孟 璐

黨的二十大報告強調(diào)，“堅持走中國特色社會主義法治道路”，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《黨建》2022 年第11 期。反恐怖法律體系的建設(shè)要不斷回應(yīng)恐怖主義犯罪形勢的變化，不可能畢其功于一役。刑事政策既是觀察的科學(xué)，又是反犯罪斗爭的方法策略。從刑事政策的視角考察我國反恐怖法律體系，有利于為反恐怖工作提供智識上的支持和操作思路上的指引，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、內(nèi)在契合：反恐怖法律體系與反恐刑事政策的關(guān)系

恐怖主義是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的重要威脅，依法反恐是現(xiàn)代法治國家的必然要求。我國高度重視反恐怖法律體系建設(shè)，目前，已經(jīng)形成以《中華人民共和國反恐怖主義法》為核心，涵蓋《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等基本法律，《中華人民共和國宗教事務(wù)條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章以及相關(guān)地方性立法的多層次法律體系。刑事政策被譽為“立法國家的智慧”和“組織犯罪斗爭的藝術(shù)或戰(zhàn)略”。②[法]米海依爾·戴爾瑪斯-馬蒂：《刑事政策的主要體系》，盧建平譯，法律出版社2000 年版，第1 頁。隨著恐怖主義威脅和社會形勢的變化，我國反恐怖斗爭的戰(zhàn)略方針和具體措施逐步完善，反恐刑事政策走向系統(tǒng)化。考察我國現(xiàn)有反恐刑事政策的內(nèi)容，主要包括堅決反對一切形式的恐怖主義，反對雙重標準，不與宗教、民族掛鉤的立場和態(tài)度，以及法治反恐、標本兼治、專群結(jié)合、主動防控、國際合作等原則。①孟璐：《我國反恐刑事政策的實踐創(chuàng)新及發(fā)展展望》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2022 年第4 期。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，反恐法治化建設(shè)離不開刑事政策的方向指引，二者具有一定的內(nèi)在契合性。

（一）刑事立法積極主動，凸顯嚴厲打擊恐怖主義的基本立場

反對一切形式的恐怖主義，嚴厲打擊恐怖主義是我國反恐怖的基本態(tài)度和立場，是我國反恐刑事政策體系的重要組成部分。在我國反恐怖法律體系構(gòu)建中，這一立場貫穿始終。中華人民共和國成立后，相當長一段時間內(nèi)，我國沒有針對恐怖主義的法律規(guī)定。20 世紀90 年代，我國暴恐活動頻發(fā)，1997 年刑法中首次出現(xiàn)組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動組織罪這一涉恐專有罪名。雖然同時期在《中華人民共和國戒嚴法》《中華人民共和國外國人入境出境管理法》等行政立法中也出現(xiàn)了對恐怖主義的安全防范、應(yīng)急處置等規(guī)定。但，這一時期的行政立法大多具有象征意義，沒有具體針對“恐怖主義活動”的具體應(yīng)對方案。隨后的行政立法也呈現(xiàn)點狀分散的格局，難以形成治理恐怖主義的合力。相對的，我國反恐刑法經(jīng)過多次修改，涉恐犯罪刑事法律規(guī)范逐步完善，法益保護的刑法功能得到重視。從罪名設(shè)置來看，涉恐犯罪的犯罪圈不斷擴大。在刑罰的設(shè)置上，相較于普通刑事犯罪，恐怖活動犯罪的法定刑配置較高，刑罰相對嚴厲。反恐刑法無論是從犯罪圈的設(shè)定還是法定刑的調(diào)整，均體現(xiàn)出從嚴的政策思想。同時，在刑事訴訟程序中，對涉及恐怖活動犯罪的犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利進行了特殊的限制。反恐刑事立法表現(xiàn)出刑法積極參與恐怖主義治理的立場，與我國從嚴打擊恐怖主義的刑事政策遙相呼應(yīng)。

（二）國際國內(nèi)立法并重，貫徹國際合作的原則

反恐是世界各國面臨的共同問題，國際合作是有效治理恐怖主義的路徑，也是我國反恐刑事政策的基本原則之一。2006 年9 月8 日，第六十屆聯(lián)合國大會上193 個會員國一致通過了《聯(lián)合國全球反恐怖戰(zhàn)略》（60/288）決議，我國支持全面落實該戰(zhàn)略。作為恐怖主義的受害國，我國以人類命運共同體的理念，號召國際社會在聯(lián)合國的主導(dǎo)下開展恐怖主義的全球治理。2016 年聯(lián)合國秘書長提出《防止暴力極端主義行動計劃》，呼吁系統(tǒng)性預(yù)防措施，在基本反恐怖措施之外，還包括消除激進化潛在條件的措施。聯(lián)合國大會在關(guān)于“聯(lián)合國全球反恐怖戰(zhàn)略”第五和第六次兩年期審查的A/RES/70/291和A/RES/72/284 號決議中，鼓勵會員國考慮執(zhí)行行動計劃相關(guān)建議，并制定自己的國家和區(qū)域行動計劃。在區(qū)域合作方面，比較有代表性的是上海合作組織框架內(nèi)的相關(guān)反恐怖法律文件。反恐合作的政策精神也深入到相關(guān)領(lǐng)域的立法，比如在網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的應(yīng)對中，我國的國家安全法和網(wǎng)絡(luò)安全法的相關(guān)規(guī)定均表達出積極開展國際合作的態(tài)度和立場。2017 年3 月1 日我國發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》，對開展網(wǎng)絡(luò)反恐怖合作提供了更具有操作性的指引。

（三）極端主義一并關(guān)注，落實源頭治理的刑事政策目的

標本兼治是我國反恐刑事政策的目的，也是衡量犯罪治理有效性的重要指征。極端主義是以歪曲的宗教教義或以其他方式表現(xiàn)或者實施的煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等主張和行為，是恐怖主義的思想基礎(chǔ)?？植乐髁x的危害是直接、現(xiàn)實的，極端主義的威脅則是間接隱晦、潛移默化的。相比暴恐活動造成的人員傷亡和經(jīng)濟損失，極端主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的危害更甚，尤其是宗教極端主義在價值觀念上指向國家主權(quán)，挑戰(zhàn)國家領(lǐng)土完整，將對國家安全產(chǎn)生持久、深遠的影響。因此，在反對、打擊暴力恐怖活動的同時，更要重視對極端主義的治理。在我國，恐怖主義勢力長期與宗教極端勢力和民族分裂勢力勾連，形成你中有我，我中有你的混沌格局，嚴重危及我國國家安全。去極端化也被譽為治理恐怖主義的治本之策。2017 年修訂的《宗教事務(wù)條例》和《中華人民共和國刑法修正案（九）》中都有涉及極端主義的規(guī)定。多年來，新疆維吾爾自治區(qū)一直在探索去極端化工作，形成了富有成效的工作機制，并以地方立法的形式進行固化。2014 年底，新疆維吾爾自治區(qū)出臺的《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》；2017 年3 月，新疆維吾爾自治區(qū)出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》。

（四）多個領(lǐng)域協(xié)同立法，體現(xiàn)綜合施策的刑事政策手段

“綜合施策”這一理念對我國反恐怖法律體系構(gòu)建，產(chǎn)生了重要影響。數(shù)十年的反恐怖實踐證明，恐怖主義不只是一種對目標政府的不滿，也是一種對現(xiàn)代性的不滿。①[美]詹姆斯·克里斯：《社會控制》，納雪沙譯，電子工業(yè)出版社2012 年版，第162 頁?？植乐髁x是一種極端嚴重的社會問題，不僅涉及社會環(huán)境的變化等客觀因素，還與人的精神等主觀意識直接相關(guān)。因此反恐怖立法必須從社會發(fā)展的宏觀背景出發(fā)，考量滋生恐怖主義的特定條件。諸多行業(yè)、領(lǐng)域的行政立法均將“反恐怖”納入調(diào)控范圍，有學(xué)者統(tǒng)計反恐怖行政法律為47 部，涉恐行政法文件數(shù)量占全部現(xiàn)行法律文件總數(shù)的80%。②師維：《我國反恐怖行政法基本問題研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2020 年版，第196 頁。既有國家安全法、治安管理處罰法、外國人入境出境管理法、戒嚴法等涉恐安全防范、現(xiàn)場處置、危險物品管理、出入境管理的法律規(guī)定，也有涉及特定領(lǐng)域的反洗錢法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法律規(guī)范。在宗教事務(wù)管理方面，我國一直堅持宗教治理法治化的方向，不斷強化依法管理宗教事務(wù)的理念。多個領(lǐng)域的協(xié)同立法，涵蓋社會生活的不同方面，能夠有效預(yù)防恐怖活動的產(chǎn)生。

二、問題檢視：刑事政策視域下反恐怖法律體系的不足

（一）先發(fā)制敵、保持主動在刑事立法中過分解讀

先發(fā)制敵、保持主動是我國反恐怖工作的經(jīng)驗總結(jié)，也是我國反恐刑事政策的重要內(nèi)容。在打早打小打苗頭，下先手棋、打主動仗的工作部署下，我國反恐怖工作成效明顯。縱觀我國刑法幾次重要修正，圍繞恐怖主義犯罪化的評價，總體呈現(xiàn)法益保護從實行行為到預(yù)備行為不斷延伸，從實害結(jié)果向潛在危險不斷前移的趨勢?！缎谭ㄐ拚福ň牛分袑①Y助恐怖活動罪修改為幫助恐怖活動罪，使得共同犯罪中的幫助行為獨立成罪，幫助行為正犯化；增設(shè)準備實施恐怖活動罪，使得預(yù)備行為實行化。刑法介入的時間節(jié)點提前，直接沖擊傳統(tǒng)刑法的理論基礎(chǔ)。這樣，就會產(chǎn)生“準備實施”這一預(yù)備行為是否還存在預(yù)備形態(tài)的疑慮，即“預(yù)備的預(yù)備”邏輯上的推演如何化解的問題。此外，“非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪”“強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標志罪”等抽象危險犯的設(shè)立，是在我國現(xiàn)行刑法采取“行為+情節(jié)或者后果”的個罪規(guī)定模式之下將有關(guān)抽象危險犯論發(fā)揮到極致的表現(xiàn)。③黎宏：《〈刑法修正案（九）〉中有關(guān)恐怖主義、極端主義犯罪的刑事立法——從如何限縮抽象危險犯的成立范圍的立場出發(fā)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2015 年第6 期。法益概念與內(nèi)涵的稀薄化，將瓦解法益本身的限制立法功能和人權(quán)保障功能，引發(fā)刑事立法合理性、正當性的疑問，對反恐刑事立法的科學(xué)性產(chǎn)生不良影響。先發(fā)制敵、保持主動的刑事政策定位在于不斷完善安全防范措施，提高反恐怖主義斗爭的能力和技術(shù)。刑法作用對象為已然之罪，先發(fā)制敵、保持主動的內(nèi)涵如果在此領(lǐng)域過分解讀，將會導(dǎo)致刑法懲罰功能的過分張揚，這不僅影響刑事立法的合理性、正當性，而且也不利于恐怖主義犯罪的治理。

（二）懲罰犯罪與保障人權(quán)的法治化發(fā)展不均衡

程序法是法律體系的重要組成部分，也是衡量一國法治化建設(shè)水平和人權(quán)保障力度的重要指標。相比恐怖主義犯罪防控的實體法規(guī)制，我國反恐怖程序法建設(shè)明顯不足。一是我國反恐怖主義法中的程序性條款多為授權(quán)性、原則性規(guī)定，只能提供方向性指引。反恐怖主義法列舉了偵查機關(guān)進行反恐怖調(diào)查的具體職權(quán)、措施，并對技術(shù)偵查、證據(jù)使用、查封、扣押凍結(jié)等強制措施的適用進行了一定規(guī)制。但對于技術(shù)偵查、查封、扣押、凍結(jié)等強制措施的具體適用，仍然需要明確、具體的程序規(guī)范確認。此外，反恐怖主義法中規(guī)定反恐怖認定中公民權(quán)益的救濟以行政復(fù)核為最終裁決，沒有司法審查的程序控制，也會帶來認定機關(guān)自由裁量權(quán)較大的疑慮。二是恐怖主義犯罪中被害人的權(quán)益保護沒有引起足夠的重視。對恐怖主義犯罪被害人的權(quán)益保護不足，突出體現(xiàn)在財產(chǎn)性權(quán)利救濟不足；訴訟權(quán)利得不到保障。反恐怖主義法中規(guī)定了有關(guān)部門和單位在恐怖事件發(fā)生后可以采取的應(yīng)對處置措施，明確組織營救和救助受害人員，妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施。但是，對救助的具體程序，能夠得到的生活保障，以及提供心理、醫(yī)療援助的具體方式，法律并未進一步明確。根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，恐怖主義事件不屬于國家賠償?shù)姆秶?。鑒于恐怖主義犯罪的特殊性，恐怖活動的實施者自身經(jīng)濟能力有限，難以承受人數(shù)眾多的被害人賠償，況且在宗教極端思想的洗禮下，相當多的施暴者會選擇自殺式恐怖襲擊，民事賠償通常難以實現(xiàn)。實踐中各地經(jīng)濟救助標準不統(tǒng)一，賠償名目、資金來源多種多樣。①黃彬、賈宇：《恐怖主義犯罪被害人保護體系研究——國際借鑒與本土路徑》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017 年第2 期。在訴訟程序中，被害人的訴訟權(quán)利保障不力突出表現(xiàn)在知情權(quán)和表達意見權(quán)的不足。由于恐怖主義犯罪案件受害人眾多，立法對被害人的知情權(quán)規(guī)定又過于抽象，因此，被害人對于案件進展、性質(zhì)以及控方主張等情況知之甚少。知情權(quán)缺失會嚴重影響當事人的意見表達權(quán)。如果被害人不能充分參與案件的訴訟進程，那么，相關(guān)權(quán)利就很難得到充分保障，會導(dǎo)致其對訴訟結(jié)果的不認同，難以實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

（三）系統(tǒng)治理的法治化觀念不強

系統(tǒng)論的主要原則由整體性、有序性和穩(wěn)定性組成。②駱孟炎：《用系統(tǒng)論方法把握法治理念》，《當代法學(xué)》2000 年第2 期。按照整體性、有序性的要求，反恐怖法律體系一方面要求各組成要素完整，另一方面也需要各要素之間協(xié)調(diào)配合。目前，反恐怖刑事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范內(nèi)部，以及兩者之間的銜接都存在一定的問題。

1.反恐怖刑事法律規(guī)范內(nèi)部自洽性不足。一方面，核心概念界定模糊。如反恐刑法多次使用了“恐怖主義”“極端主義”“恐怖活動組織”等概念，但并未對這些概念作出定義性或列舉性規(guī)定。另一方面，涉恐犯罪客體定位不統(tǒng)一，類型化規(guī)制不足。目前，涉恐罪名并未進行集中性規(guī)定，而是分屬于不同的章節(jié)，使得對恐怖活動犯罪的同類客體缺乏一致性認同③王利賓：《反恐怖犯罪刑事法完善研究——兼論反恐怖系統(tǒng)化立法》，《政治與法律》2014 年第10 期。，其后果是造成理論上的混亂和司法認定上的分歧。

2.反恐怖行政立法體系尚需要內(nèi)部優(yōu)化調(diào)整。目前，在國家層面，一個以反恐怖主義法為統(tǒng)領(lǐng)，以47部涉恐法律、99部涉恐行政法規(guī)和若干部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件為載體的反恐怖主義行政法律體系已初步成型，基本滿足依法反恐怖的現(xiàn)實需要。④師維：《中國反恐怖主義法研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2016 年版，第203 頁。但是，反恐怖行政立法體系也還面臨法秩序內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題。比如反恐怖主義法立法總體較為原則與籠統(tǒng)，呈現(xiàn)出政治與法律融合、執(zhí)法主體多元、實體與程序結(jié)合、刑事與行政相連，執(zhí)法與管理相通等復(fù)雜特征，關(guān)于安全防范、情報信息等預(yù)防性措施的規(guī)定較為抽象，缺乏可操作性。⑤張凌、劉瑞榕：《立體化社會治安防控體系建設(shè)—中國犯罪學(xué)學(xué)會年會論文集》，中國檢察出版社2016 年版，第322頁。因此，需要更加具體的可操作性的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方立法作為支撐。

3.相關(guān)法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)性不足。一是法律概念的銜接。涉及恐怖主義的概念如“恐怖活動”“恐怖活動犯罪”“恐怖主義犯罪”在不同的部門法中出現(xiàn)，但其內(nèi)涵和外延并未統(tǒng)一，勢必會引發(fā)法律體系的概念銜接問題。二是反恐怖措施之間的銜接。按照我國反恐怖主義法規(guī)定，對于恐怖活動組織和人員認定存在行政認定和司法認定兩種模式。行政認定由國家反恐怖主義工作機關(guān)進行確認該組織和人員是否具有恐怖主義的性質(zhì)。司法認定是由人民法院在審判過程中，依照我國現(xiàn)行法律對恐怖活動組織和人員進行的確認。行政認定可以最大限度發(fā)揮行政機關(guān)覆蓋面廣、靈活性高的優(yōu)勢，有利于提高認定的效率。司法認定則是秉承刑事司法公正的基因，通過對事實與規(guī)范的確認，能夠切實保障訴訟參與人的權(quán)利?！半p軌制”的認定模式契合反恐怖工作的復(fù)雜性，但也有可能出現(xiàn)一定的沖突和矛盾。二者的關(guān)系如何，需要進一步明確。三是法律責任之間的銜接。反恐怖行政立法與反恐怖刑事立法在銜接上存在較大問題，對涉恐的違法行為與犯罪行為界限模糊。①趙秉志、牛忠志：《〈反恐怖主義法〉與反恐怖刑法銜接不足之探討》，《法學(xué)雜志》2017 年第2 期。反恐怖刑法規(guī)定與反恐怖行政法規(guī)定出現(xiàn)多處重合，如何判斷準確認定行為性質(zhì)？違法行為人的過錯與犯罪構(gòu)成中的罪過是什么關(guān)系？這些問題都有待于進一步探討。

三、路徑規(guī)劃：刑事政策視域下反恐怖法律體系的完善

反恐怖法律體系的完善，應(yīng)當進一步加強刑事政策的方向指引，整體謀劃、科學(xué)布局，實現(xiàn)法治功能的充分釋放。

（一）轉(zhuǎn)變理念，推進程序立法，強化人權(quán)保障

一方面，加強反恐怖程序立法。普通訴訟程序中立案、偵查的規(guī)制不具有預(yù)防恐怖主義犯罪的靈活性，很可能導(dǎo)致貽誤戰(zhàn)機。在現(xiàn)有立法中賦予偵查機關(guān)一定的靈活性，但同時也應(yīng)加強相應(yīng)的司法控制。因為技術(shù)偵查、恐怖組織和人員的認定，查封、扣押、凍結(jié)等措施的適用，極易侵犯公民權(quán)利?？梢钥紤]引入司法審查機制，對其正當性和合法性進一步審查。另一方面，加強對被害人的權(quán)益保護。任何人都可能在一定條件下成為犯罪行為的被害人，對被害人權(quán)利保障的程度是衡量一國法律公正、文明、進步的重要指標。多年來，我國一直在推進刑事被害人救助的立法工作。但從實施情況看，各地對救助的條件、標準、程序等的規(guī)定各異，救助工作缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性?？植乐髁x犯罪案件中被害人與犯罪人通常無利害關(guān)系；且被害人廣泛而不特定，一般數(shù)量較多。在我國刑事被害人救助尚缺乏統(tǒng)一立法規(guī)制的當下，可以考慮引入國家補償制度。在立法上明確救助資金的來源、救助對象范圍以及救助的具體程序。關(guān)于被害人訴訟權(quán)利的保障，鑒于恐怖主義犯罪被害人眾多，用傳統(tǒng)的方式難以保證被害人的知情權(quán)，應(yīng)當拓展被害人獲取訴訟信息的途徑和方式，如采用公告方式，對滿足條件的被害人限期申報，可最大限度地將被害人納入訴訟進程。在傳播渠道上可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)，設(shè)立專門網(wǎng)站進行信息登記。在法院庭審中，可以參考代表人制度，由被害人推舉代表參與庭審，并就案件具體情況、賠償請求和被告人定罪量刑等情況發(fā)表意見。同時，被害人與公訴機關(guān)之間可就案件進行充分溝通，彌合彼此的分歧。

（二）明確概念，強化實施，重視反恐怖主義地方立法

法律必須明確，因為這意味著依據(jù)法律對所發(fā)生的政府強制力的制約是明確的。②[日]]川島武宜：《現(xiàn)代化與法》，王志安等譯，中國政法大學(xué)出版社2004 年版，第150 頁。在刑事立法和行政立法中出現(xiàn)的涉恐概念應(yīng)當做到明確，協(xié)調(diào)一致。我國反恐怖主義法對“恐怖活動”的列舉是建立在“恐怖主義”概念的界定之上的，將具有恐怖主義性質(zhì)的活動認定為恐怖活動，那么在刑事立法中應(yīng)當明確這種邏輯是否適用。再比如反恐怖主義法中對“極端主義”并未采取“恐怖主義”的界定方法，只是隱含性描繪出大致輪廓，則會引發(fā)刑法意義上的“極端主義犯罪”應(yīng)當如何界定的問題。立法機關(guān)應(yīng)當對專有概念進行清晰界定，特別是厘清類似概念、關(guān)聯(lián)概念之間的關(guān)系，保持反恐怖法律體系概念的協(xié)調(diào)一致。同時，出臺配套規(guī)范，強化反恐怖行政法律實施。一是出臺反恐怖主義法實施條例。反恐怖工作事關(guān)多個部門，牽扯到跨部門之間的協(xié)作分工和職責權(quán)限，可能存在一定的利益沖突，不是某個領(lǐng)域、行業(yè)的行政法規(guī)和部門規(guī)章所能涵括。對于反恐怖工作中涉及的具體問題，如反恐怖主體責任的劃分，機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和保障，違法責任的追究，公民權(quán)利的救濟和保障，還有賴于國家層面出臺統(tǒng)一的反恐怖主義法實施條例。二是推動地方出臺反恐怖主義法實施辦法。作為反恐法律體系組成部分之一的反恐地方立法，其所承載的某些功能是國家立法不具備的，也是其他配套法律規(guī)定所不能替代的。③羅海敏：《論我國反恐法律體系的整體完善——從新疆、浙江等四地〈反恐怖主義法〉實施辦法展開分析》，《政治與法律》2022 年第5 期。目前，新疆、福建、四川、浙江、上海、湖南等地已出臺實施反恐怖主義法具體辦法。需要指出的是，反恐怖主義地方立法中應(yīng)當注意嚴格遵守地方立法權(quán)限，在內(nèi)容上不得與上位法相抵觸。按照《中華人民共和國立法法》第82 條的規(guī)定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，地方可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定。反恐怖主義地方立法的目的應(yīng)當是確保反恐怖主義法在本行政區(qū)域內(nèi)的有效貫徹實施，因而在內(nèi)容上應(yīng)更傾向于法律條文的細化，使之更具有可操作性。反恐怖主義法已有明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。三是加強行政立法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國家層面，可以考慮國家反恐怖辦會同國務(wù)院法制部門起草、制定國家反恐怖行政立法規(guī)劃；地方層面，可以考慮省市反恐怖辦會同地方人大、政府法制部門共同起草制定地方反恐怖立法規(guī)劃。

（三）優(yōu)化體系，加強銜接，發(fā)揮法治反恐的合力

綜合施策是我國反恐刑事政策的基本原則之一，它意味著恐怖主義治理中多種調(diào)控方式的組合運用。就法律層面而言，涵蓋發(fā)揮反恐怖主義職能的所有法律規(guī)范。不同性質(zhì)的法律規(guī)范之間容易存在調(diào)整領(lǐng)域、方法的重疊、沖突或漏洞，因此應(yīng)當特別注重部門法之間的銜接。比如恐怖活動組織和人員行政認定和司法認定兩種認定模式，為避免可能出現(xiàn)的沖突，立法上應(yīng)當進一步明確行政機關(guān)和司法機關(guān)的職責分工。對于行政認定的結(jié)果能否在司法過程中直接適用，是否會帶來財產(chǎn)凍結(jié)等效果，以及兩種認定發(fā)生沖突時如何處理，這些問題都需要在立法上進行明確。再如，涉恐行為違法與犯罪的法律責任銜接問題。實質(zhì)上涉及違法行為和犯罪行為的界分。對于違法與犯罪，存在“質(zhì)的區(qū)別說”“量的區(qū)別說”“質(zhì)量區(qū)別說”等不同學(xué)說。①黃明儒：《行政犯比較研究——以行政犯的立法與性質(zhì)為視角》，法律出版社2004 年版，第138 頁。從反恐怖主義法和刑法對行為的設(shè)定上看，“出行入刑”應(yīng)該達到違法情節(jié)嚴重的程度，否則，即為行政違法。行政法與刑法在整個法律體系中的功能定位、價值取向不同，對行為評判的重心亦不相同。在此意義上，刑法作為獨立的法律部門，不能對違反行政法的行為直接進行刑法評價，而應(yīng)當按照刑事法律規(guī)范的具體規(guī)定，結(jié)合刑法目的判斷是否予以刑事制裁。