李知栩 佴 澎

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法政學(xué)院，云南 昆明 650221）

統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨和人民事業(yè)發(fā)展的重要法寶，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著十分重要的作用。2019 年9 月，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央召開(kāi)的黨外人士座談會(huì)上指出：“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線優(yōu)勢(shì)、廣泛凝聚共識(shí)?！雹僦泄仓醒胝匍_(kāi)黨外人士座談會(huì)習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話［N］.人民日?qǐng)?bào).2021-7-12（001）.黨的十九屆四中全會(huì)上，“鞏固和發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”被納入“人民當(dāng)家作主制度體系”，成為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分。②中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào).2019-10-30（001）.黨的二十大延續(xù)了這種提法，將“鞏固和發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”作為“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”的一個(gè)重要組成部分。③習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社.2022：39.2020 年12 月，中共中央發(fā)布了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，明確了新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主要任務(wù)，其中之一就是“為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。”①中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例［N］.人民日?qǐng)?bào)，2021-01-06（001）.通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的形式，將統(tǒng)一戰(zhàn)線與國(guó)家治理的關(guān)系規(guī)范化、制度化、法治化，進(jìn)一步彰顯了統(tǒng)一戰(zhàn)線對(duì)國(guó)家治理的重大意義和重要作用。邊疆治理是國(guó)家治理的重要組成部分。習(xí)近平總書(shū)記2015 年1 月和2020 年1 月兩次考察云南，都對(duì)云南加強(qiáng)邊疆治理提出了明確要求。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記考察云南重要講話精神，實(shí)現(xiàn)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，必須充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線在國(guó)家治理中的優(yōu)勢(shì)和重要作用

統(tǒng)一戰(zhàn)線之所以能夠在國(guó)家治理中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，源自統(tǒng)一戰(zhàn)線和國(guó)家治理具有相同的內(nèi)涵和共同的目標(biāo)。它們都是中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期對(duì)治國(guó)理政的探索和創(chuàng)新，都具有堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路的內(nèi)涵，是治國(guó)理政的重要組成部分。二者的共同目標(biāo)，在于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義。②肖建平.統(tǒng)一戰(zhàn)線與國(guó)家治理的耦合與互構(gòu)［J］.統(tǒng)戰(zhàn)理論研究，2018（01）.

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線在國(guó)家治理中的優(yōu)勢(shì)

黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中，將“堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線”列為我們黨百年奮斗積累的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)之一，并明確指出：“建立最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，是黨克敵制勝的重要法寶，也是黨執(zhí)政興國(guó)的重要法寶?！雹壑泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議［N］.人民日?qǐng)?bào)，2021-11-17（001）.作為克敵制勝和執(zhí)政興國(guó)的重要法寶，統(tǒng)一戰(zhàn)線貫穿我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程，具有其他制度不可比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：一是政治優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線是由各種政治力量組成的政治聯(lián)盟，其本質(zhì)是大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，讓具有不同政治主張和利益訴求的不同政黨、不同民族、不同文化、不同宗教的群體和個(gè)人，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)民主協(xié)商、求同存異的方式，充分溝通和表達(dá)自己的利益訴求，并在此基礎(chǔ)上形成共同利益和共同目標(biāo)。這個(gè)凝聚共識(shí)的過(guò)程，充分彰顯出統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，迫切需要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治優(yōu)勢(shì)，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，廣泛動(dòng)員各政黨、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾參與到國(guó)家治理中來(lái)，實(shí)現(xiàn)共建共治共享，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。二是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線廣泛聯(lián)系各界人士，特別是非公有制經(jīng)濟(jì)人士，發(fā)揮他們?cè)趨f(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)協(xié)同公有制經(jīng)濟(jì)參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的活力，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出貢獻(xiàn)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，不僅需要國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)等公有制企業(yè)的積極參與，也需要外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等非公有制企業(yè)的積極參與。在當(dāng)前加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的大背景下，非公有制企業(yè)在經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理等國(guó)家治理進(jìn)程中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅具有必要性，更具有緊迫性。三是組織優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線最重要的優(yōu)勢(shì)在于，能夠“團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素”。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，迫切需要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)組織把海外知識(shí)分子、海外愛(ài)國(guó)人士聯(lián)合團(tuán)結(jié)起來(lái)，調(diào)動(dòng)他們的積極性，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線在國(guó)家治理中的重要作用

作為中國(guó)共產(chǎn)黨的重要法寶和治國(guó)理政的獨(dú)特方式，統(tǒng)一戰(zhàn)線深深植根于國(guó)家治理的各個(gè)方面，并且與國(guó)家治理現(xiàn)代化的各種要素相契合，某種程度上二者已經(jīng)成為緊密相關(guān)的命運(yùn)共同體。①何啟林.統(tǒng)一戰(zhàn)線：嵌入式國(guó)家治理［J］.陜西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（01）.二者的理念一致、目標(biāo)一致、主體一致、面臨的問(wèn)題也一致。②許燁、張璐.統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化研究［J］.統(tǒng)戰(zhàn)理論與實(shí)踐，2022（02）.乃至有學(xué)者提出“治理型統(tǒng)戰(zhàn)”的概念，認(rèn)為治理型統(tǒng)戰(zhàn)是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線和國(guó)家治理有機(jī)融合的積極探索。③李傳喜、張紅陽(yáng).治理型統(tǒng)戰(zhàn)：新鄉(xiāng)賢統(tǒng)戰(zhàn)的功能定位與實(shí)踐發(fā)展［J］.統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2019（04）.筆者認(rèn)為，統(tǒng)一戰(zhàn)線與國(guó)家治理雖然在內(nèi)容上有所區(qū)別，但都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要方式，二者具有內(nèi)在聯(lián)系和深度契合。由此決定，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須高度重視統(tǒng)一戰(zhàn)線，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要作用。一是統(tǒng)一戰(zhàn)線能夠助力國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。完善和發(fā)展國(guó)家治理體系，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，是為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供制度支撐和能力保障。統(tǒng)一戰(zhàn)線能夠廣泛團(tuán)結(jié)各方面力量，調(diào)動(dòng)各方面因素，凝聚為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的強(qiáng)大動(dòng)力，從而有助于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這一目標(biāo)。二是統(tǒng)一戰(zhàn)線能夠促進(jìn)國(guó)家治理理念的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家治理的理念強(qiáng)調(diào)包容各類(lèi)群體的不同觀點(diǎn)，滿足其不同的利益訴求，求取最大公約數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)民主、法治、公正等價(jià)值，達(dá)到“善治”的目的。統(tǒng)一戰(zhàn)線的主題是大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，求同存異，畫(huà)出最大同心圓。統(tǒng)一戰(zhàn)線在理念上與國(guó)家治理是高度契合的，都強(qiáng)調(diào)包容性，強(qiáng)調(diào)凝聚各方共識(shí)。三是統(tǒng)一戰(zhàn)線能夠擴(kuò)展國(guó)家治理的主體范圍。國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要特征之一，就是實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，形成政黨、政府、公民、企業(yè)、社會(huì)等“共建共治共享”的多元共治格局，從而區(qū)別于傳統(tǒng)的政府一支獨(dú)大的單一治理格局。新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍不斷擴(kuò)大，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》中明確的民主黨派成員、無(wú)黨派人士、黨外知識(shí)分子等12 類(lèi)成員，包括所有擁護(hù)、支持和參與社會(huì)主義事業(yè)的勞動(dòng)者、建設(shè)者、愛(ài)國(guó)者，這些都是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要參與主體。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展，其覆蓋范圍還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，從而有助于國(guó)家治理主體范圍的擴(kuò)展，有利于多元共治格局的形成。四是統(tǒng)一戰(zhàn)線能夠豐富國(guó)家治理的工作方法。國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是多元共治，眾多主體一起參與治理，需要商量、協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)民主治理、協(xié)商治理。而民主協(xié)商貫穿于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的全過(guò)程，是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的基本方法。統(tǒng)一戰(zhàn)線在工作中運(yùn)用民主協(xié)商，發(fā)展協(xié)商民主，積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)豐富國(guó)家治理的工作方法，可提供不少借鑒。

二、云南邊疆治理存在的問(wèn)題

邊疆是處于國(guó)家疆域之內(nèi)、中心之外的區(qū)域。邊疆治理是國(guó)家治理的一個(gè)重要組成部分，也是治理的短板，關(guān)乎國(guó)家治理的成敗。④劉永剛.合作治理：中國(guó)陸地邊疆治理的多元關(guān)系及實(shí)現(xiàn)路徑［J］.學(xué)術(shù)論壇，2017（04）.云南地處我國(guó)邊疆，在推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，遇到了一些困難和問(wèn)題。突破這些困難和問(wèn)題，尤其需要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要作用。

（一）治理能力不足

邊疆治理雖然是國(guó)家治理的一個(gè)重要組成部分，但由于歷史上形成并延續(xù)千年的“中心—邊緣”王朝國(guó)家結(jié)構(gòu)①趙若州.我國(guó)陸地邊疆問(wèn)題的產(chǎn)生、演變及其當(dāng)代治理的挑戰(zhàn)［J］.學(xué)術(shù)探索，2019（03）.，反映到國(guó)家治理中，就是形成“邊緣—核心”的治理模式，核心區(qū)與邊緣區(qū)的治理并不在同一層次上，核心區(qū)的治理始終處于中心和主體的地位，邊疆治理則處于從屬地位，須服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。②周平.陸地邊疆治理面臨資源困境［J］.云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（07）.隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，對(duì)邊疆治理的重視程度不斷提高，邊疆治理的地位和作用也在不斷提升。要深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須從頂層制度設(shè)計(jì)和國(guó)家戰(zhàn)略層面入手，均衡推進(jìn)核心區(qū)和邊緣區(qū)的治理，著力補(bǔ)齊邊疆治理的短板。要注重完善邊疆治理的制度機(jī)制，以及與統(tǒng)一戰(zhàn)線等制度機(jī)制的銜接配套，形成提升邊疆治理水平的制度合力。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

云南作為邊疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不論在速度還是在質(zhì)量上，與內(nèi)地先進(jìn)地區(qū)相比仍存在較大差距，資源優(yōu)勢(shì)很難轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。并且，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平衡問(wèn)題嚴(yán)重，邊境地區(qū)與非邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)，山區(qū)與非山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往存在較大差距。這些都給邊疆治理帶來(lái)了一系列難題，例如，投入治理的財(cái)力難以保障、治理人才匱乏、治理資源緊缺，等等，從而直接影響到邊疆治理能力和水平的提高。統(tǒng)一戰(zhàn)線具有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的邊疆地區(qū)尤為重要。通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特別是非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)邊疆治理能力和治理水平提升，實(shí)現(xiàn)邊疆長(zhǎng)治久安，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)所在。

（三）社會(huì)發(fā)育不足

社會(huì)發(fā)育程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后不可避免影響到社會(huì)發(fā)展。云南社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件明顯落后于內(nèi)地，社會(huì)建設(shè)方面的投入和資源不足，各種社會(huì)設(shè)施的建設(shè)水平普遍較低，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展普遍滯后，特別是在教育和人才培養(yǎng)方面，存在明顯短板和弱項(xiàng)，在很大程度上影響到邊疆治理能力的提升。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，社會(huì)發(fā)育不足，社會(huì)組織發(fā)展滯后，邊疆地區(qū)的利益群體往往呈現(xiàn)碎片化、零散化的趨勢(shì)，利益表達(dá)機(jī)制不健全、利益表達(dá)渠道不通暢，加之法律知識(shí)不普及、法治觀念不牢固、法律制度不健全，利益群體表達(dá)利益訴求的方式很有可能超出法治的軌道，從而影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，給邊疆治理帶來(lái)一系列困難。統(tǒng)一戰(zhàn)線具有的政治優(yōu)勢(shì)，能夠通過(guò)發(fā)揮協(xié)商各方、凝聚共識(shí)的作用，將這些不同的利益訴求在法治化、制度化、規(guī)范化的軌道內(nèi)表達(dá)出來(lái)，維護(hù)好不同群體的共同利益，從而有利于維護(hù)最廣大人民的根本利益。

（四）思想觀念落后

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和社會(huì)發(fā)育不足的，是思想觀念落后。在云南，思想觀念落后一方面表現(xiàn)為群眾參與治理的意識(shí)不強(qiáng)、積極性不高。一些地方群眾“等、靠、要”的思想比較嚴(yán)重，對(duì)上級(jí)優(yōu)惠政策、幫扶措施的依賴思想比較嚴(yán)重，在邊疆治理中習(xí)慣于被動(dòng)參與，導(dǎo)致許多人采取委托參與或象征性參與的方式來(lái)應(yīng)付。這種象征性參與和委托參與使邊疆民族地區(qū)群眾真正的利益訴求難以得到準(zhǔn)確反映，從而加大了提高邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的難度。③徐漢濱.也論邊疆民族地區(qū)治理能力現(xiàn)代化的困境與對(duì)策［J］.佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2016（08）.另一方面，一些群眾缺乏正確的思想引領(lǐng)，為西方反華思潮入侵、外來(lái)宗教滲透造成可乘之機(jī)，從而影響到邊疆的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。統(tǒng)一戰(zhàn)線具有統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的重要作用，在邊疆治理中亟須發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的思想引領(lǐng)作用，幫助群眾克服落后甚至錯(cuò)誤的思想觀念，牢牢把握意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)邊疆的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。

（五）安全形勢(shì)嚴(yán)峻

云南與越南、緬甸、老撾三國(guó)接壤，邊境線長(zhǎng)達(dá)4060 公里，面臨的安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。其中既有政治安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全問(wèn)題，也有意識(shí)形態(tài)、跨國(guó)犯罪、出入境管理、艾滋病防控、“三非”問(wèn)題等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。這些傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的解決，給邊疆治理帶來(lái)很大挑戰(zhàn)，需要相關(guān)國(guó)家的多邊合作和協(xié)同治理。統(tǒng)一戰(zhàn)線具有的組織優(yōu)勢(shì)，能夠團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，特別是國(guó)外境外的力量，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)外協(xié)同共治，從而有助于解決區(qū)域安全問(wèn)題。

（六）民族宗教問(wèn)題復(fù)雜

云南是一個(gè)少數(shù)民族眾多的省份，有25 個(gè)世居少數(shù)民族，其中不少都信奉宗教，從而使云南的邊疆治理面臨復(fù)雜的民族問(wèn)題和宗教問(wèn)題。民族方面，邊疆治理需要更多考慮各少數(shù)民族語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣的不同，例如，要尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；要尊重少數(shù)民族的平等權(quán)，在民族區(qū)域自治法的范圍內(nèi)，賦予少數(shù)民族更多的自主權(quán)和優(yōu)惠待遇，等等。宗教方面，邊疆治理面臨的最棘手的一個(gè)問(wèn)題就是境外宗教滲透。由于歷史、政治等方面的原因，原本同根同源的民族分居于不同國(guó)家，存在同一民族信奉不同宗教、不同民族信奉同一宗教的現(xiàn)象，這給邊疆治理帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。云南跨境少數(shù)民族眾多，跨境少數(shù)民族的宗教也最具多樣性。國(guó)外一些反華勢(shì)力利用宗教跨區(qū)域傳播的特點(diǎn)，進(jìn)行宗教滲透、文化入侵、社會(huì)顛覆，極大影響到邊疆地區(qū)的和諧穩(wěn)定。①徐俊六.云南跨境民族多元宗教生態(tài)平衡與和諧邊疆治理關(guān)系研究［J］.寧夏社會(huì)科學(xué)，2018（01）.更為復(fù)雜的是，民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題還與邊境問(wèn)題、貧困問(wèn)題等其他問(wèn)題相互交織，造成了邊境民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的復(fù)雜性特殊性。②呂朝輝.論邊疆治理現(xiàn)代化的若干關(guān)鍵維度［J］.新視野，2019（01）.統(tǒng)一戰(zhàn)線具有覆蓋面寬、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，能夠廣泛聯(lián)系民族界、宗教界人士，團(tuán)結(jié)凝聚他們的力量，為維護(hù)少數(shù)民族群眾和信教群眾合法權(quán)益、維護(hù)邊疆和諧穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。

三、完善云南邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作協(xié)同機(jī)制

云南是典型的邊疆地區(qū)，少數(shù)民族眾多，民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題常與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題交織融合在一起，給邊疆治理帶來(lái)諸多困難和挑戰(zhàn)。云南要堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書(shū)記兩次考察云南重要講話精神，緊緊圍繞建成民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵和面向南亞?wèn)|南亞輻射中心這三大目標(biāo)，針對(duì)云南邊疆治理中存在的困難和問(wèn)題，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在國(guó)家治理中的優(yōu)勢(shì)和重要作用，不斷提升邊疆治理的能力和水平，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，要更加注重邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作協(xié)同機(jī)制的完善，以制度機(jī)制的完善為引領(lǐng)，促進(jìn)邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作“雙融合”“雙提升”。

（一）完善黨領(lǐng)導(dǎo)邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線的具體工作機(jī)制

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是形成最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線最本質(zhì)的特征和最大的優(yōu)勢(shì)，也是推進(jìn)國(guó)家治理和邊疆治理最根本的原則。完善云南邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作協(xié)同機(jī)制，最根本的就是要加強(qiáng)黨對(duì)邊疆治理和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導(dǎo)，從頂層制度設(shè)計(jì)和國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)審視邊疆治理和統(tǒng)一戰(zhàn)線，把邊疆治理提升到與中心治理同等重要的地位，與統(tǒng)一戰(zhàn)線形成制度合力，促進(jìn)邊疆治理水平提升?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對(duì)在統(tǒng)一戰(zhàn)線和國(guó)家治理中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作了明確規(guī)定，但在實(shí)踐中，特別是在邊疆治理的具體實(shí)踐中，如何針對(duì)邊疆治理存在的困難和問(wèn)題，更充分、更有效地發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢(shì)和不可替代的作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到邊疆治理和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的全過(guò)程和各方面，卻缺乏具體而細(xì)化的制度設(shè)計(jì)。2021 年11 月，中共云南省委印發(fā)了《關(guān)于貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了4 個(gè)方面24 條貫徹落實(shí)的具體措施，對(duì)云南省貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》起到了重要促進(jìn)作用。但是，在加強(qiáng)黨對(duì)邊疆治理的領(lǐng)導(dǎo)方面，以及協(xié)同推進(jìn)邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，具體的制度設(shè)計(jì)和落實(shí)措施尚不詳細(xì)。建議在今后的工作實(shí)踐中，針對(duì)云南邊疆治理面臨的困難和問(wèn)題，進(jìn)一步完善相應(yīng)的工作機(jī)制。首先，可考慮將在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確作為云南省統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。條件成熟時(shí)，出臺(tái)邊疆治理和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作融合發(fā)展的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，將邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線協(xié)同推進(jìn)的具體工作機(jī)制規(guī)范化、制度化。其次，針對(duì)實(shí)踐中治理和統(tǒng)戰(zhàn)工作分屬不同部門(mén)主管的實(shí)際，可考慮成立部門(mén)之上的領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任組長(zhǎng)，更好地統(tǒng)領(lǐng)邊疆治理和統(tǒng)一戰(zhàn)線兩項(xiàng)工作。再次，在推進(jìn)邊疆治理各項(xiàng)工作中，要更加注重發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢(shì)和作用。當(dāng)前，黨建引領(lǐng)基層治理受到重視，各地都成立了黨建引領(lǐng)基層治理委員會(huì)或類(lèi)似機(jī)構(gòu)推動(dòng)這項(xiàng)工作，但從各地開(kāi)展工作的情況看，基本上以組織部門(mén)和政法部門(mén)推動(dòng)為主，統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)的職能作用沒(méi)有受到應(yīng)有重視。建議今后在黨建引領(lǐng)基層治理各項(xiàng)工作中，充分吸收統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)參與，把統(tǒng)一戰(zhàn)線工作與基層治理工作更加緊密地結(jié)合起來(lái)，更好發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在基層治理、邊疆治理中的優(yōu)勢(shì)和作用。

（二）完善跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制

提升邊疆治理水平和治理能力，實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)。云南雖地處邊疆，卻是祖國(guó)面對(duì)南亞?wèn)|南亞的前沿，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。習(xí)近平總書(shū)記就云南的發(fā)展曾多次強(qiáng)調(diào)，云南的優(yōu)勢(shì)在區(qū)位，出路在開(kāi)放。因此，云南應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮背靠祖國(guó)內(nèi)地、面向南亞?wèn)|南亞國(guó)家的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，完善跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，以大開(kāi)放促大發(fā)展，廣泛吸引國(guó)內(nèi)外資金、企業(yè)、技術(shù)、人才參與云南的建設(shè)與發(fā)展，把區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線廣泛聯(lián)系經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)人士，在這方面具有不可替代的作用。首先，統(tǒng)一戰(zhàn)線要在現(xiàn)有的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制中充分發(fā)揮作用。對(duì)內(nèi)，云南與泛長(zhǎng)三角、泛珠三角等廣大內(nèi)地都建立了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制；對(duì)外，云南與東盟和南亞?wèn)|南亞國(guó)家也有廣泛的經(jīng)濟(jì)合作。在這些合作機(jī)制中，統(tǒng)一戰(zhàn)線應(yīng)當(dāng)積極動(dòng)員所聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)人士參與云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為密切區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。其次，統(tǒng)一戰(zhàn)線應(yīng)當(dāng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，建立非公有制經(jīng)濟(jì)組織廣泛參與的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，特別是要廣泛吸引海外企業(yè)和華人華僑積極參與，形成共同建設(shè)云南的合力。再次，統(tǒng)一戰(zhàn)線應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能，大力營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境。特別是在促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)與其他成份經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線大有可為。在各類(lèi)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制內(nèi)，統(tǒng)一戰(zhàn)線為非公有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這既是著眼于非公有制經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更是著眼于跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的完善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）完善多元主體協(xié)同共治機(jī)制

治理與管理最大的不同，在于治理強(qiáng)調(diào)多元主體的民主參與、政府與公眾的協(xié)同合作。多元主體協(xié)同共治的理念高度契合統(tǒng)一戰(zhàn)線的本質(zhì)要求。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的本質(zhì)要求就是大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，反映到統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)國(guó)家治理方面，就是要最大限度聚合統(tǒng)戰(zhàn)資源、最大范圍激活統(tǒng)戰(zhàn)力量，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)社會(huì)各界人士和各方面群眾參與到治理中來(lái)，從而達(dá)到多元主體協(xié)同共治的良性狀態(tài)。①?gòu)垘熎?統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)基層社會(huì)治理的價(jià)值意蘊(yùn)、實(shí)踐邏輯及路徑指向［J］.河北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2022（01）.對(duì)云南這樣的邊疆地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)比較滯后，社會(huì)組織發(fā)育的程度也不足。邊疆治理特別是基層治理，需要各類(lèi)社會(huì)組織廣泛發(fā)動(dòng)群眾，共同參與到治理中來(lái)。首先，統(tǒng)一戰(zhàn)線要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，把社會(huì)組織的培育發(fā)展作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，大力培育一批有意愿、有條件、有能力參與治理的社會(huì)組織，使社會(huì)組織在服務(wù)基層群眾、維護(hù)基層群眾合法權(quán)益等方面真正發(fā)揮作用。其次，統(tǒng)一戰(zhàn)線要注重通過(guò)各類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)組織激發(fā)基層群眾自治的內(nèi)生動(dòng)力，拓寬基層群眾有序參與基層治理的渠道，引導(dǎo)基層群眾實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，保障基層群眾依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，真正成為多元治理主體中的一元。再次，要不斷完善多元主體協(xié)同共治機(jī)制，支持政府和社會(huì)組織等多元治理主體通過(guò)協(xié)商、合作、對(duì)話等方式，調(diào)停糾紛，解決矛盾，凝聚共識(shí)，形成合力，共同提高云南邊疆的治理能力和治理水平。實(shí)踐中，一些地方的基層政府，仍無(wú)法完全摒棄傳統(tǒng)管理模式下政府一支獨(dú)大的思維，習(xí)慣用行政手段、行政命令插手干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，引起群眾反感甚至引發(fā)矛盾糾紛、群眾性事件。對(duì)這種情況，尤其需要統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮作為政府與群眾橋梁的作用，促成政府與群眾的對(duì)話協(xié)商。一方面，通過(guò)民主監(jiān)督，把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，防止政府濫用權(quán)力；另一方面，通過(guò)民主協(xié)商，支持政府與基層群眾通過(guò)平等對(duì)話、平等協(xié)商的方式解決問(wèn)題，支持基層群眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益，達(dá)到協(xié)同共治的目標(biāo)。

（四）完善思想引領(lǐng)機(jī)制

云南所處的邊疆地區(qū)，歷來(lái)是西方反華思潮入侵和意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的前沿。在這種背景下，完善邊疆治理與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的思想引領(lǐng)機(jī)制，就顯得格外重要。首先，要引領(lǐng)統(tǒng)戰(zhàn)成員和治理主體堅(jiān)持馬克思主義主導(dǎo)的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，增進(jìn)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義道路的認(rèn)同，筑牢為推進(jìn)邊疆治理而團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。其次，要引領(lǐng)統(tǒng)戰(zhàn)成員和治理主體堅(jiān)持中華民族偉大復(fù)興共同理想，在多元化思潮和意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)中凝聚人心共識(shí)，為推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化凝聚力量。再次，要引領(lǐng)統(tǒng)戰(zhàn)成員和治理主體加強(qiáng)國(guó)家話語(yǔ)體系建設(shè)和提升思想傳播能力，通過(guò)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線聯(lián)系國(guó)內(nèi)外的橋梁作用，宣傳中國(guó)主張，講好云南故事，引導(dǎo)國(guó)際輿論，把握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)，為云南邊疆治理創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。

（五）完善多邊安全合作機(jī)制

云南地處邊疆，面臨諸多傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。應(yīng)對(duì)好這些安全問(wèn)題，直接關(guān)系到邊疆治理能力和治理水平的提升，關(guān)系到邊疆的繁榮穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。在應(yīng)對(duì)安全問(wèn)題特別是非傳統(tǒng)安全問(wèn)題方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線大有可為。統(tǒng)一戰(zhàn)線與廣大海外愛(ài)國(guó)人士和華人華僑有密切聯(lián)系，可以把他們團(tuán)結(jié)起來(lái)，建立多邊安全合作機(jī)制，為緩解區(qū)域安全形勢(shì)出策出力。首先，建議由統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)主導(dǎo)，廣泛建立非正式的或民間性的多邊安全合作機(jī)制，吸納廣大海外愛(ài)國(guó)人士和華人華僑參與，配合官方多邊安全合作機(jī)制開(kāi)展工作。與接壤國(guó)家深化多邊合作交流。其次，建議利用云南與周邊國(guó)家民族、文化、宗教相通的優(yōu)勢(shì)，在統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)指導(dǎo)下廣泛建立各類(lèi)民間組織，大力開(kāi)展民間交流，以人心相通促安全互信，以安全互信促安全合作，從而更好地合作應(yīng)對(duì)各類(lèi)區(qū)域安全問(wèn)題。

（六）完善民主協(xié)商機(jī)制

云南地處邊疆民族地區(qū)的實(shí)際，決定了云南因民族、宗教等方面的不同，有眾多的利益群體、復(fù)雜的利益訴求，而這些利益訴求，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約和社會(huì)組織發(fā)展的滯后，缺乏足夠豐富的制度化的表達(dá)渠道。統(tǒng)一戰(zhàn)線正好在這方面具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠發(fā)揮重要作用。統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主協(xié)商，能夠規(guī)范有序擴(kuò)大民主參與的范圍，提高邊疆治理效能。但是，統(tǒng)一戰(zhàn)線針對(duì)邊疆治理的民主協(xié)商機(jī)制當(dāng)下并不完善，需要針對(duì)云南實(shí)際不斷加以改進(jìn)。首先，在民主協(xié)商參與方面，要努力擴(kuò)大不同民族、不同文化、不同宗教代表人士的參與渠道，充分保障他們依法參與邊疆治理各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利，為他們參與治理事務(wù)決策提供保障。其次，在民主協(xié)商決策方面，一方面要充分發(fā)揮政協(xié)委員、統(tǒng)戰(zhàn)人士聯(lián)系群眾廣泛的優(yōu)勢(shì)，集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意，把群眾的訴求準(zhǔn)確反映上來(lái)，為決策提供正確依據(jù)；另一方面要充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線人才聚集的“智庫(kù)”功能，在民主協(xié)商中充分征求治理人才和各方面專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)，做到科學(xué)決策民主決策。再次，在民主協(xié)商監(jiān)督方面，要支持統(tǒng)戰(zhàn)成員和治理主體參與民主監(jiān)督，加大對(duì)邊疆治理中公權(quán)力的約束，將邊疆治理納入法治化的軌道。2023 年3 月，云南省政協(xié)在全省范圍內(nèi)啟動(dòng)“開(kāi)展院壩協(xié)商·建設(shè)文明村寨”行動(dòng)①呂金平，李莤莤.打造協(xié)商“升級(jí)版”書(shū)寫(xiě)時(shí)代新答卷——云南省政協(xié)啟動(dòng)“開(kāi)展院壩協(xié)商·建設(shè)文明村寨”行動(dòng)［J］.人民政協(xié)報(bào)，2023-03-29（001）.，聚集基層社會(huì)治理的難點(diǎn)、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)等問(wèn)題開(kāi)展民主協(xié)商，在發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，作出了積極探索，發(fā)揮了先行示范作用。下一步，關(guān)鍵要在協(xié)商機(jī)制的規(guī)范化、程序化上下功夫，通過(guò)開(kāi)展院壩協(xié)商，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，特別是要支持和鼓勵(lì)基層群眾積極參與，切實(shí)提升邊疆治理的能力和水平。