鄭婷婷

（揚州大學，江蘇揚州 225009；江蘇旅游職業(yè)學院，江蘇揚州 225001）

從1985 年的《中共中央關于教育體制改革的決定》開始頒行“普職分流”政策，關于職普關系的討論、爭辯未曾停止，事實上這兩者正如“鳥之兩翼、車之兩輪”，在教育體系中重量相當、不可或缺。普職分流政策的提出和實踐具有其時代背景，然而長期以來職普分流的舉措并未能有效推進職普協(xié)調發(fā)展的實踐進程，例如分流政策執(zhí)行中的供給失衡、普職協(xié)調發(fā)展中的矛盾錯位以及社會公眾對普職教育態(tài)度的矛盾齟齬等。隨著2022年新修訂的《職業(yè)教育法》出臺，“普職協(xié)調發(fā)展”在文本表達上替換了“普職分流”，職業(yè)教育的類型定位也首次有了法律意義的清晰界定。新法頒布之后，“普職分流”相關表述的消失被不少媒體甚至政策研究者誤讀為“中等職業(yè)教育的消失”，實際上從“分流”到“協(xié)調發(fā)展”并非意味著普職分流政策的終結而是促進“普職融通”的進一步嘗試：在普職教育沒有高低層次之分的基礎上，科學、彈性的分流策略是協(xié)調發(fā)展必經(jīng)之路，是幫助學生尋找更合適教育、探尋各級各類教育優(yōu)質均衡發(fā)展、搭建普職融通立交橋的科學理路。

1 表述為何轉變：普職協(xié)調發(fā)展的政策價值邏輯

普職分流是世界范圍內建構教育體系的主流邏輯，具有不可替代的現(xiàn)實價值和長遠意義，是為了適應我國經(jīng)濟、教育等基本國情做出的戰(zhàn)略抉擇，對我國產(chǎn)業(yè)結構調整、教育觀念的轉變都具有重要意義，通過保障中職教育為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了不可替代的賦能兜底作用。但從普職分流的政策提出到執(zhí)行偏差導致的效益損耗，逐漸簡單化、狹隘化的分流方式背離了政策初衷、偏離了價值意圖、流失了民意信心?！靶侣毥谭ā敝谢陧槕獣r代、符合民意、凸顯價值的普職協(xié)調發(fā)展更具發(fā)展性和前瞻性，相較于“舊職教法”及其配套規(guī)制的“普職分流”表述，從“普職分流”到“普職協(xié)調發(fā)展”的文本調整，不是取消“普職分流”和中等職業(yè)教育，而是順應“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“人民期待”雙重需求的“動態(tài)調整”“協(xié)調發(fā)展”，以更加靈活、彈性、適配的新方案改變過去“一刀切”的分流做法。從職普分流到職普協(xié)調發(fā)展，不僅是我國《職業(yè)教育法》重大的政策修訂與變革，更是未來職業(yè)教育高質量內涵發(fā)展的重要遵循。

1.1 普職協(xié)調發(fā)展的出場語境

中考普職分流政策在《中共中央關于教育體制改革的決定》的指揮下，明確成為相當長一段時間內我國高中階段學校招生工作的一項制度性安排，其鮮明頒令了“普職分流”“普職比大體相當”的要求，且要求“一般應從中學階段開始分流”。普職分流基于人的發(fā)展理論、多元智力理論等基礎，其政策具有符合人的天賦特點和成長發(fā)展規(guī)律、利于教育價值與教育規(guī)制目標的實現(xiàn)、便于教育資源的集聚和分類教育的實施[1]。然而，近年來“普職分流”政策工具和目標匹配發(fā)生偏移，政策執(zhí)行力逐漸耗散，出現(xiàn)了“單一化、唯分數(shù)、無回流、判高低”的分流策略誤區(qū)，嚴重違背了“人人皆可成才”的普職融通政策意圖，因此社會各界要求改革普職分流政策的呼聲漸高，普職協(xié)調發(fā)展在本質內涵上超越普職簡單分流，更加符合時代進步和教育發(fā)展之需。隨著2022年新修訂的《職業(yè)教育法》出臺，在法律文本形式上用“普職協(xié)調發(fā)展”取代了“普職分流”，職業(yè)教育內涵發(fā)展也有了更加明確、合法的定位和走向。

1.2 普職協(xié)調發(fā)展的價值內涵

職業(yè)教育法對于普職關系的定位歷經(jīng)“分流”至“分類”，再到“協(xié)調”的階段，原句為“國家優(yōu)化教育結構，科學配置教育資源，在義務教育后的不同階段因地制宜、統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協(xié)調發(fā)展”[2]，這意味著我國自1985年以來，在吸收了近40 年普通教育和職業(yè)教育分流經(jīng)驗之后，再次對我國的普職教育關系進行了新的調整和嘗試以適應現(xiàn)代職教體系建設的需要。如果說“普職分流”在執(zhí)行中演化出界限分明且不夠融通的、精英化的“淘汰分流”手段，那普職協(xié)調發(fā)展則是兩者類型平等、比例協(xié)調、特色鮮明、相互融通的優(yōu)化政策，更符合我國普職教育發(fā)展現(xiàn)狀的改革，體現(xiàn)了國家對教育發(fā)展規(guī)律的尊重，更適應國內外職業(yè)教育交流和互鑒的需要，更滿足經(jīng)濟社會轉型發(fā)展對高質量職業(yè)教育的訴求。特別是在“破五唯”的背景下，普職協(xié)調發(fā)展有利于明晰我國高中階段教育結構和質量的發(fā)展方向，推進現(xiàn)代職教體系的建設，轉變公眾對職業(yè)教育的認知沖突，為緩解人才結構矛盾培養(yǎng)技術技能領域的高素質人才[3]。

2 偏差何以產(chǎn)生：普職協(xié)調發(fā)展的政策執(zhí)行阻力

普職協(xié)調發(fā)展既是優(yōu)化我國現(xiàn)代化教育結構、滿足學生全面發(fā)展的實踐需求，也符合新時代產(chǎn)業(yè)結構升級的人才結構的調整需要。但看低職業(yè)教育的傳統(tǒng)認知誤區(qū)、多元合作機制不完善、“一刀切”的政策執(zhí)行慣性等諸多現(xiàn)實問題使普職協(xié)調發(fā)展實踐走向仍在重重迷霧之中。

2.1 認同危機：重要卻不受歡迎的認知偏差

中等職業(yè)教育發(fā)展的重要性不言而喻，體現(xiàn)了因材施教的教育理念，解決了就業(yè)結構性矛盾等，這些價值隨著頂層設計、高位推動和底層實踐已經(jīng)越來越深入社會公眾的認知，但是舊版《職業(yè)教育法》中“實施以初中后為重點的不同階段的教育分流”以及長期執(zhí)行的“唯分數(shù)”分流方法，都暗含著淘汰制意蘊的“分流”導向：普通教育是中考角逐中高分獲勝者的前往之地，而職業(yè)教育則成為失敗者別無選擇的歸宿，造成社會公眾即便理解職業(yè)教育價值但依然視其為“次等教育”的“雙標”態(tài)度，致使職業(yè)教育實際上無法真正成為與普通教育同等的公眾教育選項。新職教法強調了職業(yè)教育是和普通教育同屬我國教育體系重要構成，有著“同等重要”地位的“類型教育”，跨越式推動職業(yè)教育從“層次教育”轉向“類型教育”，但要消除長期、頑固存在的社會認同危機是無法一蹴而就的[4]，既要從外部教育體系評價角度打破“強篩選”帶來的“優(yōu)劣之分”，也要從職業(yè)教育內部改革形塑特色和自信。

2.2 實踐困境：區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調機制尚未完善

要實現(xiàn)普通教育和職業(yè)教育在學生規(guī)模、生源結構、教育質量及相互關系上的和諧發(fā)展，就極為必要建立一個完善的普職統(tǒng)籌協(xié)調機制。但是，由于當下省域普職比標準、區(qū)域協(xié)調執(zhí)行機制等建設仍處在摸索進程中。一是省域之間普職比大體相當差異化的標準依據(jù)，普職科學分流的執(zhí)行效力受多方干擾。普職教育的協(xié)調發(fā)展需要結合不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、文化進步、人口變化等要素規(guī)劃協(xié)調適配的普職結構，標準的缺失導致科學普職比依據(jù)的設置仍處于探索階段。二是區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調的體系尚未真正建立，影響了普職關系在教育實踐中的協(xié)調。普職協(xié)調發(fā)展離不開高中階段教育的辦學形態(tài)、結構調整、多方合作、統(tǒng)籌安排等一系列現(xiàn)實因素，完善的統(tǒng)籌機制是協(xié)調這些要素的基礎，但由于與頂層設計統(tǒng)籌適配的具體推進機制仍未完善，導致區(qū)域動態(tài)協(xié)調的實踐缺乏指導和示范；同時，職業(yè)教育與其他類型教育間橫向融合、縱向溝通在實際操作中有諸多不易，例如成果互認與轉換機制未有效建立，實現(xiàn)普職協(xié)調發(fā)展的必要工具載體都還處在探索階段[5]。

2.3 執(zhí)行慣性：分流策略與情境需求的脫嵌

路徑依賴是美國經(jīng)濟學家道格拉斯·諾斯發(fā)展起來的新制度經(jīng)濟學的一個重要理論，強調的是“人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[6]。機制的自我強化和認知的有限理性是產(chǎn)生路徑依賴的兩個根本原因，“人們習慣于選擇自己熟悉的路徑進行制度變遷，任何人都無法超越時代的局限，這樣的選擇通常成本較低”[7]。從1985 年“普職分流”政策啟動至今，社會各界圍繞為何分流、何時分流、如何分流等問題進行了將近四十年的研究分析和實踐探索，雖然普職分流的表述經(jīng)歷了幾次變換，但“一刀切、簡單化”的傳統(tǒng)剛性分流策略易于操作，在執(zhí)行慣性的影響下“輕車熟路”的模式容易脫離政策情境和發(fā)展需要，加之受到教育總體布局的體量制約和多方利益攸關方的彼此牽制，政策執(zhí)行的改變難以觸及根本、扭轉全局，也這決定了普職協(xié)調發(fā)展政策必將面臨諸多系統(tǒng)性的實質問題[8]。要推動分流方式跳出執(zhí)行慣性的循環(huán)，國家宏觀調控是根本基礎，同時通過補齊制度短板完善和調適政策執(zhí)行過程中的新問題。

3 圖景如何勾勒：普職協(xié)調發(fā)展的政策要素優(yōu)化

職業(yè)教育大發(fā)展、大改革、質量大提升的時代背景下，從“分流”到“協(xié)調發(fā)展”更富彈性的策略符合人才多元化發(fā)展的需求，圍繞制約職普協(xié)調發(fā)展政策執(zhí)行存在多重阻礙，要緊扣新職教法，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，縮短職普之間的社會認同差距，融合多維目標暢通普職縱橫融通機制，協(xié)調多主體的利益追求推動政策實施，職業(yè)教育類型特色發(fā)展將會彰顯，普職協(xié)調發(fā)展指日可待，“人人皆可成才、人人盡展其才”的普職教育圖景定會逐漸顯現(xiàn)。

3.1 改善政策執(zhí)行環(huán)境，以形塑特色增進社會認同

詹姆斯·安德森認為政策的界線不明朗、規(guī)定不清晰或者政策間的沖突等結構性缺陷是影響政策實施的重要因素[9]。其中政策與環(huán)境的相互掣肘是干擾政策有效執(zhí)行的重大背景因素，政策科學鼻祖拉斯韋爾強調政策過程要受到社會的作用，社會過程既構成政策過程的情景，同時也與政策過程雙向互動、互為影響[10]。普職協(xié)調發(fā)展的政策環(huán)境既包含教育內部的辦學形態(tài)、課程教學、師資隊伍等，也包含社會認知、上位法規(guī)、招考方式等其他政策供給等外部環(huán)境。優(yōu)化普職協(xié)調發(fā)展的政策執(zhí)行環(huán)境，增進社會對職業(yè)教育公眾認同，關鍵在于形塑職業(yè)教育體系的特色與優(yōu)勢，一方面要順應內部環(huán)境需求，從頂層設計的宏觀指揮到基層差別化實施方案的“分散決策”要順應職業(yè)教育的實際情況，通過多輪遞進式的改革試點逐步發(fā)現(xiàn)、解決政策和內部環(huán)境的矛盾沖突[11]，例如實施因地制宜的“柔性分流”打破“教育內卷化”，立足本土的同時借鑒、強化國際社會綜合高中多類型分流方式等，職業(yè)教育本身要“爭氣”，積極提升質量，創(chuàng)新形塑特色，而非模仿、趨從普通教育的模式；另一方面要改善外部環(huán)境，新職教法明確從法律層面強調職業(yè)教育是“類型教育”且與普通教育同等重要，試圖引導社會從觀念上打破對普職教育的層次區(qū)分，尊重學生的興趣愛好和未來選擇，但改革教育資源分配制度、中考遴選制度、優(yōu)化“職教高考”制度、消除學歷壁壘、緩解“分流焦慮”才是真正破解“普職不等值”關鍵環(huán)節(jié)，人才培養(yǎng)方案要更加切中學生個體和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求命脈，教育教學中要更加突出實踐技能培養(yǎng)以提升受教育者的滿足感、獲得感，發(fā)展評價中設定更加動態(tài)、多元的評價目標，更加積極、及時回應公眾對提升職業(yè)教育質量的訴求和疑惑，此外職業(yè)教育者要抱持“人人皆可成才”的教育堅守，多措并舉才能摘掉對職業(yè)教育的“有色眼鏡”。

3.2 優(yōu)化政策工具配置，以協(xié)同發(fā)力擴大執(zhí)行效益

政策目標設定、工具選擇及其匹配程度都會影響政策執(zhí)行的有效性，只有政策工具與政策環(huán)境相適應并協(xié)同服務于明確、統(tǒng)一目標時，政策工具才能發(fā)揮最大效益。政策工具理論研究中有很多典型代表，其中，具有代表性的麥克唐納和埃爾莫爾基于政策工具的價值取向將政策工具分為命令、激勵、能力建設、系統(tǒng)變革以及勸告[12]。在構建我國普職協(xié)調發(fā)展政策時，需要科學錨定政策目標，選擇與之相匹配的政策工具并進行組合優(yōu)化，才能實現(xiàn)普職協(xié)調的總目標。第一，命令型工具有利于提高效率。例如在實現(xiàn)“普職比大體相當”的政策目標時，生均撥款是影響辦學質量的重要因素，根據(jù)發(fā)展實際規(guī)定各級公辦中職學校年生均撥款不低于規(guī)定標準，針對企業(yè)責任不明確等問題強調產(chǎn)教融合型企業(yè)必須深度參與職業(yè)教育等命令型工具能有效保障普職融通的落實；第二，激勵型工具用以調動參與者的積極性。例如采用在政策中具體明確對企業(yè)參與產(chǎn)教融合的“土地+財政+稅收”的優(yōu)惠政策等激勵方式，調動企業(yè)參與到職業(yè)教育改革發(fā)展中；第三，能力建設型工具有助于實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展的長期性和效益的長遠性。例如在技能型社會建設的背景下，推動中等職業(yè)教育通過提供社會培訓實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)工人的技能匹配等；第四，系統(tǒng)變革型在政策目標實現(xiàn)過程中發(fā)揮調整、分配和重組的作用。例如通過協(xié)調、處理教育行政部門、學校、社會和企業(yè)等利益主體的關系將不同角色納入普職融通的過程中，明確政策制定主體、行政管理主體、理論研究主體、實踐工作主體等在推動普職協(xié)調發(fā)展中的貢獻維度，微觀層面需要打通招生方式、學歷提升、學分互認等具體措施的協(xié)調；第五，象征勸告型可以深化價值理念的認同。例如通過鼓勵號召、輿論宣傳以及創(chuàng)設環(huán)境等提振職業(yè)教育發(fā)展信心，通過制定標準引導教師加強專業(yè)實踐能力培養(yǎng)成長為“雙師型”。在推進普職協(xié)調發(fā)展的政策工具配置中，每種政策工具都不可或缺，且需根據(jù)實用范圍和實際需要均衡使用、協(xié)同發(fā)力，從而穩(wěn)步推進普職協(xié)調發(fā)展的進程。

3.3 保障政策主體利益，以平衡規(guī)制保持參與活力

政策改革通常是對利益的重新調整，從利益相關者的角度看，職普協(xié)調發(fā)展政策應是普惠型而非損益型，不同主體的立場能夠為普職協(xié)調發(fā)展提供方向，政策實施效果最終體現(xiàn)在利益相關者利益的滿足和協(xié)調。因此，明確利益主體的構成，平衡和規(guī)制各自的行動選擇和利益追求，是確保職普協(xié)調發(fā)展政策安排目標實現(xiàn)的關鍵。普職協(xié)調發(fā)展的政策主體包含決策主體——中央和省級教育行政部門、執(zhí)行主體——縣級教育行政部門、實施主體——基層學校、學習主體——學生、市場主體——行業(yè)企業(yè)。普職協(xié)調發(fā)展的政策不僅需要尋求個體利益和社會利益的平衡，同時不能忽視對各自利益獲取的規(guī)制：中央和省級教育行政部門作為決策主體著眼于國家、區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的整體利益，因此普職協(xié)調發(fā)展的宏觀目標是促進社會經(jīng)濟發(fā)展；縣級教育行政部門從地區(qū)教育質量提升（以升學率為代表）、部門以及權力決策者利益出發(fā)配置資源、判斷選擇，因此經(jīng)費撥款、自主權釋放是有效提升地方積極性的重要舉措；學校追求提高升學率和知名度從而謀求教育主管部門資源支持和更高質量的生源，為學校特色創(chuàng)新、隊伍優(yōu)化、質量提升提供支撐；學生和家長是普職協(xié)調發(fā)展政策遠端的作用對象和利益主體，他們利益追求的核心是通過選擇合適的教育實現(xiàn)學生個體發(fā)展[13]，要建立暢通、有效的反饋機制才能不斷論證、修正政策目標；行業(yè)、企業(yè)作為政策間接獲益者，受益于教育開發(fā)人力資本時，要主動參與校企合作、產(chǎn)教融合，為普職協(xié)調發(fā)展提供行業(yè)發(fā)展、人才需求新動向。不同主體之間的利益并非獨立而是螺旋交互影響著，充分尊重和回應每一個利益主體的訴求能夠激發(fā)參與活力，同時平衡和規(guī)制各方利益的范圍才能為普職協(xié)調發(fā)展提供持久發(fā)展的空間。

4 結語

普職協(xié)調發(fā)展的藍圖落地首先需要借助宏觀政策的推動，深挖職業(yè)教育“社會認可度低”“分流焦慮”等問題難題產(chǎn)生的根源；其次離不開完善的升學、評價等有效的中觀機制消除認知偏見和學歷、就業(yè)壁壘，為普職協(xié)調的執(zhí)行提供基礎支撐；此外，微觀層面普職協(xié)調發(fā)展無法回避各政策主體利益的考量與協(xié)調，但“以生為本”應是教育的初衷和歸宿，教育權力的裁量自始至終都要考量受教育者利益且以此為核心。。