程晟　沈費(fèi)偉　王江紅

［摘要］技術(shù)治理與民意互動(dòng)是城市社會(huì)治理中堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持人民當(dāng)家作主相結(jié)合的生動(dòng)體現(xiàn)。數(shù)字政府平臺(tái)的建設(shè)要立足技術(shù)治理與民意互動(dòng)，打造數(shù)智平臺(tái)統(tǒng)一收集民意、創(chuàng)新數(shù)智場(chǎng)景賦能為民辦實(shí)事、設(shè)置數(shù)智模塊實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)督察考評(píng)等運(yùn)行邏輯，重塑群眾訴求受理回應(yīng)機(jī)制、拓展民意管理實(shí)踐內(nèi)涵、健全民意回應(yīng)制度體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的“整體智治”。當(dāng)前數(shù)字政府平臺(tái)存在“軟性”條件建設(shè)滯后、代表性“風(fēng)景”不足、弱勢(shì)群體權(quán)利“被剝奪”、使用不夠便捷等問(wèn)題，需優(yōu)化平臺(tái)建設(shè)、深化模塊應(yīng)用、強(qiáng)化數(shù)智賦能、健全工作機(jī)制，提升數(shù)字政府“整體智治”的功能績(jī)效。

［關(guān)鍵詞］技術(shù)治理；整體智治；“民呼我為”；為民辦實(shí)事；長(zhǎng)效閉環(huán)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-410X（2023）02-0075-11

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

黨的十八大以來(lái)，政府從推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)出發(fā)，準(zhǔn)確把握數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的發(fā)展趨勢(shì)，圍繞網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等作出一系列重大部署。在此背景下，全國(guó)各地的數(shù)字化建設(shè)步伐不斷加快，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”“接訴即辦”等創(chuàng)新實(shí)踐在不斷提升政府行政效能的同時(shí)，也為社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展和民眾對(duì)美好生活的向往提供了重要支撐。數(shù)字政府在建設(shè)過(guò)程中面臨一些突出問(wèn)題，如頂層設(shè)計(jì)不足、體制機(jī)制不夠健全、創(chuàng)新應(yīng)用能力不強(qiáng)、數(shù)據(jù)壁壘依然存在等，一定程度阻礙了政府治理數(shù)字化水平的提升［1］。

作為數(shù)字治理平臺(tái)樣板，杭州市“民呼我為”開(kāi)啟了數(shù)字政府“整體智治”新探索，其相關(guān)研究可追溯至學(xué)界對(duì)于技術(shù)治理問(wèn)題的探析。19世紀(jì)下半葉，現(xiàn)代科學(xué)與技術(shù)迅速發(fā)展，一些思想家開(kāi)始思考將其應(yīng)用到政治和社會(huì)活動(dòng)的可能性，以提高治理效率。西方較早對(duì)技術(shù)治理探討的是培根，他認(rèn)為要?jiǎng)?chuàng)建一座由科學(xué)家和技術(shù)家組成的宮殿，制定社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的方案［2］。圣西門主張由實(shí)業(yè)家與科學(xué)家組成的“牛頓會(huì)議”掌握國(guó)家統(tǒng)治權(quán)，用科學(xué)改造社會(huì)［3］（P22-23）。20世紀(jì)以后，技術(shù)治理的相關(guān)理論得到進(jìn)一步豐富和完善，有兩種代表性觀點(diǎn)：一是以庫(kù)克為代表的科學(xué)管理說(shuō)，認(rèn)為政府行政與社會(huì)運(yùn)行最終都要實(shí)現(xiàn)理性價(jià)值，主張將科學(xué)管理原則引入市政管理，使科學(xué)管理手段從企業(yè)延伸到社會(huì)范疇，并逐步演化為社會(huì)治理的方法［4］；二是以岡內(nèi)爾為代表，指出伴隨著政策或決策制定所需專業(yè)知識(shí)的大幅提升，擁有教育基礎(chǔ)的技術(shù)精英將逐漸掌控政治權(quán)力［5］。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的飛速發(fā)展推動(dòng)中央與地方政府不斷深化改革，改革前的總體性支配權(quán)力逐漸為一種技術(shù)化的治理權(quán)力所替代［6］。在充分借鑒國(guó)外研究成果的基礎(chǔ)上，隨著本土信息化革命、數(shù)字化浪潮的推進(jìn)，國(guó)內(nèi)對(duì)于技術(shù)治理的研究大致集中在三個(gè)領(lǐng)域。一是哲學(xué)領(lǐng)域，主要探討技術(shù)治理與主體人的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為技術(shù)治理存在著“向善”和“向惡”的雙重關(guān)系，又因人的主觀意志和主觀偏見(jiàn)的帶入而使其陷入合法性危機(jī)［7］；有學(xué)者在肯定大數(shù)據(jù)技術(shù)治理帶來(lái)積極作用的同時(shí)，提出技術(shù)控制人，偏離服務(wù)于人本身等方面的異化，致使技術(shù)治理的情感缺位［8］。二是社會(huì)治理領(lǐng)域，主要分析技術(shù)治理的社會(huì)應(yīng)用效果。有學(xué)者基于某市“12345”熱線的實(shí)證分析，從“二階治理”的角度解釋技術(shù)治理效率的悖論現(xiàn)象，認(rèn)為應(yīng)在行政管理與基層政府治理自主性之間建立平衡［9］；有學(xué)者通過(guò)引入社會(huì)變遷的視角，在分析“社區(qū)智慧大腦”的基礎(chǔ)上，研究城市社區(qū)中技術(shù)治理在特定結(jié)構(gòu)中反復(fù)試探、互動(dòng)、磨合的生成機(jī)制［10］。三是政治學(xué)領(lǐng)域，主要研究技術(shù)治理與國(guó)家治理的適配問(wèn)題。有學(xué)者從治理場(chǎng)景出發(fā)，討論現(xiàn)代國(guó)家技術(shù)裝置的運(yùn)作邏輯，指出單一治理技術(shù)與多元化的治理場(chǎng)景之間、技術(shù)的規(guī)范統(tǒng)一性和事實(shí)全面性之間，都存在著固有矛盾，只有當(dāng)技術(shù)適配時(shí)，治理效能才會(huì)大大提高［11］；有學(xué)者以大數(shù)據(jù)技術(shù)為例，分析技術(shù)治理對(duì)于增強(qiáng)政府決策過(guò)程的現(xiàn)代化和科學(xué)化、提高政府治理的精準(zhǔn)性、增強(qiáng)政府治理能力的重要作用［12］；有學(xué)者從賦能理論切入，剖析鄉(xiāng)村技術(shù)賦能背后的運(yùn)作機(jī)理，探索技術(shù)治理如何助推鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展［13］。

綜合來(lái)看，國(guó)內(nèi)外有關(guān)技術(shù)治理的探討為研究當(dāng)前城鄉(xiāng)基層數(shù)字政府平臺(tái)及其治理實(shí)效奠定了理論基礎(chǔ)，也為數(shù)字政府平臺(tái)提供了有效的分析框架?！懊窈粑覟椤奔仁恰皵?shù)字浙江”技術(shù)治理省域革新的典型，也是踐行以人民為中心的服務(wù)理念，為適應(yīng)新時(shí)代全面推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化需要而進(jìn)行的政府履職變革與創(chuàng)新。本文以技術(shù)治理與民意互動(dòng)為切入口，深入思考數(shù)字政府平臺(tái)作為一項(xiàng)技術(shù)治理工具，如何有效暢通民意表達(dá)渠道，如何在運(yùn)作中建構(gòu)社會(huì)治理與民意互動(dòng)的良性模式，如何在提升組織效能的同時(shí)增進(jìn)人民幸福、促進(jìn)公平正義，剖析數(shù)字政府平臺(tái)以探索技術(shù)治理與民意互動(dòng)的邏輯關(guān)系，可以為數(shù)字化、現(xiàn)代化的社會(huì)治理改革與創(chuàng)新提供參照。

二、技術(shù)治理與民意互動(dòng)：數(shù)字政府“整體智治”的理論分析框架

實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)治理的總目標(biāo)。技術(shù)治理已成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域改革和政策實(shí)踐的主導(dǎo)邏輯，其基本特征是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制、事本主義原則及工具主義的動(dòng)員社會(huì)。技術(shù)治理的形成有著復(fù)雜的制度性緣起，與宏觀政策模糊性、政策執(zhí)行中控制權(quán)的碎片化及自下而上社會(huì)壓力不足等因素密切相關(guān)［6］?！皬目傮w支配到技術(shù)治理”這一轉(zhuǎn)型邏輯雖對(duì)數(shù)字政府平臺(tái)改革初期啟動(dòng)具有重要意義，但近年來(lái)開(kāi)始引發(fā)治理轉(zhuǎn)型深層次瓶頸。實(shí)踐中相當(dāng)一部分技術(shù)治理的研究聚焦在社會(huì)治理的實(shí)踐層面，這與西方一些學(xué)者技術(shù)官僚的觀點(diǎn)存在較大差異；結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境，強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理是技術(shù)性的治理，注重公共治理的科學(xué)化，這與實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)一致［14］。當(dāng)代中國(guó)，治理取代了“統(tǒng)治”“管理”，自上而下的權(quán)力運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)槠綑?quán)化模式，治理主體、服務(wù)對(duì)象更加多元，民意成為公共決策的重要來(lái)源［15］。這就要求政府部門建立一套暢通的民意表達(dá)機(jī)制和充分吸納民意的決策機(jī)制。技術(shù)治理與民意互動(dòng)在實(shí)現(xiàn)治理體系治理能力現(xiàn)代化中協(xié)同共進(jìn)，具有緊密的耦合關(guān)系?；诖?，本研究根據(jù)韋伯的合理性分類，從價(jià)值理性和工具理性兩個(gè)維度闡述技術(shù)治理與民意互動(dòng)的邏輯關(guān)系（見(jiàn)圖1）。

從價(jià)值理性層面來(lái)看，民意互動(dòng)強(qiáng)調(diào)動(dòng)機(jī)的正確、手段的合理，關(guān)注社會(huì)的公平正義。技術(shù)治理的社會(huì)選擇是大眾意志的表達(dá)［16］。在信息時(shí)代的中國(guó)，以微博、微信、今日頭條、百度搜索等為代表的網(wǎng)絡(luò)輿論，構(gòu)成對(duì)社會(huì)活動(dòng)與社會(huì)規(guī)則的大眾監(jiān)督，同時(shí)促進(jìn)更多的網(wǎng)絡(luò)使用者逐漸明晰自身識(shí)別性個(gè)體信息的權(quán)利意義。由大眾意志形成的制度始終是約束暴力最有效的方式，也是技術(shù)治理的社會(huì)選擇。伴隨技術(shù)的進(jìn)步，民意的表達(dá)有了更強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)、更多的知情權(quán)，民眾通過(guò)社交媒體、電子政務(wù)“發(fā)聲”可以有效地參與政治生活，提升監(jiān)督政府的強(qiáng)度。民意是第一信號(hào)，人民是歷史的創(chuàng)造者。滿足人民對(duì)美好生活的向往是數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因此，要打造泛在可及、管用便捷、公平普惠的數(shù)字化服務(wù)體系；運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)民生領(lǐng)域改革，提升公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化水平，旨在堅(jiān)持?jǐn)?shù)字惠民、數(shù)字為民，圍繞人的全生命周期推動(dòng)數(shù)字化服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享。借助技術(shù)治理賦權(quán)，民意表達(dá)主體能更好地享受到技術(shù)的紅利［17］。一方面，技術(shù)治理逐漸普及，促進(jìn)政府公共服務(wù)的擴(kuò)大與提升；另一方面，民眾“電子民主”意識(shí)逐步覺(jué)醒，要求實(shí)現(xiàn)各類訴求，呼吁政策變革。技術(shù)治理與民意表達(dá)在實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值理性中協(xié)同共進(jìn)。

從工具理性層面來(lái)看，技術(shù)治理強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，追求效率最大化、效果最優(yōu)化。首先，技術(shù)治理是治理轉(zhuǎn)型中的技術(shù)治理。技術(shù)治理遵循事本主義，以項(xiàng)目設(shè)立為特點(diǎn)，是現(xiàn)代治理中行之有效的方式。在科技進(jìn)步中誕生的數(shù)字化改革，將信息化手段、方法運(yùn)用到治理中，是“互聯(lián)網(wǎng)+”和“智能+”戰(zhàn)略的重要組成部分。數(shù)字化改革是一場(chǎng)變革，信息技術(shù)與數(shù)字化運(yùn)用有效降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，打破“條”“塊”科層化模式，在漸進(jìn)式改革中提高動(dòng)員效率，解決治理難題［18］。其次，技術(shù)治理是技術(shù)進(jìn)步中的技術(shù)治理。新技術(shù)的迭代升級(jí)與推廣應(yīng)用，為社會(huì)治理創(chuàng)造了新的契機(jī)，提供了新的手段。各地政府緊緊抓住這一工具的價(jià)值潛能，積極引入新技術(shù)，甚至發(fā)起自上而下全覆蓋的技術(shù)改革，提高治理效能。從 “四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”改革到政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、全面的數(shù)字化改革，呈現(xiàn)一個(gè)長(zhǎng)期的螺旋式迭代過(guò)程，從工具應(yīng)用到技術(shù)改造、從“外掛”到“加載”、從“附件”到“本體”的進(jìn)化愈漸清晰并初具雛形。技術(shù)治理作為價(jià)值工具，以數(shù)字化驅(qū)動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，驅(qū)動(dòng)高品質(zhì)公共服務(wù)，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

技術(shù)治理使組織邊界日益模糊，民眾、企業(yè)等單一對(duì)象趨于多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，多元化的治理對(duì)象具有多種角色屬性的用戶群體身份，這就要求數(shù)字化改革的工作方式進(jìn)一步重構(gòu)。在杭州市數(shù)字化改革中，黨政機(jī)關(guān)著眼于“整體”和“智治”，在“整體智治”方面作出有益的創(chuàng)新。“整體智治”指的是政府通過(guò)廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理［19］。整體智治構(gòu)建“數(shù)字賦能、多跨協(xié)同、綜合集成、閉環(huán)管控”工作運(yùn)行機(jī)制，從“制度”“治理”“智慧”三個(gè)層面提升黨的領(lǐng)導(dǎo)。杭州市政府以“民呼我為”數(shù)字平臺(tái)引領(lǐng)數(shù)字化深度變革，通過(guò)部門間的數(shù)據(jù)共享、流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同，破除各自為政的機(jī)關(guān)“壁壘”，使黨政機(jī)關(guān)服務(wù)方式從碎片化轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化，從“事”向“制”“治”“智”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了部門間的高效協(xié)作?！懊窈粑覟椤弊鳛閿?shù)字政府平臺(tái)“整體智治”的樣板，從工具理性來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)抓取、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、無(wú)縫銜接、多跨協(xié)同、綜合集成、閉環(huán)管理；從價(jià)值理性來(lái)看，促進(jìn)了“惠及百姓、賦能治理、促進(jìn)發(fā)展”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了技術(shù)治理與民意互動(dòng)的深層內(nèi)涵，具有重要的理論價(jià)值。

三、 數(shù)字政府平臺(tái)“整體智治”的實(shí)踐邏輯

數(shù)字政府不是傳統(tǒng)政府的技術(shù)化加成，而是系統(tǒng)性的全方位變革［20］。數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)并非被動(dòng)接受信息化、數(shù)字化技術(shù)的單向改造，而是借助信息化、數(shù)字化技術(shù)手段，促進(jìn)政府服務(wù)與城市發(fā)展、基層治理與民眾需求的精準(zhǔn)對(duì)接，以技術(shù)治理與民意互動(dòng)的良性循環(huán)，提升黨政機(jī)關(guān)的“整體智治”水平，推進(jìn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。杭州市“民呼我為”平臺(tái)推進(jìn)了數(shù)字技術(shù)與城市治理體系的精準(zhǔn)耦合，解決了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中存在的系列問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字政務(wù)服務(wù)由“單兵作戰(zhàn)、各自為營(yíng)”向“整體智治、協(xié)同高效”的轉(zhuǎn)變。

（一）邁向數(shù)字政府“整體智治”的實(shí)踐探索

1.打造數(shù)智平臺(tái)統(tǒng)一收集民意，讓數(shù)字治理更精準(zhǔn)。數(shù)字政府平臺(tái)是以數(shù)字化改革為牽引，按照“統(tǒng)一用戶體系、統(tǒng)一受理入口、統(tǒng)一反饋機(jī)制、統(tǒng)一查詢服務(wù)、統(tǒng)一評(píng)價(jià)機(jī)制、統(tǒng)一分析研判、統(tǒng)一數(shù)字賦能”目標(biāo)建設(shè)的多跨協(xié)同重大改革數(shù)字平臺(tái)。為精準(zhǔn)服務(wù)民眾需求，數(shù)字政府平臺(tái)在著力推動(dòng)廣征民意、廣納群言、廣集眾智方面不斷創(chuàng)新技術(shù)手段與策略。一是民情民意一網(wǎng)收集。“民呼我為”數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)上線以來(lái)，整合杭州現(xiàn)有為民服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)和基層特色民情民意收集平臺(tái)，共包含“12345市長(zhǎng)熱線”“助萬(wàn)企、幫萬(wàn)戶”“我們圓桌會(huì)”“公述民評(píng)”“民情觀察室”“今日關(guān)注”“民情熱線”“杭網(wǎng)議事廳”“問(wèn)計(jì)于民”“網(wǎng)言網(wǎng)事”等平臺(tái)。同時(shí)，全面整合現(xiàn)有的民情民意收集渠道，接入“民呼我為”線上服務(wù)平臺(tái)，打造直通民眾的民意直通車，共同織成民情民意反映網(wǎng)、社會(huì)輿情收集網(wǎng)、基層社會(huì)管理網(wǎng)。二是民眾訴求一鍵直達(dá)。通過(guò)數(shù)字化改革推動(dòng)“民呼渠道”減前置、減流程、減時(shí)限，在杭州城市大腦App設(shè)置“民呼我為”數(shù)字政府平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)民眾一鍵進(jìn)入，通過(guò)文字、語(yǔ)音、圖片、視頻等多種方式表達(dá)，隨時(shí)隨地咨詢、反映各類事項(xiàng)，實(shí)時(shí)查詢處理進(jìn)度，并對(duì)辦理情況作出評(píng)價(jià)，使訴求反映更便捷、問(wèn)題描述更精準(zhǔn)、后續(xù)處置更快速。三是事項(xiàng)處置一體流轉(zhuǎn)。突破行政框架，打造全市上下條塊貫通的一體化訴求處置體系。數(shù)字政府平臺(tái)通過(guò)抓取內(nèi)容關(guān)鍵詞、匹配各級(jí)權(quán)力清單等方式，對(duì)提交事項(xiàng)按小區(qū)物業(yè)、村社、鎮(zhèn)街、區(qū)級(jí)部門四級(jí)實(shí)行自動(dòng)分流，構(gòu)建“微事村社辦、小事鎮(zhèn)街辦、難事聯(lián)動(dòng)辦”的全域協(xié)同工作模式。

2.創(chuàng)新數(shù)智場(chǎng)景賦能為民辦實(shí)事，讓數(shù)字治理更主動(dòng)。借助數(shù)字政府平臺(tái)，黨政機(jī)關(guān)在線上線下收集民情民意的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)作為，全面梳理民眾“急難愁盼”問(wèn)題，按照“大場(chǎng)景、小切口”的要求，深度挖掘并開(kāi)發(fā)一批“小而美”的場(chǎng)景應(yīng)用，線上線下同向發(fā)力推進(jìn)，以成效取信于民。一是聚焦民生實(shí)事。根據(jù)巡視巡察、社會(huì)評(píng)價(jià)、民意直通等反饋意見(jiàn)，找準(zhǔn)交通、醫(yī)療、基層治理中的“小切口”，梳理涉及民生的“十大攻堅(jiān)破難題”，包括回遷安置、打通斷頭路、交通治堵、幼托服務(wù)、老舊小區(qū)改造提升等，開(kāi)展集中攻堅(jiān)。二是聚焦特殊群體。按照“不落一人、不落一戶”的原則，聚焦需要關(guān)心關(guān)愛(ài)的特殊群體，重點(diǎn)服務(wù)“一老一小”，充分考慮殘障人士、困難職工、低收入群體等弱勢(shì)群體的民生保障需求，運(yùn)用熱感、分布式等技術(shù)遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，推出“物質(zhì)援助+精準(zhǔn)服務(wù)+人文關(guān)懷”的社會(huì)救助清單，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、幼有所育、弱有所扶。三是聚焦基層治理。以數(shù)字化改革提升城區(qū)治理能力和治理現(xiàn)代化水平，聚焦百姓、企業(yè)、基層的高頻事項(xiàng)，打造一批共建共治共享的數(shù)智場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)基層治理平臺(tái)的迭代升級(jí)。

3.設(shè)置數(shù)智模塊實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)督察考評(píng)，讓數(shù)字治理更有效。數(shù)字政府平臺(tái)重點(diǎn)突出數(shù)字化引領(lǐng)功能，通過(guò)設(shè)置數(shù)智聯(lián)動(dòng)督察考評(píng)機(jī)制，持續(xù)整治形式主義、清理規(guī)范基層事項(xiàng)，激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為，推動(dòng)工作有效開(kāi)展。一是工作實(shí)效線上評(píng)。在“民呼我為”數(shù)字治理平臺(tái)中推行首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制等，要求首個(gè)接辦的單位將民眾需求“一辦到底”；同時(shí)設(shè)置群眾滿意度評(píng)價(jià)模塊，設(shè)計(jì)按期辦結(jié)率、群眾滿意度等指標(biāo)，用民眾的評(píng)判來(lái)檢驗(yàn)黨委政府各項(xiàng)舉措決策的實(shí)際成效。二是監(jiān)督機(jī)制常態(tài)化。積極探索“三榜聯(lián)動(dòng)”“互聯(lián)網(wǎng)+督查”“督考聯(lián)動(dòng)”等機(jī)制，推動(dòng)公開(kāi)、履責(zé)、監(jiān)督、治理的迭代提升；落實(shí)“民呼我為”“12109”督查行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各單位督查指導(dǎo)全覆蓋，確保民情民意有人應(yīng)、急難愁盼有人管、辦事結(jié)果有人回、滿意與否群眾評(píng)。三是服務(wù)機(jī)制長(zhǎng)效化。“民呼我為”平臺(tái)以數(shù)字化改革推動(dòng)構(gòu)建“為民辦實(shí)事”的長(zhǎng)效機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接待機(jī)制，深化推進(jìn)“三聯(lián)三領(lǐng)三服務(wù)”“雙千”為企業(yè)服務(wù)機(jī)制，讓民眾、企業(yè)有更多獲得感。

（二）實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府“整體智治”的運(yùn)行邏輯

1.數(shù)字政府平臺(tái)技術(shù)治理的機(jī)理剖析。按照黨政機(jī)關(guān)整體智治綜合應(yīng)用框架要求，數(shù)字政府平臺(tái)圍繞健全為民辦實(shí)事長(zhǎng)效機(jī)制，以“民意智通”為目標(biāo)，以集成民意反映渠道為突破口，構(gòu)建服務(wù)端、治理端“兩端”協(xié)同的總體架構(gòu)，堅(jiān)持增量開(kāi)發(fā)與存量升級(jí)相結(jié)合，遵循V字開(kāi)發(fā)模型，依托和迭代城市大腦“民意直通車”系統(tǒng)，打通問(wèn)需于民的數(shù)字化通道，推進(jìn)“我有所為”與“民有所呼”的精準(zhǔn)高效對(duì)接，最終形成“數(shù)”與“事”的緊密聯(lián)動(dòng)。

首先，從治理端來(lái)看，數(shù)字政府平臺(tái)針對(duì)事項(xiàng)問(wèn)題的解決進(jìn)行任務(wù)分解，是社會(huì)治理的重要載體。一是梳理核心任務(wù)。圍繞應(yīng)用總體架構(gòu)和功能定位，確定一級(jí)任務(wù)六項(xiàng)，即渠道橫向貫通、工單流轉(zhuǎn)處置、問(wèn)題及時(shí)答復(fù)、處理進(jìn)度查詢、滿意度評(píng)價(jià)收集、綜合分析研判。二是拆解任務(wù)單元。針對(duì)六大任務(wù)，逐項(xiàng)拆解到最小顆粒度單元。比如，為實(shí)現(xiàn)渠道橫向貫通任務(wù)，針對(duì)各渠道“來(lái)電、來(lái)信、留言、發(fā)帖、報(bào)料”等不同類型的訴求信息，實(shí)施結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理，建立統(tǒng)一主題庫(kù)；針對(duì)智能客服解答、人工直接答復(fù)、轉(zhuǎn)辦交辦等不同類型的受理方式，實(shí)施后臺(tái)統(tǒng)一歸口、分解任務(wù)，以便精準(zhǔn)派單處置。三是明確任務(wù)分工。政府部門通過(guò)前期對(duì)任務(wù)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，逐一明確各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任單位，如經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會(huì)民生、生態(tài)治理等具體任務(wù)派發(fā)給相對(duì)應(yīng)的責(zé)任單位，從而提升社會(huì)效益、滿足民眾需求。

其次，從服務(wù)端來(lái)看，數(shù)字政府平臺(tái)是民意傳導(dǎo)的通道，按照基本設(shè)備、數(shù)據(jù)信息、功能載體、應(yīng)用兩端的總體框架，逐步進(jìn)行數(shù)據(jù)、功能和場(chǎng)景集成。一是確定數(shù)據(jù)來(lái)源。根據(jù)建設(shè)任務(wù)和分工，確定數(shù)據(jù)需求和數(shù)源系統(tǒng)。比如，統(tǒng)一用戶認(rèn)證系統(tǒng)使用城市大腦（市數(shù)據(jù)資源管理局）的公共組件，統(tǒng)一受理系統(tǒng)使用省級(jí)共享交換平臺(tái)“浙里訪”數(shù)據(jù)、原各渠道數(shù)據(jù)庫(kù)的市本級(jí)數(shù)據(jù)。二是數(shù)據(jù)處理。依托一體智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成數(shù)據(jù)資源共享清單。各渠道相關(guān)系統(tǒng)對(duì)照清單，主動(dòng)推送相應(yīng)字段數(shù)據(jù)，通過(guò)技術(shù)處理實(shí)時(shí)全量歸集至主題數(shù)據(jù)庫(kù)；各渠道根據(jù)各自業(yè)務(wù)（如受理、答復(fù)、轉(zhuǎn)辦等），可隨時(shí)從主題庫(kù)中協(xié)同匹配相關(guān)數(shù)據(jù)。三是數(shù)據(jù)功能集成。研發(fā)“受理、查詢、處理、評(píng)價(jià)”等通用組件，生成“統(tǒng)一受理系統(tǒng)、統(tǒng)一集成透出系統(tǒng)、后臺(tái)管理系統(tǒng)、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)處置、統(tǒng)一反饋機(jī)制、統(tǒng)一查詢利用、統(tǒng)一評(píng)價(jià)尺度、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)研判、統(tǒng)一數(shù)字賦能”等功能，形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)體系。

最后，數(shù)字政府平臺(tái)基本實(shí)現(xiàn)了治理端、服務(wù)端兩端互相賦能的良性循環(huán)。在數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景集成的基礎(chǔ)上，兩端通過(guò)功能和界面集成，穿透市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）各級(jí)政務(wù)工作流程。服務(wù)端面向民眾、企業(yè)，通過(guò)“浙里辦”（杭州頻道）、城市大腦App反映訴求，涵蓋咨詢政策、反映訴求、提出建議、查詢?cè)u(píng)價(jià)等功能。治理端面向黨政機(jī)關(guān)，具有民意“運(yùn)行總體情況一覽無(wú)余，辦理動(dòng)態(tài)一屏掌控，辦理效能一目了然，趨勢(shì)預(yù)警一鍵觸發(fā)”等功能，包括總體運(yùn)行情況、政府側(cè)、社會(huì)側(cè)三個(gè)板塊。總體運(yùn)行情況板塊實(shí)時(shí)展現(xiàn)各渠道辦理情況、辦理效果、效能指數(shù)；政府側(cè)板塊聚焦不滿意辦件、人民建議，對(duì)最不滿意件責(zé)任單位進(jìn)行通報(bào)提醒，推動(dòng)市民建議和人大代表政協(xié)委員參政議政協(xié)同；社會(huì)側(cè)板塊推送民意熱點(diǎn)榜、民意趨勢(shì)、突發(fā)預(yù)警給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門（地區(qū)），為提升治理和服務(wù)水平提供決策參考。

2.數(shù)字政府平臺(tái)為民辦實(shí)事的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。數(shù)字政府平臺(tái)以渠道全整合、數(shù)據(jù)全歸集為目標(biāo)，堅(jiān)持機(jī)關(guān)履職與民眾期盼相適應(yīng)，全面匯集當(dāng)前民眾、企業(yè)的訴求表達(dá)，及時(shí)回應(yīng)城市治理中的堵點(diǎn)難點(diǎn)，以及黨政機(jī)關(guān)群眾工作中的困難挑戰(zhàn)，集中攻堅(jiān)突破，在為民辦實(shí)事長(zhǎng)效機(jī)制方面作出有益的實(shí)踐探索。

首先，重塑民眾訴求受理回應(yīng)機(jī)制。一是變多頭受理為一口受理。數(shù)字政府平臺(tái)在場(chǎng)景應(yīng)用建設(shè)過(guò)程中，以“一件事”改革思路，突出多跨協(xié)同、系統(tǒng)集成，在民意回應(yīng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)改革突破。整合杭州范圍內(nèi)黨政機(jī)關(guān)網(wǎng)上咨詢、報(bào)料、建議、舉報(bào)等各個(gè)入口，統(tǒng)一受理民眾訴求。二是變多頭交辦為統(tǒng)一交辦。依托數(shù)字化手段，打破條塊分割，打造全市上下條塊貫通的一體化訴求處置體系。三是互認(rèn)共享各渠道用戶認(rèn)證信息。數(shù)字政府平臺(tái)通過(guò)變用戶重復(fù)注冊(cè)為一個(gè)賬號(hào)通用，能夠幫助民眾既實(shí)現(xiàn)不同渠道反饋問(wèn)題，也可以直接反映問(wèn)題，后臺(tái)自動(dòng)歸口辦理。四是變民眾被動(dòng)等待為政府主動(dòng)推送，實(shí)踐中數(shù)字政府平臺(tái)中的訴求辦理節(jié)點(diǎn)、辦結(jié)情況等信息能夠自動(dòng)按進(jìn)度反饋給用戶。五是變?cè)V求延時(shí)回應(yīng)為即知即辦，數(shù)字治理平臺(tái)有效破解了信息逐級(jí)遞減造成的誤差和滯后問(wèn)題，做到隨時(shí)接收民意，即時(shí)辦理回應(yīng)。

其次，拓展民意管理實(shí)踐內(nèi)涵。數(shù)字政府平臺(tái)在完善以民為本的處置閉環(huán)過(guò)程中，重視民意分析運(yùn)用與轉(zhuǎn)化，提升黨政機(jī)關(guān)治理水平和辦事效能。一是拓展受理流程，把“受理—匯總—處置—反饋”小閉環(huán)拓展為“受理—匯總—處置—反饋—評(píng)價(jià)—運(yùn)用”大閉環(huán)，將民眾對(duì)辦理結(jié)果的滿意度評(píng)價(jià)納入單位績(jī)效考核。二是拓展受理范圍，研究建設(shè)P2P、網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)維權(quán)等涉法涉訴類型訴求的受理功能，構(gòu)建與公安、司法行政等部門的協(xié)同回應(yīng)機(jī)制，不斷擴(kuò)大民眾訴求受理范圍。三是拓展受理深度。把具體訴求回應(yīng)拓展為助力科學(xué)民主決策，在更深層次、更大范圍回應(yīng)民意，借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)海量民意信息進(jìn)行挖掘，找出城市運(yùn)行內(nèi)在的規(guī)律性、潛在性、共性問(wèn)題，不斷提升政府整體智治水平。

最后，健全民意回應(yīng)制度體系。數(shù)字政府平臺(tái)在應(yīng)用建設(shè)過(guò)程中，同步推進(jìn)數(shù)字政府整體智治的制度和理論創(chuàng)新。一方面，圍繞民意全閉環(huán)，政府聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)，研究制定民意處置流程規(guī)范制度、民意協(xié)同辦理機(jī)制、民意聯(lián)合督察制度和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，探索市民建議和人大代表、政協(xié)委員參政議政協(xié)同機(jī)制，提升工作制度化、規(guī)范化水平。另一方面，圍繞治理端、服務(wù)端功能迭代，政府借以開(kāi)展民意分類和權(quán)重設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)研究，提高熱點(diǎn)民意呈現(xiàn)精準(zhǔn)度；加強(qiáng)效能指數(shù)即時(shí)呈現(xiàn)，民意預(yù)警閾值標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置研究，提升預(yù)警模型精準(zhǔn)度，提高預(yù)警功能的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和有效性。在數(shù)字政府平臺(tái)中設(shè)置群眾滿意評(píng)價(jià)模塊，設(shè)計(jì)按期辦結(jié)率、群眾滿意度等指標(biāo)，辦理結(jié)果讓群眾評(píng)判。

四、 數(shù)字政府平臺(tái)“整體智治”的現(xiàn)實(shí)困境

民意是政府決策的重要依據(jù)。數(shù)字政府平臺(tái)是黨政機(jī)關(guān)收集民意、了解民意、分析民意、回應(yīng)民意的重要渠道，是政府治理觸達(dá)城市基層社會(huì)的神經(jīng)系統(tǒng)，然而，目前基層民意在進(jìn)入數(shù)字政府平臺(tái)的實(shí)踐環(huán)節(jié)存在瓶頸。從社會(huì)角度看，民意訴求呈現(xiàn)多樣化、反映渠道分散等問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中這些渠道辦理流程、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)不一致，辦理力量、質(zhì)量參差不齊，一些訴求無(wú)法得到及時(shí)性、實(shí)質(zhì)性解決，最終影響民眾、企業(yè)對(duì)政府辦事的滿意度。從黨政機(jī)關(guān)角度看，工作流程存在多頭收集民意、多頭交辦處置、辦后績(jī)效評(píng)估難等問(wèn)題，民意反映碎片化、民意數(shù)據(jù)共享與利用脫節(jié)，影響機(jī)關(guān)公信力。部分?jǐn)?shù)字政府平臺(tái)在賦能基層治理、彌補(bǔ)傳統(tǒng)城市管理模式缺陷的同時(shí)存在不足。

（一）“軟性”條件建設(shè)相對(duì)滯后

在新一輪數(shù)字政府建設(shè)熱潮下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)陸續(xù)進(jìn)入政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，成為推動(dòng)數(shù)字政府平臺(tái)升級(jí)轉(zhuǎn)型的技術(shù)引擎。但是，與各類數(shù)字政府平臺(tái)不斷提高的技術(shù)水準(zhǔn)和“硬件”基礎(chǔ)相比，匹配的“軟性”條件建設(shè)較為滯后。一是數(shù)字治理理念下沉后產(chǎn)生變形與曲解。提高民眾參與度是基層政府?dāng)?shù)字治理的重要內(nèi)容，數(shù)字政府平臺(tái)多以民眾導(dǎo)向?yàn)楹诵睦砟睿菙?shù)字治理所倡導(dǎo)的服務(wù)、互動(dòng)、民主價(jià)值理念的體現(xiàn)。然而，城市基層政府官員扮演的角色更多是命令的執(zhí)行者，缺少一定的獨(dú)立性和自主性，基層政府在治理中難以作到對(duì)民眾負(fù)責(zé)或真正回應(yīng)基層民眾需求。二是基層政府依舊以管理而非服務(wù)的姿態(tài)出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)作用，疏漏其他治理實(shí)體的培養(yǎng)及治理實(shí)體之間的合作與協(xié)商［21］?；鶎由鐣?huì)存在濃厚的全管全控的治理傳統(tǒng)，難以利用數(shù)字技術(shù)集思廣益、匯聚民智。例如，居民委員會(huì)長(zhǎng)期是城市社會(huì)公共治理實(shí)踐的唯一主導(dǎo)，缺乏其他主體的參與和制約，不利于治理資源的合理配置；此外，行政管理邏輯不斷滲透和同化基層社會(huì)數(shù)字治理模式，進(jìn)一步壓縮和打擊其他治理主體參與空間與積極性。三是數(shù)字治理專業(yè)人才短缺。以部門為主導(dǎo)的數(shù)字技術(shù)人才治理體系難以匹配以城市基層社會(huì)為中心的治理要求，數(shù)字治理平臺(tái)的人才資源難以滿足政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，難以適配城市治理體制機(jī)制創(chuàng)新的客觀要求。

（二）代表性“風(fēng)景”內(nèi)容不足

利用數(shù)字化、信息化手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成為全球范圍內(nèi)的技術(shù)浪潮，自“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”［22］明確提出以來(lái)，各地各級(jí)政府加快數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，形態(tài)各異、功能各異的數(shù)字平臺(tái)或政務(wù)App在數(shù)量上迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。數(shù)字政府平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)行中形成大量的數(shù)字“窗口”，既提升了政府公共服務(wù)水平，也增加了民眾參與社會(huì)治理的渠道。但在平臺(tái)數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，數(shù)字政府平臺(tái)存在一些建設(shè)上的短板。一是數(shù)字政府治理改革突破口尚不明確，發(fā)力聚焦不足，一些“老大難”問(wèn)題聯(lián)動(dòng)集中攻堅(jiān)的力度不足，未能形成合力在全國(guó)打造具有影響力的重大標(biāo)志性成果。城市數(shù)字化改革進(jìn)入下半場(chǎng)，各地各部門仍是“創(chuàng)建多、創(chuàng)優(yōu)少”、“競(jìng)爭(zhēng)多、交流少”、“實(shí)踐多、總結(jié)少”，缺乏數(shù)字化改革2.0超前布局與聚焦發(fā)力。二是缺乏向人民問(wèn)需、向市場(chǎng)借力、向社會(huì)融資，解決民眾“急難愁盼”問(wèn)題的針對(duì)性、即時(shí)性、實(shí)效性還需提升?！霸谛畔⑸鐣?huì)形態(tài)下， 政府的角色不再僅僅是‘由內(nèi)而外發(fā)布指導(dǎo)性意見(jiàn)的權(quán)威管理者， 而是漸趨‘由外而內(nèi)的社會(huì)信息融通者和智慧型社會(huì)公共服務(wù)者”［23］，但個(gè)別部門未突破傳統(tǒng)治理思路，“由上而下”的單向指令與多樣化的信息流動(dòng)形態(tài)不相適應(yīng)，難以轉(zhuǎn)變城市數(shù)字治理模式和管理方式，創(chuàng)新實(shí)施城市數(shù)字治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)從“彎道超車”向“換道超車”的飛躍。三是數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)存在低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)狀。各地各單位推進(jìn)數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)的程度不平衡，部分黨政機(jī)關(guān)為突出鎮(zhèn)街、村社產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及品牌標(biāo)識(shí)，不論是否必要，均建立自己的“窗口”門戶，其中部分門戶內(nèi)容缺乏持續(xù)維護(hù)和更新，處于“僵尸狀態(tài)”，一定程度上造成了資源浪費(fèi)。

（三）弱勢(shì)群體權(quán)利“被剝奪”

當(dāng)數(shù)字政府平臺(tái)成為民眾參與社會(huì)公共事務(wù)的主要手段時(shí)，民眾的參與行為、參與能力、參與方式和參與效果都會(huì)極大受制于平臺(tái)背后的代碼設(shè)置和程序架構(gòu)。因此，在平臺(tái)數(shù)字技術(shù)逆強(qiáng)化作用下，可能出現(xiàn)一些數(shù)字弱勢(shì)群體權(quán)利“被剝奪”的現(xiàn)象。一是數(shù)字治理平臺(tái)的使用提高了民眾參與社會(huì)治理的門檻和難度，一定程度上降低了民眾參與公共事務(wù)的熱情。在數(shù)字化使用率考核之下，人人裝App、人人使用App成為共同需要，一些便捷的線下服務(wù)渠道被取消或替代，給部分民眾造成不便，“使社會(huì)排斥從真實(shí)的物理空間擴(kuò)展到虛擬空間，造成政務(wù)服務(wù)和基層治理的盲點(diǎn)，導(dǎo)致政府決策和公共服務(wù)出現(xiàn)系統(tǒng)性偏差”［24］。二是“數(shù)字鴻溝”導(dǎo)致弱勢(shì)群體出現(xiàn)“被知情”“被參與”與“被表達(dá)”的現(xiàn)象。比如，部分?jǐn)?shù)字政府平臺(tái)應(yīng)用場(chǎng)景與業(yè)務(wù)辦理的適老化設(shè)計(jì)不夠，存在運(yùn)行界面復(fù)雜、字體顯示過(guò)小、辦事流程繁瑣、缺少必要的圖片或語(yǔ)音提示等問(wèn)題，一些缺乏相關(guān)技術(shù)知識(shí)或功能設(shè)備的老年人表示“玩不好也弄不懂”，面對(duì)復(fù)雜的數(shù)字平臺(tái)，他們更愿意到服務(wù)窗口排隊(duì)，現(xiàn)場(chǎng)咨詢或打電話了解情況。三是“技術(shù)隔離”一定程度阻礙了民眾之間的情感互動(dòng)，“只見(jiàn)數(shù)字不見(jiàn)人”，民眾集體利益表達(dá)的特征呈現(xiàn)原子化趨勢(shì)。民眾交流和統(tǒng)一利益訴求是凝聚自覺(jué)性集體行動(dòng)和自發(fā)性組織活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，相對(duì)破碎的數(shù)字用戶身份和獨(dú)立的數(shù)字參與行為，使居民難以在相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程中創(chuàng)造強(qiáng)有力的集體效能感。

（四）參與體驗(yàn)不佳，覆蓋不夠全面

數(shù)字政府平臺(tái)技術(shù)治理工具的技術(shù)優(yōu)勢(shì)在于輔助提高政府辦公效率、方便民眾表達(dá)訴求，但抽象的數(shù)字技術(shù)難以完全復(fù)現(xiàn)豐富、多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和民眾訴求，其技術(shù)劣勢(shì)容易引發(fā)各種使用場(chǎng)景缺陷或功能業(yè)務(wù)的故障，導(dǎo)致民眾參與體驗(yàn)不佳、使用不夠便捷流暢。一是受技術(shù)短板和現(xiàn)實(shí)因素限制，當(dāng)前一些數(shù)字政府平臺(tái)要么只能提供簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)辦理，無(wú)法滿足多樣化、個(gè)性化的業(yè)務(wù)需求；要么部分業(yè)務(wù)仍處于“半數(shù)字化”狀態(tài)，仍需線下審批或提交材料，距離“一次都不用跑”還有一定的差距。二是程序設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，平臺(tái)應(yīng)用不夠簡(jiǎn)練。如數(shù)字政府平臺(tái)界面可以分為多個(gè)民意征集平臺(tái)，而民眾對(duì)各平臺(tái)缺少了解，難以選擇適合的渠道，簡(jiǎn)單的入口整合僅是對(duì)各民意平臺(tái)的物理疊加，還不能稱之為“一個(gè)窗口”；各民意平臺(tái)的意見(jiàn)征集問(wèn)卷繁簡(jiǎn)不一，有的可以直接提問(wèn)，有的卻要求用戶填寫諸多條目，用戶使用過(guò)程有時(shí)需要多次填寫身份信息，使民眾產(chǎn)生“不方便、不便捷、不太愿意使用”，“太繁、太煩”的使用感受。三是用戶覆蓋范圍有限，對(duì)特定群體產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。數(shù)字政府平臺(tái)旨在拓展政務(wù)服務(wù)范圍，為最廣大的民眾提供便捷的交流和使用渠道。但隨著數(shù)字政府平臺(tái)功能的不斷豐富、技術(shù)的不斷更新，其對(duì)使用者的工具設(shè)備、數(shù)字素養(yǎng)和操作技能要求越來(lái)越高，一些低收入群體、低學(xué)歷群體、老年人、殘障人士可能被日新月異的技術(shù)變遷排斥在外，數(shù)字政府平臺(tái)理應(yīng)覆蓋、服務(wù)全體城鄉(xiāng)民眾，而目前大多數(shù)平臺(tái)暫未上線信息無(wú)障礙設(shè)計(jì)，無(wú)法滿足殘障人士、老年群體在平臺(tái)提出民意的基本需求。

五、實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府平臺(tái)“整體智治”的優(yōu)化路徑

數(shù)字政府平臺(tái)不斷暢通和規(guī)范民眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能［25］（P54）。基于技術(shù)治理與民意互動(dòng)框架，數(shù)字政府平臺(tái)踐行以人民為中心的治理理念，在探索數(shù)字政府“整體智治”實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，將改革理念、改革要求、改革舉措貫穿始終，同步推進(jìn)實(shí)踐成果、理論成果和制度成果的建設(shè)，已然收到巨大的治理效益。推動(dòng)數(shù)字政府“整體智治”的實(shí)現(xiàn)，仍要從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和民生導(dǎo)向、優(yōu)化平臺(tái)建設(shè)、完善模塊應(yīng)用、強(qiáng)化數(shù)智賦能及健全工作機(jī)制等方面著手，發(fā)揮數(shù)字政府平臺(tái)的技術(shù)與價(jià)值優(yōu)勢(shì)，重塑技術(shù)與民意、政府與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制，最終提升數(shù)字政府治理的績(jī)效。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，深化數(shù)字改革

各級(jí)黨委和政府要強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，“用信息化手段更好感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助決策施政、方便群眾辦事，做到心中有數(shù)”［26］（P24）。一是堅(jiān)持黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。各級(jí)黨組織要準(zhǔn)確把握數(shù)字化改革的思維理念、重點(diǎn)任務(wù)和方法路徑，確保數(shù)字政府的改革與創(chuàng)新在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路與黨中央保持高度一致；以黨的領(lǐng)導(dǎo)全面提升數(shù)字政府建設(shè)的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、協(xié)同化和高效化水平。二是讓民眾呼聲得到政府部門關(guān)注。針對(duì)黨政機(jī)關(guān)存在的標(biāo)準(zhǔn)流程不統(tǒng)一、信息傳導(dǎo)不及時(shí)，多頭收集、多頭交辦、績(jī)效評(píng)估難等問(wèn)題，數(shù)字政府平臺(tái)應(yīng)進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)內(nèi)容由平臺(tái)分派給責(zé)任機(jī)關(guān)，實(shí)時(shí)跟蹤、監(jiān)測(cè)辦理實(shí)效，使民眾呼聲得到政府部門關(guān)注，實(shí)現(xiàn)政府行政與民眾需求的有機(jī)融合，最終使政府部門決策精準(zhǔn)對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼。

（二）堅(jiān)持民生導(dǎo)向，提升社會(huì)效能

群眾利益無(wú)小事，能否滿足人民對(duì)美好生活的向往是衡量數(shù)字政府改革是否取得實(shí)效的重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，“政務(wù)服務(wù)從政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)日趨明顯，以精準(zhǔn)對(duì)接群眾需求、細(xì)化服務(wù)項(xiàng)目為主要內(nèi)容的服務(wù)精準(zhǔn)化成為人民群眾對(duì)政務(wù)服務(wù)的新期待”［27］，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的“整體智治”需要堅(jiān)持以人民為中心，為人民群眾帶來(lái)更好的政務(wù)服務(wù)體驗(yàn)。一是將“民生小事”當(dāng)作“發(fā)展大事”。始終堅(jiān)持一切為了人民、一切相信人民、一切依靠人民，聚焦民眾“急難愁盼”問(wèn)題，精準(zhǔn)回應(yīng)老百姓普遍關(guān)心的利益問(wèn)題，把高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕落實(shí)到具體的民生實(shí)事上，真正把數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為民生服務(wù)優(yōu)勢(shì)；切實(shí)解決政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中存在的行政效率低下、回應(yīng)速度緩慢、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，重塑政府與民眾的互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)政府治理更加精準(zhǔn)對(duì)接社會(huì)所需、民心所向。二是積極推動(dòng)“由民作主”。以數(shù)字平臺(tái)為支撐，暢通政府與民眾的溝通、互動(dòng)渠道，重塑民意表達(dá)與訴求處置模式、民意分析研判方法，推動(dòng)形成民意需求實(shí)時(shí)掌握、辦理進(jìn)展實(shí)時(shí)查詢、辦理結(jié)果實(shí)時(shí)反饋、民眾評(píng)價(jià)實(shí)時(shí)呈現(xiàn)的服務(wù)閉環(huán)，構(gòu)建數(shù)字全過(guò)程人民民主實(shí)踐流程，延長(zhǎng)民意智能預(yù)警全周期，健全社會(huì)協(xié)同機(jī)制，打造線上線下結(jié)合、上下條塊貫通、政府社會(huì)互動(dòng)的善治同心圓。

（三）優(yōu)化平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)合治理資源

當(dāng)前數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)仍由特定的政府部門主導(dǎo)，為適應(yīng)“共建共治共享”的社會(huì)治理需要，數(shù)字政府平臺(tái)應(yīng)完善分類分級(jí)的數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制，在橫向和縱向上整合更大范圍的數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)平臺(tái)數(shù)據(jù)跨部門、跨業(yè)務(wù)的安全高效共享，在全面數(shù)字化改革中凸顯其“互聯(lián)互通、互享互用”的中樞價(jià)值。一是統(tǒng)合縱向治理資源。參照“一網(wǎng)統(tǒng)管”的模式，構(gòu)建省級(jí)層面的數(shù)字平臺(tái)中樞、市級(jí)層面的中樞分中心、鎮(zhèn)街層面的子中心、社區(qū)層面的微中心；依托綜合治理四級(jí)平臺(tái)建設(shè)，打通各級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)，優(yōu)化駕駛艙功能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)獲取，將數(shù)字政務(wù)服務(wù)在部門、區(qū)縣的基礎(chǔ)上細(xì)化到鎮(zhèn)街一級(jí)，實(shí)現(xiàn)省—市—區(qū)—街道—社區(qū)一體聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建覆蓋面更廣的整體智治。二是統(tǒng)合橫向治理資源。加強(qiáng)數(shù)字政府平臺(tái)功能業(yè)務(wù)的完善與技術(shù)系統(tǒng)的升級(jí)迭代，如將交警、公安、消防、城管執(zhí)法、民政等部門的數(shù)據(jù)整合進(jìn)數(shù)字政府平臺(tái)，將本級(jí)黨政、人大、政協(xié)、群團(tuán)等各方面信息集成，橫向融合到同級(jí)的統(tǒng)一平臺(tái)中，構(gòu)建領(lǐng)域覆蓋和職能覆蓋的雙重架構(gòu)。三是挖掘數(shù)字資源的治理潛能。加快將平安治理方面的數(shù)據(jù)延伸至政府各個(gè)部門，民生共享方面的數(shù)據(jù)開(kāi)放至民眾、企業(yè)，通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)完善收集前期問(wèn)題、推進(jìn)結(jié)果落地執(zhí)行、建立反饋機(jī)制等形成治理閉環(huán)，在最短時(shí)間內(nèi)解決百姓家門口的關(guān)鍵“小事”，便于不同層級(jí)的數(shù)據(jù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)全域性整體治理。

（四）完善模塊應(yīng)用，增強(qiáng)用戶黏性

以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化技術(shù)為支撐，數(shù)字政府平臺(tái)應(yīng)繼續(xù)緊盯民眾、企業(yè)的需求，不斷完成技術(shù)服務(wù)和模塊應(yīng)用，整合各級(jí)各部門的數(shù)據(jù)資源，在“整體智治”的指引下，有效實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)共享、政企協(xié)作。一方面，加強(qiáng)不同層級(jí)數(shù)字政府平臺(tái)的一體化管理與應(yīng)用，按照扁平高效、就近便民、快速響應(yīng)、即時(shí)處置的原則，市級(jí)層面做好統(tǒng)籌指導(dǎo)、事項(xiàng)分派、督辦落實(shí)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，承接辦理區(qū)縣上報(bào)的疑難復(fù)雜事項(xiàng)或事權(quán)不在區(qū)縣一級(jí)、應(yīng)由市直部門辦理的事項(xiàng)；區(qū)縣層面以鎮(zhèn)街為主體，通過(guò)事項(xiàng)授權(quán)，鎮(zhèn)街吹哨、部門報(bào)到的方式，即時(shí)就近承接辦理和回應(yīng)反饋民意訴求，確保事項(xiàng)“即交即辦”。另一方面，數(shù)字政府平臺(tái)應(yīng)深化智能客服建設(shè)，同步優(yōu)化線上文本和智能語(yǔ)音客服，實(shí)現(xiàn)全門戶智能客服應(yīng)用。依托網(wǎng)頁(yè)或釘釘、微信等界面，開(kāi)發(fā)與用戶的響應(yīng)鏈接或?qū)υ捘K，通過(guò)數(shù)據(jù)建模分析等技術(shù)，提升數(shù)字政府平臺(tái)駕駛端的智慧化水平，使之“可看”更“可用”，便于操作、易于指揮。此外，需做好數(shù)字政府平臺(tái)數(shù)據(jù)的應(yīng)用集成，實(shí)現(xiàn)來(lái)電實(shí)名認(rèn)證，促進(jìn)智能分類、智能定位、智能派單，助推行政事項(xiàng)直達(dá)基層，促進(jìn)行政事項(xiàng)的辦理提速與服務(wù)提質(zhì)。

（五）強(qiáng)化數(shù)智賦能，創(chuàng)新智能治理

當(dāng)前區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)迎來(lái)新的發(fā)展熱潮，加速與不同行業(yè)領(lǐng)域的功能結(jié)合和應(yīng)用轉(zhuǎn)化，為優(yōu)化數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)數(shù)字政府平臺(tái)可借鑒紐約以先進(jìn)算法賦能城市社會(huì)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)作用于社會(huì)治理的功能，依托數(shù)據(jù)賦能，在治理手段、治理工具和治理機(jī)制方面創(chuàng)新發(fā)展。一是創(chuàng)新數(shù)字治理手段。借力高?？蒲袡C(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，打造地方政府與高?？蒲袡C(jī)構(gòu)協(xié)作的智庫(kù)平臺(tái)，做好數(shù)據(jù)分析模型建設(shè)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)分析，對(duì)數(shù)字政府平臺(tái)中的民意熱點(diǎn)、動(dòng)態(tài)趨勢(shì)、地域分布等進(jìn)行定期分析研判，動(dòng)態(tài)感知民意熱點(diǎn)和變化趨勢(shì)，創(chuàng)新“了解民意、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心”社情民意分析研究機(jī)制，暢通數(shù)據(jù)分析與成果轉(zhuǎn)化數(shù)字賦能通道，提升信訪工作預(yù)警預(yù)測(cè)預(yù)防能力，為政府決策提供依據(jù)和參考。二是創(chuàng)新數(shù)字治理工具。運(yùn)用大數(shù)據(jù)共享管理、在線數(shù)據(jù)管理、在線“智庫(kù)”決策等技術(shù)，提升解決復(fù)雜問(wèn)題的能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力和關(guān)鍵重大事件的預(yù)警能力；借助云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，讓跨區(qū)域?qū)蛹?jí)的融合成為可能，同時(shí)依靠數(shù)據(jù)交換和共享的時(shí)時(shí)在線系統(tǒng)、多維度疊加深度學(xué)習(xí)和跨媒介協(xié)作的人工智能等數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建社會(huì)治理智能化架構(gòu)模式。三是創(chuàng)新數(shù)字治理機(jī)制。深化網(wǎng)電一體化改革，做優(yōu)數(shù)字政府平臺(tái)的預(yù)處理功能，針對(duì)各類民意事項(xiàng)，按照首問(wèn)負(fù)責(zé)、分級(jí)辦理的要求，細(xì)化事項(xiàng)分類，分級(jí)流轉(zhuǎn)辦理，制定數(shù)字平臺(tái)的運(yùn)行管理規(guī)范、對(duì)接技術(shù)規(guī)范、指數(shù)測(cè)評(píng)辦法、事項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)等各項(xiàng)制度，完善民意處置流程規(guī)范和協(xié)同辦理機(jī)制；實(shí)行數(shù)字政府平臺(tái)首問(wèn)負(fù)責(zé)制，落實(shí)部門屬地辦理責(zé)任制，將區(qū)縣人口數(shù)和民意訴求量自動(dòng)關(guān)聯(lián)匹配，對(duì)部門屬地存在的推諉情況，以“推諉”指數(shù)形式進(jìn)行晾曬通報(bào)，實(shí)施預(yù)警機(jī)制。

（六）健全工作機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)效運(yùn)行

提升數(shù)字政府平臺(tái)“整體智治”水平，應(yīng)建立線上平臺(tái)與線下治理的有效對(duì)接機(jī)制。一是數(shù)字政府平臺(tái)對(duì)接效能監(jiān)察考核，績(jī)效考核可以從實(shí)地考察轉(zhuǎn)到線上，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行民意測(cè)評(píng)，以此作為考核的重要途徑和依據(jù)；盡快建立民意樣本池，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯總分析、產(chǎn)生預(yù)案，指導(dǎo)政府的決策工作，做到“未呼先應(yīng)，未訴先辦”；同時(shí)，政府部門不應(yīng)忽視線上平臺(tái)的局限性，在實(shí)際問(wèn)題的解決中，仍需進(jìn)行線下深入調(diào)查、深入溝通、深入群眾。二是設(shè)計(jì)科學(xué)審慎的評(píng)價(jià)體系。用戶評(píng)價(jià)既是激發(fā)數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力，也是監(jiān)督數(shù)字政府平臺(tái)行為的約束力。民眾形成的點(diǎn)贊或差評(píng)未必準(zhǔn)確、全面，如果僅以“用戶個(gè)體是否滿意”來(lái)對(duì)數(shù)字政府的服務(wù)成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，會(huì)增加相關(guān)部門治理時(shí)的壓力和顧慮。因此，在考量評(píng)價(jià)權(quán)重時(shí)，不能一味遷就民眾的個(gè)體需求，要建立一套科學(xué)、理性的評(píng)價(jià)體系，可以由專家、民眾代表等社會(huì)各界人士參與討論制定，從而使評(píng)價(jià)體系更具公平、公正、公開(kāi)性，彰顯公共意志。三是鼓勵(lì)社會(huì)廣泛參與。各地?cái)?shù)字政府的下載率和使用率雖有一定的增長(zhǎng)，但大多數(shù)字政府平臺(tái)的知曉率和影響力還需提升。為更好地覆蓋群眾、服務(wù)群眾，數(shù)字政府平臺(tái)既要加強(qiáng)廣泛宣傳，也要盡快作出成效?？啥ㄆ趶钠脚_(tái)處理事項(xiàng)中抽取一定數(shù)量的問(wèn)題，選聘民眾代表評(píng)議各部門數(shù)字政務(wù)的質(zhì)量，評(píng)議結(jié)果向社會(huì)公布，化民眾壓力為部門動(dòng)力，讓數(shù)字互動(dòng)成為政府工作與市民生活的一種有效連接方式，進(jìn)而促使政府聽(tīng)到更多的“民呼”，解決更多的民需，提升“整體智治”的功能績(jī)效。

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Interaction Between Technology Governance and Public Opinion：

Research on the Realization Mechanism of Overall Wisdom

Governance of Digital Government

—— Take the Digital Governance Platform of “People Call Me”

in Hangzhou as an Example

Cheng Sheng， Shen FeiWei， Wang Jianghong

Abstract：The interaction between urban governance and public opinion is a vivid embodiment of upholding the centralized and unified leadership of the party and the people being the masters of the country in social governance. The current digital platform focuses on building a digital intelligence platform to uniformly collect public opinions， innovating digital intelligence scenes to empower people to do practical things， and setting up digital intelligence modules to realize linkage supervision and evaluation. In fact， it reflects the operational logic of reshaping the mechanism of accepting and responding to peoples demands， expanding the practical connotation of public opinion management and improving the system of public opinion response.However， there are still some problems， such as the lag of soft conditions， the lack of representative scenery， the deprivation of the rights of vulnerable groups， and the inconvenient application of the platform， which seriously hinder the precise coupling between digital technology and urban governance system.Based on the consideration of the above problems， in the future， it is necessary to optimize the platform construction， deepen the module application， strengthen the digital intelligence empowerment and improve the working mechanism， so as to better promote the value advantage of the digital governance platform and finally improve the performance of government digital governance.

Key words：technical governance， overall wisdom governance， “People Call Me”， do practical things for the people， the long-term closed-loop mechanism