張 恒劉夢茹

（1.南開大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 津南 300350；2.天津大學(xué) 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，天津 津南 300350）

黨的第二十屆中央紀(jì)委二次全會明確指出，要推動(dòng)完善基層監(jiān)督體系，統(tǒng)籌用好縣鄉(xiāng)監(jiān)督力量，促進(jìn)基層紀(jì)檢監(jiān)察組織和村務(wù)監(jiān)督委員會有效銜接，構(gòu)建基層公權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺，暢通群眾監(jiān)督渠道，健全基層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)①李希.深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神 在新征程上堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨——在中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的工作報(bào)告［J].中國紀(jì)檢監(jiān)察，2023（05）.。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”②習(xí)近平.在基層代表座談會上的講話［N］.人民日報(bào)，2020-09-20（02）.，農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督作為基層治理的重要組成部分，事關(guān)黨的執(zhí)政根基和國家安全穩(wěn)定。所謂農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督是指上級部門、村民監(jiān)督委員會、農(nóng)村黨員群眾等多主體對村級組織的權(quán)力運(yùn)行特別是對“一肩挑”的村干部進(jìn)行制約與監(jiān)督，其目的在于規(guī)范村級權(quán)力運(yùn)行、確保權(quán)力為村民謀幸福。

梳理目前相關(guān)研究成果可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界在強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督具有重要意義方面達(dá)成了共識，研究對象主要集中于村干部或“一肩挑”的村級組織負(fù)責(zé)人，研究成果較為豐富，但是大多成果是從某個(gè)單一角度進(jìn)行研究，從監(jiān)督的主體、客體、制度等多角度進(jìn)行綜合研究的成果還比較少，已有研究成果也存在概括不完整、挖掘不充分等問題，因此本文嘗試從強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的應(yīng)然邏輯出發(fā)，從監(jiān)督的主體、客體、制度等多角度分析當(dāng)前農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并有針對性地提出完善路徑。

一、強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的重要意義

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.十八大以來重要文獻(xiàn)選編 下［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018：178.，治國理政，重在基層。隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的重要性日益凸現(xiàn)出來。

（一）全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的必然要求

貫徹黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨方針，必須扎實(shí)做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘②中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編 上［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：351.。重視基層工作、夯實(shí)黨的群眾基礎(chǔ)，是中國共產(chǎn)黨從弱小走向強(qiáng)大、從革命走向執(zhí)政的重要法寶。黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和戰(zhàn)略思維，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，著力抓好基層黨建工作。

強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督，對于全面從嚴(yán)治黨向基層延伸而言意義重大。一方面全面從嚴(yán)治黨基礎(chǔ)在全面，“全面”的內(nèi)涵不僅包括全過程、全方位，還包括全領(lǐng)域和全主體?；鶎狱h組織作為黨的執(zhí)政根基，是全面從嚴(yán)治黨的“神經(jīng)末梢”；強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督、規(guī)范基層公權(quán)力行使，進(jìn)而加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，有利于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。另一方面，基層黨組織與人民群眾聯(lián)系最為密切，其自身建設(shè)效果往往被人民群眾視為黨的作風(fēng)和形象的表現(xiàn)，從而直接影響人民群眾對黨的滿意度和認(rèn)同度。習(xí)近平總書記指出，相對于遠(yuǎn)在天邊的“老虎”，群眾對近在眼前嗡嗡亂叫的“蒼蠅”感受更為真切③習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：193.。新時(shí)代黨風(fēng)廉政建設(shè)取得重大成果，在這些成果中人民群眾感受更深刻的是基層反腐敗的具體成果。強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督，有利于推進(jìn)基層黨組織全面從嚴(yán)治黨工作，密切黨同人民群眾的聯(lián)系，維護(hù)黨的形象。

（二）健全黨和國家監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十九大作出“健全黨和國家監(jiān)督體系”的重大戰(zhàn)略部署，黨的二十大進(jìn)一步明確，“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，”④習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗［N］.人民日報(bào)，2022-10-26（01）.為構(gòu)建具有中國特色的權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系指明了正確方向。新時(shí)代黨中央以強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為核心，著力增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督體系合力，推動(dòng)黨和國家監(jiān)督體系取得了歷史性成就。

在中央和地方層面堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系的同時(shí)，必須注重健全基層監(jiān)督體系、強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督，這是因?yàn)椋阂皇峭苿?dòng)黨和國家監(jiān)督體系做到“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，必須強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督。強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督是健全黨和國家監(jiān)督體系在基層的具體實(shí)踐。為確保黨和國家監(jiān)督體系做到“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對各類監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，基層監(jiān)督是其中的重要組成部分。二是推動(dòng)黨和國家監(jiān)督體系做到“全面覆蓋”，必須強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第十五條明確了監(jiān)督對象的范圍，其中包括基層黨政機(jī)關(guān)工作人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等，這就意味著強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督是健全黨和國家監(jiān)督體系的應(yīng)有之義和必然要求。三是推動(dòng)黨和國家監(jiān)督體系做到“權(quán)威高效”，同樣必須強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督。要做到“權(quán)威高效”，在提高監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性的同時(shí)，還必須構(gòu)筑上下聯(lián)動(dòng)特別是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在開展基層巡察工作的過程中，充分運(yùn)用好巡視成果，推動(dòng)巡視巡察“同頻共振”，對于推進(jìn)監(jiān)督工作做到“權(quán)威高效”具有重要意義。

（三）推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的重要路徑

2021 年，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，加強(qiáng)日常監(jiān)督”①中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見［N］.人民日報(bào)，2021-07-12（01）.，并明確了構(gòu)建基層治理體系的重要任務(wù)。監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，也是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證，在治國理政中發(fā)揮著保障作用。構(gòu)建基層治理體系，離不開基層公權(quán)力的規(guī)范行使，這就需要充分發(fā)揮監(jiān)督的重要作用，強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督，在監(jiān)督中提高基層治理效能，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的題中之義和必然要求。首先，在基層治理的過程中，通過發(fā)揮監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、效果評價(jià)、防范風(fēng)險(xiǎn)等重要功能，加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層治理中存在的問題，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，充分激發(fā)出監(jiān)督的治理效能，將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，助推基層治理體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。其次，強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督，有利于推動(dòng)基層黨組織構(gòu)筑風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，保持清正廉潔的政治本色。通過提高基層反腐敗成果的宣傳力度，在基層治理中保持高壓反腐態(tài)勢，積極構(gòu)建“三不腐”一體推進(jìn)的體制機(jī)制，促使基層黨員干部堅(jiān)持運(yùn)用手中的權(quán)力為人民造福。最后，政治監(jiān)督是基層公權(quán)力監(jiān)督的重要組成部分，基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門通過開展政治監(jiān)督，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律與政治規(guī)矩，將監(jiān)督融入基層治理過程中，以嚴(yán)密監(jiān)督、有力監(jiān)督推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化。

二、強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理工作，著力強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督，推動(dòng)基層監(jiān)督工作取得重要進(jìn)步，但與此同時(shí)也必須清醒認(rèn)識到，強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督仍面臨主體、客體、制度、合力等多重困境。

（一）主體困境：監(jiān)督隊(duì)伍力量較為薄弱

監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的力量強(qiáng)弱對于農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督實(shí)效具有重要影響。目前，農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督還存在監(jiān)督隊(duì)伍力量較為薄弱的現(xiàn)實(shí)困境。新時(shí)代國家監(jiān)察體制改革將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)督對象的范圍之內(nèi)，監(jiān)督對象的數(shù)量較改革之前明顯增多，給基層監(jiān)督工作帶來了挑戰(zhàn)。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是開展基層監(jiān)督工作的重要方式，包括派駐監(jiān)督、巡察監(jiān)督等，國家監(jiān)察體制改革前，其主要監(jiān)督對象為黨政機(jī)關(guān)工作人員；改革后基層群眾性自治組織中從事管理的人員被納入其中，這部分監(jiān)督對象不僅包括村（居）委會中的管理人員，還包括從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員等②中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2021-09-22（01）.，數(shù)量較為龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革后全國監(jiān)察系統(tǒng)人員增加10%，監(jiān)督對象增加200%③呂永祥，王立峰.縣級監(jiān)察委員會的公權(quán)力監(jiān)督存在的現(xiàn)實(shí)問題與優(yōu)化路徑［J］.河南社會科學(xué)，2018，26（07）.。同時(shí)監(jiān)督的具體事項(xiàng)也明顯增多，《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》第二十六至第三十一條規(guī)定通過羅列的方式進(jìn)一步明確了監(jiān)察范圍。但與監(jiān)督對象、監(jiān)督事項(xiàng)明顯增加形成鮮明對比的是，從事基層紀(jì)檢監(jiān)察工作的工作人員數(shù)量并未同幅度增加，從而導(dǎo)致相關(guān)人員工作負(fù)擔(dān)較以往更加沉重。

此外，作為農(nóng)村基層監(jiān)督工作最重要的監(jiān)督主體力量之一，廣大村民的監(jiān)督意識與監(jiān)督能力還有待提升。群眾監(jiān)督是基層監(jiān)督工作的重要方式，也是法律賦予人民群眾的權(quán)利，特別是村級民主監(jiān)督，本身就是村民自治的重要內(nèi)容。但是在實(shí)踐中，村級民主監(jiān)督的效果并不盡如人意。一方面，廣大村民的監(jiān)督意識較為薄弱。相比于基層權(quán)力運(yùn)行狀況和民主權(quán)利的行使，廣大村民更加關(guān)心自身物質(zhì)生活水平的提高，其精力也主要放在物質(zhì)需求的滿足上，對于基層監(jiān)督工作，往往是“事不關(guān)己，高高掛起”①賈麗紅，胡劍.全過程人民民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)機(jī)制構(gòu)建研究［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2022（06）.。同時(shí)由于“熟人社會”中人情關(guān)系的影響，村民大多不愿意因?yàn)楸O(jiān)督而得罪基層干部，即便可能在某些問題上對基層干部有意見或不滿，但向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門檢舉的僅僅是少數(shù)人。另一方面，基層群眾的監(jiān)督能力也有待提升。由于知識水平有限、民主監(jiān)督知識普及的效果有限等因素，廣大村民對開展村級民主監(jiān)督的方法、流程等不甚了解，不知道應(yīng)該如何行使監(jiān)督權(quán)利，甚至有些村民不知道村務(wù)監(jiān)督委員會的存在，這也導(dǎo)致了基層群眾即便想要行使監(jiān)督權(quán)利，很多情況下也是“有心無力”，最后往往不了了之。

（二）客體困境：基層權(quán)力結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

監(jiān)督的實(shí)際效果受限于監(jiān)督客體接受監(jiān)督的自覺程度及質(zhì)量水平②王韶興.政黨政治論［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2011：184.。監(jiān)督客體即被監(jiān)督對象，在這里指村干部特別是“一肩挑”的村級組織負(fù)責(zé)人?，F(xiàn)階段農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督亟待走出基層權(quán)力結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)困境。2019 年1 月3 日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求：全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職③中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見［N］.人民日報(bào)，2019-02-20（01）.，進(jìn)一步明確村級組織負(fù)責(zé)人實(shí)行“一肩挑”的制度。實(shí)行至今，取得了明顯成效，如強(qiáng)化了黨對基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、決策效率明顯提高、領(lǐng)導(dǎo)班子凝聚力增強(qiáng)、有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和基層治理現(xiàn)代化工作等。但與此同時(shí)，“一肩挑”制度也暴露出一些弊端。村黨支部是中國共產(chǎn)黨的基層組織，擁有自上而下的政治權(quán)力，而村委會作為基層群眾自治組織，擁有自下而上的自治權(quán)力。村“兩委”在實(shí)行“一肩挑”制度之前，村黨支部書記和村委會主任分別由不同干部擔(dān)任，形成“二元權(quán)力機(jī)構(gòu)”，彼此之間在某些問題與決策方面存在分歧，盡管可能導(dǎo)致決策效率降低，但二者之間相互制衡、相互監(jiān)督，能夠在很大程度上避免權(quán)力濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。在實(shí)行“一肩挑”制度之后，原有的村黨支部和村委會之間相互制約的權(quán)力運(yùn)行模式被打破，相互監(jiān)督變?yōu)樽晕冶O(jiān)督，監(jiān)督效能降低；“一肩挑”的村級組織負(fù)責(zé)人同時(shí)擁有政治權(quán)力和自治權(quán)力，甚至包括部分黨對基層群眾自治組織的監(jiān)督權(quán)④吳思紅，陳琳.試論村“兩委”書記主任“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督［J］.中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2015（02）.，權(quán)力高度集中的同時(shí)缺乏有效的權(quán)力制約，再加上多數(shù)村級組織負(fù)責(zé)人主動(dòng)接受監(jiān)督的意識還比較薄弱，可能出現(xiàn)獨(dú)斷專行、權(quán)力濫用等違法亂紀(jì)現(xiàn)象，給農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督工作帶來了極大挑戰(zhàn)。僅2023 年上半年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任立案3.1 萬人次①中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2023 年上半年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2023-07-22（01）.。

（三）制度困境：監(jiān)督制度體系有待完善

健全制度是強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的根本保障。目前強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督面臨的重大難題之一就是基層監(jiān)督制度體系尚不完善，主要表現(xiàn)為：一是基層派駐監(jiān)督制度尚未定型。根據(jù)《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會最低設(shè)置在縣（區(qū)）級，縣級監(jiān)察委員會可以向轄區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員（一般以派出監(jiān)察專員為主）。但是監(jiān)察法中“可以”的表述，表明《監(jiān)察法》賦予了縣級監(jiān)察委員會派駐或派出的權(quán)力而非義務(wù)，其強(qiáng)制性相對較弱；與此同時(shí)，《監(jiān)察法》對于在何種情況下縣級監(jiān)委派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，以及派駐或派出的基本原則、工作方法、具體任務(wù)等都沒有明確規(guī)定。這就容易造成在實(shí)踐中縣級監(jiān)委往往由于辦案人員不足、財(cái)力有限等因素不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，從而不能給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村等基層監(jiān)督工作有力支持。在上級監(jiān)督強(qiáng)、同級監(jiān)督和群眾監(jiān)督均較弱的情況下，不利于強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督。

二是村級監(jiān)督委員會監(jiān)督制度建設(shè)有待加強(qiáng)。2004 年浙江武義后陳村開始試點(diǎn)成立村務(wù)監(jiān)督委員會，成效明顯。此后在黨和國家大力支持之下，各地區(qū)行政村紛紛成立村務(wù)監(jiān)督委員會，村務(wù)監(jiān)督委員會制度逐步確立。在制度運(yùn)行的過程中，村務(wù)監(jiān)督委員會逐漸成為制約與監(jiān)督“一肩挑”村級組織負(fù)責(zé)人的重要機(jī)構(gòu)。但隨著實(shí)踐不斷發(fā)展，村務(wù)監(jiān)督委員會制度有待完善、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督實(shí)效有限的問題也逐漸暴露出來。首先，按規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會的地位平行于村“兩委”，獨(dú)立開展監(jiān)督工作，但由于缺乏強(qiáng)制性處置權(quán)，在村干部出現(xiàn)權(quán)力濫用等現(xiàn)象時(shí)必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府等部門報(bào)告后才能由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)予以懲處，其權(quán)威性和威懾力大打折扣。其次，目前有關(guān)村務(wù)監(jiān)督委員會在工作保障等方面的制度還不完善，導(dǎo)致一些村務(wù)監(jiān)督委員會缺乏必要的辦公場所和工作經(jīng)費(fèi)②劉詩林.我國村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)行困境及對策建議——基于11 省700 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記問卷調(diào)查的實(shí)證研究［J］.理論探討，2015（01）.，從而增加了村務(wù)監(jiān)督委員會開展監(jiān)督工作的難度。最后，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化率不斷提高、大批農(nóng)村居民外出打工的背景下，表現(xiàn)突出、專業(yè)能力過硬的村民大多已進(jìn)入村“兩委”，有些村干部還故意違反規(guī)定指派親屬擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會成員，從而導(dǎo)致部分地區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會的成員素質(zhì)還不能滿足農(nóng)村基層監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)要求。

（四）合力困境：監(jiān)督合力尚未有效構(gòu)建

能否形成監(jiān)督合力，對于農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的成效至關(guān)重要。就目前來看，監(jiān)督合力尚未有效構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境制約了農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督成效的提升。習(xí)近平總書記指出，“目前，各方面監(jiān)督總體上有力有序，但協(xié)同銜接不夠順暢的問題比較突出”③習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2022：59-60.，基層監(jiān)督工作同樣如此。新時(shí)代黨中央著力深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，以前所未有的力度健全黨和國家監(jiān)督體系?；鶎颖O(jiān)督體系作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，其目的在于構(gòu)建基層各種監(jiān)督方式之間有機(jī)結(jié)合、貫通協(xié)同、同向發(fā)力的監(jiān)督格局，提升基層監(jiān)督工作效能，推動(dòng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

長久以來，開展農(nóng)村基層監(jiān)督工作的方式如巡察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、村民監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督等往往“各自為戰(zhàn)”，彼此之間缺乏有效溝通與交流，不利于提高農(nóng)村基層監(jiān)督工作的實(shí)效，主要表現(xiàn)為：一是上級監(jiān)督各種方式之間的監(jiān)督合力尚未有效構(gòu)建，特別是派駐監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督之間的系統(tǒng)性有待提升。由于《監(jiān)察法》對于縣級監(jiān)委向行政村派出監(jiān)察專員的體制機(jī)制規(guī)定尚不明確，再加上派駐監(jiān)督與巡察監(jiān)督的執(zhí)行人員與辦案程序不同等因素，派駐監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督之間有效的銜接機(jī)制遲遲未能建立。二是上級監(jiān)督與村務(wù)監(jiān)督委員會之間的監(jiān)督合力尚未有效構(gòu)建，由于村務(wù)監(jiān)督委員會是村民自治的機(jī)構(gòu)，且獨(dú)立于村“兩委”，與縣級監(jiān)委等紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間并不存在明確的隸屬關(guān)系，二者在工作方式、信息對接等方面的協(xié)同性還有待增強(qiáng)。三是村務(wù)監(jiān)督委員會與村民監(jiān)督之間的監(jiān)督合力尚未有效構(gòu)建，雖然村務(wù)監(jiān)督委員會本質(zhì)上代表村民的根本利益，但部分村民對村務(wù)監(jiān)督委員會的了解不夠充分，甚至有的村民根本不清楚村務(wù)監(jiān)督委員會的存在；或者部分村民在掌握相關(guān)線索后也不愿主動(dòng)將其交予村務(wù)監(jiān)督委員會，從而使得村務(wù)監(jiān)督委員會與村民監(jiān)督之間缺乏良性互動(dòng)。

三、強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督面臨困境的原因分析

當(dāng)前對農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督仍面臨多重困境，探討分析出現(xiàn)困境的深層次原因，對于進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）經(jīng)濟(jì)因素：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況未滿足現(xiàn)實(shí)需求

唯物史觀明確指出，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，物質(zhì)基礎(chǔ)狀況的好壞，極大地影響著人民群眾的政治參與意愿和能力。改革開放以來，農(nóng)村居民收入狀況和生活水平較之前進(jìn)步明顯，但也要清醒認(rèn)識到，農(nóng)村居民收入還有很大進(jìn)步空間，與發(fā)達(dá)地區(qū)國家和地區(qū)農(nóng)村居民收入水平相比還有較大差距。據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2022 年農(nóng)村居民人均可支配收入為20133元，實(shí)際增長4.2%①陳晨.做好“土特產(chǎn)”文章 收獲更多好“豐”景［N］.光明日報(bào)，2023-02-23（15）.，體現(xiàn)出農(nóng)村居民收入狀況日益好轉(zhuǎn)，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國超過60%的農(nóng)村居民收入仍達(dá)不到全國平均水平②黃延信.實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入可持續(xù)增長［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2023（01）.，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況尚未滿足農(nóng)村居民對美好生活的需要。

就目前狀況來看，讓農(nóng)村居民主動(dòng)參與到農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督過程中的難度還比較大，一方面，由于當(dāng)前多數(shù)農(nóng)村居民將主要時(shí)間和精力放在提高收入水平、滿足物質(zhì)需求方面，很難再有時(shí)間和精力投入政治參與中，特別是在很多群眾看來“費(fèi)力不討好”的農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督中；另一方面，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況尚未滿足農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需求的大背景下，農(nóng)村居民受教育程度和文化水平整體還比較低，對農(nóng)村居民提高政治參與能力、積極行使民主權(quán)利形成了較大挑戰(zhàn)。作為農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的重要力量，很多農(nóng)村居民根本不了解如何依法監(jiān)督基層干部，群眾行使民主監(jiān)督權(quán)也往往流于形式。

（二）政治因素：監(jiān)督制度建設(shè)與執(zhí)行有待強(qiáng)化

目前農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督面臨諸多困境的根本原因之一就在于農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)與執(zhí)行有待強(qiáng)化，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，在監(jiān)督制度建設(shè)方面，農(nóng)村基層公權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督制度不夠完善。目前農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督方面的法律法規(guī)還存在“重實(shí)體、輕程序”的問題，即相關(guān)法律法規(guī)中實(shí)體性法規(guī)多而程序性法規(guī)少，部分規(guī)定過于原則性和抽象性，實(shí)際可操作性不強(qiáng)。一些相關(guān)制度規(guī)范較為模糊，過于籠統(tǒng)，包含“應(yīng)當(dāng)”“可以”“視情況”“必要時(shí)”等表述不夠具體的規(guī)定，缺少具體量化標(biāo)準(zhǔn)以及具體應(yīng)如何實(shí)施或執(zhí)行的規(guī)定，在執(zhí)行過程中可操作性不高。同時(shí)相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)之間也存在銜接不暢的問題，在某些方面上還存在重復(fù)規(guī)定、銜接不順等現(xiàn)象，系統(tǒng)銜接鏈條難以形成。第二，在監(jiān)督制度執(zhí)行方面，農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督制度執(zhí)行意愿與能力不足。制度執(zhí)行主體愿不愿意執(zhí)行、能不能執(zhí)行好農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督制度，即制度執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿與執(zhí)行能力是制度執(zhí)行中極端重要的問題。首先，在執(zhí)行意愿層面，包括紀(jì)檢監(jiān)察工作人員在內(nèi)的農(nóng)村基層黨政公職人員和廣大村民，部分還存在“不敢監(jiān)督”“不愿監(jiān)督”的問題，特別是對于村“兩委”“一把手”的監(jiān)督，往往擔(dān)心因?yàn)閲?yán)格監(jiān)督而影響個(gè)人前途，缺乏監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性，監(jiān)督動(dòng)力不足，監(jiān)督意愿有待提高。其次，在執(zhí)行能力方面，部分制度執(zhí)行主體還存在“不會監(jiān)督”的問題。一方面，不從事紀(jì)檢監(jiān)察工作的農(nóng)村基層黨員和公職人員缺乏監(jiān)督專業(yè)知識和良好監(jiān)督習(xí)慣，對基層其他黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行狀況也不甚了解；另一方面，目前基層紀(jì)檢監(jiān)察干部不少是在國家監(jiān)察改革之后轉(zhuǎn)隸而來，從事紀(jì)檢監(jiān)察工作的時(shí)間較短，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)和辦案經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督本領(lǐng)不高且監(jiān)督工作量大，在實(shí)際工作中往往過于依賴上級紀(jì)委，監(jiān)督的能力水平還亟待提升。

（三）文化因素：受到落后思想文化的不良影響

社會存在決定社會意識，但與此同時(shí)社會意識具有相對獨(dú)立性，可能會先進(jìn)于或者落后于社會存在。部分落后思想還在我國部分偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)存在著，深刻影響著當(dāng)?shù)厝藢φ螀⑴c和權(quán)力行使等方面的思考和認(rèn)識。

受落后思想文化的不良影響，一方面，基層特別是農(nóng)村地區(qū)的群眾法治觀念淡薄。目前我國個(gè)別農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部“官本位思想”“特權(quán)思想”嚴(yán)重，“法治”精神不足，將自己看作權(quán)威的代表甚至是“土皇帝”，對村民的民主監(jiān)督采取漠視態(tài)度，不僅不主動(dòng)公開權(quán)力運(yùn)行狀況配合村民監(jiān)督，甚至故意在村民行使民主監(jiān)督權(quán)利時(shí)設(shè)置諸多障礙，致使農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督制度難以有效落實(shí)。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)大多處于“熟人社會”，重視“人情關(guān)系”，村民和農(nóng)村基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部長期生活在同一地區(qū)，彼此之間較為熟悉甚至是親戚關(guān)系，再加上不少村民遇到問題時(shí)習(xí)慣于“托關(guān)系”“走后門”，規(guī)則意識與紀(jì)律意識淡薄，村民在獲得村干部“照顧”與揭發(fā)舉報(bào)村干部之間往往選擇前者，從而導(dǎo)致民主監(jiān)督效果較差。另一方面，黨政領(lǐng)域出現(xiàn)的所謂 “潛規(guī)則”，嚴(yán)重影響黨內(nèi)政治生態(tài)的構(gòu)建、敗壞黨和政府形象，并深刻影響著黨員干部的價(jià)值觀。在農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督過程中，包括基層紀(jì)檢監(jiān)察工作人員在內(nèi)的一些基層黨員干部搞“上有政策、下有對策”，本應(yīng)履行的監(jiān)督職責(zé)在“互不得罪”“你好我好大家好”“明哲保身”等觀念的影響下往往執(zhí)行不力、被動(dòng)執(zhí)行甚至不執(zhí)行，嚴(yán)重影響了農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的效果。

四、強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督的路徑選擇

黨的第二十屆中央紀(jì)委二次全會對健全基層監(jiān)督體系、強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督提出明確要求，憑此針對目前農(nóng)村基層監(jiān)督工作面臨的主體、客體、制度、合力四維困境提出可行性對策建議。

（一）主體層面：加強(qiáng)監(jiān)督主體建設(shè)，優(yōu)化監(jiān)督隊(duì)伍

在主體層面強(qiáng)化農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督，就是要加強(qiáng)監(jiān)督干部隊(duì)伍建設(shè)。國家監(jiān)察體制改革后監(jiān)督對象與監(jiān)督事項(xiàng)大幅增加，而監(jiān)察干部數(shù)量有限的狀況，不利于農(nóng)村基層監(jiān)督工作的推進(jìn)，為此必須加強(qiáng)監(jiān)督主體建設(shè)，優(yōu)化監(jiān)督隊(duì)伍。一是要適度增加從事農(nóng)村基層紀(jì)檢監(jiān)察工作的干部數(shù)量。通過縣級監(jiān)委派出監(jiān)察專員能夠在一定程度上緩解基層監(jiān)察干部數(shù)量的不足，除此以外，還可以通過從農(nóng)村基層群眾自治組織中擇優(yōu)選聘監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員和監(jiān)察信息員等，制定工作方法明確其監(jiān)督職責(zé)，以此增強(qiáng)監(jiān)督力量。如云南富民縣通過選聘村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員，監(jiān)督力量得以增強(qiáng)，并取得了基層監(jiān)督工作的明顯成效①富民縣構(gòu)筑小微權(quán)力立體監(jiān)督體系［N］.云南日報(bào)，2021-11-30（008）.。二是要提高基層紀(jì)檢監(jiān)察干部的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平。在短時(shí)間內(nèi)增加的基層紀(jì)檢監(jiān)察干部數(shù)量畢竟有限，不能從根本上解決問題，而農(nóng)村村級工程招標(biāo)、扶貧等領(lǐng)域內(nèi)“微腐敗”高發(fā)，對于基層紀(jì)檢監(jiān)察干部的專業(yè)能力要求較高，在此情況下更重要的舉措就是采取多種方式盡快提高基層紀(jì)檢監(jiān)察干部的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平。可以通過黨校和紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院培訓(xùn)與進(jìn)修、“以案代訓(xùn)”等方式，使基層紀(jì)檢監(jiān)察干部在較短時(shí)間內(nèi)熟悉工作內(nèi)容，提高專業(yè)技能。三是建立健全基層紀(jì)檢監(jiān)察干部輪崗交流與異地任職機(jī)制?；鶎蛹o(jì)檢監(jiān)察干部長期在固定地方工作，和監(jiān)督對象較為熟悉，容易受到“熟人社會”影響而產(chǎn)生不愿監(jiān)督的思想。為避免這一現(xiàn)象的發(fā)生，必須要加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察干部輪崗交流，實(shí)行干部異地任職，進(jìn)一步提升基層監(jiān)督工作的獨(dú)立性。例如山西省運(yùn)城市芮城縣采取區(qū)域內(nèi)部交叉與跨區(qū)交叉監(jiān)督相結(jié)合的有效方法，成效明顯②薛娜，蘇音榕.以協(xié)作優(yōu)勢做細(xì)做實(shí)基層監(jiān)督——芮城縣積極推進(jìn)基層紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)建設(shè)工作側(cè)記［J］.支部建設(shè)，2020（18）.。

其次，針對村民監(jiān)督意識和監(jiān)督能力不足的問題，要采取多種方式增強(qiáng)群眾監(jiān)督意識與監(jiān)督能力。第一，村委會和村級黨組織要加強(qiáng)村民思想政治建設(shè)和法制宣傳教育，積極運(yùn)用村公示欄、村廣播、村干部進(jìn)家庭、互聯(lián)網(wǎng)資訊等多種宣傳方式幫助村民了解相關(guān)法律知識和黨內(nèi)法規(guī)，使群眾充分意識到監(jiān)督是自身的權(quán)利，也是維護(hù)自身權(quán)益的重要方式；同時(shí)要加強(qiáng)普法教育，幫助群眾了解參與監(jiān)督的正確方式，使廣大村民學(xué)會依法向有關(guān)部門檢舉存在問題的基層黨員干部，積極參與到監(jiān)督實(shí)踐中去。第二，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與群眾監(jiān)督意識聯(lián)系緊密，因此要在鄉(xiāng)村振興的大背景下通過增加國家對“三農(nóng)”的投資、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等方式進(jìn)一步提高村民的可支配收入，為村民積極開展群眾監(jiān)督奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，間接提高村民參與群眾監(jiān)督的積極性與主動(dòng)性。第三，村委會和村黨組織在實(shí)行村務(wù)黨務(wù)公開的同時(shí)，要因地制宜，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高宣傳力度，明確村民民主監(jiān)督的流程、途徑等問題，創(chuàng)新監(jiān)督形式，完善村民民主參與機(jī)制，保障村民對村級重大事務(wù)的知情權(quán)，提高村民監(jiān)督能力；對于選擇性公開權(quán)力運(yùn)行狀況、故意在群眾監(jiān)督過程中設(shè)置障礙的村級領(lǐng)導(dǎo)干部要啟動(dòng)問責(zé)程序，一查到底。

（二）客體層面：優(yōu)化基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)權(quán)力約束

針對“一肩挑”制度導(dǎo)致的權(quán)力過于集中、不利于強(qiáng)化基層公權(quán)力監(jiān)督的困境，可通過有效舉措優(yōu)化基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對村級“一肩挑”負(fù)責(zé)人的權(quán)力約束。

一是要科學(xué)配置權(quán)力，完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！耙患缣簟钡拇寮壗M織負(fù)責(zé)人雖然同時(shí)擁有政治權(quán)力和自治權(quán)力，但是其權(quán)力并不是無限的，必須通過制定權(quán)力責(zé)任清單和負(fù)面清單的方式，厘清其權(quán)力邊界，并建立責(zé)任追究機(jī)制。如在村委會和村黨支部公章的使用上，規(guī)定“一肩挑”的村級組織負(fù)責(zé)人不得保管公章，建立公章使用臺賬，防止村級組織負(fù)責(zé)人濫用公章。同時(shí)，要優(yōu)化組織架構(gòu)，進(jìn)一步發(fā)揮村民會議和村民代表大會的作用，強(qiáng)化村民會議和村民代表大會對村級組織負(fù)責(zé)人權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督。二是要在基層加強(qiáng)民主集中制建設(shè)。凡屬村級重大事項(xiàng)和涉及村民利益的決策部署，必須實(shí)行村務(wù)黨務(wù)公開，明確公開內(nèi)容、公開方式、公開時(shí)間以及群眾質(zhì)詢方式和流程，加大村務(wù)黨務(wù)公開力度，讓村干部的權(quán)力“在陽光下運(yùn)行”，始終接受群眾監(jiān)督；在決定村級重大事項(xiàng)時(shí)實(shí)行村級組織負(fù)責(zé)人末位表態(tài)制，堅(jiān)持村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子成員一人一票、共同決定的原則，防止村級組織負(fù)責(zé)人獨(dú)斷專行。與此同時(shí)，要堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子成員工作分工原則，具體業(yè)務(wù)工作由領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子成員工作的積極性和創(chuàng)造性。三是要進(jìn)一步完善對村級組織負(fù)責(zé)人的任用與考核機(jī)制。一方面要強(qiáng)化對村黨支部、村委會負(fù)責(zé)人選舉過程的監(jiān)督，真正把對黨忠誠、清正廉潔、能力過硬、村民信任的人才用在重要崗位上，從源頭選優(yōu)配強(qiáng)村級組織負(fù)責(zé)人。另一方面，縣鄉(xiāng)兩級有關(guān)部門應(yīng)定期對村級組織負(fù)責(zé)人開展督查考核工作，完善村級組織負(fù)責(zé)人權(quán)力監(jiān)督考評體系，重點(diǎn)考核其權(quán)力運(yùn)行情況和責(zé)任履行情況，同時(shí)要積極開展民意測評，認(rèn)真聽取村民意見與評價(jià)，加強(qiáng)問題整改監(jiān)督，對于民意測評和考核連續(xù)多次不合格的村級組織負(fù)責(zé)人，通過法定程序予以罷免。村級組織負(fù)責(zé)人也要定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村民代表大會等述職述廉，主動(dòng)接受來自各方面的監(jiān)督和批評。

（三）制度層面：完善監(jiān)督制度體系，提升監(jiān)督實(shí)效

目前基層派駐監(jiān)督制度尚未定型的困境，阻礙了基層監(jiān)督工作效能的進(jìn)一步提升，為此必須完善監(jiān)督體制機(jī)制，提升監(jiān)督實(shí)效。為了改善縣級監(jiān)委向行政村派出監(jiān)察專員的體制機(jī)制不明確的現(xiàn)狀，應(yīng)在國家法律層面出臺、修訂有關(guān)法律法規(guī)，明確縣級監(jiān)委派出監(jiān)察專員的基本原則、具體條件、工作方法、職能權(quán)限等，為縣級監(jiān)委向農(nóng)村派出監(jiān)察專員提供法律依據(jù)和保障，給予農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督工作有力支持。與此同時(shí)，在明確縣級監(jiān)委派出監(jiān)察專員的體制機(jī)制后，還必須進(jìn)一步明確監(jiān)察對象的范圍，注意將基層群眾自治組織中不行使公權(quán)力的人員排除在外，避免監(jiān)察對象范圍擴(kuò)大化，以降低監(jiān)察隊(duì)伍的工作負(fù)擔(dān)，提高其監(jiān)督的針對性與工作效率。

其次，要增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督實(shí)效，必須完善相關(guān)制度，采取有效措施，提高村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性。一是要通過完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會的組織保障。二是要提高村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)干部對村務(wù)監(jiān)督委員會的認(rèn)識，并積極支持其開展工作，主動(dòng)接受村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督。三是對于村務(wù)監(jiān)督委員會缺乏強(qiáng)制性處罰手段的弊端，縣級紀(jì)委監(jiān)委和鄉(xiāng)級紀(jì)委要通過“提級監(jiān)督”的方式給予有力支持，及時(shí)處理村務(wù)監(jiān)督委員會上報(bào)的村干部違法亂紀(jì)等問題，做到“事事有回應(yīng)”。四是要完善村務(wù)監(jiān)督委員會列席村民代表大會、村“兩委”聯(lián)席會議的制度和村務(wù)黨務(wù)公開制度，保障村務(wù)監(jiān)督委員會對涉及村民利益的重大事項(xiàng)的知情權(quán)，對于故意設(shè)置知情障礙的村干部要嚴(yán)肅問責(zé)。村務(wù)監(jiān)督委員會也要定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、縣級紀(jì)委監(jiān)委匯報(bào)村干部權(quán)力運(yùn)行情況和可能存在的廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并對有關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)提出有效建議等，積極行使建議權(quán)。五是要加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會成員選派工作，著力提高其專業(yè)素質(zhì)與能力水平，通過參加培訓(xùn)、進(jìn)修等方式提高村務(wù)監(jiān)督委員會成員的專業(yè)知識水平，同時(shí)抽調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會成員參與基層紀(jì)委監(jiān)委重要案件的監(jiān)督實(shí)踐，強(qiáng)化實(shí)踐鍛煉，盡快滿足村務(wù)監(jiān)督工作需要。對于違反規(guī)定指定親屬擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會成員的村干部要嚴(yán)肅問責(zé)，嚴(yán)格按照規(guī)定民主推選村務(wù)監(jiān)督委員會成員。

（四）合力層面：多措并舉綜合施策，增強(qiáng)監(jiān)督合力

積極探索與構(gòu)建基層監(jiān)督工作中多種監(jiān)督方式有機(jī)貫通的監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)上級監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、村民監(jiān)督之間的監(jiān)督合力，對于提高基層監(jiān)督工作實(shí)效具有重要意義。

一是要增強(qiáng)上級監(jiān)督中派駐監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督之間的監(jiān)督合力。除了完善縣級監(jiān)委向農(nóng)村派出監(jiān)察專員的制度以外，要進(jìn)一步強(qiáng)化上級黨委對基層監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌管理派駐監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)構(gòu)建貫通協(xié)同各類監(jiān)督的信息交流和線索移送平臺，加強(qiáng)彼此間溝通交流，堅(jiān)持監(jiān)督信息與成果共享，實(shí)現(xiàn)揚(yáng)長避短，健全基層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。巡察監(jiān)督工作人員要及時(shí)將在巡察工作中發(fā)現(xiàn)的村“兩委”及領(lǐng)導(dǎo)班子成員存在的廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及相關(guān)問題分享給從事派駐監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督工作的紀(jì)檢監(jiān)察干部；與此同時(shí)，由于派駐監(jiān)督工作人員長期與監(jiān)督對象工作生活在一起，在此過程中要充分發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢，將對于監(jiān)督對象的了解和日常監(jiān)督狀況及時(shí)與從事巡察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督工作的紀(jì)檢監(jiān)察干部交流，并定期討論與協(xié)商基層監(jiān)督工作中的重難點(diǎn)，共同思考監(jiān)督難題的解決方案，制定監(jiān)督工作計(jì)劃。二是要增強(qiáng)上級監(jiān)督與村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督之間的監(jiān)督合力。為有效解決上級監(jiān)督與村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督之間協(xié)同性不強(qiáng)的難題，可以試行開展縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，通過聯(lián)合辦案統(tǒng)籌基層監(jiān)督力量，形成縱向監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)縣級紀(jì)委監(jiān)委可以賦予村務(wù)監(jiān)督委員會主任特約監(jiān)察員的身份，有效建立上級監(jiān)督與村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督之間的聯(lián)系，加強(qiáng)縣級監(jiān)委對特約監(jiān)察員監(jiān)督工作的指導(dǎo)。村務(wù)監(jiān)督委員會主任要定期向縣級紀(jì)委監(jiān)委匯報(bào)村干部權(quán)力的運(yùn)行狀況，在發(fā)現(xiàn)村務(wù)管理中存在的問題或相關(guān)案件線索后，要及時(shí)上報(bào)給縣級紀(jì)委監(jiān)委，通過“提級監(jiān)督”增強(qiáng)農(nóng)村基層監(jiān)督工作的權(quán)威性與獨(dú)立性。三是要增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督與村民監(jiān)督之間的監(jiān)督合力。首先，村干部要通過有力宣傳，使廣大村民充分了解村務(wù)監(jiān)督委員會這一機(jī)構(gòu)的存在和具體職能、工作方式等情況，認(rèn)識到村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督對保障村民利益的重要意義，才會積極支持與配合，才會在發(fā)現(xiàn)村干部特別是村級“一肩挑”負(fù)責(zé)人存在以權(quán)謀私等問題后及時(shí)將線索反饋至村務(wù)監(jiān)督委員會。其次，村務(wù)監(jiān)督委員會要進(jìn)一步完善群眾監(jiān)督保護(hù)與獎(jiǎng)勵(lì)制度，為反映有效線索并查證屬實(shí)的村民提供有效人身安全保障與必要的物質(zhì)激勵(lì)等，提高村民監(jiān)督的積極性，建立起村務(wù)監(jiān)督委員會與村民之間的良性互動(dòng)。