張熠

一、問題的提出

人口負增長和老齡社會即將成為我國社會經(jīng)濟新的常態(tài)。自2000年我國進入人口老齡化社會以來,政府、民眾和學(xué)界對此一直保持高度關(guān)注。截至2021年末,全國65周歲及以上老年人口占比首次超過14%,我國正式跨入“深度老齡化”社會。到2022年則更進一步,該占比繼續(xù)提升0.70個百分點。如何“積極”應(yīng)對人口老齡化,成為我國相當長時間必須面對的一大課題。

人口再生產(chǎn)模式從“高出生率-高死亡率”向“低出生率-低死亡率”轉(zhuǎn)變是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果[1]。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,我國人口數(shù)量2020年比上年末增加204萬,到2021年只凈增48萬。到2022年,我國人口形勢出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折,呈現(xiàn)生育主導(dǎo)型的人口負增長,即低死亡率條件下出生率更低。2022年末比上年末減少85萬人,人口自然增長率為-0.60‰,是改革開放以來全國總?cè)丝谑状芜M入負增長區(qū)間。這標志著,從2023年開始,我國正式進入一個人口負增長時代[2],考慮長期積累的低生育慣性,這意味著老齡化已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的人口態(tài)勢。

辯證地看,老齡化并非只是挑戰(zhàn),也是社會進步的必然結(jié)果,甚至是顯著成就之一。所謂的老齡化“問題”或“挑戰(zhàn)”不完全來自于老齡化本身,更多源于變化了的人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行經(jīng)濟社會架構(gòu)之間不匹配所產(chǎn)生的矛盾,因而需要治理模式和公共政策調(diào)整使之適應(yīng)[3]。20世紀60年代到21世紀初,西方學(xué)者先后提出成功老齡化、健康老齡化以及積極老齡化的理論,其發(fā)展歷程體現(xiàn)了人們對人口老齡化認識論上的更新和轉(zhuǎn)變。黨中央提出了“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”,將“積極應(yīng)對人口老齡化”上升到“國家戰(zhàn)略”層面。這一戰(zhàn)略可以說是“積極老齡化”的中國化的創(chuàng)新版和升級版。很多學(xué)者對“積極應(yīng)對人口老齡化”的理論和內(nèi)容進行了闡釋[4][5]。

既往研究,對于“積極應(yīng)對人口老齡化”的闡釋多集中于“應(yīng)對人口老齡化”,事實上,闡釋我國這一戰(zhàn)略的關(guān)鍵恰恰是“積極”二字。部分學(xué)者認為“積極”是作為修飾詞、形容詞,還有部分學(xué)者認為“積極”是為了強調(diào)老年人身體功能、老年勞動參與或老有所為[4][6]。上述理解雖是“積極應(yīng)對人口老齡化”的應(yīng)有之義,但都未能全面涵蓋積極應(yīng)對人口老齡化的理念、內(nèi)涵和政策目標。另外,“積極應(yīng)對人口老齡化”雖然上升到“國家戰(zhàn)略”層面,但現(xiàn)有關(guān)于老齡化治理模式及制度安排的研究缺少立足中國現(xiàn)實的方案和全局性的對策框架。因此,本文的工作主要有兩個:一是,基于“積極老齡化”的理論重新思考和闡釋“積極應(yīng)對人口老齡化”中的“積極”二字;二是,把握長期人口負增長時代老齡社會的形勢,抓住“中國特征和中國優(yōu)勢”,為中國特色應(yīng)對老齡化的道路提供參考。

二、應(yīng)對人口老齡化的新挑戰(zhàn)、新趨勢和新因素

中國的人口增長迎來重大轉(zhuǎn)折點。2022年末,我國人口總量首次出現(xiàn)負增長。人口負增長出現(xiàn)之前往往已經(jīng)積累了較長的負增長慣性,而且一旦發(fā)生,將持續(xù)較長時間,要回歸正增長域的難度很大,回歸人口正增長的可持續(xù)性也較差[7]。迄今為止,尚沒有亞洲國家陷入“低生育率陷阱”后僅依靠生育鼓勵政策就能大幅恢復(fù)生育率的先例。進入人口負增長時代,兩個新“常態(tài)”需要成為共識:一是“少子老齡化成為常態(tài)”,人口老齡化趨勢將無法逆轉(zhuǎn);二是應(yīng)以“制度適應(yīng)人口趨勢”,而不是“人口變動適應(yīng)制度”?；诖吮尘?我們應(yīng)當廓清事實,從微觀、中觀和宏觀全局性的視角前瞻性地考察、應(yīng)對人口老齡化進程中的新挑戰(zhàn)、新趨勢和新因素,為人口負增長時代應(yīng)對人口老齡化提供整體性的戰(zhàn)略布局和政策研究方向。

(一)微觀層面新挑戰(zhàn)

積極應(yīng)對人口老齡化應(yīng)當借鑒世界衛(wèi)生組織提出的“健康”“參與”“保障”三大積極老齡化理念[8],促進身體和心理健康年齡提升,鼓勵支持老年人價值創(chuàng)造生涯延長。

首先,隨著我國人口預(yù)期壽命延長,居民身心健康年齡卻未同步提升。盡管2020年我國人口預(yù)期壽命達到77.1歲,但我國居民健康年齡卻未能同步提升,大約為68.7歲,失能人口比例上升速度快。老年人心理健康問題也非常突出。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù),70歲以上老年人口自殺率是50～69歲人口自殺率的3.28倍,是30～49歲人口自殺率的10倍[9]。與此同時,我國老年病管理中存在明顯的“輕預(yù)防、重治療”的傾向,亟須通過更富有前瞻性的政策來提高健康投入的成本收益比。

其次,人口負增長和老齡化社會的交匯,也必將帶來年輕勞動力數(shù)量縮減和社會撫養(yǎng)負擔加重。大量研究表明,中國在過去40年時間里經(jīng)濟的高速增長在很大程度上取決于勞動力的充分供給。這一推力的減弱影響較為深遠。特別是,我國預(yù)期壽命的提高伴隨著起始工作年齡提升,但卻未能帶動實際退休年齡增加,導(dǎo)致我國勞動者退休年限與工作年限比值持續(xù)上升[10]。研究發(fā)現(xiàn),2010年我國城市55歲到65歲人口中僅有29%處于就業(yè)狀態(tài),這一數(shù)字較1990年反而下降了2%[11]。1982年以來,我國勞動者退休年限與工作年限之比從0.33一直增長到0.55[12]。因此,亟須鼓勵和支持老年人價值創(chuàng)造生涯延長,提高老年勞動參與率和實際退休年齡,維持社會保障體系的長期可持續(xù)性。

最后,人口負增長時代,為繼續(xù)保持“人口紅利”,必然需要依賴中國大量潛在的老年勞動資源。然而,我國養(yǎng)老金和退休制度一方面對老年人參與社會和家庭生產(chǎn)激勵功能不足[13],另一方面也缺乏與之配套的勞動保障和反就業(yè)歧視制度[14]。在養(yǎng)老服務(wù)、老年健康、個人養(yǎng)老儲蓄等領(lǐng)域也存在這種激勵性和支持性政策均不足的問題,如目前養(yǎng)老服務(wù)的人員數(shù)量和素質(zhì)偏低,也限制了老年健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[15][16]。因此,亟須設(shè)計更具激勵性、精準性的安全老齡化體系。

與我國不同,世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”更側(cè)重微觀,而我國在中觀和宏觀層面上面臨的挑戰(zhàn)也同樣十分嚴峻,因此在內(nèi)容上,我國提出的“積極應(yīng)對人口老齡化”不完全等同于世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”。

(二)中觀層面新趨勢

本文注意到,我國的老齡化在地區(qū)間表現(xiàn)出明顯的空間異質(zhì)性,而且差距不斷擴大。根據(jù)人力資源和社會保障部數(shù)據(jù),2019年廣東省約7名參保人中僅有1名退休者。與此相對,東北和一些中西部地區(qū)則贍養(yǎng)負擔沉重,社會保險基金失衡嚴重,還面臨年輕人口流失、產(chǎn)業(yè)資本流出和經(jīng)濟增速下降等問題,與南方沿海地區(qū)的差距不斷拉大。從圖1可以看出,收入越低的地區(qū),其制度內(nèi)贍養(yǎng)率越高[17]。

圖1 工資水平與制度內(nèi)贍養(yǎng)率①(1)① 圖1橫軸為工資水平,縱軸為制度內(nèi)贍養(yǎng)率,變量經(jīng)過去截距處理。其中,回歸結(jié)果是采用2000—2019年的數(shù)據(jù),并在剔除地區(qū)固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)后取殘差得到的。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。② 圖2橫軸為工資水平,指各地區(qū)工資相對地區(qū)平均工資的差異;縱軸為實際繳費率,指各地區(qū)實際繳費率相對地區(qū)平均實際繳費率的差異。其中,實際繳費率=養(yǎng)老保險基金征繳收入/(參保人數(shù)×平均工資)?；貧w數(shù)據(jù)采用2002—2017年。數(shù)據(jù)來源于《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》以及《中國養(yǎng)老金精算報告》。

同時,各個地區(qū)在繳費和待遇上的差異也較大。越是工資水平較低的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),勞動力流出越多,贍養(yǎng)負擔越重,實際繳費率反而越高,如圖2所示;反之,經(jīng)濟發(fā)達、人口流入的地區(qū),實際繳費率越低,形成所謂的“逐底競爭”[18]。在養(yǎng)老金待遇和其他相關(guān)養(yǎng)老公共服務(wù)方面,不同地區(qū)也存在較大差異[19]。

圖2 工資水平與實際繳費率②

2023年1月3日,中國社會科學(xué)院發(fā)布的《人口與勞動綠皮書》指出,中國人口負增長時代、老齡化時代即將到來。未來,城市間不僅“人才”競爭越來越白熱化,“人口”爭奪必定也將愈演愈烈,依據(jù)這一態(tài)勢,區(qū)域老齡化不均衡將成為影響全國層面實現(xiàn)共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題,因此,亟待攻克區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和積極應(yīng)對老齡化兩大戰(zhàn)略體系的協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展問題。

(三)宏觀層面新因素

人口負增長時代,人口數(shù)量紅利優(yōu)勢迅速減退,我們可能要用更少的勞動力支撐起更加龐大的老齡社會,但是,這絕不意味著我國就從“人口紅利”變成“人口負債”的國家。宏觀層面,中國應(yīng)對老齡化存在很多有待挖掘的獨特的積極因素。譬如,我國人口結(jié)構(gòu)并不是僅僅存在老齡化,而是越往后的年輕世代人力資本和收入水平越高,在生育率下降的過程中形成所謂的“后浪現(xiàn)象”。1990年美國高中文化程度以上居民的人數(shù)約是中國的1.65倍,而2000年已降至1.17倍。同時,中國不同年齡組別受教育程度存在巨大差異,2000年中國65歲以上人口中超過一半學(xué)歷低于初中,而在20～29歲人群中這一比例則僅為2.06%[20][21],這意味著,不同于其他國家,中國可以發(fā)揮年輕人“質(zhì)量”優(yōu)勢,以彌補年輕人“數(shù)量”下降帶來的系列問題。

此外,我國儲蓄、國有資產(chǎn)和外匯儲備規(guī)模龐大,是我國在應(yīng)對老齡化中不同于其他國家的獨特優(yōu)勢。根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù),1990—2021年,世界各國平均總儲蓄占GDP的比重大約是23%～28%,而中國這一數(shù)據(jù)的波動范圍在36%～51%,遠超世界其他國家的水平③(2)③ 數(shù)據(jù)來源:World Development Indicators,https://databank.worldbank.org/reports.aspx?dsid=2&series=NY.ADJ.ICTR.GN.ZS#.。另外,我國居民儲蓄率一直處于高位狀態(tài),而且近幾年居民儲蓄率和居民存款也一直處于快速上升趨勢。由索洛模型可知,高儲蓄率有助于提高人均資本水平,這為我們在應(yīng)對人口老齡化的同時,保證了經(jīng)濟的高速增長。但同時,積極因素的背后存在許多挑戰(zhàn)和問題。例如,高速代際人力資本進步可能會導(dǎo)致大齡勞動者被過早淘汰,給就業(yè)和社會保障體系帶來負擔[21];未來中國高速人力資本進步是否會減緩乃至停止,這又是否會與老齡化形成疊加沖擊,即“人口紅利”和“人力資本紅利”雙消失。這些問題也十分重要。積極應(yīng)對人口老齡化必須一方面充分保持和利用中國代際人力資本進步等有利因素,避免這些有利因素的不利影響,另一方面要前瞻性地關(guān)注這些新因素的長期變化趨勢。

積極老齡化應(yīng)該與“中國特征”和“中國優(yōu)勢”結(jié)合起來。在我國,另一些非典型因素和特征,如起始工作年齡持續(xù)增加[10]、大規(guī)模人口流動[22]、居民高儲蓄率[23];一些特殊的優(yōu)勢,如高速人力資本進步[21][24]、大量潛在的老年勞動資源[21]、“家”文化以及“一核多元”的治理模式[5]。這些“中國特征”也是我國在應(yīng)對老齡化中要重點研究的。特別是一些“中國優(yōu)勢”恰恰對闡釋和應(yīng)對我國人口老齡化至關(guān)重要。學(xué)者在探討積極應(yīng)對老齡化時還應(yīng)該結(jié)合和發(fā)揮我國的精神文化優(yōu)勢,如:民眾通過考慮長遠、未雨綢繆和勤勞奉獻、家庭成員團結(jié)互助的優(yōu)秀品格,可以增加養(yǎng)老儲備,保持人力資本投資;通過健康預(yù)防來提高價值創(chuàng)造的參與率,通過區(qū)域調(diào)劑實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展,等等。

三、更為“積極”地應(yīng)對人口老齡化的政策體系設(shè)計框架

人口的年齡結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)中最基本的結(jié)構(gòu)形式,更是其他社會結(jié)構(gòu)(包括家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會階層結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)等)的基礎(chǔ)[1]。當年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變的時候,必然要求基于這種結(jié)構(gòu)的各種政策和體制做出及時的、適當?shù)恼{(diào)整[25]。恰如上文提到的,老齡社會和人口負增長的問題和挑戰(zhàn)也許不能簡單看作老年人口或生育年齡人口問題,甚至認為少子化的老齡社會是一種不正常的、畸形的人口形態(tài);相反,它們僅僅是經(jīng)濟社會發(fā)展中的常態(tài)現(xiàn)象和規(guī)律結(jié)果。問題的產(chǎn)生,更多的源于我們對這種變化缺少必要的、積極的應(yīng)對策略。因此,政策和制度應(yīng)當及時、適當做出反應(yīng)。

從現(xiàn)有的關(guān)于積極應(yīng)對老齡化政策的研究來看,對“積極”理念未能達成一個共識,由此導(dǎo)致:一方面針對人口老齡化或者它的某一視角進行論證和建議的研究取向相當普遍,忽略與之相關(guān)的其他問題以及問題的其他視角;另一方面照搬西方國家的政策和理念而忽視了基于整體性的中國思考。因此,在人口負增長時代的新背景下,我們應(yīng)該更新觀念,提出一個更為“積極”地應(yīng)對老齡化的政策框架和理念設(shè)計。具體而言,更為“積極”地應(yīng)對人口老齡化的政策體系設(shè)計如下所述(圖3)。

圖3 更為“積極”地應(yīng)對人口老齡化的理念和整體性框架

(一)“一個核心”思想

實施更為“積極”地應(yīng)對人口老齡化的政策應(yīng)當緊緊圍繞“一個核心”思想。所謂“一個核心”,即積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略中的“積極”二字。

這里的“積極”包括三個鮮明的特征,“更為‘積極’地應(yīng)對老齡化的政策”指的就是能夠最好地體現(xiàn)如下三個重要屬性的政策。第一,理念上的“前瞻預(yù)見性”。由此能夠更早識別未來個人、社會和政府在老齡化過程中面臨的各種微觀、中觀、宏觀風險,做到未雨綢繆;第二,方法上的“引導(dǎo)激勵性”。由此能夠引導(dǎo)個人參與到健康預(yù)防、社會和家庭建設(shè)中來,能夠調(diào)動地方政府承擔民生責任的積極性,能夠抓住我國應(yīng)對老齡化中的有利因素,做到揚長避短;第三,結(jié)果上的“倍增高效性”。由此在人口老齡化中能夠以較低的成本同時促進社會資源供給的提升和社會資源消耗的減少,做到轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C”。

緊扣“積極”二字,使我們積極應(yīng)對人口老齡化的政策目標變得“更為”清晰。它要求我們在研究中必須綜合公共管理和公共經(jīng)濟學(xué),抓住身體和心理健康年齡、實際退休年齡、跨區(qū)域人口合理流動、人力資本紅利等杠桿點、發(fā)力點,增加應(yīng)對老齡化的資源供給,優(yōu)化資源配置,提高資源利用效率。

(二)三個整體視角

誠如上文提到的,應(yīng)對老齡化不只關(guān)乎微觀層面的老年人群體,它對經(jīng)濟社會的影響是全方位的,如宏觀層面的經(jīng)濟增長[26]、資本市場發(fā)展[27],中觀區(qū)域?qū)用娴酿B(yǎng)老金制度和基金收支平衡[28],區(qū)域財政支出[29]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[30]等都面臨新挑戰(zhàn)。正因如此,應(yīng)對老齡化帶來的多重挑戰(zhàn),必須堅持系統(tǒng)觀念。

要試圖找到應(yīng)對人口老齡化的政策體系,應(yīng)當全方位地從微觀、中觀和宏觀“三個視角”加以分析。既要關(guān)注微觀層面的個體和家庭行為,也要重視中觀層面的區(qū)域老齡化現(xiàn)象,還要警惕和發(fā)現(xiàn)宏觀層面的“未富先老”“邊富邊老”現(xiàn)象。其中,微觀研究是中觀、宏觀研究的基礎(chǔ)。老齡化社會面臨的問題是復(fù)核型的,需要多視角、全方位考察,才可以找到解決辦法,這樣積極應(yīng)對人口老齡化的政策考量才更為全面。

(三)三個支柱領(lǐng)域

2002年在馬德里召開了“第二次老齡問題世界大會”,大會提出并通過的“積極老齡化”在改變?nèi)祟?0世紀以來對老齡化消極悲觀思維和提供人類解決老齡化的理論和政策具有深遠的意義?！胺e極老齡化”得以實現(xiàn)必須依靠健康、保障和參與三大支柱。中國的積極應(yīng)對人口老齡化也應(yīng)當重視和參考“健康”“參與”和“保障”這三大支柱。其中,健康老齡化問題強調(diào)晚年保障身心健康,是積極老齡化的前提;生產(chǎn)老齡化問題側(cè)重老年社會參與積極人生,是積極老齡化的核心;安全老齡化問題關(guān)注老年生命和生活質(zhì)量的保障,是積極老齡化的托底。但是,本文認為中國“積極應(yīng)對人口老齡化”時,其中的“健康”、“參與”和“保障”與西方學(xué)者在對其內(nèi)涵和范疇上的定義應(yīng)有所不同。由于國情的差別,后者在三大領(lǐng)域更多側(cè)重于微觀層面,而本文認為中觀層面的區(qū)域老齡化以及宏觀層面的老齡化問題也應(yīng)當囊括在“保障”范疇中;同時考慮中觀區(qū)域協(xié)調(diào)模式和宏觀戰(zhàn)略保障,使積極應(yīng)對人口老齡化的政策內(nèi)容更為豐富。

(四)五個關(guān)鍵問題

綜合上述討論并聯(lián)系當前實際,我們認為以下五個關(guān)鍵性問題是積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略部署中不可回避的政策主題,厘清這些問題可以使得積極應(yīng)對人口老齡化的政策靶向更為精準。

第一,針對健康老齡化方面的新挑戰(zhàn),怎樣的健康干預(yù)能夠更具前瞻性地、更高效地撬動健康年齡的提高和醫(yī)療資源的節(jié)約?這些干預(yù)政策是如何發(fā)揮作用的?又該如何引導(dǎo)、激勵人們積極參與到這些政策中來?第二,針對生產(chǎn)老齡化方面的新挑戰(zhàn),何種政策能夠有效地推動老年人積極地參與社會和家庭建設(shè),從而延長價值創(chuàng)造生涯?第三,針對安全老齡化方面的新挑戰(zhàn),何種社會保障政策體系能夠在保障性功能的基礎(chǔ)上具有更強的激勵性,從而能夠使得有限的養(yǎng)老資源得到最大程度的利用?第四,針對區(qū)域老齡化方面的新趨勢,解決區(qū)域老齡化問題的關(guān)鍵是什么?哪些制度會帶來區(qū)域老齡化失衡?何種區(qū)域協(xié)調(diào)模式和老年公共服務(wù)提供模式能夠在公平和效率的權(quán)衡中達到最優(yōu)的社會福利效果?第五,針對宏觀老齡化方面的新因素,如何充分利用高速人力資本進步、高儲蓄率這些我國獨有的優(yōu)勢,同時避免它們帶來的負面影響?

從研究領(lǐng)域來看,第一個問題體現(xiàn)了積極老齡化中的“健康”理念,即所謂的“健康老齡化”(3)本文提到的“健康老齡化”不同于世界衛(wèi)生組織于1990年提出的“健康老齡化”,指的是內(nèi)涵更為豐富的積極老齡化下的“健康”理念。;第二個問題體現(xiàn)了積極老齡化中的“參與”理念,即所謂的“生產(chǎn)老齡化”(4)這里的“生產(chǎn)老齡化”與積極老齡化中的“參與”內(nèi)涵是一致的,它不僅包括有形的物質(zhì)財富的生產(chǎn),也包括無形的社會價值的生產(chǎn)。;第三個問題體現(xiàn)了積極老齡化中的“保障”理念,即所謂的“安全老齡化”。積極老齡化框架下的“健康老齡化”“生產(chǎn)老齡化”和“安全老齡化”均從微觀社會保障制度設(shè)計出發(fā)。本文結(jié)合中國獨特的背景和因素,在積極老齡化的框架下進一步提出從中觀區(qū)域協(xié)調(diào)模式和宏觀戰(zhàn)略保障兩個維度分析“區(qū)域老齡化”和“宏觀老齡化”的問題。

第一、第二、第三個問題都屬于微觀視角,側(cè)重討論政策如何影響個體和家庭的行為決策,內(nèi)容可能包括健康預(yù)防行為、勞動參與行為、家庭分工行為、人口流動行為、人力資本投資行為等;第四個問題屬于中觀視角,側(cè)重于探討政策如何影響地方政府間的行為,例如政府間的社會保障調(diào)劑或財政橫向轉(zhuǎn)移支付等;第五個問題屬于宏觀視角,側(cè)重分析宏觀層面戰(zhàn)略,主要是如何利用和避免代際人力資本進步及其變化趨勢應(yīng)對人口老齡化方面的有利和不利影響。

四、更為“積極”應(yīng)對人口負增長時代老齡社會的具體應(yīng)對方案

目前,國家為了應(yīng)對現(xiàn)實中的養(yǎng)老壓力已經(jīng)出臺了一系列相對應(yīng)的政策措施,這無疑非常必要。但考慮人口負增長和老齡社會成為我國的常態(tài),不僅要考慮短期的應(yīng)急策略,更需要為長期戰(zhàn)略做準備;不僅要考慮政策的制定,更需要考慮政策的實施;不僅要考慮政策的收益,更需要考慮政策的成本。因此,作為可能要長期面臨的國情,思考怎樣更為“積極”應(yīng)對人口負增長時代的老齡社會,十分有必要。在表1中,本文將傳統(tǒng)的政策與更為“積極”的政策方案做了對比,兩者在理念、方法或過程以及預(yù)期結(jié)果上出現(xiàn)諸多差異,具體如下文五個議題和方案。

表1 更為“積極”的政策與傳統(tǒng)政策的對比

(一)健全面向健康老齡化的預(yù)防性干預(yù)政策體系

正所謂“上醫(yī)治未病”。在健康老齡化中,傳統(tǒng)政策如事后的照料補貼,雖然家庭和老年人會加大照料的使用,在一定程度上降低了家庭在照料方面的壓力和負擔,但是事后照料對健康的促進作用極其有限。而且,由于處于一個缺少有價值認可和有尊嚴的生活狀態(tài),事后照料老年人仍然會感到其是家庭和社會負擔。尤其是,從長遠看,人口負增長時代少子化成為常態(tài),老年健康和照料問題對小型化的家庭和社會將形成嚴峻的挑戰(zhàn),而預(yù)防性干預(yù)政策則可以很好防止這些問題。

但是,健康可能產(chǎn)生很多不同的陷阱,有些健康收益本是非?！昂谜墓印?但常常容易被忽視。比如,政府和民眾往往愿意把錢花在昂貴的治療上,而不是廉價的預(yù)防上。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者巴納吉和迪芙洛在非洲、印度等地通過大量研究發(fā)現(xiàn),諸如疫苗、蚊帳這樣低成本的預(yù)防性措施就可以挽救很多生命,卻很少被人采用,“好摘的果子”卻比看上去難摘多了[31]。太多這樣的“果子”都未被摘下,在健康問題上政府和民眾都走向了一個誤區(qū)——短視,導(dǎo)致重治療輕預(yù)防。據(jù)測算,目前我國60歲以上老年人年醫(yī)療支出已超過5000億元。同時,老年人患病后對其家庭連帶造成看護負擔,產(chǎn)生的間接經(jīng)濟損失更是難以估量。2020年,我國慢性病衛(wèi)生費用占衛(wèi)生總費用的比重為70%,許多老人的多種病癥是可以由諸如疫苗等干預(yù)手段來預(yù)防的(5)國務(wù)院新聞辦公室2020年12月23日發(fā)布的《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告(2020年)》。。一項對老年人慢阻肺疫苗接種的研究表明,針對慢阻肺的疫苗可以達到14倍的成本收益比,并且可以有效地延緩老年人失能年齡,降低照料需求,特別是高成本的社會照料需求[32]。

預(yù)防為主,是我國的衛(wèi)生工作方針。未來,健全完善我國老年慢性病預(yù)防體系、提高老年人口的健康年齡十分必要。為實現(xiàn)這一點,需要政府、醫(yī)院和社會通力合作。

首先,大型公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可以共建居民無縫化的健康管理體系。大型公立醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可以通過雙向轉(zhuǎn)診的方式,建立一個規(guī)范管理、緊密協(xié)作、上下貫通、數(shù)據(jù)共享的無縫化對接健康管理,并且從單純的治療疾病為主,轉(zhuǎn)向預(yù)防與治療并重,將“末端治理”變?yōu)椤霸搭^治理”。其次,政府可以建立預(yù)防慢性病管理的績效考核體系。對政府而言,應(yīng)當將預(yù)防慢性病管理納入政府考核指標,讓其規(guī)范化、常態(tài)化。更新政府治理老年慢性病的理念,從以往的向醫(yī)院“買疾病服務(wù)”變?yōu)椤百I健康管理服務(wù)”。最后,社會組織應(yīng)積極參與社區(qū)治理,助力構(gòu)建多維慢性病宣傳體系。重視民眾預(yù)防性干預(yù)的引導(dǎo),通過網(wǎng)絡(luò)、影音和傳統(tǒng)紙質(zhì)平臺等多渠道向社會公眾進行慢性病防治知識科普;摸清社群現(xiàn)狀,引導(dǎo)重點人群接受相應(yīng)預(yù)防性干預(yù)。

(二)構(gòu)建支持生產(chǎn)老齡化的勞動政策體系

在生產(chǎn)老齡化中,傳統(tǒng)政策相對消極地看待老年人的生產(chǎn)力、創(chuàng)造力,認為老年人退出各項社會活動和工作有助于保障老年人,同時促進年輕人的發(fā)展,但這忽視了老年人仍然有許多可以發(fā)揮余熱的空間和領(lǐng)域。

我國有著大量潛在的老年勞動力資源。據(jù)統(tǒng)計,2000—2018年,OECD國家65歲及以上老年勞動參與率從5%提高到15%。美國雖然有大量的年輕勞動力移民流入,但老年勞動參與率依然在2018年達到20%。老齡化嚴重的日本和韓國則分別達到25%和30%[33]。而對比中國,根據(jù)2016年城市勞動力住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),我國退休人口勞動參與率只有4.2%。2002—2009年城鎮(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)估算表明,僅有7%的城鎮(zhèn)職工在辦理退休手續(xù)后重新就業(yè)。因此,在人口負增長時代,為應(yīng)對未來勞動年齡減少,可以圍繞以下三個方面前瞻性地搭建支持生產(chǎn)老齡化的勞動與退休政策體系。

第一,設(shè)計引導(dǎo)延長職業(yè)生涯的政策體系。延長職業(yè)生涯一方面可以延長個體生命周期中的勞動工作年限,增加人生中價值創(chuàng)造生涯;另一方面縮短個體生命周期中領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間和退休后的閑暇時間,緩解并適度抵消人口老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力。設(shè)計恰當?shù)恼唧w系并引導(dǎo)老年人內(nèi)生延遲實際退休年齡,從而一方面提升老年人價值創(chuàng)造生涯,另一方面縮短資源需求時間,發(fā)揮“倍增效應(yīng)”。

第二,建立老年參與家庭建設(shè)的支持體系。我國特有的文化和家庭結(jié)構(gòu)使得老年人在家庭生產(chǎn)中扮演著比較重要的角色,參與家庭生產(chǎn)的程度比較高,尤以家務(wù)勞動和照看第三代以及高齡老人最為典型。這些活動都具有非常高的社會價值,但是目前支持政策體系尚不健全。以“一老一小”為重點完善人口服務(wù)體系,鼓勵地方采取積極措施,支持隔代照料、家庭互助等照護模式,促進人口長期均衡發(fā)展。

第三,制定靈活的老年第二生涯配套政策。與參與家庭建設(shè)相比,我國老年人參與第二生涯或“安可”生涯(encore career)的程度很低。老年人之間自發(fā)形成的民間組織以娛樂文體活動為主,但實際上不少老年人有發(fā)揮余熱的需求,需要政策措施引導(dǎo),使老年人第二生涯的需求轉(zhuǎn)化為實際的行動。制定靈活的老年第二生涯配套政策,促進老年人從事教育、護理、環(huán)保、社區(qū)管理等第二生涯,這對于積極應(yīng)對人口老齡化,對于“老有所為”“老有所樂”是大有裨益的。另外,可以搭建老年人人才信息服務(wù)平臺,為老年人提供人才政策、招聘信息、志愿公益、老年教育等重要信息。

(三)打造更具激勵性和保障性的安全老齡化體系

在安全老齡化中,傳統(tǒng)老年保障性的政策將老年人單純視為需要保護的對象,大量關(guān)于老年群體的政策更多的是福利性質(zhì)的,幾乎沒有考慮政策的引導(dǎo)性和激勵性,但實際上,老年人是愿意在擁有充分保障的前提下參與社會和家庭建設(shè)的。

社會保障制度中存在大量信息不對稱現(xiàn)象,最典型的就是道德風險問題。一些研究就運用數(shù)量干預(yù)、價格干預(yù)理論對養(yǎng)老保險和退休行為中的道德問題進行分析,并提出了一個保障性和激勵性權(quán)衡的理論[34]。但是,道德風險問題并不僅僅存在于養(yǎng)老保險和退休制度中,也不僅僅只有數(shù)量和價格兩種干預(yù)手段,還包括產(chǎn)權(quán)干預(yù)和行為干預(yù)。因此,在打造安全老齡化的體系時,要充分兼顧政策的激勵性和保障性,采用多種手段使應(yīng)對老齡化的資源得到更大程度上的有效利用、精準實施。事實上,打造安全老齡化體系可以從以下三個方面為應(yīng)對健康老齡化和生產(chǎn)老齡化形成重要托底和支撐。

通過醫(yī)療保障政策可以搭建預(yù)防老年人慢性病的屏障。我國老年人兩類疫苗接種率不高,2019年度全國流感疫苗接種率統(tǒng)計,在60歲以上的老年人群中,自愿自費人群接種率為1.1%;應(yīng)對慢阻肺的23價肺炎疫苗自然接種率只有3%左右。一些關(guān)于隨機疫苗勸說實驗研究發(fā)現(xiàn),向老年人提供疫苗接種費可以用醫(yī)?？ㄖЦ兜男畔⒑?可以在很大程度上提升老年人的疫苗自愿接種率。而一些研究還進一步發(fā)現(xiàn),對慢阻肺患者進行疫苗接種后,實驗組老年人幸福感大幅提高[35]。因此,通過疫苗進入醫(yī)保卡的方式,可以在很大程度上激勵老年人對疾病進行預(yù)防性干預(yù),同時保障老年人身心健康。

設(shè)計兼具激勵性和保障性的勞動退休制度。改革開放以來,我國的國情已然發(fā)生了翻天覆地的變化,但是目前勞動退休制度卻沒能適應(yīng)新的形勢,突出表現(xiàn)在現(xiàn)行的法定退休年齡仍然是延續(xù)20世紀50年代以來的制度設(shè)計,而當時我國人口平均預(yù)期壽命尚不足50歲,現(xiàn)在超過78歲,我國養(yǎng)老保險領(lǐng)取規(guī)則的設(shè)計與之也不再適應(yīng)。一方面,導(dǎo)致在法定退休年齡附近的低齡、健康老年勞動力勞動激勵性不足,導(dǎo)致勞動參與率低,不利于社?；鹌胶?另一方面,對于確實沒有意愿和能力達到目標退休年齡的勞動者,在提前退休期間只能享受較低的社會保障待遇,退休制度的保障功能被削弱。因此,完善我國退休制度一方面需要加強退休制度的彈性設(shè)計,另一方面需要根據(jù)老齡化進程動態(tài)合理地設(shè)定退休制度的核心要素[13]。此外,可以預(yù)料人口負增長時代的到來,伴隨健康的低齡老年勞動力比重增加,他們必然成為勞動力市場的重要組成,也非常有必要針對退休以后的老年勞動力設(shè)計相應(yīng)的保障制度。

通過行為干預(yù)手段促進個人養(yǎng)老金發(fā)展。個人養(yǎng)老金為基本社保提供補充,增加養(yǎng)老保障,多重渠道保障養(yǎng)老需求,而行為干預(yù)手段在社會保障中的運用也越來越得到重視。盡管我國高度重視多支柱養(yǎng)老保障體系的發(fā)展,2022年以來陸續(xù)頒布了多項個人養(yǎng)老金相關(guān)制度,但從各國經(jīng)驗來看,個人養(yǎng)老金發(fā)展中普遍面臨低參與率問題,并且傳統(tǒng)稅收優(yōu)惠等價格手段的激勵效果不佳,反而是行為干預(yù)手段效果較好[36]。例如,一些如添加默認選項和自動進入計劃等助推(nudge)行為干預(yù)政策可能是未來需要考慮的方向,典型的如美國的401(K)計劃,員工在入職時自動進入他們公司的401(K)計劃,但可以選擇自愿退出。一些研究發(fā)現(xiàn)這一計劃讓401(K)計劃的參與率從20%提高到80%,且隨著時間推移,參加這一計劃的人會更少地選擇退出[37][38]。

(四)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與積極應(yīng)對老齡化戰(zhàn)略協(xié)同體系

大規(guī)模的勞動力流動成為我國工業(yè)化和城市化的重要推動力量,但同時獨特的流動特征也改變著我國區(qū)域人口的年齡素質(zhì)結(jié)構(gòu)和分布,造成區(qū)域養(yǎng)老負擔、區(qū)域養(yǎng)老公共服務(wù)水平呈現(xiàn)差異化的格局。因此,區(qū)域間的勞動力流動成為影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和積極應(yīng)對人口老齡化兩大戰(zhàn)略體系的協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性問題。

在應(yīng)對區(qū)域老齡化方面,很少有政策對此進行討論。原因在于,大多數(shù)研究者容易陷入以下幾個誤區(qū):一是認為地區(qū)人口老齡化差異是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果,二是認為社會保障贍養(yǎng)負擔差異更多是源于歷史人口因素,三是認為人口流動規(guī)模越大越好。陷入這樣的誤區(qū)的結(jié)果是,我們可能會忽略人口流動的外部性,以及人口流動背后的制度根源,導(dǎo)致區(qū)域不平衡在不合理的制度中持續(xù)惡化。事實上,在區(qū)域?qū)用鎽?yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵是精準地把握現(xiàn)有制度對人口跨區(qū)域流動的影響,優(yōu)化相關(guān)制度,促進效率提升的同時,實現(xiàn)區(qū)域間的公平。具體而言,有如下舉措。

第一,深化戶籍制度改革,讓愿意流動的人口流動起來。毫無疑問,人口從低收入地區(qū)向高收入地區(qū)遷移是人口流動的基本特征和規(guī)律,然而戶籍制度在這一過程中不僅造成了勞動力市場的分割,還給流動帶來了巨大的門檻成本:一方面篩選了大量低流動成本的年輕勞動,另一方面年輕勞動力變?yōu)槔夏陝趧恿笠驊艏贫鹊纫蛩氐闹萍s難以獲得城市居民的資格或享受與城市居民一樣的公共服務(wù)而返回家鄉(xiāng)。顯然,這一制度成為形成地區(qū)人口老齡化差異格局的重要原因。

第二,推動地區(qū)用人和薪酬制度改革,讓不愿意流動的人口就近就業(yè)。我國不同地區(qū)的社會保障贍養(yǎng)負擔呈現(xiàn)顯著差異,而其中最為典型是南北地區(qū)間的差異。以往的多數(shù)文獻認為,由于北方地區(qū)是老國有企業(yè)聚集的地區(qū),員工年齡逐漸偏大,面臨著集中退休的壓力,而且認為這些地區(qū)普遍生育率較低,產(chǎn)生了少子化驅(qū)動的老齡化,人口結(jié)構(gòu)上的雙重壓縮導(dǎo)致了社會保障贍養(yǎng)負擔南北差異。然而,一些研究發(fā)現(xiàn)上述原因不足以解釋當下的區(qū)域老齡化差異現(xiàn)狀,他們發(fā)現(xiàn)其重要原因來自于北方地區(qū)不合理的用人和薪酬制度,如“論資排輩”,年輕勞動力工資相對老年勞動力工資水平較低,這一方面引發(fā)年輕勞動力流出,另一方面導(dǎo)致企業(yè)對老年勞動力需求減少,未使用老年勞動力的情形增加,兩者共同推高贍養(yǎng)負擔,并誘發(fā)資本流出,影響經(jīng)濟發(fā)展[21]。因此,未來贍養(yǎng)負擔重的地區(qū)應(yīng)當改革用人和薪酬制度,提高流出地年輕人吸引力,優(yōu)化老年用工,以此來緩解這一問題。

第三,優(yōu)化社會保障區(qū)域協(xié)調(diào)模式,減少人口流動帶來的福利損失。傳統(tǒng)政策認為,流動規(guī)模應(yīng)當越大越好,各個地區(qū)之間贍養(yǎng)負擔、繳費和待遇上的差異是自然形成的,任何干預(yù)都很可能造成效率損失。但這相對忽視了很多問題,如低收入地區(qū)可能陷入“年輕人口流失—贍養(yǎng)負擔上升—費率稅率提高—用工成本上升—進一步人口流失”的惡性循環(huán)。通過一定的區(qū)域協(xié)調(diào)模式,如加大區(qū)域間社保基金調(diào)劑力度、推動全國統(tǒng)籌等制度設(shè)計不僅可能大大有利于公平,甚至可以促進效率,實現(xiàn)公平和效率的“雙贏”[17]。

(五)構(gòu)建兼顧人口質(zhì)量與數(shù)量發(fā)展的宏觀老齡政策體系

傳統(tǒng)政策關(guān)注人口數(shù)量因素,將老齡化視為一種負面的沖擊,但忽視了老齡化是社會發(fā)展的必然結(jié)果,因此可以通過兼顧人口質(zhì)量的提升來發(fā)掘“人力資本紅利”,更為“積極”地應(yīng)對老齡化。

人口負增長時代的老齡化社會,在不考慮遷移因素的情況下,年輕勞動力減少造成的負面影響只能通過生產(chǎn)率的提高來平衡,即通過勞動力的質(zhì)量提高來平衡勞動力的絕對數(shù)量的減少。為實現(xiàn)這一點,我們應(yīng)當做如下籌備。

第一,建立兼顧人口質(zhì)量與數(shù)量發(fā)展的老齡政策體系。我國并不是簡單的少子化、老齡化,而是沿著一條人口“數(shù)量—質(zhì)量”邊界變動,從一個高生育率、低人力資本積累的經(jīng)濟體,變?yōu)榈蜕省⒏呷肆Y本積累的經(jīng)濟體。人口質(zhì)量因素或者說“人力資本紅利”是我國應(yīng)對人口老齡化、克服“未富先老”問題的重要抓手。我們要繼續(xù)提升年輕人的受教育水平,更加著力提升年輕人的人力資本水平及效能,繼續(xù)保持高速的代際人力資本進步速度。另外,我國的高儲蓄率一方面意味著我國有較為充分的能力應(yīng)對老齡化,另一方面也可以為老齡社會潛在的高速增長提供動力。

第二,探索化解代際人力資本進步對經(jīng)濟社會的不利影響。首先,高速的人力資本進步導(dǎo)致年輕和大齡勞動力出現(xiàn)巨大的人力資本差距,會加速對大齡勞動力的淘汰,帶來不利影響。我國老年勞動力因為歷史原因普遍受教育程度低,因此,構(gòu)建老年人力資本開發(fā)的有效機制,如加大對老年人力資本的培訓(xùn)和健康投資,有巨大的政策空間。其次,隨著年輕人逐漸進入老年人隊伍,未來的平均受教育程度的個體差距會趨于縮小,會出現(xiàn)人力資本進步速度放緩和人口老齡化的疊加沖擊,這時候我們可以考慮將資源更多地用于難以發(fā)揮人力資本紅利的領(lǐng)域,如照料。通過構(gòu)建解決“一老一小”的照料問題,更大限度地釋放年輕人的勞動時間,推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)論與討論

伴隨我們進入人口負增長時代的老齡社會,試圖回到傳統(tǒng)社會的高生育率和大家庭規(guī)模的概率已然微乎其微,至少現(xiàn)在難以想象這個世界會再次年輕[1]?；谶@一背景,在應(yīng)對人口老齡化問題上我們并不難在思路上達成一致和共識,即健全相關(guān)政策體系和制度框架,通過調(diào)整或重構(gòu)各類公共經(jīng)濟政策以適應(yīng)變化的人口年齡結(jié)構(gòu),而并非逆轉(zhuǎn)或延緩老齡化。即便如此,我們還需要在更新觀念和創(chuàng)新制度的基礎(chǔ)上進一步凝聚新的共識。

首先,進入人口負增長時代的老齡社會,少子老齡化將成為常態(tài),制度適應(yīng)人口趨勢也將成為常態(tài)。在這一時期,人口老齡化的趨勢已然不可逆轉(zhuǎn),傳統(tǒng)的刺激和鼓勵生育的政策必然代價高、收益少。其次,在步入人口負增長時代之初,這一人口形勢既帶來挑戰(zhàn)也蘊藏機遇,是完善我國積極應(yīng)對人口老齡化政策的重要“窗口期”。在這一時期,我們既看到微觀層面的新挑戰(zhàn)、中觀層面的新趨勢,又要觀察到宏觀層面的新因素和契機。我們可以在全面把握這些“中國特征”和“中國優(yōu)勢”的基礎(chǔ)上,走中國特色的應(yīng)對老齡化的道路。再次,現(xiàn)有的治理模式及制度安排仍然缺乏恰當?shù)恼呃砟睢⒅袊姆桨?、整體性的框架,以及結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)性的反應(yīng),相應(yīng)的研究亦存囿限。最后,我們應(yīng)該更新觀念和創(chuàng)新制度,以“前瞻性”“激勵性”“倍增性”的政策理念為核心,“微觀”“中觀”“宏觀”為視角,“健康”“保障”“參與”為支柱,基于“中國特征和優(yōu)勢”,在多部門、全生命周期、多重保障、多區(qū)域、多代際通力協(xié)作的基礎(chǔ)上構(gòu)建兼顧整體性和可持續(xù)性的社會經(jīng)濟支持體系。

值得進一步強調(diào)的是,在積極應(yīng)對人口老齡化的傳統(tǒng)政策中存在許多有待更新的觀念和制度。例如,在老年健康方面,傳統(tǒng)政策“重治療輕預(yù)防”,因而有必要構(gòu)建強有力的老年慢病預(yù)防干預(yù)體系;在老年勞動參與方面,傳統(tǒng)政策“消極看待老年勞動力”,低齡健康老人未來會成為人口的絕大多數(shù),因此有必要提前搭建老年勞動的支持體系;在老年保障方面,傳統(tǒng)政策“重保障輕激勵”,以至于政策成本高、收益低,因而有必要打造更具激勵性和保障性的安全老齡化體系;在區(qū)域老齡化方面,傳統(tǒng)研究認為“區(qū)域不平衡問題是經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律,而忽略了背后的制度扭曲”,因此,糾正制度帶來的效率和公平的損失十分必要;在宏觀老齡化方面,傳統(tǒng)政策“重人口數(shù)量,卻忽視我國重要的優(yōu)勢和特征”,因此,也有必要兼顧人口質(zhì)量的提升,發(fā)掘“人力資本紅利”,更為“積極”地應(yīng)對老齡化。