spatial Spillover Effects of Transport Infrastructure： Evidence from Chinese Regions”， Journal of Transport Geography， vol.28（April 2013）， pp.56-66.另一方面，同一政策在短期和長期會表現(xiàn)出不同溢出效應(yīng)。教育領(lǐng)域的近期研究發(fā)現(xiàn)，留級政策會對非留級學(xué)生認知能力產(chǎn)生短期負面影響，但隨著非留級學(xué)生通過與留級學(xué)生相處過程中鍛煉出應(yīng)對不利局面的非認知能力逐漸提升，長期來看對他們帶來正面積極影響。Bietenbeck J.， “The Long-Term Impacts of Low-Achieving Childhood Peers： Evidence from Project STAR”， Journal of the European Economic Association， vol.18， no.1（January 2019）， pp.392-426.面對政策溢出效應(yīng)的動態(tài)變化，政策行動者如若只關(guān)注某一時間點或時間段的溢出效應(yīng)，就會導(dǎo)致對溢出效應(yīng)的錯誤判斷，從而無法及時調(diào)整政策以應(yīng)對過程中帶來的負面影響。

第三，如何在政策評估中更為全面系統(tǒng)刻畫政策溢出帶來的影響。評估政策影響最重要的是明確評估范圍，不同范圍內(nèi)政策溢出的表現(xiàn)不一，這些表象的背后可能還會帶來更深層次的經(jīng)濟社會影響。首先，同一政策對不同空間、領(lǐng)域、對象或群體可能產(chǎn)生異質(zhì)性影響。例如，低碳城市試點政策對非試點城市中污染行業(yè)和國有企業(yè)的綠色創(chuàng)新水平有顯著溢出效應(yīng)，而對非污染行業(yè)和非國有企業(yè)的綠色創(chuàng)新水平?jīng)]有顯著溢出效應(yīng)。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業(yè)綠色創(chuàng)新——環(huán)境試點政策的溢出效應(yīng)》，《經(jīng)濟管理》，2021年第6期。溢出影響的差異還與不同人群特征有關(guān)。例如，日本的長期護理保險政策對男性護理者勞動參與率的溢出影響大于女性，對年輕護理者勞動參與率的溢出影響大于年長護理者。Fu R.， Noguchi H.， Kawamura A， et al.， “Spillover Effect of Japanese Long-Term Care Insurance as an Employment Promotion Policy for Family Caregivers”， Journal of Health Economics， vol.56（December 2017）， pp.103-112.其次，不同地區(qū)、領(lǐng)域、對象的相似政策行動也會產(chǎn)生差異化的溢出影響。有研究通過觀察中美貨幣政策等事件沖擊對相關(guān)國家GDP增長的影響，發(fā)現(xiàn)新興市場和發(fā)達經(jīng)濟體之間的溢出效應(yīng)存在非對稱性，發(fā)達經(jīng)濟體對新興市場的溢出效應(yīng)遠大于新興市場對發(fā)達經(jīng)濟體的溢出效應(yīng)。Arezki R. and Liu Y.， “On the （Changing） Asymmetry of Global Spillovers： Emerging Markets vs. Advanced Economies”， Journal of International Money and Finance， vol.107（October 2020）， 102219.最后，有些溢出效應(yīng)長期來看還能造成更大范圍的經(jīng)濟社會影響。例如，日本長期護理保險政策對不同性別和年齡人群之間勞動參與率的溢出影響差異，長此以往還會加劇全社會不平等狀況?？梢姡磥硌芯恳谡咴u估時除了關(guān)注政策溢出效應(yīng)對政策真實效果的影響，還要全盤考慮政策效應(yīng)在不同時間段對不同地區(qū)、領(lǐng)域、對象等帶來的系統(tǒng)影響。

上述理論問題也對政策實踐的現(xiàn)有方法、程序和技術(shù)提出現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在方法上，傳統(tǒng)政策實踐中識別和測量政策效應(yīng)的相關(guān)方法，較少考慮政策實踐對政策效應(yīng)本身和其他地區(qū)、領(lǐng)域、對象等帶來的溢出影響，比如成本效益分析僅關(guān)注經(jīng)濟上的直接投入和產(chǎn)出，忽略了政策可能帶來的非經(jīng)濟性的溢出影響。不僅如此，目前已有識別和測量政策溢出效應(yīng)的方法較為單一，多在政策實施后采取統(tǒng)計調(diào)查和實驗法，Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.難以提前識別和實時把握政策可能的溢出影響。未來有必要從復(fù)雜科學(xué)的視角，結(jié)合使用空間交互分析、系統(tǒng)動力學(xué)模型、基于主體建模等仿真模擬方法對政策可能產(chǎn)生的溢出效應(yīng)進行更加全面系統(tǒng)的分析。在程序上，面對政策溢出貫穿政策實踐始終的局面，已有研究者在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)政策溢出效應(yīng)會對政策制定、實施、評估有著重要影響，并呼吁從政策實踐全過程考慮溢出效應(yīng)，

尤其是強調(diào)對政策行動的潛在影響進行早期預(yù)警的重要作用。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.管理技術(shù)上，大數(shù)據(jù)建模、仿真模擬等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)都可以為識別、管理和應(yīng)用政策溢出效應(yīng)提供幫助。同時這些技術(shù)還要以更為全面準(zhǔn)確的政策數(shù)據(jù)庫作為支撐，需要大數(shù)據(jù)、自然語言處理、機器學(xué)習(xí)等技術(shù)助力公共政策全過程數(shù)據(jù)信息的檢索、收集、整理，還需要各地區(qū)、部門、行業(yè)的協(xié)同配合形成多元化的數(shù)據(jù)源。

此外，我們還需清醒認識到政策溢出對國際國內(nèi)政策實踐具有十分重要現(xiàn)實意義，尤其需要警惕地區(qū)間惡性競爭帶來的負向溢出。放眼全球，任何國家的政策行動都會對其他國家?guī)碚蜇摰囊绯鲂?yīng)，而且這種溢出具有自反性，一段時間后還會回溢到溢出發(fā)起方，形成吉登斯所說的“反饋圈”或“因果循環(huán)”。因此，在全球化的當(dāng)下，通過向他國輸出負向溢出以維護本國利益的做法難以為繼。然而，看似能夠帶來積極溢出的維護安全、促進發(fā)展、保護環(huán)境等全球治理實踐，有時也因參與國的制度不確定性、“普世價值”推廣、單邊主義行為等對全球經(jīng)濟社會產(chǎn)生負向溢出效應(yīng)，需要加強自身政策協(xié)調(diào)，防止其他國家政策調(diào)整等外部環(huán)境不確定性帶來的負向溢出。

立足中國，面對地區(qū)之間聯(lián)系更加緊密、政策問題愈加復(fù)雜的局面，需要從國家層面統(tǒng)籌考慮到各地相互之間的政策溢出影響。由于屬地管理原則，地方政府一般僅站在本地視角出臺政策，較少考慮其可能對其他地區(qū)帶來的負面影響，甚至出現(xiàn)惡性競爭現(xiàn)象。例如，地方政府環(huán)境規(guī)制中的“逐底競爭”和“逐頂競爭”。有時單一地區(qū)和領(lǐng)域的政策行動帶來的正向溢出效應(yīng)也因無法形成規(guī)模經(jīng)濟難以增進集體利益，要求更高層級和更為系統(tǒng)的政策干預(yù)。Feiock R.C.， “Rational Choice and Regional Governance”. Journal of Urban Affairs， vol.29， no.1（Dec 2016）， pp.47-63.當(dāng)前建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，改變以往市場分割打破地方保護，就是通過頂層設(shè)計將各地各領(lǐng)域相關(guān)政策帶來的溢出效應(yīng)內(nèi)部化的有益嘗試。

本文的主要貢獻在于綜合各類政策特點和規(guī)律，從政策全域視角明確政策溢出效應(yīng)的內(nèi)涵和外延，從多維視角識別可能存在的溢出類別，從底層邏輯出發(fā)歸納總結(jié)政策溢出的核心機制和影響機制的因素，一定程度上豐富了政策科學(xué)的研究視角和理論思考，為系統(tǒng)探究政策實踐的深遠影響提供了分析框架。當(dāng)然，討論如何在政策制定、實施和評估過程中更好預(yù)見、監(jiān)測、評估可能存在的政策溢出效應(yīng)以及相關(guān)的方法、程序、技術(shù)等問題時，可能都需要具體到某一情境，需要認識到不同地區(qū)、政策類型、問題領(lǐng)域的政策實踐規(guī)律存在差異。尤其在繼續(xù)推進改革走深走實、改革方案精準(zhǔn)有效、制度體系更加全面完善的要求下，有必要走向解釋具體情境中規(guī)律性問題的中程理論。基于政策實踐的某一場景、某一類型、某一機制，探究包括短期和長期、應(yīng)急和非應(yīng)急、重大事件發(fā)生前后等場景下政策溢出現(xiàn)象的區(qū)別和聯(lián)系，管制性、分配性、再分配性等不同政策類型溢出現(xiàn)象的異同，全球、國家、地區(qū)政策以及元政策、基本政策、具體政策等不同政策層級政策溢出效應(yīng)之間的聯(lián)系與互動。

（責(zé)任編輯：蘇騰飛）