李志強　楊彩萌

［摘要］在應急事件治理過程中，基層亟須在壓實社區(qū)責任的同時激活社區(qū)的主體能動性，策略性應對不同階段社區(qū)應急面臨的情境，推動應急“事件演進軸”和“治理跟進軸”的適契性?！扒榫常呗浴狈治鲆暯敲鞔_社區(qū)應急非常態(tài)擴散的被動應急、線性演化的能動應急及穩(wěn)態(tài)運行的常態(tài)應急的過程節(jié)點及階段特征。社區(qū)需要依據主體自組織水平和應急能力差異性，采取過程性調適機制，有效匹配社區(qū)內外部情境和行動策略的契合關系，推進社區(qū)應急情境轉換的場景調適機制，建構社區(qū)應急階段躍遷的策略實施機制，培育社區(qū)應急復合界面的整合鏈接機制，提升社區(qū)應急治理效能。

［關鍵詞］社區(qū)應急； 過程性節(jié)點；情境化策略；關系契合

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2023）02-0065-10

一、問題提出

烏爾里希·貝克在《風險社會：新的現代性之路》中提出“風險社會”這一概念。他認為，風險就是一種應對現代化本身誘致和帶來的災難與不安全的系統(tǒng)方法?！艾F代性正從古典工業(yè)社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——‘風險社會”［1］（P2）。現代性和不確定性作為風險社會的核心特質，在21世紀全球化發(fā)展愈演愈烈的時代被進一步放大，并且經過不斷的疊加，用傳統(tǒng)的管理方式已無法有效、及時地加以應對。面對人類社會發(fā)展現實的挑戰(zhàn)，應急治理思維和模式創(chuàng)新成為重要議題并獲得廣泛關注，隨著現代城市治理的重心下移和應急治理精細化要求的提升，社區(qū)應急作為城市應急治理的重要抓手，成為學界討論的焦點。學者從應急要素、應急預案及應急能力等方面，分析了社區(qū)應急框架建構的基本方向。斯科特·薩默斯從經濟、政策、法律和法規(guī)、社會、技術、公共因素六個方面分析了影響社區(qū)應急治理的關鍵因素，詳細闡釋了六大因素提高社區(qū)應急治理能力的途徑。同時，在宏觀層面分析了風險社會社區(qū)應急治理面對的情境，強調社區(qū)應急治理形成自上而下的模式，并根據具體情況“促進組織內和組織間的合作與協(xié)調”以實現連續(xù)性行動的整體應急思想，為社區(qū)應急治理提供了組織與情境相結合的初步思考［2］。羅素·戴恩斯對社區(qū)在應急治理中如何制定應急預案構建了主流預案模型，提出應急預案建立具有較強綜合性的前提假設，指出突發(fā)事件的分散和多元性質決定了自主決策的重要性，主張建立開放的體系，重視各單位之間的靈活性和主動性并協(xié)調這些努力，構建了社區(qū)應急治理行動策略的基本體系［3］。伊芙·科爾斯從發(fā)展社區(qū)應急能力出發(fā)，通過對澳大利亞和英國的案例比較研究，提煉了善政、重組資源、綜合發(fā)展、自我維持、改變機制及有效性等判斷社區(qū)能力的六項基本準則，為清晰描述社區(qū)組織內情境提供了一定的參考價值，同時闡釋了政府引導社區(qū)參與新興風險過程的必要性［4］。隨著社區(qū)應急能力的不斷提升，該準則的提出可用于改善綜合判斷社區(qū)應急的基本狀況，提高評估社區(qū)應急狀態(tài)前后變化的能力。

國內學者從社區(qū)治理已有的體系入手，致力于社區(qū)應急體系、機制和路徑的建構和完善。有學者從社區(qū)韌性視角出發(fā)，針對當前我國社區(qū)應急治理存在的梗阻現象提出了切實的優(yōu)化路徑［5］。有學者認為社區(qū)在應急治理中已成為重要樞紐，應當以精準、系統(tǒng)、綜合的思維代替?zhèn)鹘y(tǒng)的應急管理思路，推動建立有效的社區(qū)應急治理體系，從多元治理、應急準備和社會動員等角度對社區(qū)應急治理提出可行的對策建議［6］。事實上，社區(qū)的應急治理需要政府廣泛動員全社會參與，也需要給予充足的物資保障。綜合來看，學者從不同角度對社區(qū)的應急治理思路進行了闡述，強調政府引導和公眾參與的必要性，聚焦于社區(qū)如何提高治理能力，凸顯社區(qū)應急措施的效能，提出社區(qū)應急治理的優(yōu)化路徑等中觀層面的內容，而對微觀層面社區(qū)在突發(fā)事件處理過程中所處的不同情境和差異性反應機制及邏輯關注尚有欠缺，相對忽視了對社區(qū)在不同的應急治理情境下采取精準行動策略的分析。社區(qū)面對突發(fā)事件的反應要取得積極效果，除充分發(fā)揮社區(qū)主體能動性之外，更需要清晰定位客體突發(fā)事件演化的階段節(jié)點，對事件演化的基本趨勢有相對精準的判斷。換句話說，基層亟須在壓實社區(qū)責任的同時，不僅要激活社區(qū)的主體能動性，更要策略性應對不同階段社區(qū)應急面臨的情境，推動應急“事件演進軸”和“治理跟進軸”的適契性。眾所周知，社區(qū)應急的內外部情境是處于不斷變化之中的，缺少了對社區(qū)行動者面對突發(fā)事件不同階段策略及對應結果的情境研究，容易造成單一策略指導不同情境，不能充分從已有實踐總結出經驗，從而陷入應急治理研究的僵化狀態(tài)。

為了克服已有研究成果存在的局限和不足，有效揭示基層社區(qū)在應對應急事件不同情境采取行動策略的內在邏輯，本文運用“情境—策略”分析框架，采用案例和理論結合的方法，研究視閾聚焦于突發(fā)事件不同階段的社區(qū)治理所面對的不同情境的特點解釋，梳理社區(qū)應急治理的行動邏輯，探索社區(qū)應急治理的方針策略，進而提出行動建議以供參考。

二、社區(qū)應急治理的“情境—策略”

分析框架基層社區(qū)是應對重大突發(fā)公共事件的有效力量，政府充分發(fā)揮社區(qū)能量是做好應急的關鍵。在應對突發(fā)事件過程中，基層社區(qū)究竟應該扮演何種角色？斯科特·薩默斯認為，經濟、政治、文化等影響社區(qū)的外部環(huán)境是基層社區(qū)無法解決的難題，這需要政府從宏觀上發(fā)揮積極有為的作用［2］。此外，社區(qū)在應對風險時，特別是面對爆發(fā)的緊急情況時，可以配置的資源是有限的，所以全面分析不同情境，提高行動者的行動效率，通過制定合理的行動策略，充分運用資源顯得至關重要，這樣才能避免在突發(fā)事件發(fā)生后陷入窘境?！扒榫场呗浴狈治隹蚣茉诨鶎又卫硌芯款I域已獲得較多的運用。有學者運用“情境—策略”分析框架研究我國機構改革的進程與邏輯，指出不同時期的環(huán)境變化對行政系統(tǒng)提出的需求和壓力，構成機構改革的情境動力，而這一情境動力決定機構改革的目標設定，對機構改革的施展策略形成方向制約，進而決定機構改革的策略選擇［7］。有學者認為，“情境—策略”分析框架能夠從政府組織系統(tǒng)及政府外部環(huán)境兩個維度的變量分析鄉(xiāng)村振興中政府的行為動因［8］。

情境和策略的對應關系，對于組織的系統(tǒng)演化和目標選擇具有重要功能，情境變革推動的相關策略行動構成組織演化的基礎動力，社區(qū)雖然作為穩(wěn)態(tài)組織系統(tǒng)，但面對重大的突發(fā)事件沖擊導致的共同體運行情境巨變，也會倒逼社區(qū)系統(tǒng)作出相應的變革應對外部環(huán)境的遷移。社區(qū)應急治理和社區(qū)所處的社會情境特征及旨在解決問題的目標、選擇的手段或者行動策略密切相關。社區(qū)應急的“情境－策略”分析框架的基本構成要素包括情境、行動者、策略和結果四個部分（見圖1）。

“情境”可分為內部情境與外部情境。內部情境是指社區(qū)內部可以選擇和管理的組織條件，主要包括應對突發(fā)事件的動機、縱向政策的壓力與獎懲、社區(qū)之間的競爭壓力和財政能力。社區(qū)內部可以選擇和管理的組織條件具有差異性，這在一定程度導致不同的社區(qū)在面對突發(fā)事件時響應速度及應對質量具有顯著的差異。一般情況下，人口多的社區(qū)、老年人聚居的社區(qū)、位于城市中心的社區(qū)，應對突發(fā)事件的動機強烈，能較快適應變化的環(huán)境。此外，突發(fā)事件關系人民生命健康，關系經濟長遠發(fā)展，縱向的政策壓力與獎懲會對社區(qū)采取適應具體情境的策略提供內在驅動力。為了緩解壓力同時避免懲罰，甚至獲取獎勵，社區(qū)會充分考慮自身能力與具體情境的匹配度，從而決定采取何種應對策略。同時，社區(qū)之間的競爭壓力和財政能力是內部情境的重要影響因素，社區(qū)在街道的管轄下會產生橫向的競爭壓力，為獲得更多的資源，社區(qū)必然將凸顯自身能力的突發(fā)事件視為重中之重。外部情境是指社區(qū)嵌入其中并受其影響的外部社會條件，包括社區(qū)的自組織能力和自主性能力。外部社會條件是處于變化之中的經濟、政治、文化傳統(tǒng)等影響社區(qū)發(fā)展的多方面因素，在為社區(qū)提供良好發(fā)展條件的同時，為倒逼社區(qū)不斷提高自身能力以適應社會條件的變化而不斷嘗試。在“情境—策略”視閾下，這一過程中所有參與科學實踐的因素，包括人類與非人類要素都可以是行動者，兩者處于平等地位，沒有主客體之分。行動者具有異質性，不同的行動者代表了不同的利益取向和行為方式［9］。核心的行動者將其他行動者的利益訴求與問題進行轉換，并得到其他行動者的認可，雙方建立穩(wěn)固的聯盟，達成核心行動者目標。而本文所指稱的“行動者”是指具有理性人特質的社區(qū)。

需要指出的是，分析框架語境中的“策略”是指社區(qū)致力于有效應對突發(fā)事件的系列行動。不同的社區(qū)有不同的組織架構，社區(qū)自身的情況也存在很大差異性。社區(qū)需要依托實事求是、靈活高效、多元綜合的原則采取相應行動策略［10］。實事求是要求社區(qū)摒棄照搬照抄思想，充分結合自身實際情況采取有力措施；靈活高效則要求社區(qū)能根據不同情況及時調整策略，對體制僵化、方法固化等思想持堅決否定態(tài)度；多元綜合要求社區(qū)充分考慮全方位因素，不能顧此失彼。這三條原則對社區(qū)的能力提出了更高要求和標準。而“結果”是指社區(qū)根據本地情況實施行動后所達到的狀態(tài)。這種狀態(tài)可分為兩種：一種是自主行動后取得積極結果，此類社區(qū)能適應緊急狀態(tài)并基本解決回歸后常態(tài)化發(fā)展；另一種是自主行動成效不佳，此類社區(qū)需要借鑒其他社區(qū)的經驗或街道作為外力介入，否則此類社區(qū)無法依靠自身能力有效應對突發(fā)事件。

情境、行動者、策略和結果要素相互影響、相互作用。在不同情境的組合狀態(tài)下，社區(qū)會靈活采取差異化的行動策略。內部情境和外部情境的混合作用，決定著社區(qū)在面對突發(fā)事件時的行動策略。社區(qū)內的情境要素之間存在一定的張力，自上而下的政策激勵、壓力與社區(qū)實際條件和能力之間存在張力。在實際的基層事務運行過程中，并不意味著自上而下的政策激勵越多、壓力越大，社區(qū)的行動會越有效。此外，社區(qū)內外情境要素之間存在一定的張力，社區(qū)在協(xié)調多種要素張力過程中會形成一定的初始行動策略，但這未必使社區(qū)在具體政策落地環(huán)節(jié)會采取統(tǒng)一的策略和方式，相反，社區(qū)會依據自身條件而理性地調整，以保證用“最少的資源辦最大的和最有用的事”。究其原因，社區(qū)有一定的自組織條件，這會影響社區(qū)在突發(fā)事件發(fā)生時的行動策略、方式和偏好。在執(zhí)行應急政策時，不可能僅僅依靠社區(qū)工作人員，還需要依靠政府資源和群眾參與［11］。在不同的社區(qū)內部情境與外部情境的共同作用下，社區(qū)的行動邏輯也會表現出一定的差異：壓力較大時，實施應急政策和行動時社區(qū)會根據內外部情境形成積極和消極兩種不同的結果。積極的結果強調社區(qū)在內外部壓力的作用下，以有效應對突發(fā)情況為出發(fā)點，以提升應急治理能力為最終目的。在方式上，社區(qū)并非突發(fā)事件處置的唯一主體，恰恰相反，為了能夠更好地解決風險，多元行動主體協(xié)同參與方能發(fā)揮長效作用，在應急過程中社區(qū)既是控制者，也是協(xié)調者。消極結果的產生是多種因素造成的，社區(qū)能力不足，突發(fā)事件處置政策僵化，抗壓能力較差，社區(qū)行動者之間缺少協(xié)調配合，最終很可能導致社區(qū)應對突發(fā)事件時陷入困境。

三、“情境—策略”視角的社區(qū)

應急治理機制從現實情境來看，社區(qū)在應急響應方面表現出較強的組織力、行動力和執(zhí)行力，為有效應對突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用。但同時基層社區(qū)的組織行動能力暴露諸多短板。面對非常規(guī)事件的爆發(fā)，社區(qū)共同體由于缺乏充分的信息溝通和風險感知能力，突發(fā)事件傳播急難險的特有屬性滲入社區(qū)層面，呈現明顯的放大效應，往往會導致應急治理初期的被動局面。因此，社區(qū)作為風險應對第一線，面對復雜多變的現實情境時，共同體屬性所激發(fā)的自主性運行邏輯成為抗衡風險傳播的關鍵。當遭遇意外、極端環(huán)境時，組織是否具備有效調整以處理需求增長與自身資源不足之間矛盾的能力，直接影響著突發(fā)事件的解決效果。作為處于基層一線承載安全兜底功能的社區(qū)，在突發(fā)事件演化過程中始終面臨著較大的應急處置壓力。從基層各級單位的快速反應，強化預警監(jiān)測，進行應急預案準備，到迅速進入備戰(zhàn)狀態(tài)，意味著風險的進一步升級，而風險升級給社區(qū)帶來了更為嚴苛的考驗［12］ 。需要明確社區(qū)應急過程的階段性節(jié)點特征，以便作出更積極有效的應對。

（一）社區(qū)應急治理過程的節(jié)點性階段特征

1.社區(qū)被動應急治理時期：突發(fā)事件非常態(tài)擴散。在突發(fā)事件發(fā)生的初期階段，事件的爆發(fā)往往原因不明，產生的負面影響難以預估，很多時候社區(qū)僅是被動地根據事件發(fā)生的階段采取相應措施，應急效果往往收效甚微［13］。由于對風險信息的接受滯后和事態(tài)演變趨勢預估的偏差，社區(qū)最初對外部情境難以準確把握，應急被動性較強，可以稱為被動應急治理時期［14］ 。面對組織內外部情境的壓力刺激與壓力沖突，根據社區(qū)所展現的應急效能不盡相同，可以分為兩類社區(qū)。第一類社區(qū)因為內部管理欠規(guī)范，人員素質相對較低，基礎設施落后等原因，在應急過程中存在風險防范意識不足，統(tǒng)籌協(xié)調能力不強，應急物資供應匱乏等問題，社區(qū)應急的整體組織策略比較疏淺和行動規(guī)劃相對滯后。該類社區(qū)對外在隱形壓力敏感度不強，同時缺少風險防范的群眾基礎，社區(qū)行動者的實際執(zhí)行力度較弱，無法在第一時間形成并實施有效策略，導致初期反應效果較差，風險呈現迅速擴散蔓延態(tài)勢。而與之相反的另一類社區(qū)，社區(qū)組織間各類結構要素協(xié)同關系密切、社區(qū)運行環(huán)境狀態(tài)相對平緩，組織內部情境穩(wěn)定良好，能夠及時感知外部情境變化所帶來的壓力反射，提前準確預判事態(tài)發(fā)展的趨勢，迅速展開部分社區(qū)管理與社區(qū)防范工作。就這兩類社區(qū)而言，第一類社區(qū)在外部情境較強時對外部壓力的敏感度較低，作出的反射回饋緩慢，增加了風險爆發(fā)的可能性。這類組織內部因其自身存在原有系統(tǒng)性問題尚未解決，在緊急狀況下需要采取的應急措施難度更大，調適的時間相對更長，社區(qū)反應更遲緩，因此初期較難收獲顯著成果［9］。第二類社區(qū)系統(tǒng)基礎相對穩(wěn)定與堅固，為后續(xù)階段減輕工作壓力，應對新型風險的能力更強、適應性更高，因而能收獲較好的結果。

突發(fā)事件作為宏觀的外部擾動因素，其帶來的外部壓力對社區(qū)系統(tǒng)的常態(tài)化運轉造成巨大的沖擊。在外部壓力作用下，社區(qū)應急響應工作被迫開啟。應急初期社區(qū)承受著信息傳輸滯后、資源流動阻滯及組織協(xié)同松散等各種內外部壓力，而每個社區(qū)又因其自身實際的差異面臨著不同情境，組織內部運作效能情境較弱的社區(qū)，社區(qū)行動者執(zhí)行力度無法滿足應急需求，對外部情境的感知能力較差，行動者自身反應能力存在缺陷，采取的行動策略較為被動。相反，組織內部情境較強的社區(qū)，要素之間關系緊密，社區(qū)行動者內部鏈接關系較強，可以迅速捕捉環(huán)境的變異從而在極短時間內構建高效組織反饋的整體框架，總體把控突發(fā)事件的反應特征和發(fā)展狀態(tài)。但總體而言，應急初期社區(qū)對新型風險的把握仍處在困惑階段，外部情境復雜多變，盡管社區(qū)基本按照上級有關部門的指揮，但未能根據外部大環(huán)境，結合內部微觀情境有效構建區(qū)域性的集體行動策略，導致社區(qū)處置突發(fā)事件時陷入被動，并未取得顯著成效。

2．社區(qū)能動應急治理時期：突發(fā)事件線性演化。隨著對突發(fā)事件癥狀、應對措施等外部情境的深入適應及了解，基于對組織內部情境長期和充分了解的基礎，各街道社區(qū)居委會開始創(chuàng)新工作方式，開展系列創(chuàng)造性工作。如在能動應急治理時期，社區(qū)嘗試整合自身資源，將關鍵的行動者組織起來，分成小組開展行動，不僅充分發(fā)揮了組織優(yōu)勢，節(jié)省了時間，同時為后期點對點地開展有關工作提供了便利［15］。其中，社區(qū)居委會了解組織內外部情境，能及時察覺組織內外部情境變化，把握應急治理的敏感點；派出所民警則以國家公權力的形象出現，為應急治理增加了法律的權威；社區(qū)服務人員用專業(yè)的技能防范化解風險；志愿人員則充分發(fā)揮了組織外部情境中社會力量的作用。在外部情境持續(xù)施壓的情況下，社區(qū)應急治理活動依然進行且日益完善。每位行動者在社區(qū)突發(fā)事件治理過程中通過恰當的角色定位和集體行動來應對突發(fā)事件，從職責出發(fā)形成了相應策略。行動過程中受組織內部情感和價值認同的影響，行動者注重體現以人為本的人文關懷，也在一定程度上促進了居民對社區(qū)行動者工作的配合。

在此階段，第一類社區(qū)在壓力反射和模仿學習的作用下開展專項宣傳教育和防控基礎工作，改善社區(qū)環(huán)境，強化社區(qū)民眾的心理預防和應對準備工作，通過上門尋訪和信息溝通共享改善社區(qū)組織關系，加強“落后社區(qū)”的應對能力，改善組織自身內部情境，通過過程性學習追趕更高層次的社區(qū)應急治理。與此同時，此類社區(qū)結合內外部情境，及時了解跟蹤外部情境的動向，因地制宜地制定行動機制。而第二類社區(qū)在原有的基礎上自覺進行能動應對，處理應急新狀況、新需求。當依靠內部力量無法處理應急艱巨任務與內部情境的矛盾時，為提高應急效能和人員工作匹配度，調動社區(qū)內的企事業(yè)機關工作人員、黨員下沉社區(qū)，征集大學生志愿者和熱心居民參與應急處置，充分調動社會力量，適應性地制定多種有效的解決方案，構建和諧融洽的社區(qū)關系和及時可靠的信息溝通網絡，提升了組織內部應對高度不確定性事件的能力。

當外部情境持續(xù)輸入壓力，組織內部的非常態(tài)情境適應能力漸進運行。通過不斷與外部情境進行調適，組織內部情境發(fā)生改變，最明顯的是通過組建行動小組提升組織的自組織能力和自主能力。社區(qū)充分調動各行動者的參與積極性和專業(yè)素養(yǎng)，制定一系列環(huán)環(huán)相扣的行動策略，通過實現不同行動者的共同行動實現協(xié)同應急。在這個過程中，核心的行動者（社區(qū)工作人員）將其他行動者的利益訴求與問題進行轉換，并得到其他行動者的認可，從而建立起穩(wěn)固的聯盟，達成核心行動者目標［16］。在該階段，內部情境弱的社區(qū)通過不斷學習、完善自身能力建設，在外部力量的幫助下行動者采取的策略收到較好成效。

3．社區(qū)常態(tài)化運轉時期：突發(fā)事件穩(wěn)態(tài)運行。此階段雖然外部情境壓力依然嚴峻，但經過前段時期積極的努力，突發(fā)事件進入常態(tài)化階段之后，擴散蔓延態(tài)勢得到有效控制，應急工作已不再是社區(qū)治理的主要矛盾。但不容忽視的是，組織外部情境在各種客觀原因的影響下仍存在一定風險，這意味著社區(qū)會處于隨時面臨新危機的情境中，社區(qū)內部需要在恢復正常運行狀態(tài)的同時做好應急有關工作。在這一時期，社區(qū)通常會調整行動策略，將社區(qū)工作人員從原先的應急工作中抽離出來，回歸到社區(qū)正常的基層治理工作，有效調整行動者隊伍。此外，社區(qū)居委會根據組織內外部具體情境，制定符合本社區(qū)的行動方案，并通過微信群、告示等進行傳播，用廣泛宣傳的方式推進強化全民應急的目標達成。

社區(qū)對外部情境的適應能力不斷增強，繼續(xù)呈現積極行動狀態(tài)，主動將在壓力沖擊階段及狀態(tài)穩(wěn)定階段形成的應急管理政策常態(tài)化，推進當前應急機制走向系統(tǒng)和完善，社區(qū)組織對內外部情境的適應性達到階段最高峰。在此階段，社區(qū)“三社聯動機制”中的社區(qū)居民、社會組織、社區(qū)服務通過應急行動將健康生活的理念與利益協(xié)調運作達成一致目標，形成良性互動基礎，為長期的“三社合作”提供合理依據［17］。此外，基層社區(qū)對現代化信息技術的應用經驗使其自主應對重大危機事件成為可能。能動階段的應急措施經過時間和行動的考驗，逐步演變成常態(tài)化的制度措施，使后續(xù)社區(qū)應對類似外部情境突發(fā)事件時效能顯著提升，社區(qū)能動性得到最大程度發(fā)揮。

常態(tài)化治理階段，為強化社區(qū)在應對風險時的穩(wěn)定性、能動性、反應性，需要不斷加強各主體和各個系統(tǒng)之間的協(xié)同合作與互動融合，這考驗的是社區(qū)內部情境的穩(wěn)定、行動者的自我組織及行動策略的有效適應。同時，經過應急治理及能動響應階段的磨礪，社區(qū)社會網絡的構建及拓展有了明顯提升，由此呈現的社區(qū)凝聚力作為組織內部情境的一部分，提升了社區(qū)整體面對外部情境突變時的應對能力和自組織性。經過前期的經驗總結，社區(qū)工作者乃至社區(qū)組織的危機意識及應對能力與社區(qū)內外部情境有了進一步的契合，同時，在應急治理階段積累下的經驗將成為社區(qū)對自身行動策略進行調整的有效參考，以不斷優(yōu)化行動者隊伍及行動策略，提升內部情境，更好適應外部情境的變化，維持社區(qū)的整體均衡和秩序穩(wěn)定［18］。

（二）社區(qū)應急治理“情境－策略”模式運行機理

從應急治理到常態(tài)化運轉時期，社區(qū)面臨兩種不同情境，被動應急讓社區(qū)完全處于風險之中，社區(qū)行動者被動地根據面臨的情況制定行動策略以實現應急目標；能動應急讓社區(qū)處于面臨風險的狀態(tài)，無法預知是否會再次進入突發(fā)事件的漩渦，因而要求社區(qū)行動者根據應急治理經驗，主動結合自身情況，針對可能遇到的危機采取靈活的行動策略，最終實現既能維持有效運轉，又能在面對隨時出現的突發(fā)事件時有充足的準備來應對。應急工作開展相對順利的社區(qū)，往往是借助外部環(huán)境的推進與社區(qū)內部自身的發(fā)展驅動，通過上下貫通，政府與社區(qū)協(xié)同，加上社會各界的聯動，構建風險狀態(tài)下社區(qū)生活的新秩序，推動社區(qū)應急制度體系的不斷完善，也為社區(qū)在未來有效應對更多未知的潛在風險做好了思想準備［19］。

在組織的內外情境作用下，基層社區(qū)在面對突發(fā)事件的行動中必然存在普遍且長期的行動策略差異化現象。當社區(qū)自主性行動能力較強、外部情境較強（應急壓力較大）時，社區(qū)所面對的多類型且規(guī)模較大的行動集群且彼此相互沖突時，面對此類情況如果是具有較強應對能力的社區(qū)，可以采取需求導向的行動策略，自主選擇并聚焦應急的關鍵議題，進行策劃并積極采取行動，為解決風險進行資源保障和人力傾斜。此類社區(qū)行動策略實施的結果，與宏觀政策目標之間的一致性程度較高。當社區(qū)自主能力較弱，外部情境較強時，如果沒有足夠的應對能力，社區(qū)通常的應對策略是盡量吸納多元主體，如家庭、青年團體及志愿組織等，借助廣泛的民間參與力量共同應對突發(fā)事件，以達到逐步增強自身解決風險能力的目的。當社區(qū)能力較強，外部情境較弱（應急壓力較?。r，由于社區(qū)的應對水平較高，而面對的行動者的類型比較單一、數量不多時，社區(qū)可以采取任務導向的行動策略，抓住社區(qū)應急的主要階段性任務，做好重點性防御和準備工作，以防止外部情境變強而導致措手不及。當社區(qū)能力較弱，外部情境也相對較弱時，社區(qū)可以根據實際情況采取較為穩(wěn)定的行動策略，這時候社區(qū)只需完成常規(guī)性的基本任務即可（見圖2）。

從應急治理到常態(tài)化治理，需要靈活調整社區(qū)應急治理內部情境與外部情境的關系，使行動者與策略形成高度契合，最終實現組織目標。社區(qū)應急治理的實質是以能力建設為目標的發(fā)展導向，通過應急組織架構、資源鏈接和行動機制的建立及完善，提升社區(qū)應對風險的韌性能力。作為具備復雜自適應能力的組織系統(tǒng)，社區(qū)在面對復雜的外部情境時能夠自動感知干擾刺激信息， 并通過學習和改變規(guī)則的方式主動調整自身行為。復雜適應系統(tǒng)理論的基本概念就是具有適應性的有活力的主體系統(tǒng)與周圍環(huán)境互動過程中，通過不斷學習而“成長”并逐漸演化，主體從環(huán)境中接受刺激，然后根據經驗作出反應，這種活性反應特征打破了傳統(tǒng)固定、僵化的機制，變成具有生長和發(fā)展前提的機制。

在應急治理階段，社區(qū)應對組織內部情境形成清晰的認識，對組織外部宏觀情境有及時了解，對微觀情境有全面的把握，在充分的情境總體性認知基礎上，制定精細化的行動策略并配置精干的行動者隊伍，明確質量重于數量理念，注重提升行動者與策略之間的匹配度，使行動者在實施策略時發(fā)揮最大作用，以實現最終目標。此外，社區(qū)內的個體之間可以通過正式或非正式的聯結形成一種更為規(guī)范的組織實體，并且這種實體能創(chuàng)造相較于簡單個體更為協(xié)調、系統(tǒng)的性能來應對環(huán)境變化［20］。社區(qū)內構建自適應系統(tǒng)的各類要素本身處在流動狀態(tài)，會根據內外部情境的變化，通過與外部系統(tǒng)交換的能量、信息共享及重構，不斷強化主體適應環(huán)境能力。因此，在常態(tài)化治理階段，社區(qū)應及時研判內外情境的變化，確保組織內情境經過應急治理階段得到顯著提升，各方面積累的經驗能有效對抗組織外情境產生的突變，行動者及相應的行動策略進行適時的調整，以適應常態(tài)化治理階段壓力減輕的情況，保證社區(qū)基層治理的常態(tài)化運行。

四、社區(qū)應急治理“情境—策略”

視角的行動策略組織外情境傳導的壓力和政策激勵形塑了基層社區(qū)在風險社會下應急治理的行動策略，但社區(qū)也會結合自組織能力和自適應能力不斷地調整行動策略。組織外部情境較強時，能力較強的社區(qū)往往能有效應對不斷變化的風險，獲取街道及基層機關部門的支持，使行動結果與目標之間保持較高的一致性。與此相反，組織內情境較弱的社區(qū)，通常需要先強化穩(wěn)定優(yōu)先的權力運行邏輯，從而在具體開展應急治理工作過程中采取任務導向的行動策略［21］。當前，處于風險社會的基層社區(qū)面臨更復雜的內外部環(huán)境，對城市社區(qū)的治理體系提出更高要求。對于基層社區(qū)而言，在面對突發(fā)事件時，需要在客觀識別和準確辨析突發(fā)事件演化的過程節(jié)點的同時，策略性應對不同階段社區(qū)應急面臨的情境特點，推動應急“事件演進軸”和“治理跟進軸”的適契性。但需要注意的是，縱向的政策壓力與激勵、橫向的競爭壓力和內部動力是促使社區(qū)在突發(fā)事件中采取有效行動和推進應急體系建設的重要機制。但如果社區(qū)把握住不同情境下的行動策略，抓住主要矛盾，結合客觀條件充分運用行動者的主觀能動性，那么，常態(tài)管理和應急管理便能在動態(tài)的轉換中實現妥善銜接。社區(qū)應急治理執(zhí)行的結果與目標之間存在較大的差距，需要通過推進社區(qū)應急情境轉換的場景調適機制、構建社區(qū)應急階段躍遷的策略實施機制和培育社區(qū)應急復合界面的鏈接整合機制，更好地推動社區(qū)應急治理迅速、有效和協(xié)同。

（一）推進社區(qū)應急情境轉換的場景調適機制

戈夫曼曾經提出“情境決定論”的觀點，即情境決定人們行為的合適性［22］。情境可以視為場景，在應急情境下各類行動主體在不同的場景會作出差異性行為，因此，如何在突發(fā)事件中保持社區(qū)行動者采取迅速統(tǒng)一的步調適應情境無規(guī)則的變化值得思考。社區(qū)通過反應機制和行動模式的適時調整、改變和完善，基本完成了社區(qū)組織整體性學習機制的各個環(huán)節(jié)要求，體現了社區(qū)組織系統(tǒng)適應性成長階段鏈接全周期的特征。全周期關注的是危機引發(fā)的全過程學習，作為危機行動的主體之一，社區(qū)在危機情境的牽引下啟動了自組織學習的調適模式，通過深入調整、改變和創(chuàng)新等組織變革，逐漸適應了環(huán)境治理的新訴求。以此為基礎，社區(qū)應急情境構建了組織（行動者）的行為空間，是組織采取各項應急措施的外在約束場域。情境處于不斷的發(fā)展變化過程中，這也反向推動行動主體在情境不斷轉換的情況下適應外界環(huán)境的改變，采取靈活有效的措施進行應對。而為了使措施更好地適應社區(qū)應急情境的轉換，推動建立情境轉換的場景調適機制顯得尤為重要。

社區(qū)應急情境轉換的場景調適機制是政府部門自上到下治理突發(fā)事件收獲成果、取得績效的關鍵。在突發(fā)事件治理過程中，如果社區(qū)所采取的措施經過實踐檢驗是有效的，便能在內外部情境相似的情況下進行場景的復制。這期間社區(qū)主要負責組織范圍內突發(fā)事件的管理，建立應急工作機制，制定應急預案。首先，社區(qū)作為突發(fā)事件治理的第一道防線，可以第一時間與社區(qū)居民進行溝通，從組織內部及時將應急治理的服務訴求進行反饋，推動內部情境協(xié)同的調適系統(tǒng)的構建。其次，街道對社區(qū)應急治理工作實施的全過程進行監(jiān)督，同時委托專業(yè)性第三方社會組織調配資源，對社區(qū)突發(fā)事件治理過程中的團隊建設、治理質量、資源使用情況和社會效益等進行動態(tài)化分類評估，由此優(yōu)化協(xié)同系統(tǒng)的外部情境調適效能。最后，區(qū)級政府將社區(qū)和街道突發(fā)事件治理過程進行科學考察，并列入年度考核績效的目標體系，這也在制度設計層面對整個突發(fā)事件治理的協(xié)同供給場景形成了約束和激勵的效果。

（二）構建社區(qū)應急階段躍遷的策略實施機制

在現代風險社會，任何突發(fā)性事件呈現典型的動態(tài)過程，不論是歷時演化還是空間擴散，從整體性過程的基本狀態(tài)來看幾乎經歷了風險演化、集中爆發(fā)到逐步消退等環(huán)節(jié)。當然，這一過程并非嚴格沿著時間序列以線性形態(tài)向前推演，而是大多以某種模糊的、不確定的非線性狀態(tài)演化為各種不同的面向，在突發(fā)事件的整個過程或周期性呈現，或處于難以界定的彌散狀態(tài)。相對于一般常態(tài)管理，應急管理屬于非常態(tài)管理的范疇，社區(qū)應急的策略實施需要迎合非常態(tài)管理的思路和舉措。

突發(fā)事件不僅隨著內外部因素的作用變化而改變，本身也帶有演變過程的跳躍性，構建社區(qū)應急階段躍遷過程中的策略實施機制顯得尤為必要，一定程度為社區(qū)應急治理工作打好基礎。不同的階段需要不同的實施策略，在理念、制度和管理上應采取契合性的機制及舉措。其中，反饋標識性是影響社區(qū)應急階段躍遷的重要評判依據，當社區(qū)運行系統(tǒng)某一部分出現變化時要求其他部分立即作出反應，并體現速度和程度的可測度，這是反饋的原則要求，其中的變化反饋如果呈現典型性的事件節(jié)點特征，影響整體社區(qū)系統(tǒng)運行的節(jié)奏和模式時，此類節(jié)點事件就有了標識性功能［23］。突發(fā)事件的發(fā)生及演變路徑帶有很大的難以預測性，但其演變階段性的躍遷本身內含特有的表達屬性，實踐過程中是能夠進行識別、推測和預判而發(fā)現并加以總結的。構建躍遷的策略，要形成科學、客觀、系統(tǒng)的應急理念，在政策制定過程中把握發(fā)展規(guī)律、客觀分析突發(fā)事件所處階段的特征、運用整體思維制定系統(tǒng)策略［24］。在制度上，根據不同事件所處的不同階段形成針對性的專業(yè)實施措施，進而形成一套策略群或策略庫，在突發(fā)事件發(fā)生的初始階段盡可能縮短應急策略的制定和實施時間。在管理層面，要求社區(qū)工作人員應結合社區(qū)具體情況充分了解所制定策略實施的合理性和可能性，避免形式主義。

（三）強化社區(qū)應急復合界面的鏈接整合機制

當前人類社會正在進入風險時代，對政府的職能、組織和運行提出新的挑戰(zhàn)，其核心是突發(fā)事件情境下人民的生命財產安全需求與政府專業(yè)分工之間的矛盾?！敖缑嬲碚摗睂⒄醋饕粋€界面體系，由界面、內部結構、功能和環(huán)境四個要素構成，強調政府通過界面與民眾互動，通過內部結構支撐其功能實現和適應環(huán)境［25］，社區(qū)復合界面則是將社區(qū)看作界面體系，通過組織內情境支撐組織應急治理功能的實現和適應外部情境。社區(qū)突發(fā)事件在多重因素的影響下，應急治理呈現復雜性，通過復合化鏈接整合資源，能有效發(fā)揮各行動主體在突發(fā)事件治理中的作用。首先，梳理社區(qū)應急資源是社區(qū)應急治理工作中資源鏈接與整合的第一步，明確突發(fā)事件發(fā)生時社區(qū)所能運用的資源，充分整合人、財、物，在復合界面進行充分鏈接，保證組織內部情境的可協(xié)調性和靈活性，最大程度提高對外部情境的適應性。其次，建立“志愿者+社區(qū)工作人員+居民”的聯動模式，推進社區(qū)應急治理工作建設，搭建“以人為中心”的內部結構，將治理由應急化向常態(tài)化發(fā)展［26］ 。再次，重視社區(qū)應急治理常態(tài)化工作的開展，培育社區(qū)應急治理情境下的自組織能力，提高社區(qū)應急的自治水平，確保社區(qū)應急治理功能發(fā)揮得有效、及時和高質量。最后，相對于簡單的物質資源整合，社區(qū)突發(fā)事件理念資源的整合更為重要。應急無小事，社區(qū)工作人員應將理念以潛移默化的形式傳播給社區(qū)居民，從理念上培育社區(qū)居民全方位的風險防范意識，降低組織外部情境中的人為風險因素。目前，社區(qū)復合界面的鏈接整合剛剛開始，未來需要以當地居民為中心，結合具體實際，對社區(qū)界面實現全方位的建構。

做好風險社會中的公共危機治理，要求我們充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，尊重風險社會中風險事件的非線性、疊加性、跨域性規(guī)律，遵循風險社會中公共危機治理的多主體、協(xié)同性、整體性邏輯，尤其是要從情境、行動者、策略、結果等方面不斷提升社區(qū)基層公共危機治理主體的能力和水平，提升對組織內外情境變化的感知力，增強相關行動者的調動力，提高應急治理策略制定的科學性和規(guī)范性，不斷實現系統(tǒng)應對突發(fā)事件的整體效果，推進應急治理目標的全面實現。

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Research on Organizational Actions and Paths From the Perspective

of “Situation-Strategy” of Community Emergency Management

Li Zhiqiang， Yang Caimeng

Abstract：In the process of emergency management， it is urgent for the grass-roots to consolidate community responsibilities and activate the communitys principal initiative， respond strategically to the situational characteristics of community emergency at different stages， and promote the suitability of emergency “event evolution axis” and “governance follow-up axis”. From the perspective of “situation-strategy” analysis， the process nodes and stage characteristics of passive emergency response with abnormal diffusion， active emergency response with linear evolution and normal emergency response with steady-state operation were further clarified. Therefore， the community needs to adopt a process adaptation mechanism according to the difference of the subjects self-organization level and emergency response ability， effectively match the relationship between the communitys internal and external situations and action strategies， and promote the scene adaptation mechanism of the community emergency situation transformation. Constructing the strategy implementation mechanism of community emergency phase transition and cultivating the integrated link mechanism of community emergency complex interface can further improve the effectiveness of community emergency governance.

Key words：community emergency， process node， contextualization strategy， relationship fit