萬國(guó)威

一、引言:我國(guó)低生育率及其深刻影響

健康的人口結(jié)構(gòu)是大國(guó)興旺繁盛之命脈,亦是我國(guó)在穩(wěn)步建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化過程中必須聚精會(huì)神解決的戰(zhàn)略性問題。對(duì)于中國(guó)這樣的人口大國(guó)而言,一旦人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡,巨大人口規(guī)模所帶來的養(yǎng)老服務(wù)、勞動(dòng)力短缺等特定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及由此衍生的綜合治理成本就會(huì)變得尤為高昂,我國(guó)既有的位于全球產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵地位的人口紅利也會(huì)隨之衰減,其對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化征程所帶來的損失將難以估量。但一個(gè)值得警惕的現(xiàn)實(shí)是,近年來我國(guó)生育率快速下降,并導(dǎo)致我國(guó)2022年的人口規(guī)模出現(xiàn)了六十余年來首度的負(fù)增長(zhǎng)。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),2016年我國(guó)“全面兩孩”政策出爐之后的新生兒數(shù)量曾短暫回升至1786萬,但隨后新生兒數(shù)量卻出現(xiàn)了連年下降,2020年第七次人口普查(簡(jiǎn)稱“七普”)結(jié)果顯示,我國(guó)新生兒數(shù)量已降至1199萬人[1]35,2022年我國(guó)新生兒數(shù)量?jī)H為956萬人[2]。進(jìn)一步觀察2002—2022年的數(shù)據(jù),可以發(fā)現(xiàn),20～39周歲的適齡生育人口占比僅下降23.3%,同時(shí)期人口出生率卻下降了43.1%,其中2002—2017年間我國(guó)人口出生率始終穩(wěn)定在11.9‰～14.6‰,但2018—2020年這一比率卻迅速下降至10.9‰、10.4‰和8.5‰[3],至2022年我國(guó)人口出生率甚至跌至6.8‰[2],生育率降低的現(xiàn)象似乎在短時(shí)間內(nèi)急劇發(fā)酵。國(guó)別間的橫向比較也值得深思,根據(jù)“七普”數(shù)據(jù),我國(guó)2020年育齡女性的總和生育率(total fertility rate,TFR)僅為1.3(1)需要指出的是,我國(guó)總和生育率的統(tǒng)計(jì)測(cè)算一直存在很大的學(xué)理爭(zhēng)議,翟振武、陳衛(wèi)、楊凡、趙夢(mèng)晗等學(xué)者認(rèn)為我國(guó)總和生育率在普查過程中存在漏報(bào)和統(tǒng)計(jì)誤差問題,因此我國(guó)實(shí)際的總和生育率應(yīng)當(dāng)同比普查數(shù)據(jù)明顯偏高。例如,2000年和2010年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局依據(jù)普查數(shù)據(jù)公布的總和生育率分別為1.22和1.18,但部分學(xué)者經(jīng)測(cè)算后認(rèn)為我國(guó)兩年度的總和生育率均在1.5以上?？紤]近年來計(jì)劃生育政策的調(diào)整已經(jīng)極大地降低了“七普”數(shù)據(jù)收集過程中的“瞞報(bào)漏報(bào)”問題,我們采用了官方公布的數(shù)據(jù)。[4],這一數(shù)據(jù)不但明顯低于2.1的人口更替率和1.5的國(guó)際警戒線,而且同比聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)(UNFPA)公布的美國(guó)(1.8)、英國(guó)(1.7)、法國(guó)(1.8)、德國(guó)(1.6)及日本(1.4)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家的總和生育率也要偏低,僅較韓國(guó)(1.1)、新加坡(1.2)和塞浦路斯(1.2)略高[5],甚至有研究表示我國(guó)已經(jīng)位列全球總和生育率最低的10.3%的國(guó)家中[6]。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,一國(guó)長(zhǎng)期的低生育率對(duì)國(guó)計(jì)民生所造成的負(fù)面影響通常是全局的、顯性的和系統(tǒng)性的。從短期效應(yīng)來看,人口出生率的降低會(huì)加劇兒童相關(guān)產(chǎn)業(yè)的困境,從源頭上抑制對(duì)孕產(chǎn)護(hù)理、母嬰保健、玩具圖書、教育游戲和兒童生活用品等產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)能力,降低育兒服務(wù)市場(chǎng)的活力。而從中長(zhǎng)期效應(yīng)來看,人口出生率的持續(xù)降低則會(huì)導(dǎo)致一國(guó)新增勞動(dòng)力匱乏、人力資本短缺和老齡化程度加深,加重養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的賬戶壓力,根本性顛覆老齡照顧形式,降低國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)中國(guó)而言,近十年來15～59歲的主要?jiǎng)趧?dòng)力占比已經(jīng)下降了6.8個(gè)百分點(diǎn),60歲以上人口占比則上升了5.4個(gè)百分點(diǎn)[7],生育率的低迷可能會(huì)促使中國(guó)未來二十年內(nèi)主要?jiǎng)趧?dòng)力供應(yīng)持續(xù)惡化并加劇深度老齡化的負(fù)面影響。當(dāng)然客觀上看,低生育率現(xiàn)象也是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段后所面臨的共同問題,它甚至具有“轉(zhuǎn)危為機(jī)”的可能性:一方面,低生育率可能會(huì)促使國(guó)民穩(wěn)步提升兒童養(yǎng)育質(zhì)量,這在一定程度上能夠通過綜合人力資本的提升來彌補(bǔ)勞動(dòng)力數(shù)量的短缺;另一方面,低生育率也容易引起國(guó)家重新審視自身的福利責(zé)任,提高“兒童投資型國(guó)家”的建設(shè)動(dòng)力,加大對(duì)兒童福利領(lǐng)域的財(cái)政投資規(guī)模,促進(jìn)兒童發(fā)展的全過程監(jiān)管和全周期服務(wù)。但考慮低生育率對(duì)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)尤其是老齡化問題所帶來的負(fù)面影響,出生率的快速降低對(duì)我國(guó)當(dāng)前階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有“弊大于利”的影響。

21世紀(jì)以來,我國(guó)著重通過兩方面的舉措來加強(qiáng)對(duì)低生育率的管控。一是計(jì)劃生育政策開始循序漸進(jìn)地放松?；谌丝谛蝿?shì)的變化,我國(guó)先后在2013年、2015年和2021年連續(xù)頒布了“單獨(dú)二孩”“全面兩孩”和“全面三孩”政策。計(jì)劃生育政策的松動(dòng)在一定時(shí)期內(nèi)曾起到立竿見影的效果,例如我國(guó)2014年和2016年同比上一年度的出生率分別提升了6.2%和13.2%,兩年度新出生嬰兒的增量分別達(dá)到了47萬和131萬[7]。但自“全面兩孩”政策實(shí)施第三年起,生育政策松動(dòng)的效應(yīng)明顯收斂,2021年和2022年我國(guó)新生兒數(shù)量甚至分別同比上一年度下降了140萬和106萬。二是一攬子生育支持政策的出爐。近年來我國(guó)在有兒童家庭的個(gè)稅抵扣、生育假、公共托育服務(wù)、普惠性學(xué)前教育以及義務(wù)教育均等化等方面出臺(tái)了一定的積極舉措,新政策部分程度地降低了家庭的生育、養(yǎng)育和教育成本,為多子女家庭釋放了政策紅利。北京、浙江、吉林、黑龍江等總和生育率較低的省份還在官方政策中增加了育兒獎(jiǎng)勵(lì),試圖為多子女家庭提供更直接的育兒補(bǔ)貼。但從既有調(diào)查來看,對(duì)我國(guó)已有生育支持政策所起到的效果仍不能盲目樂觀,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)就顯示2020年我國(guó)育齡婦女的生育意愿數(shù)僅為1.8[4],不但與瑞典、英國(guó)和美國(guó)2.4～3.6的預(yù)期子女?dāng)?shù)量相形見絀,而且同比日本和韓國(guó)2.5和2.4的數(shù)量也明顯偏低[8]。

二、我國(guó)低生育率的福利邏輯

學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)近年來生育率的持續(xù)低迷和既有生育支持政策的效果不佳有諸多解釋。第一類研究從生育政策角度出發(fā),認(rèn)為我國(guó)目前嚴(yán)峻的低生育率和國(guó)家計(jì)劃生育政策的改革緩慢有關(guān)[9],其背后的深層誘因是學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來對(duì)于總和生育率和人口增長(zhǎng)預(yù)期的學(xué)理爭(zhēng)議[10]。第二類研究側(cè)重于從適齡婚育人群角度來解釋生育率的下降,我國(guó)適齡生育人口規(guī)模的減少和性別失衡[11]、育齡女性的年齡結(jié)構(gòu)老化[12]和平均教育時(shí)間的延長(zhǎng)[13]等因素被認(rèn)為是當(dāng)前生育率走低的重要誘因。第三類研究著重圍繞經(jīng)濟(jì)因素展開討論,高昂的家庭綜合育兒負(fù)擔(dān)等顯性成本[14]和就業(yè)市場(chǎng)歧視帶來的“母職懲罰”[15]等隱性成本被認(rèn)為加劇了低生育率。第四類研究則將文化性因素視為低生育率的主要解釋原因,性別平等與婚姻文化中的“文化墮距”[16]、適齡人口婚育觀轉(zhuǎn)變[11]以及互聯(lián)網(wǎng)的傳播效應(yīng)[17]等都被認(rèn)為是影響生育率的關(guān)鍵要素。還有少量研究從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)角度出發(fā),認(rèn)為生育支持政策的不充裕和不平衡是低生育率的形成原因,而OECD國(guó)家普遍開展的家庭稅收減免[18]、兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付[19]以及公共托育服務(wù)[20]為我國(guó)生育支持政策的完善提供了啟示。上述研究從五個(gè)面向?qū)ξ覈?guó)低生育率以及當(dāng)前的政策效果進(jìn)行了深刻反思,但遺憾的是,既有研究普遍對(duì)低生育率背后的潛在福利邏輯尤其是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有兒童福利體系的局限性分析不足,對(duì)低生育問題的討論不但難以直擊我國(guó)社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)缺陷,而且相應(yīng)的對(duì)策建議也不利于真正融入我國(guó)社會(huì)保障改革議程,只能成為形式上的、碎片化的且可操作性不強(qiáng)的政策倡導(dǎo)。

盡管一國(guó)生育率受到其發(fā)展歷程、文化傳統(tǒng)、人口遷移狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度等多維因素的深刻影響,對(duì)其復(fù)雜成因的解析通常難以以一種視角來完成,但考慮現(xiàn)代國(guó)家的生育支持政策本質(zhì)上是一種兒童福利政策,其目標(biāo)是通過資金、機(jī)會(huì)和服務(wù)等公共育兒福利手段來釋放適齡人口的生育潛能并實(shí)現(xiàn)一國(guó)新生人口的穩(wěn)定和增長(zhǎng),因而對(duì)一國(guó)生育率與福利制度關(guān)聯(lián)的深度討論將有助于理解低生育率的本來面貌。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,實(shí)現(xiàn)人類生育目標(biāo)的兒童福利形式主要有三種:一是慷慨的稅收減免、生育津貼等現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付機(jī)制(資金);二是充裕的父母育兒假期(機(jī)會(huì));三是普惠性強(qiáng)的公共托育、社區(qū)照顧等兒童福利服務(wù)(服務(wù))。實(shí)踐中,各個(gè)國(guó)家會(huì)因循政治、經(jīng)濟(jì)和文化的差異而形成不同的福利政策偏好[21]。根據(jù)艾斯平-安德森的福利三分法(2)艾斯平-安德森在20世紀(jì)90年代提出了“福利三分法”,并隨之成為全球社會(huì)福利研究領(lǐng)域的重要理論。在本研究中,我們基于“英美體制”“歐洲大陸體制”和“北歐體制”的劃分,遵循艾斯平-安德森的“去商品化”劃分規(guī)則,即美國(guó)、英國(guó)、新西蘭、愛爾蘭、加拿大、澳大利亞等六個(gè)國(guó)家屬于“英美體制”,法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、奧地利、瑞士等六國(guó)屬于“歐洲大陸體制”,丹麥、挪威、瑞典、芬蘭等四國(guó)屬于“北歐體制”。在三大福利體制以外,南歐體制和東亞體制分別與主流研究保持一致,其中意大利、西班牙、葡萄牙、希臘等四國(guó)從屬于前者,日本、韓國(guó)、新加坡從屬于后者,故共計(jì)23個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家納入了實(shí)際統(tǒng)計(jì)。② 數(shù)據(jù)參考?xì)v年聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)(UNFPA)發(fā)布的《世界人口狀況》(State of world population)報(bào)告,統(tǒng)計(jì)分析為作者自行處理。,福利“去商品化”程度最低的英美體制國(guó)家往往以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付形式為主,其目標(biāo)是通過兒童稅收優(yōu)惠、新生兒補(bǔ)貼等福利項(xiàng)目來補(bǔ)償家庭養(yǎng)育成本,兒童照顧則多依賴于市場(chǎng)化手段來完成;“去商品化”程度最高的北歐體制國(guó)家則更加強(qiáng)調(diào)育兒假及構(gòu)建充裕的普惠性公共服務(wù),其側(cè)重于通過育兒機(jī)會(huì)平權(quán)和替代性公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)兒童照顧與女性照顧者的分離;而福利水平居中的歐洲大陸(歐陸)體制國(guó)家則保持了三種福利形式的適度與均衡,其主要通過適度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社區(qū)服務(wù)來鼓勵(lì)照顧者的居家照料(圖1)。在三種福利體制以外,南歐國(guó)家因近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱和社會(huì)保障政策混亂而面臨著兒童福利項(xiàng)目削減的困境,東亞國(guó)家則因長(zhǎng)期將兒童照顧視為家庭責(zé)任而保持了更為有限的兒童福利提供。

圖1 西方三大福利體制的兒童福利政策偏好

從2002年到2022年的政策效果來看,不同福利體制對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家生育率所產(chǎn)生的影響也呈現(xiàn)出較強(qiáng)的規(guī)律性(圖2)。其中,美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等英美體制國(guó)家的生育率長(zhǎng)期穩(wěn)定在1.5的警戒線水平以上③(3)③ 有關(guān)美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等英美體制國(guó)家為何能夠普遍維持較高水平的總和生育率這一問題,與這些國(guó)家工業(yè)化時(shí)間較早以及由此較好解決了“性別平等困境”有關(guān),該問題可以參考陳佳鞠發(fā)表在《人口研究》上的文章《后生育轉(zhuǎn)變階段的生育水平差異及其原因》。;除法國(guó)的生育率一直較為穩(wěn)健以外④(4)④ 法國(guó)的生育率較高與其社會(huì)福利投資更加慷慨有關(guān),關(guān)信平在《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策的目標(biāo)及總體福利水平分析》一文中就指出法國(guó)在OECD國(guó)家中的公共社會(huì)支出水平是最高的。,德國(guó)、奧地利、比利時(shí)、瑞士和荷蘭等歐陸體制國(guó)家的生育率在近二十年間經(jīng)歷了從低到高的發(fā)展過程,各國(guó)總和生育率的提升幅度大致為13.3%～29.0%;北歐福利體制中除了芬蘭以外,瑞典、丹麥和挪威均保持了1.7以上的總和生育率;而南歐體制和東亞體制國(guó)家則普遍因兒童福利的長(zhǎng)期乏力而面臨著生育率的持續(xù)低迷,七個(gè)國(guó)家在20年間的總和生育率均低于國(guó)際警戒線。從這一統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以得出兩個(gè)結(jié)論:一是即使是處于“后生育轉(zhuǎn)變階段”的發(fā)達(dá)國(guó)家,普惠性強(qiáng)且均等性高的兒童福利項(xiàng)目也是鞏固和提高總和生育率的有益方案,兒童福利政策的福利“含金量”在現(xiàn)代社會(huì)中所發(fā)揮的作用仍然不可低估;二是社會(huì)福利體制的選擇偏好及由此衍生的政策組合會(huì)深刻影響一國(guó)的生育率,兒童福利政策選擇與生育率是深度捆綁的,提高生育率的重要方法之一乃是持續(xù)優(yōu)化本國(guó)的兒童福利設(shè)計(jì)方案。

圖2 2002—2022年不同福利體制國(guó)家總和生育率的變動(dòng)②

如果從福利制度建設(shè)角度去理解我國(guó)當(dāng)前的低生育率,可以發(fā)現(xiàn)四個(gè)方面的局限性是造成當(dāng)前生育困局的深層誘因。

首先,我國(guó)以勞動(dòng)關(guān)系為紐帶、社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障格局抑制了兒童福利投資并在加劇福利剝奪感的基礎(chǔ)上降低了生育預(yù)期。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比較,東亞國(guó)家在兒童福利投資領(lǐng)域長(zhǎng)期以來較為謹(jǐn)慎,“生產(chǎn)主義”(productivism)、“儒教主義”(confucianism)、“家庭中心”(family-oriented)三重福利體制特征促使東亞國(guó)家的福利道路選擇通常遵循重兜底保障而輕預(yù)防服務(wù)、重自力更生而輕福祉享有、重家庭責(zé)任而輕家庭支持的福利建設(shè)理念,因此實(shí)踐中東亞各國(guó)普遍將包括育兒服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)福利開支壓縮至GDP的5%以內(nèi),為兒童等弱勢(shì)群體提供的財(cái)政支持則僅為聯(lián)合國(guó)規(guī)定的35%[22]。這一兼具“補(bǔ)缺性”和“選擇性”的組合式福利設(shè)計(jì)方案雖然有利于國(guó)家節(jié)省福利開支,但兒童福利支出的局促也使得東亞各國(guó)的兒童福利事業(yè)長(zhǎng)期萎靡,并加劇其成為全球少子老齡化危機(jī)中最為嚴(yán)重的受害者。隨著全球化尤其是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來,過重的家庭育兒責(zé)任和有限的公共育兒投資使東亞民眾(尤其是女性群體)在與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家民眾對(duì)比的過程中普遍具有更強(qiáng)的福利剝奪感,國(guó)家對(duì)家庭育兒責(zé)任愈加嚴(yán)格的法律要求和脆弱的公共育兒福利之間的矛盾反而更容易嬗變?yōu)檫m齡人口在生育決策上的“躺平”。

對(duì)我國(guó)而言,改革開放以來的計(jì)劃生育政策固然有降低生育率的即時(shí)效應(yīng),但不容忽視的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“國(guó)家—單位/集體—家庭”的福利傳輸鏈條及附著其上的多樣態(tài)的醫(yī)療、教育、育兒與住房福利亦是有效維持其高生育率的重要制度支撐。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來,我國(guó)因轉(zhuǎn)型成本及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等考量而將單位/集體福利“商品化”,在社會(huì)保障改革中持續(xù)強(qiáng)化了與勞動(dòng)關(guān)系相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度,非現(xiàn)金保障形式的社會(huì)福利制度卻沒有得到相應(yīng)發(fā)展并被放置到社會(huì)保障體系的邊緣位置[23],原有的大量由單位/集體提供的公共福利服務(wù)則被事實(shí)性地轉(zhuǎn)移給了家庭。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示,2020年僅我國(guó)行政事業(yè)單位養(yǎng)老支出、財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、財(cái)政對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助三項(xiàng)疊加就達(dá)到了26161.30億元,而兒童福利財(cái)政投資規(guī)模僅為66.09億元[24],約為前者的2.53‰,這種有限的財(cái)政投資規(guī)模與我國(guó)2.98億未成年人的實(shí)際福利需要是極不匹配的。實(shí)踐中,過度倚重勞動(dòng)貢獻(xiàn)和保險(xiǎn)繳費(fèi)而形成的社會(huì)保障架構(gòu)使得我國(guó)第二次分配與初次分配的重合程度過高、商品化趨勢(shì)過強(qiáng),民眾在福利獲得領(lǐng)域過于依賴勞動(dòng)關(guān)系,因生育而導(dǎo)致的“母職懲罰”異常嚴(yán)重,而最能夠體現(xiàn)社會(huì)公平且與公民資格高度關(guān)聯(lián)的兒童福利津貼和服務(wù)則相對(duì)匱乏,這顯然在降低社會(huì)保障再分配效率的基礎(chǔ)上也抑制了適齡人口尤其是低收入群體的生育意愿。

其次,對(duì)全球社會(huì)保障新共識(shí)的忽視嚴(yán)重削弱了新生育政策的效能并持續(xù)影響著生育率的反彈回升。21世紀(jì)以來,全球社會(huì)保障共識(shí)普遍面臨著兩大轉(zhuǎn)型:一方面,由于經(jīng)濟(jì)全球化促使資方對(duì)勞方在福利協(xié)商過程中愈加占有優(yōu)勢(shì),勞動(dòng)者的不確定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不安全感驟然上升,因而各國(guó)民眾近年來普遍表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目的更高依賴性,且在社會(huì)保障越不充裕、越不平衡的地區(qū)愈加突出。2016年“國(guó)際社會(huì)調(diào)查計(jì)劃”(international social survey programme,ISSP)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果就顯示,即使在提高稅收的前提下,全球27國(guó)民眾中認(rèn)為政府“絕對(duì)應(yīng)當(dāng)”在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、育兒等九個(gè)領(lǐng)域承擔(dān)主要責(zé)任的比例依然高達(dá)41.7%,其中東亞、拉美和東歐國(guó)家的平均值分別達(dá)到了39.6%、58.0%和48.6%,高于歐美三大福利體制國(guó)家36.7%～38.1%的平均水平[25],這彰顯出全球民眾對(duì)于經(jīng)濟(jì)全球化過程中勞動(dòng)剝奪風(fēng)險(xiǎn)加劇的強(qiáng)烈民意反彈,也從側(cè)面體現(xiàn)出社會(huì)保障制度對(duì)于勞動(dòng)者市場(chǎng)化福利損失進(jìn)行有益補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)價(jià)值。另一方面,傳統(tǒng)上由于人類社會(huì)在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中突出男性的勞動(dòng)價(jià)值而忽視女性的家務(wù)貢獻(xiàn),因而在現(xiàn)行社會(huì)保障制度中普遍充斥著福利獲得的性別不平等。20世紀(jì)70年代以來,歐美女性主義的蓬勃發(fā)展及其對(duì)亞洲國(guó)家的“溢出效應(yīng)”,促使育兒領(lǐng)域的性別平權(quán)問題得到更大重視,因家庭照顧而犧牲的女性權(quán)益如何維護(hù)也成為社會(huì)保障改革過程中不可忽視的議題。在性別平權(quán)問題未得到解決前,僅通過生育選擇權(quán)的放松而非育兒領(lǐng)域的平等權(quán)再造來喚醒普遍生育意愿的難度加大,以晚婚、晚育、不婚和不育為典型形式的變相生育懲罰成為常態(tài)。為了回應(yīng)新世紀(jì)女性主義的要求,歐美方發(fā)達(dá)國(guó)家要么對(duì)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的女性加以補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)育兒的“再家庭化”(以德國(guó)為代表),要么通過給予育兒家庭高昂的稅收減免(以美國(guó)為代表)或增進(jìn)基本公共服務(wù)投資(以瑞典為代表)來實(shí)現(xiàn)育兒照顧的“去家庭化”。無論哪種舉措,通過兒童福利項(xiàng)目的合理安排來促進(jìn)女性家庭成員在工作與職業(yè)領(lǐng)域的平衡并抑制“性別平等困境”都是各國(guó)的主流做法[16]。由于兩種全球社會(huì)保障轉(zhuǎn)型共識(shí)的達(dá)成,即使不考慮計(jì)劃生育政策運(yùn)行四十余年來所形成的“文化墮距”,我國(guó)僅單純依靠生育政策的放松及附加有限度的生育假、生育保險(xiǎn)就試圖扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行生育觀念也是極為困難的,這也是近年來生育政策調(diào)整未能達(dá)到預(yù)期效果的深層價(jià)值誘因。

再次,兒童福利對(duì)象的瞄準(zhǔn)失序加劇了家庭照顧赤字并阻礙了部分家庭從生育意愿到生育行為的轉(zhuǎn)變。人口再生產(chǎn)過程中所表現(xiàn)出的低生育率的強(qiáng)化和固化反映出特定社會(huì)中家庭制度作為生育支持手段的作用正在被弱化[26]。隨著家庭現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng),我國(guó)長(zhǎng)期以來所奉行的以低財(cái)政投入和強(qiáng)家庭倫理來維系國(guó)民穩(wěn)定育兒照料的形態(tài)變得日益脆弱,育兒領(lǐng)域的“家庭照顧赤字”正在快速滑向“家庭照顧危機(jī)”[27]。一方面,在家庭結(jié)構(gòu)領(lǐng)域,家庭“小型化”及“留守化”帶來的育兒?jiǎn)栴}凸顯。數(shù)據(jù)證實(shí),我國(guó)平均家庭戶規(guī)模從1990年的4.0人下降到了2020年的2.6人,流動(dòng)人口數(shù)量從2000年的1.2億上升到2020年的3.8億[28],且農(nóng)村留守兒童占農(nóng)村兒童的比例在2019年已達(dá)21.1%[29],這種家庭結(jié)構(gòu)的巨大變動(dòng)大大增加了現(xiàn)代家庭的育兒難度。另一方面,家庭照顧成本也有增無減。既有研究發(fā)現(xiàn),2020年我國(guó)城鄉(xiāng)兒童撫育的直接成本分別激增至27.3萬元和14.3萬元,每增加一名未成年子女則母親面臨的收入懲罰約為12.8%[30],而城鎮(zhèn)女性生育一名子女的工作時(shí)間損失約為6～7年,折算的收入損失接近30萬元[31],這種巨大的顯性與隱性家庭照顧成本進(jìn)一步降低了家庭育兒能力。

然而,我國(guó)當(dāng)前的兒童福利制度仍然是瞄準(zhǔn)孤棄兒童和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等特定困難兒童的補(bǔ)缺型政策,這一采取以人群為目標(biāo)而非家庭為目標(biāo)的保障策略雖然在操作上較為簡(jiǎn)便但卻遺留了三個(gè)重大隱患:一是容易使既有兒童福利項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏差。實(shí)踐中,單獨(dú)抽離出的困境個(gè)體與困境家庭并不能完全重合,因而以個(gè)體困境來推估家庭困境并不準(zhǔn)確,例如擁有重度殘疾兒童的家庭可能會(huì)因父母經(jīng)濟(jì)狀況良好而脫困,而擁有多個(gè)無殘疾子女的貧困家庭反而可能陷入多重困境。考慮現(xiàn)有社會(huì)保障制度往往具有“福利疊加”和“福利懸崖”效應(yīng),生育意愿較高但難以惠及兒童福利的邊緣家庭可能會(huì)選擇放棄生育。二是容易高估功能障礙家庭自身的育兒能力。目前我國(guó)15歲以上人口中每年共計(jì)432.7萬逝者擁有配偶[1]262,加之2010年來的離婚率基本維持在2.1‰～3.4‰,導(dǎo)致以喪親、單親等為代表的去功能化家庭已占據(jù)全部家庭比例的34.1%[32],而基于特定困境兒童的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)忽視了家庭累積風(fēng)險(xiǎn)的早期預(yù)防并加劇了事后干預(yù)的難度。三是對(duì)于潛在生育家庭缺乏關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的系統(tǒng)性保護(hù)。如果將家庭風(fēng)險(xiǎn)看作一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管控的連續(xù)統(tǒng),那么新組建家庭事實(shí)上是最為脆弱的“嬰兒”,這一最富有生育積極性的家庭在當(dāng)前卻同時(shí)面臨著就業(yè)、增收、住房等多重挑戰(zhàn),亟須由國(guó)家提供特定時(shí)間段的庇護(hù)性福利支持,但我國(guó)以人群特殊性而非家庭脆弱性為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的既有政策限制了該類家庭的福利享有。

最后,兒童福利服務(wù)的落地能力不足影響了政策執(zhí)行效果并進(jìn)而抑制了兒童福利的可獲得性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可知,三種兒童福利形式在實(shí)際執(zhí)行上面臨的難度存在著顯著差別,其中現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付形式的落地最為簡(jiǎn)單,生育假的延長(zhǎng)居中(需要考慮對(duì)就業(yè)和生產(chǎn)效率的沖擊),而兒童福利服務(wù)的提供則最為艱困(需要更多的財(cái)政投資及強(qiáng)有力的社區(qū)服務(wù)體系)。然而,由于在育兒過程中居家服務(wù)政策通常比其他政策在增加人口出生率方面更加有效[20],因而普惠型公共育兒服務(wù)也一直是各國(guó)兒童福利政策之核心。例如,美國(guó)有母嬰健康服務(wù)、殘疾兒童康復(fù)服務(wù)、母嬰照顧服務(wù)和家庭指導(dǎo)服務(wù)等項(xiàng)目,英國(guó)發(fā)展了困境兒童服務(wù)、早期教育服務(wù)、日間托育服務(wù)、兒童家庭聯(lián)絡(luò)服務(wù)、寄養(yǎng)服務(wù)、照料服務(wù)、家庭援助服務(wù)及特殊青少年服務(wù)等項(xiàng)目,而挪威也擁有兒童看護(hù)服務(wù)、家庭咨詢服務(wù)、寄養(yǎng)家庭服務(wù)和收養(yǎng)服務(wù)等項(xiàng)目。這些居家服務(wù)組合為各國(guó)家庭降低自身的生育負(fù)擔(dān)提供了重要保障,且通常由專職的兒童福利從業(yè)者為其提供專業(yè)化服務(wù)。

相對(duì)而言,目前我國(guó)的生育支持政策主要集中在個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除、生育休假、孕產(chǎn)婦保健服務(wù)和出生缺陷防治服務(wù)等方面[33],以“福利”形式(5)在既有的兒童福利制度設(shè)計(jì)中,我國(guó)還將農(nóng)村留守兒童和困境兒童納入民政部?jī)和＠镜墓茌牱懂?但前者的政策性質(zhì)為“關(guān)愛保護(hù)”,后者的政策性質(zhì)為“保障”,兩者并不享受福利津貼和機(jī)構(gòu)支持的專項(xiàng)服務(wù),故不應(yīng)納入“福利”性質(zhì)的兒童福利范圍內(nèi)。存在的法定兒童福利服務(wù)主要瞄準(zhǔn)約19.3萬名孤棄兒童和約25.3萬名事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童[34],占我國(guó)兒童總數(shù)的比例不足2.0‰。同時(shí),在項(xiàng)目落地過程中的四個(gè)漏洞也顯著降低了服務(wù)類項(xiàng)目的政策執(zhí)行效果:一是既有政策過多前置于生育過程前后,育兒過程的家庭支持服務(wù)嚴(yán)重匱乏,民眾普遍關(guān)注的公共托育服務(wù)、學(xué)前教育服務(wù)、社區(qū)照料服務(wù)、殘疾兒童早期康復(fù)服務(wù)及青少年心理咨詢服務(wù)等項(xiàng)目都尚未普及;二是普惠型育兒服務(wù)的碎片化程度過高,即使是在普惠性最強(qiáng)的義務(wù)教育領(lǐng)域,區(qū)域及城鄉(xiāng)間資源的巨大差距也導(dǎo)致民眾獲得的基本公共服務(wù)均等性不高(6)以區(qū)域差別為例,依據(jù)教育部公布的2021年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算,我國(guó)初中生均固定資產(chǎn)值以上海最高,約6.37萬元,約為最低值福建省的4.12倍,小學(xué)生均固定資產(chǎn)值以西藏和上海最高,兩者分別為最低值河南的5.44倍和2.92倍。,部分城市對(duì)跨區(qū)域流動(dòng)的家庭的嚴(yán)格戶籍限制也使其難以享受真正的“同城待遇”;三是基層民政服務(wù)能力的羸弱限制了政策執(zhí)行效果,資金、人力和技術(shù)局限性使得育兒服務(wù)專業(yè)化水平低、可持續(xù)性弱且實(shí)效性差,尤其是專業(yè)醫(yī)療護(hù)理人才、社會(huì)工作人才、法律人才和心理咨詢?nèi)瞬诺娜狈κ沟眉彝ソ逃笇?dǎo)、臨時(shí)及長(zhǎng)期庇護(hù)、困境兒童評(píng)估、社區(qū)監(jiān)護(hù)等專業(yè)性較強(qiáng)的兒童福利服務(wù)項(xiàng)目落地困難;四是生育保險(xiǎn)、生育假及公共托育等部分福利項(xiàng)目主要由市場(chǎng)化形式來完成,基于公民資格來獲取的國(guó)家本位的公共福利較少,導(dǎo)致中國(guó)實(shí)際享有生育補(bǔ)償?shù)娜丝谡急冗^低,尤其是農(nóng)業(yè)人口、未就業(yè)人口和靈活就業(yè)人口普遍難以通過穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系來獲得生育補(bǔ)償。

三、新時(shí)代兒童福利制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)

囿于低生育率所造成的不良影響及其風(fēng)險(xiǎn)管控過程中的福利漏洞,我國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)階段積極調(diào)整既有制度設(shè)計(jì)邏輯,將生育支持政策的重心抓緊從“促生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜o育”,吸收已有現(xiàn)代化國(guó)家經(jīng)驗(yàn),積極構(gòu)建符合新時(shí)代要求的“兒童投資型國(guó)家”,切實(shí)防止低生育率走向“低生育率陷阱”。具體而言,新時(shí)代兒童福利制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在四個(gè)層面:一是新時(shí)代兒童福利制度的本質(zhì)屬性是國(guó)家對(duì)家庭提供的低費(fèi)與免費(fèi)相結(jié)合、津貼與服務(wù)相結(jié)合的兒童福利綜合方案,它是一種基于公民資格即可獲取的普惠型福利組合形式,是一項(xiàng)徹底改變當(dāng)前社會(huì)保障架構(gòu)重資金而輕服務(wù)、重保險(xiǎn)而輕福利、重效率而輕公平的制度變革;二是新時(shí)代兒童福利制度的主要目標(biāo)是應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變中的全球社會(huì)保障共識(shí),它也是中國(guó)主動(dòng)應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球化進(jìn)程中特定家庭風(fēng)險(xiǎn)并塑造新型“國(guó)家-家庭”福利關(guān)聯(lián)及實(shí)現(xiàn)性別平權(quán)的全面思想轉(zhuǎn)型,是國(guó)家對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)家庭功能、國(guó)家與家庭權(quán)責(zé)邊界以及性別角色的重新思考;三是新時(shí)代兒童福利制度的主導(dǎo)策略是強(qiáng)化家庭的育兒能力,在充分考慮家庭互濟(jì)能力的前提下預(yù)防、識(shí)別和控制家庭累積風(fēng)險(xiǎn),它是國(guó)家引導(dǎo)多元主體應(yīng)對(duì)家庭功能障礙的制度防范手段;四是新時(shí)代兒童福利制度的核心任務(wù)是提高兒童福利服務(wù)的落地能力,它是一場(chǎng)全面優(yōu)化兒童福利項(xiàng)目設(shè)計(jì)的制度進(jìn)步,是國(guó)家提升基層民政服務(wù)能力的重大舉措。

具體而言,新時(shí)代兒童福利制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持如下四個(gè)面向。

首先,我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建以公民資格為基礎(chǔ)的普惠型兒童福利制度并根本性扭轉(zhuǎn)其在社會(huì)保障大格局中的邊緣地位。長(zhǎng)期以來,以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)、以社會(huì)保險(xiǎn)為主要形式的既有社會(huì)保障架構(gòu)突出強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障的管理和運(yùn)行效率,但客觀上也造成了“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱”的再分配效應(yīng),其在降低第二次分配效率的同時(shí)也使得我國(guó)社會(huì)保障的可獲得性較低。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)2020年用于社會(huì)保障事務(wù)的財(cái)政支出達(dá)到了32180.6億元,僅次于教育支出,占據(jù)各項(xiàng)財(cái)政支出的第二位;如果再加上從屬于其他統(tǒng)計(jì)口徑的醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助(6283.7億元)、扶貧(5783.8億元)、住房保障支出(5614.3億)和醫(yī)療救助(568.5億元)[24],我國(guó)廣義社會(huì)保障的支出份額已達(dá)到了國(guó)家財(cái)政支出總額的20%。但針對(duì)多個(gè)地區(qū)的測(cè)量顯示,我國(guó)民眾對(duì)于育兒等重要社會(huì)保障項(xiàng)目的滿意度仍然不高[35],中低收入者的福利獲得感尤其堪憂[36],社會(huì)保障的高投入似乎并未完全轉(zhuǎn)化為國(guó)民的高獲得感,而其深層原因是社會(huì)保障體系內(nèi)部出現(xiàn)了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡。

為此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)在四個(gè)方面做出政策調(diào)整以提升社會(huì)保障的再分配能力:一是應(yīng)當(dāng)顯著增加依據(jù)公民資格而非勞動(dòng)貢獻(xiàn)來實(shí)現(xiàn)福利分配的形式,在維護(hù)社會(huì)保障高效運(yùn)行的同時(shí)更應(yīng)當(dāng)注重底線公平的維護(hù),應(yīng)牢固把握第二次分配注重保障社會(huì)公平的基本要義,切實(shí)降低因城鄉(xiāng)和區(qū)域福利分配碎片化而導(dǎo)致的育兒焦慮和“內(nèi)卷”壓力,扭轉(zhuǎn)兒童福利建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面;二是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)克服建設(shè)高質(zhì)量社會(huì)福利制度就是實(shí)行福利國(guó)家高福利的“自懼式”思維[37],認(rèn)清我國(guó)在兒童福利建設(shè)領(lǐng)域與其他國(guó)家的差距,持續(xù)強(qiáng)化構(gòu)建以“去商品化”為特征、以公民資格為基礎(chǔ)、以普惠型福利服務(wù)為主要形式的兒童福利制度,利用制度紅利來降低家庭的育兒壓力;三是應(yīng)當(dāng)盡快擴(kuò)大兒童福利的財(cái)政投資規(guī)模,在穩(wěn)步提升社會(huì)保障總體支出規(guī)模的前提下注重調(diào)整其內(nèi)部財(cái)政支出結(jié)構(gòu),降低社會(huì)保險(xiǎn)“一家獨(dú)大”及碎片化嚴(yán)重的制度風(fēng)險(xiǎn),以抑制部分人群過高的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用為重點(diǎn)來為育兒服務(wù)等其他社會(huì)保障項(xiàng)目騰取資金,增強(qiáng)兒童福利制度在社會(huì)保障財(cái)政投資中的占比以及中央財(cái)政在總體財(cái)政投資中的占比;四是應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)少子化對(duì)國(guó)家全局工作的負(fù)面影響,增強(qiáng)“兒童投資型國(guó)家”的建設(shè)理念,以公共問題取向來將流動(dòng)人口、非正規(guī)就業(yè)者和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的育兒?jiǎn)栴}納入國(guó)家統(tǒng)合政策中,保障育兒福利遞送的主體是公益性單位而非營(yíng)利性單位,確保國(guó)家在育兒服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)性作用并主導(dǎo)兒童福利投資。

其次,我國(guó)應(yīng)基于全球社會(huì)保障新共識(shí)并自覺調(diào)整國(guó)家和家庭、男性和女性在育兒領(lǐng)域的權(quán)責(zé)邊界。當(dāng)前,全球范圍內(nèi)的社會(huì)保障新共識(shí)正在日益打破各國(guó)福利制度的堅(jiān)冰,國(guó)家福利角色的回歸和家庭平權(quán)的呼吁深刻影響著各國(guó)社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌布局。一個(gè)典型的例證是,近年來以生產(chǎn)主義福利特征著稱且長(zhǎng)期奉行儒教育兒傳統(tǒng)的日本與韓國(guó)也在少子老齡化時(shí)代增加了針對(duì)家庭的國(guó)民福祉,自母嬰保健到大學(xué)教育的全周期育兒支持體系逐步成型。其中,日本2020年頒布的《兒童福祉法》第21條第九款規(guī)范了兒童課后培養(yǎng)、育兒短期支援、嬰兒家庭尋訪、養(yǎng)育支援訪問以及患病兒童保育等服務(wù);韓國(guó)2019年頒布的《青少年福利支援法》則規(guī)定了兒童保護(hù)、健康成長(zhǎng)支援、社區(qū)綜合支持、危機(jī)青少年援助、預(yù)防/恢復(fù)性保護(hù)支援和福利支援等服務(wù)。日韓兩國(guó)也分別設(shè)置了“保育員”和“兒童委員”作為專職公務(wù)員以提供兒童服務(wù)。日韓等東亞國(guó)家逐步意識(shí)到,既往作為經(jīng)濟(jì)政策附屬品的社會(huì)政策越來越表現(xiàn)出壓抑民眾福利需要及誘發(fā)嚴(yán)重社會(huì)矛盾的制度桎梏,而主動(dòng)尋求民眾福利需要的滿足并構(gòu)筑更為充裕、更為均衡的兒童福利乃是提高國(guó)家生育率的必由之路。

囿于我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)規(guī)律與日韓殊途同歸,長(zhǎng)期以來也體現(xiàn)出濃厚的“生產(chǎn)主義”屬性,因此在回應(yīng)全球社會(huì)保障轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上自覺進(jìn)行四個(gè)方面的調(diào)整極為必要:一是應(yīng)當(dāng)正視全球化過程中資方同比勞方在福利協(xié)商過程中的優(yōu)勢(shì)地位,重視利用公共政策手段來補(bǔ)償勞動(dòng)者及其家庭的福利損失,以家庭支持政策重塑國(guó)家和家庭在育兒領(lǐng)域的福利責(zé)任,在嚴(yán)格落實(shí)照顧者首要責(zé)任并施予適度懲罰監(jiān)管的同時(shí),更應(yīng)當(dāng)注重為家庭提供正確履職的觀念指導(dǎo)、技能培訓(xùn)和輔助支持,通過建立育兒津貼、保障育兒假期及豐富兒童福利服務(wù)等形式來降低家庭的綜合育兒成本。二是應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)避免過度將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和以市場(chǎng)為本的生育假作為政策設(shè)計(jì)的主軸,國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)拓展針對(duì)家庭0～18周歲的全周期基本育兒服務(wù),將孕產(chǎn)期服務(wù)、公共托育服務(wù)、普惠性學(xué)前教育、心理健康咨詢服務(wù)、兒童侵害防控服務(wù)、困境兒童社區(qū)監(jiān)護(hù)服務(wù)、困境兒童臨時(shí)和長(zhǎng)期庇護(hù)服務(wù)、殘疾兒童早期篩查和康復(fù)服務(wù)、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)、兒童友好城市及社區(qū)建設(shè)等10項(xiàng)重要的福利項(xiàng)目涵蓋至國(guó)民基本福祉中。三是國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地區(qū)公布基本育兒服務(wù)清單,頒布含納各地政府對(duì)家庭輔育法定承諾、項(xiàng)目類別和資源鏈接渠道的通行指導(dǎo)手冊(cè),建設(shè)好殘疾兒童早期篩查與康復(fù)服務(wù)、公共托育服務(wù)、兒童友好城市及社區(qū)、兒童侵害處置等重要兒童服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),在民眾普遍關(guān)心的生育、養(yǎng)育和教育等重大問題上要加強(qiáng)適齡生育人口調(diào)查的代表性、統(tǒng)計(jì)分析的準(zhǔn)確性和科學(xué)決策的前瞻性。四是應(yīng)當(dāng)高度重視回應(yīng)育兒領(lǐng)域中的性別平權(quán)問題,推進(jìn)育兒假的性別中立化,倡導(dǎo)不同性別家庭成員參與兒童撫育和家庭照料,對(duì)承擔(dān)多子女、殘障子女育兒任務(wù)并因此退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的家庭成員,提供社區(qū)輻射型的居家輔育服務(wù)及適度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

再次,我國(guó)應(yīng)當(dāng)以夯實(shí)家庭育兒能力為重點(diǎn)構(gòu)筑兒童福利體系并引導(dǎo)多元主體為家庭提供系統(tǒng)支持。盡管部分學(xué)者認(rèn)為有必要學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為非婚生育人群提供更高的文化容忍度[38],但考慮歐美國(guó)家由此造成的兒童發(fā)展問題及修復(fù)上述問題所形成的高昂社會(huì)代價(jià)(7)按照Peterson等人2018年基于DALY法的估測(cè),美國(guó)2015年因兒童虐待而造成的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)約為4280億美元,其中絕大多數(shù)兒童虐待事件發(fā)生在同居、離異、再婚等功能障礙家庭。,以家庭為單元來實(shí)現(xiàn)福利遞送仍然是當(dāng)前中國(guó)的最優(yōu)選擇。我們需要清楚地認(rèn)識(shí)到,“兒童投資型國(guó)家”的建設(shè)以及諸多兒童福利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)絕不能以生育為目標(biāo),而必須以兒童的健康成長(zhǎng)和高素質(zhì)人力資源的培育為目標(biāo),故由家庭為單位來實(shí)現(xiàn)人口的有序增長(zhǎng)是必須始終堅(jiān)持的。實(shí)踐中,目前我國(guó)以兒童的特殊性而非家庭的脆弱性構(gòu)建起來的福利傳輸機(jī)制雖然能夠較好地通過生理性指標(biāo)來識(shí)別有待幫扶的人群,但這一方式卻是以容易引發(fā)兒童福利對(duì)象的瞄準(zhǔn)偏差、定位局限及缺乏節(jié)點(diǎn)性保護(hù)為代價(jià)的,因此在未來的兒童福利制度改革中需要予以積極調(diào)整。

未來的政策調(diào)整需要注意四個(gè)方面:一是應(yīng)當(dāng)以家庭功能障礙而非兒童困境作為兒童福利提供的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),除現(xiàn)有政策保障范圍內(nèi)的孤棄兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童以外,單親、喪親、留守等潛在的功能障礙家庭也應(yīng)被納入政策關(guān)注視野,國(guó)家可利用“橫向到邊、縱向到底”的“城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)”來對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)家庭進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)預(yù)警和妥善幫扶。二是應(yīng)當(dāng)依靠福利多元主體搭建合理的家庭支持網(wǎng)絡(luò),鼓勵(lì)企事業(yè)單位發(fā)展集中托育機(jī)構(gòu)、公辦幼兒園和拓展家庭教育指導(dǎo)服務(wù),督促社區(qū)履行好兒童監(jiān)護(hù)尋訪、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、強(qiáng)制報(bào)告與案件轉(zhuǎn)介責(zé)任,引導(dǎo)兒童類社會(huì)組織在健康科普、課后服務(wù)、家庭教育指導(dǎo)、寒暑假特別關(guān)愛等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用,出臺(tái)嚴(yán)格的家庭服務(wù)業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入資質(zhì)和監(jiān)管方案,以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化育兒服務(wù)、公益性社會(huì)育兒服務(wù)和國(guó)家基本育兒服務(wù)的兼容。三是應(yīng)當(dāng)高度重視適齡生育人口的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)保護(hù),為新婚夫婦提供專業(yè)的婚姻家庭指導(dǎo),為新生育家庭做好育兒知識(shí)普及、早期育兒技能培訓(xùn)等領(lǐng)域的專業(yè)指導(dǎo),以社區(qū)、學(xué)校為載體強(qiáng)化學(xué)齡期家長(zhǎng)育兒服務(wù)指導(dǎo),各地政府應(yīng)優(yōu)先購(gòu)買可有效改善婚育觀念、親子關(guān)系、育兒技巧和心理健康等實(shí)操性較強(qiáng)的一線教育類、社會(huì)工作類或心理咨詢類社會(huì)服務(wù)。四是應(yīng)當(dāng)合理部署特定人口的專屬福利政策,為生育意愿較高的流動(dòng)人口提供嬰幼兒監(jiān)護(hù)照料、學(xué)前教育和公共托育等項(xiàng)目的“同城化”待遇,切實(shí)提高農(nóng)村人口的基本育兒服務(wù)享有水平,為有殘障兒童的家庭提供可及性強(qiáng)的家庭咨詢、早期介入和康復(fù)治理服務(wù),為總和生育率較高且財(cái)政力量不足的地區(qū)提供國(guó)家基本育兒服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)貼。

最后,我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步夯實(shí)兒童福利服務(wù)的落地能力并實(shí)現(xiàn)從生育過程瞄準(zhǔn)向養(yǎng)育過程瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)向。當(dāng)前我國(guó)育兒領(lǐng)域公共服務(wù)落地能力的欠缺,既與我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)及城鄉(xiāng)間、區(qū)域間不平衡發(fā)展現(xiàn)狀有關(guān),也與我國(guó)過去五年對(duì)于相關(guān)政策的不當(dāng)理解有關(guān),即我們過度將生育支持政策理解為人口促進(jìn)政策,而未能夠?qū)⑵湟暈樵鲞M(jìn)長(zhǎng)期人力資本的社會(huì)投資政策,這使得各地政府對(duì)該政策的長(zhǎng)期紅利認(rèn)識(shí)不足,對(duì)于前端生育過程的重視度要高于后端養(yǎng)育過程的重視度,這恰恰與適齡婚育群體最主要的福利訴求不符。實(shí)踐中,真正改善一國(guó)低生育率的核心乃是強(qiáng)化養(yǎng)育過程中服務(wù)的體系性和夯實(shí)基層機(jī)構(gòu)的育兒服務(wù)能力,而這恰恰也是近年來已有現(xiàn)代化國(guó)家在兒童福利建設(shè)領(lǐng)域的重點(diǎn),也理應(yīng)成為破解我國(guó)兒童福利遞送“最后一公里”的重點(diǎn)方向。

為此,我國(guó)下一階段應(yīng)當(dāng)通過四方面的制度優(yōu)化來實(shí)現(xiàn)這一政策轉(zhuǎn)向:一是應(yīng)當(dāng)抓緊擬定《兒童福利法》,全面夯實(shí)兒童福利服務(wù)的供應(yīng)鏈,穩(wěn)固基層未成年人保護(hù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)工作站及城鄉(xiāng)社區(qū)的崗位編制和兒童從業(yè)者專職率,培育孵化兒童服務(wù)類縣域社會(huì)組織承接和實(shí)施項(xiàng)目的能力,增強(qiáng)基層兒童督導(dǎo)員和兒童主任的待遇保障、技能培訓(xùn),通過服務(wù)技能的標(biāo)準(zhǔn)化及全流程監(jiān)管提高兒童福利服務(wù)的可及性和有效性。二是國(guó)家在育兒領(lǐng)域的服務(wù)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從兒童成長(zhǎng)的最前端延伸至全流程,從保障母嬰健康和進(jìn)行生育刺激轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ蟽和拈L(zhǎng)期發(fā)展,一攬子增強(qiáng)兒童監(jiān)護(hù)、縮小教育資源差距、促進(jìn)心理健康和優(yōu)化殘疾康復(fù)的重點(diǎn)政策需要盡快納入育兒服務(wù)環(huán)節(jié)。三是以中央社會(huì)工作部的成立為契機(jī),通過機(jī)構(gòu)改革來帶動(dòng)兒童服務(wù)人才隊(duì)伍的建設(shè),利用民政部“兩個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的有利改革將基層兒童福利機(jī)構(gòu)和未保機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)為區(qū)域性信息轉(zhuǎn)介中心、人員培訓(xùn)中心和臨時(shí)庇護(hù)中心,利用“一支隊(duì)伍建設(shè)”的改革機(jī)遇實(shí)現(xiàn)兒童督導(dǎo)員和兒童主任的賦權(quán)增能,在機(jī)構(gòu)和人員兩個(gè)層面為普惠型育兒服務(wù)提供支點(diǎn),顯著提高兒童福利服務(wù)的基層執(zhí)行水準(zhǔn)。四是應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)研發(fā)兼具理論性和實(shí)操性的本土育兒服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化院外兒童福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)的政策轉(zhuǎn)化,督促高校增強(qiáng)康復(fù)學(xué)、心理學(xué)和社會(huì)工作等專業(yè)畢業(yè)生的實(shí)務(wù)操作能力,努力提升兒童福利服務(wù)的專業(yè)性、現(xiàn)代性和組織性。