楊榮波

(泉州海洋職業(yè)學(xué)院 航海交通學(xué)院,福建 泉州 362700)

海商法中,私法屬性的海難救助(本文指對物救助)制度因未能解決避難地問題,已難以適應(yīng)當(dāng)代海難救助實(shí)踐之需。同時(shí),該制度的創(chuàng)新也遲滯于當(dāng)代海洋環(huán)保立法的節(jié)奏,對海洋環(huán)保的貢獻(xiàn)不甚明顯。當(dāng)船舶等財(cái)產(chǎn)在海上遇險(xiǎn)時(shí),若無避難地可用,則海難救助制度難以有效實(shí)施。鑒于海上污染源的流動性及海洋環(huán)保的共同需要,各沿海國亟須打破自保壁壘,在海難救助方面針對遇險(xiǎn)的國際海運(yùn)船舶及其裝載的財(cái)產(chǎn)(以下統(tǒng)稱“遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)”),建立起以避難準(zhǔn)入制度為核心的區(qū)域性合作機(jī)制,助推救助成功,以此防止和減少污染物進(jìn)入海域,維護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境安全。

一、制度缺陷致使避難準(zhǔn)入問題凸顯

隨著各國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高,由于現(xiàn)有海難救助制度欠缺必要的公法因素,即未規(guī)定沿海國負(fù)有準(zhǔn)許避難之法定義務(wù),加之其他有關(guān)法律也未有如此規(guī)定,以及關(guān)于避難準(zhǔn)入的有效區(qū)域性合作機(jī)制缺失,遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)(尤其當(dāng)其有嚴(yán)重污染威脅時(shí))因而難以獲準(zhǔn)避難,最終導(dǎo)致海洋環(huán)境難逃污染損害之厄運(yùn)。

(一)海難救助制度未解決避難準(zhǔn)入問題

有關(guān)國內(nèi)法和國際法均未解決遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的避難準(zhǔn)入問題,而該問題的實(shí)質(zhì)是在避難準(zhǔn)入方面沿海國的主權(quán)應(yīng)否受到限制。

一方面,沿海國一般不會自我限制主權(quán),在其國內(nèi)法中遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)并無避難權(quán)。為避免環(huán)境污染和社會輿論壓力,沿海國不會自縛手腳而在其海難救助制度等國內(nèi)法中規(guī)定提供避難地的法定義務(wù),而是由其有關(guān)主管機(jī)關(guān)就個(gè)案酌情決定是否予以準(zhǔn)入。

另一方面,有關(guān)國際法也未明確遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的避難權(quán)和沿海國的準(zhǔn)許避難義務(wù)。盡管《1982年聯(lián)合國海洋法公約》在“無害通過權(quán)”中規(guī)定,外國船舶為了穿過領(lǐng)?；?yàn)轳偼蝰偝鰞?nèi)水或?？績?nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施之目的,在通過沿海國領(lǐng)海時(shí),因遇險(xiǎn)、救助而停船或下錨也屬于無害通過之范疇(1)參見《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第18條。,但在領(lǐng)海之外遇險(xiǎn)的外國船舶并不必然有駛?cè)腩I(lǐng)海求救和避難的權(quán)利。該公約并未規(guī)定,外國船舶遇有不可抗力情形或遇險(xiǎn)時(shí)有權(quán)進(jìn)入另一國的港口或內(nèi)水,盡管這至少在人命保護(hù)上是一項(xiàng)國際上所接受的慣例[1]。況且,根據(jù)該公約,沿海國可采取必要的步驟以防止非無害的通過(2)參見《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第25條第1款。,因此,為保全其海域環(huán)境,沿海國可將有污染威脅的外國遇險(xiǎn)船舶拒于其領(lǐng)海之外,亦可令之離開其領(lǐng)海。而根據(jù)《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》和《1973年干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》,對于發(fā)生于公海的油輪和有毒有害貨物運(yùn)輸船遇險(xiǎn)事件,當(dāng)沿海國有理由預(yù)計(jì)事件會對其沿岸環(huán)境造成較大有害后果時(shí),則有權(quán)在公海采取必要的措施以防止、減輕和消除對其沿岸環(huán)境的嚴(yán)重而緊迫的危險(xiǎn)(3)參見《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》第1條第1款,《1973年干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》第1條第1款。,其中包括阻止這類遇險(xiǎn)船舶進(jìn)入其海域避難和驅(qū)離。就專門性公約而言,由IMO通過的《1989年國際救助公約》也未解決避難準(zhǔn)入問題。盡管《1989年國際救助公約》第11條規(guī)定了當(dāng)事國在海難救助中的合作義務(wù),其中包括在做出是否允許避難船進(jìn)港的規(guī)定或決定時(shí),應(yīng)考慮各方合作的便宜及保證救助作業(yè)的有效實(shí)施,但是該公約并沒有解決遇險(xiǎn)船舶的避難準(zhǔn)入問題[2]111。雖然IMO又曾于2003年通過了兩項(xiàng)關(guān)于遇險(xiǎn)船舶避難地的決議案,即《關(guān)于需要援助船舶避難地指南決議》(第A.949(23)號決議)和《關(guān)于海事救援服務(wù)決議》(第A.950(23)號決議),為沿海國建立避難地制度提供指南,但這兩項(xiàng)決議并不具有強(qiáng)制性,是否提供避難地仍取決于沿海國的自由裁量。

多年后,英法德等28個(gè)歐洲國家以及歐盟委員會、國際航運(yùn)公會(ICS)、波羅的海國際航運(yùn)公會(BIMCO)、國際救撈聯(lián)合會(ISU)等9個(gè)組織,于2019年10月15日共同提出關(guān)于第A.949(23)號決議的修正案稿(以下簡稱“修正案稿”)。修正案稿在IMO海上安全委員會(MSC)于2022年11月舉行的第106次會議上獲得批準(zhǔn),隨后交由海洋環(huán)境保護(hù)委員會和法律委員會(LEG)共同批準(zhǔn),以期在2023年IMO大會上得以采納[3]。2023年3月27—31日期間,法律委員會第110次會議也批準(zhǔn)了修正案稿。修正案稿為涉及一個(gè)以上沿海國家的遇險(xiǎn)船舶尋求避難情形提供了一個(gè)協(xié)助沿海國家確定避難地點(diǎn)的共同框架[4],但是,修正案稿僅做出了有限補(bǔ)充,其指導(dǎo)屬性未變。

(二)IMO有關(guān)區(qū)域性合作機(jī)制缺陷顯著

第A.949(23)號決議及其修正案稿中,與避難準(zhǔn)入?yún)^(qū)域性合作相關(guān)的規(guī)定,除不具有強(qiáng)制力外,自身也有明顯不足,難以付諸實(shí)踐。

1.區(qū)域性合作效率低下

第A.949(23)號決議并未涉及區(qū)域性合作事宜(4)此外,IMO的另一文件第A.950(23)號決議也未涉及在避難準(zhǔn)入方面的區(qū)域性合作。沿海國按照第A.950(23)號決議建立的MAS(海事救援服務(wù)系統(tǒng)),負(fù)責(zé)IMO有關(guān)文件所要求的報(bào)告接收、咨詢和通知事宜,監(jiān)視可能需要救援船舶的情況,并作為非遇險(xiǎn)船舶與沿海國之間的聯(lián)絡(luò)點(diǎn),以及在以私人設(shè)施進(jìn)行救助時(shí)作為有關(guān)方面與沿海國之間的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。,而修正案稿建議沿海國應(yīng)合作協(xié)調(diào),但協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作低效。修正案稿在區(qū)域性合作上采取去中心化處理,即無具體的運(yùn)作中心,而是由各方協(xié)調(diào)提供避難地。對于涉及一個(gè)以上國家的情形,修正案稿為指定一個(gè)合適的當(dāng)局(以協(xié)調(diào)確定避難地點(diǎn))提供建議[5]。由此可見,修正案稿弊端較為明顯。首先,協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺權(quán)威性,協(xié)調(diào)方并不負(fù)責(zé)提供避難地;其次,確定協(xié)調(diào)方的過程冗長,甚至各方可能相互推諉,不愿承擔(dān)協(xié)調(diào)角色,從而導(dǎo)致延誤提供避難地,避難問題仍將延續(xù)。

2.關(guān)鍵問題未得解決

第A.949(23)號決議及其修正案稿在避難準(zhǔn)入和損害賠償這兩個(gè)關(guān)鍵問題上并無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,因此難以在區(qū)域性合作上取得成效。首先,二者規(guī)定的避難準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不適宜。二者均要求有關(guān)國家評估并比較遇險(xiǎn)船舶停在海上的風(fēng)險(xiǎn)和避難地及其環(huán)境因船舶避難而遭受的風(fēng)險(xiǎn)。第A.949(23)號決議規(guī)定,經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)比較后,沿海國應(yīng)均衡考慮所有因素和風(fēng)險(xiǎn),若合理可行,應(yīng)給予避難(5)參見IMO第A.949(23)號決議第3.12條。;而修正案稿規(guī)定,若接納船舶避難是保護(hù)人命、環(huán)境以及船舶和貨物的最佳方式,則沿海國應(yīng)準(zhǔn)予避難(6)參見Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.3.5.1。。但是,從沿海國角度看,不僅各方利益難以均衡,而且沿海國側(cè)重于考慮人命和環(huán)境保護(hù)(而實(shí)踐中人命救助常在海上而無須在避難地即可進(jìn)行),尤其在緊急情況下不會過多地考慮船東和貨方利益等其他因素。比如,歐盟指令Directive 2009/17/EC也規(guī)定考慮人命和環(huán)境保護(hù)兩個(gè)要素,準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為“有關(guān)當(dāng)局應(yīng)準(zhǔn)許船舶進(jìn)入避難地,若其認(rèn)為這是保護(hù)人命和環(huán)境的最佳方式”(7)參見Directive 2009/17/EC,Art.20b,https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:131:0101:0113:EN:PDF。。盡管有以上這些標(biāo)準(zhǔn),但因第A.949(23)號決議及其修正案稿均無約束力,歐盟指令不具有直接適用性,并且有關(guān)當(dāng)局又傾向于保守評估和決策,遇險(xiǎn)船舶獲準(zhǔn)避難的機(jī)會仍然不大。其次,有效賠償問題仍懸而未決。第A.949(23)號決議未慮及對因接納船舶避難而遭受損害的國家的賠償事宜,而修正案稿僅規(guī)定該國應(yīng)得到及時(shí)賠償,并適用有關(guān)國際公約和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制(8)參見Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.1.2.7。,但并無創(chuàng)新性建議。

(三)當(dāng)今避難準(zhǔn)入問題愈顯突出

在避難準(zhǔn)入方面,由于上述有關(guān)制度(包括區(qū)域性合作機(jī)制)存在明顯缺陷,沿海國的自由裁量可能遭到濫用,無助于海難救助和環(huán)境保護(hù)。實(shí)踐中,因無法律上的約束,沿海國傾向于決定拒絕接納遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)避難。而因無避難地,海難救助難以成功,進(jìn)而導(dǎo)致潛在救助人無意施救,遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)最終毀壞、沉沒,沿海國及區(qū)域水域遭受污染損害。而且,隨著海洋環(huán)保立法趨嚴(yán),遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)更易被沿海國裁定為污染物,由此進(jìn)一步放大避難準(zhǔn)入的難度。沿海國對具有污染威脅的遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定,已遠(yuǎn)超以油輪、化學(xué)品船及其所載的油類、有毒有害貨物為主的物質(zhì)范圍。例如,在“MSC Flaminia”事件中,該德國籍集裝箱船在2012年7月14日遇險(xiǎn)后的近一個(gè)月時(shí)間內(nèi),沒有任何一個(gè)歐洲國家允許該船進(jìn)入其沿岸水域避難。直至8月20日,該船在專家進(jìn)入船舶并確認(rèn)船舶完全安全之后,才被允許進(jìn)入德國水域[2]108。

此外,當(dāng)今沿海國為保護(hù)其環(huán)境和避免在國際上受到譴責(zé),通常區(qū)別處理人命救助和財(cái)產(chǎn)避難事宜,由此也加大了遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)獲得避難地的難度。實(shí)踐中,沿海國一般選擇在海上而非在避難地履行人命救助之應(yīng)盡義務(wù)(救助技術(shù)的進(jìn)步使之可行),而在人員從遇險(xiǎn)船上轉(zhuǎn)移后才酌情決定是否準(zhǔn)許該船進(jìn)入,但此時(shí)船舶獲準(zhǔn)避難的機(jī)會明顯減少。例如,在1999年和2002年相繼發(fā)生的“Erika”和“Prestige”事件中,遇險(xiǎn)油輪“Erika”和“Prestige”在船上人員獲救后皆因未被準(zhǔn)許進(jìn)入沿岸水域避難而最終沉沒,同時(shí)導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染事故[6]。

鑒于以上情況,現(xiàn)有海難救助制度的實(shí)施亟須必要且有效的公法因素協(xié)助,方可適應(yīng)當(dāng)代救助實(shí)踐和海洋環(huán)保之需。理論上,理想的海難救助制度應(yīng)兼具私法和公法屬性,不僅要維護(hù)私人利益,還要有明顯的公益性,而在當(dāng)代后者更為沿海國所重視。但是,作為一種傳統(tǒng)的海商法制度,海難救助的私法屬性與生俱來,因此難以或不宜在這種私法制度中徹底解決避難準(zhǔn)入這個(gè)公法上的問題,而應(yīng)另辟蹊徑,即在海難救助制度之外創(chuàng)新(如有效的區(qū)域性合作機(jī)制),從外部為該制度的有效實(shí)施補(bǔ)充所需的公法因素。

二、避難準(zhǔn)入問題的解決路徑

解決此難題,既要把準(zhǔn)方向,又要避免出現(xiàn)偏差。為此,合適路徑應(yīng)是行之有效的區(qū)域性合作,且規(guī)避諸如IMO有關(guān)修正案稿所提出的低效的合作模式。而今這種區(qū)域性合作已初具基礎(chǔ)和可行性。

(一)創(chuàng)設(shè)有效的區(qū)域性海難救助合作機(jī)制

鑒于各沿海國難以甚至不會在其國內(nèi)法中規(guī)定避難準(zhǔn)入之法定義務(wù),但各自又有維護(hù)其海域環(huán)境安全之迫切需求(尤其當(dāng)受到遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的污染威脅時(shí)),同時(shí)慮及海洋污染的流動性和跨境性,各國應(yīng)深刻認(rèn)識到,海洋環(huán)保不能僅憑單方行動,唯有合作才能有效防止和減輕海洋污染的跨境損害,且唯有維護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境安全才能有效維護(hù)其本國海域環(huán)境安全。這也是各沿海國進(jìn)行區(qū)域性合作的共同動因。

而為解決避難地及相關(guān)問題,各沿海國應(yīng)主要從公法上尋求達(dá)成區(qū)域性海難救助合作機(jī)制,以此助推救助成功和維護(hù)海洋環(huán)境安全。鑒于IMO已有的多次努力均未能在全球性合作上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,避難地問題仍長期未決,更切合實(shí)際的解決途徑應(yīng)轉(zhuǎn)向區(qū)域性合作。為應(yīng)對遇險(xiǎn)船舶的潛在威脅,需要建立基于區(qū)域性合作的避難地制度[7]。在中國,亦有觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)逐步優(yōu)化中國周邊沿海國的國際合作,形成分區(qū)統(tǒng)籌、信息共享、協(xié)作互助的避難地機(jī)制,提升海上救助效率[8]。而上述IMO修正案稿也指出,區(qū)域性合作協(xié)議可以鼓勵(lì)接納需要援助或?qū)で蟊茈y地的船舶(9)參見Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.1.2.6。。IMO修正案稿為解決避難地難題指明了區(qū)域性合作方向,只是未能提供行之有效的合作機(jī)制。

有效的區(qū)域性海難救助合作機(jī)制必然具有強(qiáng)制性,有效的合作以達(dá)成強(qiáng)制性合作協(xié)議為前提。若合作協(xié)議仍是“軟法”,不具有強(qiáng)制力,則避難準(zhǔn)入難題仍將無解。因此,有關(guān)區(qū)內(nèi)國家宜盡力尋求建立具有約束力的海難救助合作機(jī)制。該合作機(jī)制既要兼顧沿海國的利益和遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的避難之需,又要足以敦促區(qū)內(nèi)國家在救助的“最后一海里”伸出援助之手,提供避難地。為此,合作機(jī)制應(yīng)責(zé)成區(qū)內(nèi)國家為維護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境安全,在必要時(shí)對遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)實(shí)施海難救助。而及時(shí)救助可避免或減輕險(xiǎn)情,降低避難準(zhǔn)入的難度,增進(jìn)遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)獲準(zhǔn)避難的機(jī)會。并且,合作機(jī)制還應(yīng)要求區(qū)內(nèi)國家及時(shí)評估污染風(fēng)險(xiǎn),并酌情準(zhǔn)許遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)避難。此外,合作機(jī)制尚需有效賠償?shù)绕渌涮字贫取?/p>

(二)區(qū)域性海難救助合作初具可行性

目前,該合作機(jī)制的創(chuàng)設(shè)已具有一定基礎(chǔ)和可行性。首先,這類合作已具有所需的主觀因素,即上述的區(qū)域性合作的共同動因。其次,這類合作也具有國際法上的依據(jù),如《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第197條關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)和保全的全球性和區(qū)域性合作的規(guī)定,第98條第2款關(guān)于救助義務(wù)(盡管側(cè)重于救助人命)的區(qū)域性安排與鄰國合作要求,以及上述《1989年國際救助公約》第11條關(guān)于當(dāng)事國合作義務(wù)的規(guī)定,IMO修正案稿指出的區(qū)域性合作協(xié)議。據(jù)此,若有關(guān)區(qū)域已有海洋環(huán)?；蚝ｋy救助方面的合作機(jī)制,則通過該機(jī)制,區(qū)內(nèi)國家可從避難地角度進(jìn)一步達(dá)成救助合作;即便無此機(jī)制,區(qū)內(nèi)國家基于相近或相似的地理?xiàng)l件、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展程度、對外經(jīng)貿(mào)聯(lián)系、環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素,未雨綢繆,經(jīng)共同倡議和努力推動,亦有望逐步在海難救助方面取得合作成效。

此外,有關(guān)海事組織也在助推區(qū)域性合作成行。首先,IMO及其有關(guān)委員會(如海上安全委員會)多年來不斷推進(jìn)以避難準(zhǔn)入為核心的區(qū)域性合作。盡管IMO所提出的有關(guān)合作模式效率低下且無約束力,但已為區(qū)域性合作鋪墊了一定基礎(chǔ)。并且,作為聯(lián)合國負(fù)責(zé)國際海事事務(wù)的專門機(jī)構(gòu),IMO亦可有力助推各區(qū)域逐漸建立起與本區(qū)域相適應(yīng)的、為海上遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)提供避難地的有效合作機(jī)制。其次,有關(guān)民間性海事組織,如前文提及的ICS、BIMCO和ISU,在促進(jìn)區(qū)域性合作方面也在發(fā)揮著作用。

鑒于此,有效的區(qū)域性海難救助合作機(jī)制,以避難準(zhǔn)入為核心,適于解決避難地難題,可為海難救助制度的有效實(shí)施添加所需的公法因素;而有關(guān)區(qū)內(nèi)國家依據(jù)現(xiàn)有的合作基礎(chǔ),積極利用各種有利因素,可共同推動上述合作機(jī)制的創(chuàng)設(shè)和實(shí)施。

三、區(qū)域性海難救助合作機(jī)制架構(gòu)

區(qū)域性海難救助合作機(jī)制(以下簡稱“本機(jī)制”)需綜合考慮各方的利益訴求,以確保區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境安全為根本目標(biāo),既要破解避難準(zhǔn)入的核心難題,又要解決因無避難地而引起的無人施救、污染威脅加劇等相關(guān)問題。同時(shí),本機(jī)制還應(yīng)具有較好的操作性,在合作初期所適用的遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)不宜過于寬泛,應(yīng)排除潛在污染威脅不嚴(yán)重的物質(zhì)。鑒于此,本機(jī)制中,遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)限于國際海運(yùn)船舶及船上污染性燃料,以及《國際油污損害民事責(zé)任公約》《國際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任及賠償公約》分別規(guī)定的國際海運(yùn)油類、有毒有害貨物。本機(jī)制架構(gòu)具體如下。

(一)強(qiáng)制救助原則

現(xiàn)有制度下,海難救助遵循自愿原則,但該原則無以應(yīng)對因無避難地之憂慮而引起的無人施救問題,不足以鼓勵(lì)救助和維護(hù)環(huán)境安全。

自愿原則存在救助延誤或無人施救之弊端,因此不適應(yīng)海難救助和海洋環(huán)保的及時(shí)性要求。根據(jù)自愿原則,遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方和潛在救助人可自行決定是否接受救助和給予救助。實(shí)踐中,遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方在決定接受救助時(shí)可能會有延誤,而且一旦其拒絕救助(不論合理與否),救助作業(yè)一般也不會發(fā)生。同時(shí),潛在救助人也可能由于諸多擔(dān)憂(比如面臨的損害、責(zé)任,尤其是無避難地等風(fēng)險(xiǎn))而決定不予救助或延誤救助。以上情形均可加劇遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的險(xiǎn)情,海洋環(huán)境也因此面臨更大的污染威脅。

經(jīng)利弊權(quán)衡,基于海洋環(huán)保之需,為解決上述無人施救問題,本機(jī)制應(yīng)否定遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方拒絕救助的權(quán)利(更何況救助行動還可維護(hù)其利益),并應(yīng)敦促區(qū)內(nèi)國家的主管機(jī)關(guān)積極行使所具有的行政強(qiáng)制權(quán)而主動施救。為了保護(hù)海洋環(huán)境,國際條約和我國法律均明確規(guī)定主管機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制手段以避免或者減少損害的發(fā)生,此時(shí)發(fā)生的海難救助是主管機(jī)關(guān)主動行使行政強(qiáng)制權(quán)的結(jié)果[9]。而這項(xiàng)強(qiáng)制權(quán)的依法行使又是主管機(jī)關(guān)應(yīng)履行的職責(zé)。從合作角度看,區(qū)內(nèi)國家實(shí)施強(qiáng)制救助也是其為維護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境安全而應(yīng)盡的一項(xiàng)區(qū)域性合作義務(wù)。當(dāng)然,區(qū)內(nèi)國家不能怠于施救而任由遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的污染威脅加劇,更不能簡單粗暴地驅(qū)離遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)。

綜上,為及時(shí)施救,本機(jī)制應(yīng)否認(rèn)自愿原則而確立強(qiáng)制救助原則。一方面,本機(jī)制應(yīng)對在區(qū)內(nèi)海域遇險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)方(尤其是遇險(xiǎn)船船東)課以及時(shí)尋求救助之義務(wù);另一方面,若遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方未盡此義務(wù),區(qū)內(nèi)有關(guān)國家(尤其是受污染威脅最甚之國)應(yīng)及時(shí)采取救助行動,并視情況有條件地提供必要的避難地(詳見下文分析),而參與救助的各國均有權(quán)利獲得相應(yīng)的救助款項(xiàng),并且在此情況下,應(yīng)適當(dāng)提高救助款項(xiàng)的數(shù)額以激勵(lì)有關(guān)國家主動施救和提供避難地。

(二)有條件準(zhǔn)入制度

在準(zhǔn)入問題上,本機(jī)制既要尊重區(qū)內(nèi)各國的自由裁量權(quán),又要對之加以一定的約束。當(dāng)今,經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評估后,即使遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)避難并不會損害沿海國的環(huán)境利益,這些國家仍可能決定不準(zhǔn)進(jìn)入避難。鑒于此,本機(jī)制應(yīng)確立有條件準(zhǔn)入制度,著重考慮環(huán)境保護(hù)(10)避難地民眾的人身安全也應(yīng)予以充分考慮。而若需要救助海上遇險(xiǎn)人員,則不適用本合作機(jī)制,而應(yīng)適用為開展國際合作搜尋營救海上遇險(xiǎn)人員而制定的有關(guān)公約,如《1979年國際海上搜尋救助公約》及其修正案。,在符合規(guī)定的條件時(shí),區(qū)內(nèi)國家應(yīng)做出準(zhǔn)許進(jìn)入的決定。而為有效實(shí)施本機(jī)制,應(yīng)設(shè)立合作中心作為本機(jī)制的日常運(yùn)作機(jī)構(gòu),以便及時(shí)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各國的救助及必要的防污染行動,并且合作中心和區(qū)內(nèi)各國均應(yīng)建立各自的污染風(fēng)險(xiǎn)評估程序。合作中心的組成人員及評估專家由區(qū)內(nèi)各國指派,并且合作中心與區(qū)內(nèi)各國指定的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立起高效的聯(lián)系渠道。本準(zhǔn)入制度具體內(nèi)容如下。

1.由區(qū)內(nèi)國家決定提供避難地

在收到遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方或救助人的進(jìn)入申請后,區(qū)內(nèi)被請求國應(yīng)及時(shí)響應(yīng),迅速利用其現(xiàn)有條件對進(jìn)入所帶來的污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評估,并根據(jù)評估結(jié)論做出準(zhǔn)入與否決定。若未評估,不得拒絕避難請求。并且被請求國應(yīng)及時(shí)向合作中心通報(bào)所收到的進(jìn)入申請以及所做出的評估結(jié)論和決定。而當(dāng)被請求國在決定提供避難地時(shí),應(yīng)充分考慮救助和防污染的及時(shí)性和有效性。若滿足以下條件(以下簡稱“條件1”),被請求國應(yīng)準(zhǔn)許遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)入其指定的避難地:通過進(jìn)入避難地和及時(shí)采取后續(xù)的可行措施(如過駁遇險(xiǎn)船上的油類、有毒有害物質(zhì),修復(fù)遇險(xiǎn)船舶),可以避免或減輕被請求國海域遭受污染損害和威脅。由此可見,沿海國在承擔(dān)義務(wù)的同時(shí)也可從中受益。需指出的是,區(qū)內(nèi)國家在做出準(zhǔn)入與否決定時(shí),應(yīng)公正對待各國的遇險(xiǎn)船舶,而不應(yīng)有船籍方面的任何歧視。

2.由合作中心指定區(qū)內(nèi)國家提供避難地

為達(dá)敦促之目的,當(dāng)合作中心對于被請求國的不予準(zhǔn)入決定及其所依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論不滿意時(shí),則應(yīng)及時(shí)啟動其污染風(fēng)險(xiǎn)評估程序。經(jīng)合作中心的專家組重新評估后,若能滿足條件1,專家組應(yīng)做出準(zhǔn)入之建議,并由合作中心責(zé)成有關(guān)的被請求國重新決定予以準(zhǔn)入。若被請求國仍不予準(zhǔn)入,合作中心可指定區(qū)內(nèi)其他合適國家提供避難地。但是,即使區(qū)內(nèi)各國均拒絕遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)入,各國也應(yīng)在合作中心的協(xié)調(diào)下共同采取必要的救助和防污染措施。經(jīng)此行動后,若能滿足條件1,經(jīng)合作中心指定,區(qū)內(nèi)有關(guān)國家應(yīng)提供避難地。而且,區(qū)內(nèi)任何國家(包括被請求國)若不履行本制度下的準(zhǔn)入義務(wù),則在遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)所引起的有關(guān)污染損害賠償中,應(yīng)位列其他受害國之后受償。如此,可增強(qiáng)本準(zhǔn)入制度的約束力。

3.確立備選避難地清單

為加快區(qū)內(nèi)國家的準(zhǔn)入決策進(jìn)程和增加遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的準(zhǔn)入機(jī)會,區(qū)內(nèi)國家應(yīng)確立備選避難地清單。為此,有關(guān)沿海國應(yīng)加快避難地的選址研究并決定備選避難地。例如,在美國,其海上應(yīng)急計(jì)劃中已有“潛在避難地”(Potential Places of Refuge,PPOR),并由海岸警衛(wèi)隊(duì)決定船舶是否需要轉(zhuǎn)移到某個(gè)避難地[10]。本機(jī)制應(yīng)敦促區(qū)內(nèi)國家,在經(jīng)過充分的污染風(fēng)險(xiǎn)評估后,從其海域中甄選出適于遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)避難的一個(gè)或多個(gè)地點(diǎn),并列成清單通報(bào)給合作中心和區(qū)內(nèi)其他國家。在遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)請求避難時(shí),被請求國參考上述清單,在及時(shí)對有關(guān)備選地點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和比較后,從中選出最合適的避難地點(diǎn)。當(dāng)然,備選地點(diǎn)并不必然是實(shí)際的避難地點(diǎn),被請求國可視情況確定其他更合適的地點(diǎn)。此外,本機(jī)制還應(yīng)鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)國家視情況在合適地點(diǎn)創(chuàng)建海上避難基地,以便遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)能及時(shí)獲準(zhǔn)避難。

(三)有效的污染損害賠償制度

在現(xiàn)有的船舶污染損害賠償制度下,因受制于船東的責(zé)任限制權(quán)利及其賠償能力,以及保險(xiǎn)賠償或財(cái)務(wù)擔(dān)保及有關(guān)賠償基金的賠償限額,污染損害的受害國難以或不能獲得充分賠償。為切實(shí)減輕區(qū)內(nèi)各國的有關(guān)擔(dān)憂,本機(jī)制應(yīng)確立有效的污染損害賠償制度以匹配上述準(zhǔn)入制度,由獲準(zhǔn)避難的遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)分擔(dān)污染損害的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),以向受害的提供避難地的國家(以下簡稱“提供國”)和其他受害國及時(shí)提供較為充分的賠償,具體包括以下兩方面。

1.船東的強(qiáng)制保險(xiǎn)或財(cái)務(wù)擔(dān)保及提供國的優(yōu)先受償權(quán)

預(yù)計(jì)途經(jīng)本區(qū)域的船舶,須提前針對其船上的貨油、燃油、有毒有害貨物,辦理污染損害責(zé)任保險(xiǎn)或取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。若該船因遇險(xiǎn)進(jìn)入避難地而造成污染損害或威脅,則提供國對船東一方(包括其責(zé)任保險(xiǎn)人或擔(dān)保人)的賠款以及有關(guān)賠償基金的賠款享有優(yōu)先于其他受害國而得到賠償?shù)臋?quán)利,其中,不履行上述準(zhǔn)入制度下準(zhǔn)入義務(wù)的受害國最后受償。如此,在區(qū)內(nèi)各國均受污染威脅時(shí),通過賦予優(yōu)先受償權(quán),可鼓勵(lì)各國(尤其是受威脅最甚之國)及時(shí)向遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)提供避難地。

2.收貨人的賠償責(zé)任

經(jīng)準(zhǔn)許進(jìn)入后,若船上油類、有毒有害貨物造成海域污染損害或威脅,除船東外,收貨人也應(yīng)分擔(dān)有關(guān)的賠償責(zé)任。而為確保其賠償能力,有關(guān)收貨人應(yīng)提前辦理相應(yīng)的責(zé)任保險(xiǎn)或取得財(cái)務(wù)擔(dān)保。在船東一方的實(shí)際賠償數(shù)額之外,由收貨人一方(包括其責(zé)任保險(xiǎn)人或擔(dān)保人)向各受害國提供第二層次賠償,而各國的受償順位與對船東一方賠款的受償順位相同。有關(guān)收貨人也應(yīng)享有責(zé)任限制的權(quán)利,賠償限額可按已造成污染損害或威脅的貨物噸數(shù)和每噸貨物賠償限額的乘積確定,而每噸貨物賠償限額可定為遇險(xiǎn)船舶每噸位賠償責(zé)任限額的一定比例,但不宜過高。此限額的確定方法不同于有關(guān)賠償基金(后者的賠償限額與船東一方的實(shí)際賠償數(shù)額相關(guān)聯(lián)),以免有關(guān)收貨人承擔(dān)的賠償責(zé)任過重。

本收貨人賠償制度與《設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》(以下簡稱《基金公約》)有相似之處,均旨在船東一方的賠償之外,向受害方提供第二層次賠償。而當(dāng)本收貨人賠償制度和《基金公約》均適用時(shí),則有重復(fù)賠償之嫌。但是,一方面,因賠償主體不同,有關(guān)收貨人并不會承擔(dān)雙重賠償責(zé)任,盡管有關(guān)收貨人可能參與分?jǐn)傎r償基金的年度攤款。而另一方面,由于國際船舶油污損害賠償機(jī)制還存在一個(gè)本質(zhì)的問題,即油污損害賠償范圍過于狹窄,主要體現(xiàn)為對于環(huán)境損害賠償?shù)木窒扌訹11],即使在船東一方及賠償基金的賠償之和上再加上有關(guān)收貨人的賠償,賠款總額也并不必然超過受害國所遭受的法律上認(rèn)可的損失。而若有超過,這并不能被簡單地認(rèn)為不符民事?lián)p害賠償中的恢復(fù)原狀原則,其理由如下:首先,超過的賠款金額用于酌情賠償受害國所遭受的其他有關(guān)損失。依現(xiàn)行的污染損害賠償制度,在該制度所允許的賠償范圍之外,受害國可能還有其他有關(guān)損失。況且,囿于舉證難度,受害國尚有其他證明不了的有關(guān)損失。其次,有關(guān)沿海國因遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)避難而承受污染損害風(fēng)險(xiǎn),超過的賠款金額亦可視為對該風(fēng)險(xiǎn)的回報(bào)。因此,為確保賠償?shù)募皶r(shí)性和充分性,應(yīng)允許二者并用,而不宜將有關(guān)收貨人的賠償列于賠償基金之后作為第三層次賠償。

綜上,本收貨人賠償制度應(yīng)另外規(guī)定,有關(guān)收貨人和賠償基金應(yīng)分別承擔(dān)各自的賠償責(zé)任,即使二者的賠償數(shù)額與船東一方的賠償數(shù)額之和超過污染事件所造成的實(shí)際損害。此外,如果有關(guān)國際船舶油污損害賠償機(jī)制還進(jìn)一步向受害國提供第三層次賠償,本收貨人賠償制度下有關(guān)收貨人的賠償責(zé)任也不受影響。

(四)救助和防污染合作實(shí)施體系

區(qū)內(nèi)各國在采取救助行動時(shí)也應(yīng)配以必要的防污染行動。為此,本機(jī)制應(yīng)建立合作實(shí)施體系,以便在區(qū)內(nèi)海域?qū)嵤?qiáng)制救助和防污染行動,并向準(zhǔn)許避難的區(qū)內(nèi)國家提供必要的保障措施,減輕有關(guān)國家的污染損害憂慮。在合作中心協(xié)調(diào)下,區(qū)內(nèi)國家根據(jù)各自實(shí)情,指定具體的救助和防污染力量(如專業(yè)的救助、醫(yī)療、防污染、拖帶、維修等單位及其相應(yīng)的設(shè)施),共同組建本實(shí)施體系。若區(qū)內(nèi)已有海洋防污染合作體系,則可在該體系中融入合作救助所需的要素。本實(shí)施體系的運(yùn)作具體如下。

1.預(yù)警和敦促尋求救助

當(dāng)區(qū)內(nèi)海域發(fā)生財(cái)產(chǎn)遇險(xiǎn)時(shí),知情的區(qū)內(nèi)國家應(yīng)迅速向合作中心通報(bào)。合作中心獲悉后,隨即向區(qū)內(nèi)各國及指定的有關(guān)力量發(fā)出預(yù)警,要求及時(shí)做好救助和防污染準(zhǔn)備。同時(shí),合作中心及知情國應(yīng)敦促遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方及時(shí)尋求救助和采取防污染行動,并要求其使用本實(shí)施體系所指定的有關(guān)力量。

2.正式啟動本體系

在出現(xiàn)以下任一情況時(shí),合作中心應(yīng)即刻正式啟動本實(shí)施體系,協(xié)調(diào)各有關(guān)力量迅速采取相應(yīng)的救助和防污染行動:

(1)遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方未及時(shí)盡到尋求救助和防污染義務(wù);

(2)即使遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方已盡到以上義務(wù),但救助和防污染效果不明顯;

(3)不論遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方是否盡到以上義務(wù),遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)已造成污染損害或已引起顯著的污染威脅;

(4)區(qū)內(nèi)國家(尤其是提供國)提出救助和防污染協(xié)助請求;

(5)合作中心認(rèn)為有必要啟動本實(shí)施體系的其他情況,比如,當(dāng)某區(qū)內(nèi)國家的沿海油類、有毒有害貨物運(yùn)輸船遇險(xiǎn)時(shí),區(qū)域海洋環(huán)境因此受到顯著的污染威脅或該國需要救助和防污染協(xié)助。

按照本實(shí)施體系采取行動的各方,根據(jù)其所采取的救助行動和防污染行動,有權(quán)利分別獲得相應(yīng)的救助款項(xiàng)和防污費(fèi)用賠償,以此維持本實(shí)施體系有效運(yùn)作所需的經(jīng)費(fèi)。例如,依據(jù)我國《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第11條,在海難救助體制與海洋油污防治體制污染競合時(shí),海事主管機(jī)關(guān)無權(quán)自由選擇求償途徑,而是應(yīng)依據(jù)作業(yè)開始時(shí)的目的對費(fèi)用進(jìn)行劃分和定性[12]。參與方因其采取救助行動,可根據(jù)具體情況,請求遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)方支付救助報(bào)酬、特別補(bǔ)償或其他酬金;因其采取防污染行動而支出的費(fèi)用以及因采取該類行動而造成的進(jìn)一步污染損害,應(yīng)由遇險(xiǎn)船的船東、遇險(xiǎn)貨物的收貨人以及有關(guān)賠償基金賠償。值得一提的是,沿海國提供避難地是海難救助過程的重要組成部分,即有關(guān)沿海國參與了救助遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)和保護(hù)環(huán)境,據(jù)此亦有權(quán)獲得一定的報(bào)酬或補(bǔ)償。這也符合《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第26條的規(guī)定,即通過領(lǐng)海的外國船舶遇險(xiǎn)時(shí)獲準(zhǔn)避難的,沿海國因提供這種特殊服務(wù)而有權(quán)征收相應(yīng)的報(bào)酬。

四、結(jié) 語

因沿海國的防污染關(guān)切,遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)難以獲準(zhǔn)避難,現(xiàn)有海難救助制度因而難以有效實(shí)施。各沿海國為確保其海域環(huán)境的長治久安,應(yīng)主要針對避難地之難題,建立起行之有效的區(qū)域性海難救助合作機(jī)制,為現(xiàn)有救助制度的實(shí)施補(bǔ)充所需的因素,并同時(shí)為區(qū)內(nèi)國家排憂解難。有關(guān)合適海域(尤其是遭受海運(yùn)油類、有毒有害貨物污染威脅較嚴(yán)重的海域)的沿海國家應(yīng)積極尋求這方面的合作。本機(jī)制應(yīng)對區(qū)內(nèi)國家課以合作實(shí)施救助和防污染之義務(wù),責(zé)成并鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)國家有條件地準(zhǔn)許遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)入其海域避難,并敦促其建立備選避難地點(diǎn)清單,從而促成遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)最終獲救,同時(shí)應(yīng)創(chuàng)新有關(guān)的污染損害賠償制度,以向受害國提供有效的賠償。