劉敏

［摘 要］隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐不斷加快，現(xiàn)代化城市治理成為當(dāng)前城市管理的主要目標(biāo)。為了提高城市對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急響應(yīng)效率，減少突發(fā)事件帶來(lái)的不良影響和經(jīng)濟(jì)損失，本文引入“韌性治理”“韌性城市”理論，分別闡述了應(yīng)急管理及韌性的應(yīng)急管理，分析韌性治理視角下深圳市應(yīng)急管理存在的問(wèn)題及問(wèn)題成因展開(kāi)剖析，最后提出了韌性治理視角下深圳市應(yīng)急管理問(wèn)題的解決對(duì)策，以期為深圳成為具有韌性的、智能化的應(yīng)急管理城市提供參考。

［關(guān)鍵詞］韌性治理；應(yīng)急管理；突發(fā)公共事件

［中圖分類號(hào)］［F292］ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

應(yīng)急管理是國(guó)家安全發(fā)展關(guān)注的核心，近年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府完善了應(yīng)急管理法律制度，提升了我國(guó)應(yīng)急管理效能，但城市的流動(dòng)性、異質(zhì)性、多元性等屬性，造成了面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性。面對(duì)世界公共衛(wèi)生環(huán)境給全球帶來(lái)的公共衛(wèi)生危機(jī)，城市必須有效應(yīng)對(duì)復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，本文引入“韌性治理”“韌性城市”理論，從韌性的角度探討城市應(yīng)急管理能力的提升。

1 概念分析

1.1 韌性與韌性城市

韌性是物體受到外力而發(fā)生改變后憑借自身能力恢復(fù)原有狀態(tài)的性質(zhì)。隨著全球防災(zāi)減災(zāi)深入研究發(fā)展，將韌性治理引入城市規(guī)劃建設(shè)與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理，使城市可以通過(guò)自身學(xué)習(xí)和重新認(rèn)識(shí)突發(fā)情況，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。韌性城市是世界經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，在受到外部影響時(shí)能夠通過(guò)城市自我保全，維持城市正常有序發(fā)展。城市是經(jīng)濟(jì)行為、物理建筑、人為因素融合的復(fù)雜系統(tǒng)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市各系統(tǒng)間存在互相滲透與依賴的關(guān)系，一旦某個(gè)系統(tǒng)被破壞，將會(huì)影響整個(gè)城市系統(tǒng)的運(yùn)行。我國(guó)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型多樣，引入韌性城市理論，可以提升城市防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力。城市具備足夠韌性，才能快速應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，達(dá)到城市應(yīng)急管理目標(biāo)［1］。

1.2 應(yīng)急管理

應(yīng)急管理是政府及有關(guān)部門(mén)面對(duì)突發(fā)事件采取的應(yīng)對(duì)態(tài)度。國(guó)家近年來(lái)提高了對(duì)城市應(yīng)急管理的重視，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)急管理發(fā)揮了政府主導(dǎo)性、強(qiáng)制規(guī)范性及綜合管理性特征［2］。

1.3 韌性的應(yīng)急管理

應(yīng)急管理要對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)做出正確判斷，妥善解決災(zāi)害造成的損失，減少災(zāi)害對(duì)人們生命財(cái)產(chǎn)安全造成的損害。應(yīng)急管理能夠有效降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，遏制災(zāi)害進(jìn)一步蔓延，提高災(zāi)害恢復(fù)效率。在韌性治理視角下，要提高城市應(yīng)急管理物資儲(chǔ)備，加快應(yīng)急能力轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)城市抗風(fēng)險(xiǎn)能力［3］。

2 韌性治理視角下深圳市應(yīng)急管理存在的問(wèn)題

2.1 韌性應(yīng)急管理制度建設(shè)有待完善

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市應(yīng)急管理制度需要更系統(tǒng)、全面。當(dāng)前部分應(yīng)急管理制度以行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的形式體現(xiàn)，發(fā)布了國(guó)家或地方政府的指導(dǎo)文件，但其修訂更新相對(duì)滯后，側(cè)重處置救援，忽視事前防控，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制［4］。

2.2 應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)韌性有待提升

首先，政府部門(mén)之間缺乏縱橫聯(lián)動(dòng)機(jī)制，部門(mén)間缺乏韌性應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有的部門(mén)應(yīng)急響應(yīng)效率較為低下，不能實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨行業(yè)、多災(zāi)種應(yīng)急指揮。風(fēng)險(xiǎn)管理控制不能整合不同責(zé)任主體，韌性應(yīng)急管理機(jī)制不明確，當(dāng)前應(yīng)急委、安委會(huì)、減災(zāi)委缺乏統(tǒng)籌功能，在城市防火、防汛等工作中存在部門(mén)職責(zé)邊界模糊、運(yùn)營(yíng)機(jī)制不暢、部門(mén)間協(xié)作不暢等問(wèn)題，不能發(fā)揮應(yīng)急管理效能。其次，應(yīng)急管理責(zé)任機(jī)構(gòu)與各部門(mén)組織缺乏溝通。深圳市應(yīng)急管理以政府為主導(dǎo)，社會(huì)各企事業(yè)學(xué)位及公民依賴政府統(tǒng)籌調(diào)度，在防震減災(zāi)及危機(jī)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)缺乏對(duì)轄區(qū)資源的整合，在協(xié)同預(yù)防、聯(lián)動(dòng)救援方面有待加強(qiáng)［5］。

2.3 韌性應(yīng)急空間和物資儲(chǔ)備亟待補(bǔ)全

城市常態(tài)運(yùn)行需要具備一定的應(yīng)急空間與應(yīng)急設(shè)施，一旦面臨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)需要采取應(yīng)急設(shè)施應(yīng)對(duì)，利用應(yīng)急空間避難，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。城市化進(jìn)程加深，城市面臨更加復(fù)雜的災(zāi)害威脅，不確定因素增加，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成為應(yīng)急管理的重點(diǎn)。傳統(tǒng)防護(hù)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)災(zāi)害規(guī)避或者阻止災(zāi)害發(fā)生，應(yīng)急空間及應(yīng)急設(shè)施能夠提高災(zāi)害后的應(yīng)急響應(yīng)效率，保證城市公共服務(wù)能力，提高城市空間資源規(guī)劃管理水平。深圳應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)建成，但與國(guó)家要求的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)有一定差距，存在較大安全隱患，一旦公共事件發(fā)生，需要調(diào)集各類應(yīng)急物資，但城市韌性應(yīng)急空間及物質(zhì)缺乏，影響了城市應(yīng)急響應(yīng)效率［6］。

2.4 韌性智能應(yīng)急技術(shù)有待加強(qiáng)

全域感知、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、5G、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)的綜合運(yùn)用還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前的應(yīng)急管理未能滲透現(xiàn)代化科技，還未實(shí)現(xiàn)智能技術(shù)賦能城市應(yīng)急響應(yīng)以提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別效率，各部門(mén)之間還存在一定程度的數(shù)據(jù)壁壘，信息共享不夠靈活、不夠及時(shí)，未能對(duì)救災(zāi)進(jìn)行針對(duì)性指導(dǎo)，面對(duì)突發(fā)事件難以形成統(tǒng)一指揮［7］。

2.5 災(zāi)后恢復(fù)韌性機(jī)制有待健全

一是心理恢復(fù)機(jī)制相對(duì)缺乏。突發(fā)公共事件可能對(duì)相關(guān)人員造成身心傷害，要加強(qiáng)對(duì)災(zāi)后當(dāng)事人的心理實(shí)施正向干預(yù)，樹(shù)立以人為本理念，讓相關(guān)人員更好地面對(duì)災(zāi)后心理低谷期，減輕負(fù)面情緒，幫助人們盡快從痛苦中走出來(lái)，快速恢復(fù)正常生活，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府往往更多注重生產(chǎn)秩序的恢復(fù)，缺乏對(duì)受災(zāi)人們的心理干預(yù)。二是災(zāi)后恢復(fù)缺乏政府扶持政策。針對(duì)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)低迷的狀況，政府引導(dǎo)與支持制度體系還未能完全落到實(shí)處，災(zāi)后恢復(fù)韌性機(jī)制有待健全［8］。

3 韌性治理視角下深圳市應(yīng)急管理問(wèn)題原因分析

3.1 韌性應(yīng)急管理思想滯后

城市應(yīng)急管理組織架構(gòu)側(cè)重事后應(yīng)急處置，應(yīng)急管理思想滯后，災(zāi)害預(yù)警過(guò)于被動(dòng)，預(yù)警信息發(fā)布被干擾，缺乏主動(dòng)意識(shí)。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息的發(fā)布出現(xiàn)遲滯情況，信息報(bào)告反饋機(jī)制不健全，信息溝通不靈活，限制了信息自主性，預(yù)案按照上級(jí)部門(mén)要求，不能對(duì)轄區(qū)災(zāi)情展開(kāi)具體分析，缺乏科學(xué)規(guī)劃。應(yīng)急管理宣教普及不夠廣泛，不能對(duì)應(yīng)急管理人員實(shí)施全面的法規(guī)教育，導(dǎo)致規(guī)章制度缺乏約束性。在韌性治理視角下，要以積極的態(tài)度實(shí)施應(yīng)急管理。深圳城市韌性治理需要更新應(yīng)急管理理念，改變城市的脆弱性，強(qiáng)化城市韌性。

3.2 韌性應(yīng)急決策能力有待提升

第一，政府結(jié)構(gòu)受到應(yīng)急管理決策影響。一方面受到職能部門(mén)影響，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性；另一方面應(yīng)急管理決策需要由政府決定，但政府在科層組織架構(gòu)下，缺乏主動(dòng)思辨性，不愿意承擔(dān)“有風(fēng)險(xiǎn)”的決策。第二，政府決策缺乏操作性。應(yīng)急管理工作依賴制度操作，未能全面思考預(yù)防減緩、預(yù)警準(zhǔn)備、救援處置、重建學(xué)習(xí)等，缺乏對(duì)應(yīng)急問(wèn)題的全過(guò)程了解，影響決策的科學(xué)性和效率性。第三，應(yīng)急決策不完善。應(yīng)急決策專家?guī)炷軌驅(qū)Σ煌录龀黾皶r(shí)反饋，給公共衛(wèi)生實(shí)踐、自然災(zāi)害或綜合管理等災(zāi)情提出合理性意見(jiàn)。目前，深圳的應(yīng)急專家?guī)斐蓡T結(jié)構(gòu)較為單一，尚未挖掘本土應(yīng)急人才資源，應(yīng)組建形成專兼結(jié)合、干群結(jié)合的多元化應(yīng)急專家?guī)臁?/p>

3.3 社會(huì)組織力量利用不足

社會(huì)組織規(guī)模小、形式散，組織力量薄弱。一方面社會(huì)上缺乏非營(yíng)利組織，應(yīng)急管理不能與政府有效合作，應(yīng)急管理難以形成協(xié)同效應(yīng)，韌性治理單純靠政府力量很難完成，企業(yè)在應(yīng)急管理各階段能力有限，應(yīng)急知識(shí)宣傳范圍不廣，導(dǎo)致社會(huì)各級(jí)組織缺乏對(duì)應(yīng)急管理的認(rèn)知。另一方面，社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)也是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的參與主體，但未能積極參與應(yīng)急管理，作用發(fā)揮不大。社會(huì)團(tuán)體關(guān)注自身利益相關(guān)政策，他們應(yīng)急救援技能有限，缺乏對(duì)公共應(yīng)急管理的足夠關(guān)注，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件，由于缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)，很難參與到應(yīng)急救援中。

3.4 公眾韌性應(yīng)急教育欠缺

深圳已于2022年成立“應(yīng)急第一響應(yīng)人”隊(duì)伍，“應(yīng)急第一響應(yīng)人”培訓(xùn)制度化、常態(tài)化及建立健全的“應(yīng)急第一響應(yīng)人”機(jī)制還任重道遠(yuǎn)。主要是因?yàn)閼?yīng)急教育覆蓋面不廣，人們對(duì)應(yīng)急管理了解較少，應(yīng)急管理意識(shí)薄弱，缺乏主動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)能力，過(guò)度依賴政府統(tǒng)籌調(diào)配，公眾主動(dòng)、科學(xué)參與應(yīng)急管理能力還有大幅提升空間。

4 韌性治理視角下深圳市應(yīng)急管理問(wèn)題的對(duì)策建議

4.1 完善應(yīng)急治理體系，提升應(yīng)急管理的制度韌性

韌性治理應(yīng)急管理要突出制度的前瞻性、保障性，從全局考慮，建立完善的城市應(yīng)急管理制度。首先，要注重韌性應(yīng)急理論與機(jī)制研究。應(yīng)急管理要從發(fā)展視角認(rèn)識(shí)應(yīng)急管理工作，完善應(yīng)急理論基礎(chǔ)，提高工作效率，城市在制度設(shè)計(jì)方面要具有良好的延續(xù)性、綜合性，加強(qiáng)應(yīng)急管理文化宣傳機(jī)制建設(shè)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑開(kāi)展應(yīng)急教育活動(dòng)，提高應(yīng)急管理知識(shí)普及水平。同時(shí)，要加強(qiáng)應(yīng)急設(shè)施機(jī)制建設(shè)，提高設(shè)施設(shè)備的利用率，加強(qiáng)應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)，制定應(yīng)急救援準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)揮社會(huì)組織力量。

4.2 強(qiáng)化多元主體協(xié)同，提升應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)韌性

首先，要完善應(yīng)急指揮體系，科學(xué)組建人員架構(gòu)。重點(diǎn)內(nèi)容包含突發(fā)事件的預(yù)測(cè)、處置、恢復(fù)等措施，保障應(yīng)急管理工作的規(guī)范性與權(quán)威性。其次，完善社會(huì)參與機(jī)制，突出應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)的綜合性特征，明確各主體的職責(zé)范圍，加強(qiáng)與各合作部門(mén)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)行統(tǒng)一部署、分級(jí)執(zhí)行的策略。最后，構(gòu)建宣傳溝通反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理信息資源共享，及時(shí)做到對(duì)公共突發(fā)事件的信息獲取與數(shù)據(jù)處理，通過(guò)多種媒介向外界溝通，便于公眾監(jiān)督，保證信息的準(zhǔn)確性、即時(shí)性與完整性。

4.3 注重應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，提升應(yīng)急管理的物理韌性

第一，拓寬資金投入渠道。除了保證政府財(cái)政投入，還要設(shè)立社會(huì)資助專項(xiàng)資金，建立防災(zāi)減災(zāi)基金，對(duì)各類災(zāi)害制定保險(xiǎn)制度，從多個(gè)途徑降低災(zāi)害帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，提高城市資源共享性，增強(qiáng)城市韌性，減輕政府財(cái)政壓力。第二，加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市應(yīng)急管理可以在突發(fā)公共事件時(shí)減輕受損程度，通過(guò)拓寬應(yīng)急資金投入，利用信息化技術(shù)，對(duì)城市不斷改造更新，及時(shí)修復(fù)殘損基礎(chǔ)設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施能效，恢復(fù)應(yīng)急功能，完善城市應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.4 重視科學(xué)技術(shù)價(jià)值，提升應(yīng)急管理的技術(shù)韌性

第一，組建專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍。政府要建立科學(xué)應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，完善應(yīng)急管理流程。在韌性應(yīng)急中，要配備專業(yè)設(shè)備，定期開(kāi)展應(yīng)急演練工作，提升專業(yè)隊(duì)伍應(yīng)急救援水平，及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。第二，面向公眾開(kāi)展應(yīng)急教育。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的基礎(chǔ)應(yīng)急教育，提高個(gè)體應(yīng)急能力，包括地震、火災(zāi)的逃生方法等，減少人員財(cái)產(chǎn)損失。要向社會(huì)提供應(yīng)急知識(shí)學(xué)習(xí)平臺(tái)，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_(kāi)展應(yīng)急管理科普宣傳，讓社會(huì)公眾了解應(yīng)急管理知識(shí)。第三，發(fā)揮信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)智能化應(yīng)急管理。借助現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合，打破部門(mén)間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)智能化統(tǒng)籌管理，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的精準(zhǔn)性。

5 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代化城市治理水平和安全系數(shù)很大程度上取決于城市的應(yīng)急管理能力，城市應(yīng)急管理能力能否提升則取決于應(yīng)急治理體系、應(yīng)急多元主體協(xié)同、應(yīng)急設(shè)施建設(shè)、科學(xué)技術(shù)價(jià)值的建立與運(yùn)用情況?？傊獙?shí)現(xiàn)從體制機(jī)制、物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)應(yīng)用等多面高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)韌性城市，最終構(gòu)建人人參與、人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的共建共治共享社會(huì)治理模式。

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