〔摘要〕與規(guī)避責(zé)任有所不同，規(guī)避風(fēng)險以更加積極的態(tài)度承擔(dān)責(zé)任，不僅要規(guī)避政策內(nèi)的責(zé)任風(fēng)險，還要提前防范政策外的社會治理風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為國家與鄉(xiāng)村社會的組織接點，其治理效能關(guān)乎公共政策的實現(xiàn)效果。在新的時代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分注重規(guī)避風(fēng)險。村級組織負責(zé)人“一肩挑”政策的推行是頂層設(shè)計和社會需求共同作用的結(jié)果，在基層政策體系中具有代表性，其中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理邏輯具有一般性。在規(guī)避風(fēng)險導(dǎo)向下和“強要求-逆約束-弱激勵”的制度約束下，W縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中不僅創(chuàng)新性地探索形成了“一上一下”模式、重新選派模式、懸置模式，同時還面向村干部積極開展政策動員，并通過因地制宜地為村莊選派黨建指導(dǎo)員等方式，化解了潛在的村莊治理問題，規(guī)避了政策任務(wù)失敗的風(fēng)險，實現(xiàn)了政策的公共價值，提升了基層治理效能。在基層治理體系現(xiàn)代化的推進過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分吸納規(guī)避風(fēng)險邏輯所帶來的積極要素，同時應(yīng)注重對其不斷調(diào)適。

〔關(guān)鍵詞〕基層治理現(xiàn)代化；農(nóng)村基層黨建；規(guī)避風(fēng)險；村級組織負責(zé)人“一肩挑”

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0041-10

一、 文獻梳理與問題提出

推行村級組織負責(zé)人“一肩挑”，有助于加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織的積極性，規(guī)范村莊治理秩序。2021年上半年，借助和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同步換屆的契機，各地同步推行了村級組織負責(zé)人“一肩挑”工作。從實地調(diào)研情況來看①，截至2021年年底，絕大多數(shù)地方都順利完成“一肩挑”任務(wù)，但還有一小部分地方因各方面原因，“一肩挑”條件還不夠成熟，因此相關(guān)工作還在逐步推進當(dāng)中。2021年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：“積極推行村（社區(qū)）黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村（居）民委員會主任、村（社區(qū)）‘兩委班子成員交叉任職，注重把黨組織推薦的優(yōu)秀人選通過一定程序明確為各類組織負責(zé)人。”在抓黨建促鄉(xiāng)村振興過程中，各地在村級組織負責(zé)人“一肩挑”的基礎(chǔ)上，進一步推動兩委干部交叉任職，積極推動黨組織書記擔(dān)任其他組織負責(zé)人，有力推動村級治理工作。

全面推行“一肩挑”有助于消除村“兩委”矛盾并提升治理績效，有助于加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，有助于推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?〕但是，村級組織負責(zé)人“一肩挑”也可能面臨人才匱乏、監(jiān)督乏力、群眾有疑慮、干部有意見等多重實踐困境?！?〕甚至有研究表明，當(dāng)“一肩挑”政策執(zhí)行發(fā)生偏差時，將有可能引發(fā)擠壓村莊自治空間、影響國家整合能力、“利益受損者”抗爭等政策風(fēng)險?！?〕因此，在村級組織負責(zé)人“一肩挑”推行過程中，應(yīng)注意區(qū)域差異、制定職責(zé)清單、完善監(jiān)督機制、規(guī)范權(quán)力運行，尤其厘清“一肩挑”和村民自治的關(guān)系，不能銷蝕村莊治理的自主性?！?〕

隨著基層治理的權(quán)責(zé)邊界不斷清晰，縣鄉(xiāng)之間的責(zé)任關(guān)系逐漸由“保護型責(zé)任體制”向“分立型責(zé)任體制”轉(zhuǎn)變。〔5〕曾經(jīng)，地方政府之間常常互相配合共同應(yīng)對上級的監(jiān)督和考核?！?〕現(xiàn)在，縣鄉(xiāng)兩級權(quán)責(zé)更加清晰，主體責(zé)任更加明確，即需要承擔(dān)各自相應(yīng)的責(zé)任。但是，本研究中所探討的避險與已有研究中的避責(zé)有所區(qū)分。其一，治理目標不同。避責(zé)是指基層各治理主體采取諸多策略規(guī)避科層制體系中由職位帶來的直接責(zé)任和潛在責(zé)任，旨在規(guī)避政策實施過程中的責(zé)任風(fēng)險?！?〕避險除了要規(guī)避政策執(zhí)行過程中的責(zé)任風(fēng)險還要進一步防范政策執(zhí)行后可能引發(fā)的社會治理層面的風(fēng)險。其二，治理策略不同。避責(zé)的策略包括模糊化、示弱、局部空轉(zhuǎn)等，這些均為消極治理方式?！?〕避險則是充分發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性，敢于負責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為，以適應(yīng)新時代發(fā)展要求的治理方式積極履責(zé)。其三，治理工具不同。避責(zé)主要是借助科層制中下級的執(zhí)行權(quán)優(yōu)勢進行反向避責(zé)，意在把責(zé)任邊界模糊化?！?〕避險則積極地借助政治、行政、倫理等動員工具開展工作，意在實現(xiàn)上下級共贏。其四，治理結(jié)果不同。避責(zé)往往會引發(fā)規(guī)則執(zhí)行選擇化、干事創(chuàng)業(yè)消極化等后果?！?0〕避險不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政策預(yù)期效果，還將帶來多重積極的政策溢出效應(yīng)。村級組織負責(zé)人“一肩挑”政策在基層政策體系中具有代表性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在該場域中的行動邏輯具有一般性，然而當(dāng)前研究的關(guān)切點在于“一肩挑”本身的實踐評價，缺乏跳出“一肩挑”政策本身的學(xué)理分析，對“一肩挑”政策推行中的一般性基層治理邏輯還有待深入探討。因此，本研究借助案例研究法，以W縣的村級組織負責(zé)人“一肩挑”為場域，解構(gòu)村級組織負責(zé)人“一肩挑”的政策過程，提煉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的避險指向，分析避險邏輯背后的問題成因，嘗試回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級如何規(guī)避風(fēng)險、規(guī)避哪些風(fēng)險、為什么規(guī)避風(fēng)險三個問題。

二、 村級組織負責(zé)人“一肩挑”的政策過程

2021年，村居選舉制度由以往的“三年一換屆”改革為“五年一換屆”，以此實現(xiàn)村居換屆選舉與各級政府換屆選舉同頻。近年來，村級組織負責(zé)人“一肩挑”始終在探索和推行，2021年前后較之以往各地推行的范圍更廣、程度更深。

（一）村級組織負責(zé)人“一肩挑”的政策解讀

自《中華人民共和國村民委員會組織法》試行以來，村級組織負責(zé)人“一肩挑”便作為一種化解“兩委”矛盾的方式被不斷試驗。尤其是2002年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》提出“四個提倡”之后，“一肩挑”便開始被各地所倡導(dǎo)。

1.國家政策的范式變遷

總體上，國家關(guān)于村級組織負責(zé)人“一肩挑”政策呈現(xiàn)出“提倡式”“推動式”“全面推行式”“積極推行式”的變遷范式。

2002年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》提出：“提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選”。隨后，2005年民政部印發(fā)的《關(guān)于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》、2008年中共中央組織部、民政部印發(fā)的《關(guān)于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》以及2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》均沿襲了“提倡”的表述。因此，第一階段提倡村級組織負責(zé)人“一肩挑”。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任。”隨后，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人?！币虼耍诙A段國家對村級組織負責(zé)人“一肩挑”較之前一階段的支持力度更大。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任?！彪S后，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人?！币虼耍谌A段全面推行村級組織負責(zé)人“一肩挑”，較之以往范圍更廣、程度更深。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出：“在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，因地制宜、不搞‘一刀切?！币虼?，第四階段支持各地積極推動村級組織負責(zé)人“一肩挑”，要求既要積極推動也要因地制宜。

2.地方政府的政策要求

面對中央的號召，地方政府做出了積極回應(yīng)。2019年10月，W縣①所在省委印發(fā)了《關(guān)于貫徹<中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例>實施辦法》的通知，其中第22條明確提出：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人，村‘兩委班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職?！蓖ㄟ^兩個“應(yīng)當(dāng)”，表明該省省委對于推進“一肩挑”的支持態(tài)度。2019年12月，W縣所在市的市委組織部印發(fā)的《W市村“兩委”班子建設(shè)工作細則》提出：“本村沒有合適人選的，上級黨組織應(yīng)從機關(guān)企事業(yè)單位中選派符合條件的年輕優(yōu)秀黨員擔(dān)任村黨組織書記”。該《細則》在推行“一肩挑”方面的要求與省委保持一致。2020年1月，中共W縣縣委印發(fā)《關(guān)于進一步做好村（社區(qū)）書記、主任“一肩挑”有關(guān)工作的通知》，提出“能挑則挑，不要僅僅局限于非貧困村”的號召。2020年11月，中共W縣委組織部印發(fā)了《關(guān)于切實抓好村（社區(qū)）黨組織書記和村（居）委會主任“一肩挑”工作的通知》，進一步細化了“一肩挑”干部的選人標準、選拔程序、崗位職責(zé)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記負總責(zé)的責(zé)任機制，規(guī)劃了“一肩挑”推行工作的任務(wù)內(nèi)容和時間節(jié)點。

①按照調(diào)研對象要求，本文所涉案例地名均做虛化處理，后同。

（二）村級組織負責(zé)人“一肩挑”推行的基層圖景

W縣是位于我國西南地區(qū)的典型農(nóng)業(yè)縣，下轄3個街道、2個鄉(xiāng)、11個鎮(zhèn)、123個村（社區(qū)）。W縣絕大多數(shù)村莊屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型村莊，青年人與老年人的“半耕半農(nóng)”接續(xù)形態(tài)是普遍現(xiàn)象，縣域范圍內(nèi)村莊空心化程度較高，因此由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部擔(dān)任村支書的做法較為常見。在下述案例中，除月村的村支書是本村人外，壩村、杉村、楊道社區(qū)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部擔(dān)任村支書。

1.“一上一下”模式

月村是S鄉(xiāng)下轄的行政村，全村1604人，外出務(wù)工700余人，分為2個自然村和6個村民小組，共有6名干部。2016年換屆選舉時，因原村主任政治覺悟高工作能力強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委便任命其為村支書并重新組織選舉了村主任。按照制度要求，“一肩挑”干部應(yīng)具備政治素養(yǎng)好、工作能力強、群眾基礎(chǔ)扎實等條件。因此，當(dāng)村支書和村主任實力懸殊時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于支持能力更強者，當(dāng)村支書和村主任的能力相當(dāng)時，考慮到村支書的政治素質(zhì)往往會更好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于支持村支書，因此，S鄉(xiāng)支持村支書“一肩挑”?！爸遣恍?，我們也不可能推他，支書還是要更能干一些，你想想是不是這個道理?！雹俚?，現(xiàn)任村主任也認為自己能夠勝任“一肩挑”的工作，不同意鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建議。于是，S鄉(xiāng)向W縣匯報了月村的實際情況和工作難點，W縣縣委研究了一套“一上一下”的工作方案，一并回應(yīng)了此類問題。最終，月村順利完成了“一肩挑”的推行工作。

“一上一下”模式是指，村書記和村主任一個“上”到“一肩挑”、一個“下”到副主任或者副書記。在W縣的實際工作中，“一上一下”模式是“一肩挑”推行的主要模式，在S鄉(xiāng)下轄的9個村莊、H鎮(zhèn)下轄的15個村莊、D街道下轄的11個村（社區(qū)）中，分別有6個村莊、9個村莊、7個村（社區(qū)）采取了這種模式。

2.重新選派模式

當(dāng)村支書和村主任中推不出“一肩挑”干部時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將采取選派干部或培養(yǎng)發(fā)展副職干部的辦法。在S鄉(xiāng)下轄的9個村莊、H鎮(zhèn)下轄的15個村莊、D街道下轄的11個村（社區(qū)）中，分別有2個村莊、4個村莊、2個村（社區(qū)）采取了“重新選派”模式。

壩村屬于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部下沉擔(dān)任村支書，后來又進一步發(fā)展為“一肩挑”干部的模式。壩村是H鎮(zhèn)下轄的行政村，距離縣城49公里，分為14個村民小組，全村共有2306人。壩村的地理位置較為偏遠，長期留村的人口不足一半，村民收入主要依靠外出務(wù)工，村莊的空心化程度較高，村莊黨組織建設(shè)乏力，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為壩村選派了村支書，旨在發(fā)揮年輕干部的積極性，推動村莊黨建事業(yè)，激活村莊治理活力。該村原村主任在調(diào)解糾紛、動員村民等具體事務(wù)方面的能力很強，但在數(shù)字化治理、黨建工作等方面感到吃力，加之其年歲已高，因此對“一肩挑”的積極性不高。其他副職干部的綜合能力還不夠強，不符合“一肩挑”干部的要求。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，壩村村支書的戶籍雖不在本村，但其在村莊已住滿一年，經(jīng)村民代表大會表決同意其選舉權(quán)后，壩村村支書被補選為村主任，最終壩村實現(xiàn)了“一肩挑”?！耙话闱闆r下，主任能行就盡量讓主任上，這個村算是特例”②。

①2021年12月21日，W縣S鄉(xiāng)組織委員的訪談記錄。

②2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)組織委員的訪談記錄。杉村采取了發(fā)展副職干部的辦法。杉村也是H鎮(zhèn)下轄的行政村，全村共有52名黨員，設(shè)有2個黨支部和2個黨小組，下轄4個自然村和7個村民小組。現(xiàn)任“一肩挑”干部為2007年畢業(yè)后返鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的大學(xué)生，于2016年擔(dān)任村副主任。2017年至2019年期間，帶動群眾種植辣椒600多畝，為30多戶貧困戶提供就業(yè)崗位，是杉村的致富帶頭人。杉村的原村主任是老黨員，有著三十年的村莊工作經(jīng)驗，為人正直、辦事公道，積累了豐富的治理經(jīng)驗，有著扎實的群眾基礎(chǔ)，共獲得10次縣級優(yōu)秀共產(chǎn)黨員的榮譽稱號。在“一肩挑”人選方面，兩位競爭者各有優(yōu)勢，前者致富帶動能力強，后者工作經(jīng)驗豐富。但是，當(dāng)前抓黨建促鄉(xiāng)村振興是重點工作，處理數(shù)據(jù)文件的工作量也很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為大學(xué)生副主任在這方面的工作能力更強。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做通了原村主任的工作，讓其主動辭去了職務(wù)。在杉村補選了大學(xué)生副主任為村委會主任后，H鎮(zhèn)黨委任命其為村支書，最終，杉村也完成了“一肩挑”。

3.懸置模式

楊道社區(qū)歸屬于D街道，是縣政府的所在地，社區(qū)總?cè)丝?4490人，其中流動人口5030人，社區(qū)共有12名干部，分為3個村民小組、3個小區(qū)、9個治理網(wǎng)格。截至2021年10月，除楊道社區(qū)之外，D街道的其他村（社區(qū)）均已完成“一肩挑”。楊道社區(qū)推行“一肩挑”時，社區(qū)書記剛剛下派下來，在社區(qū)工作時間尚不足一年，其主要職責(zé)是協(xié)助主任開展黨建工作，因此，不管是治理能力還是硬性條件均不符合“一肩挑”干部的要求。社區(qū)主任是致富帶頭人，在群眾中威信較高，實際上，其早就“一肩挑”了社區(qū)工作，社區(qū)的黨建工作、群眾工作、集體經(jīng)濟發(fā)展等均是由社區(qū)主任帶頭開展的，是非常合適的“一肩挑”干部人選。

然而，該社區(qū)主任因工作失誤，街道黨工委給予了批評教育并要求限期整改，處分期為半年。D街道開展“一肩挑”工作時，該干部的處分期尚未結(jié)束，因此，楊道社區(qū)的“一肩挑”推行工作暫時擱置。街道黨政班子聯(lián)席會議討論決定，待社區(qū)主任處分期過后再對其進行重新考察，決定其是否適合擔(dān)任“一肩挑”干部。“我們下面這么多村居，這個干部是綜合能力最強的，結(jié)果沒能挑上，比較可惜”①。

三、 政策執(zhí)行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的避險維度

增強村級黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮村級黨組織的政治功能，是W縣推行村級組織負責(zé)人“一肩挑”的政策考量。在這一導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進一步明確了政策執(zhí)行方向：如何降低工作任務(wù)失敗的風(fēng)險，如何實現(xiàn)村干部的有效動員從而化解治理風(fēng)險，如何培養(yǎng)好“一肩挑”干部從而防范村莊治理風(fēng)險。

①2021年12月23日，W縣D街道黨工委書記的訪談記錄。

（一）規(guī)避工作任務(wù)失敗的風(fēng)險

上級政府通過目標責(zé)任制向下安排工作，要求在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)，再根據(jù)結(jié)果進行量化考核，其本質(zhì)是分層化的政治承包制，以此確保更上一級任務(wù)的順利完成。〔11〕在村級組織負責(zé)人“一肩挑”的推行中，地方政府也借助了目標責(zé)任制開展工作。前文已述，W縣所在的省委和市委有關(guān)“一肩挑”的政策文本中均采用了“應(yīng)當(dāng)”的表述，鼓勵推行而不強制要求。2020年3月，W縣向44個試點村（社區(qū)）選派了黨建指導(dǎo)員，組織開展“一肩挑”的試點工作，同時以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為單位收集政策建議，對全縣的情況進行調(diào)查摸底。經(jīng)過試點推行、征求意見、總結(jié)經(jīng)驗后，結(jié)合本縣的實際情況制定了實施方案，設(shè)定了2021年9月前完成80%的工作規(guī)劃，并明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記是推行“一肩挑”工作的第一責(zé)任人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道積極響應(yīng)上級黨委的號召，將“一肩挑”工作設(shè)置為年度中心工作，建立了副科級領(lǐng)導(dǎo)干部定點包村的責(zé)任機制，各包村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)下，以增強村級黨組織的凝聚力、充分發(fā)揮村級黨組織的政治功能為價值導(dǎo)向，以“能推則推”為原則，根據(jù)各村居的實際情況因地制宜地開展“一肩挑”工作。截至2021年年底，W縣80%以上的村（社區(qū)）都完成了“一肩挑”的推行工作，暫未推行“一肩挑”的村（社區(qū)）也在積極地進行著發(fā)展黨員、動員村干部、培養(yǎng)致富帶頭人等各項準備，待條件具備后即刻推行“一肩挑”。

（二）規(guī)避妥協(xié)方心態(tài)失衡的風(fēng)險

在“一肩挑”推行工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分重視如何化解因?qū)Υ甯刹康膭訂T失敗而可能引發(fā)的治理風(fēng)險。為了獲得村干部的理解和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往多元搭配“講政治”“補權(quán)益”“談感情”的組合拳，通過正式權(quán)力與非正式權(quán)力在“臺前”和“幕后”的配合，從而促進了“一肩挑”的順利推行。

1.講政治——借助政治要求重塑認知

在“一肩挑”的執(zhí)行過程中，當(dāng)村干部不同意鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職務(wù)調(diào)整方案時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往訴諸政治要求，通過“講政治”來化解政策困境。在有些地方的基層治理實踐中，工作一旦上升到“講政治”的高度，個人的計較和推脫都是不講政治倫理的?！?2〕一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借助工作調(diào)度會等正式場合，向村干部傳遞堅定的政策信號，宣傳推行“一肩挑”對村莊發(fā)展的好處，從而減少政策執(zhí)行阻力，獲得村干部的理解。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借助談話等非正式場合，以黨性勸說村干部，強調(diào)黨員干部應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)精神，以此獲得村干部的支持。比如，H鎮(zhèn)對杉村原村主任的動員話術(shù)：“你是咱們的老黨員了，還是十年的優(yōu)秀黨員，組織培養(yǎng)了你這么多年，現(xiàn)在組織需要你的支持，你可不能往后退啊。①”

2.補權(quán)益——借助動員機制化解矛盾

當(dāng)村支書和村主任能力懸殊較大或者村主任愿意主動辭去職務(wù)時，則無需啟動政策動員機制，比如壩村的原村主任主動辭職并重新補選為副主任，壩村的“一肩挑”順利推行。當(dāng)村主任不愿意辭去職務(wù)時，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持月村的原村支書和杉村的原副主任擔(dān)任“一肩挑”干部，而月村和杉村的原村主任也有較強的競爭意愿，這就需要啟動政策動員機制。針對“一上一下”模式執(zhí)行中的困境，W縣縣委研究了一個補償方法，以此規(guī)避因村干部職務(wù)調(diào)整而可能引發(fā)的治理風(fēng)險：在下一次換屆之前，原村主任繼續(xù)享受原經(jīng)濟待遇，村內(nèi)可繼續(xù)履行相關(guān)職責(zé)；在定向考取事業(yè)編制和公務(wù)員方面繼續(xù)享受原有政策待遇。一方面，通過權(quán)力讓渡減輕了工作負擔(dān)，但仍然擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，另一方面，繼續(xù)發(fā)揮原村主任在處理村莊具體事務(wù)方面的優(yōu)勢，促進村莊善治，這樣的權(quán)力讓渡模式是鎮(zhèn)村干部都欣然接受的。

①2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)黨委書記的訪談記錄。

②2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)組織委員的訪談記錄。

3.談感情——借助倫理約束弱化沖突

當(dāng)政治動員和政策動員仍然難以實現(xiàn)村干部的政策動員時，則需要進一步啟動倫理動員策略。政治動員和政策動員屬于制度層面的動員，倫理動員屬于情感層面的動員，制度動員可能引起村干部的理解和支持，情感動員則有可能喚起村干部的“走心”行動，從而促進政策的高效執(zhí)行。當(dāng)行政關(guān)系轉(zhuǎn)化為朋友情誼時，工作職責(zé)也就轉(zhuǎn)化成了私人道義，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部建立了情誼，公事就轉(zhuǎn)化成了私事。對于杉村原村主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要從兩個方面“談感情”。一方面，打出原主任和“一肩挑”干部的感情牌?！靶垼ā耙患缣簟备刹浚暮髠涓刹扛傻礁敝魅味际悄阋皇謳饋淼?，你還是他的入黨介紹人，他很感激你，我們也很感謝你，現(xiàn)在他進步了也還是你的功勞啊。②”另一方面，打出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和原村主任之間的感情牌。H鎮(zhèn)的組織委員是杉村的包村領(lǐng)導(dǎo)，在工作上，組織委員十分尊重原村主任的意見，兩人常常一起商討如何解決各類問題，如何協(xié)調(diào)資源把村莊建設(shè)好；在生活中，組織委員主動關(guān)心原村主任的困難，耐心傾聽其訴求，從朋友的角度力所能及地提出幫助，因此，兩人建立了深厚的情誼。此時，組織委員的工作遇到困難，那么原村主任基于朋友的道義也會給予支持，這里面包含著深沉的“道德”與“情感”。

（三）規(guī)避村莊發(fā)展失序的風(fēng)險

在村治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要始終把握村莊發(fā)展方向，確保村莊治理平穩(wěn)有序地進行。在“一肩挑”推行過程中亦是如此，為了實現(xiàn)以黨建賦能村治的治理目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各村（社區(qū)）“一肩挑”干部的實際情況針對性地向村莊選派黨建指導(dǎo)員。能力強的“一肩挑”干部往往兼具政治素質(zhì)高和群眾基礎(chǔ)好的優(yōu)勢，他們既能深入貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的精神，高效完成村莊的各項工作，又能很好地回應(yīng)群眾訴求，建立良好的黨群干群關(guān)系，對于此類村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派黨建指導(dǎo)員的作用主要是支持和協(xié)助“一肩挑”干部的工作。還有一小部分村莊，其“一肩挑”干部有的群眾工作經(jīng)驗還不是很豐富，有的致富帶頭能力還不是很強，對于此類村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派黨建指導(dǎo)員負責(zé)指導(dǎo)“一肩挑”干部，全面把關(guān)村莊的各項工作。其中有些黨建指導(dǎo)員由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的村支書就地轉(zhuǎn)化，有些黨建指導(dǎo)員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新選派，待“一肩挑”干部能夠完全勝任工作后，黨建指導(dǎo)員再回歸本職工作。例如，壩村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的干部擔(dān)任“一肩挑”，由于其村莊工作經(jīng)驗不夠豐富，H鎮(zhèn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派了一名基層工作經(jīng)驗豐富的干部擔(dān)任壩村的黨建指導(dǎo)員，對壩村的工作進行把關(guān)；杉村由原副主任擔(dān)任“一肩挑”，由于其在黨建方面的工作經(jīng)驗尚不充足，H鎮(zhèn)組織安排原村支書就地轉(zhuǎn)化為黨建指導(dǎo)員，繼續(xù)指導(dǎo)杉村的黨建工作。

四、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)避風(fēng)險的問題成因

政治任務(wù)一般具有任務(wù)剛性、配套資源不足、考核嚴格、強競爭性的特點?！?3〕村級組織負責(zé)人“一肩挑”政策的覆蓋面大、推廣程度深，其中呈現(xiàn)出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理邏輯具有一般性。由任務(wù)剛性化、監(jiān)督下鄉(xiāng)、責(zé)任分立、資源約束等共同形塑的“強要求-逆約束-弱激勵”制度架構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)避風(fēng)險邏輯的制度動因，它激勵著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅要規(guī)避工作任務(wù)失敗的風(fēng)險，還要提前防范村莊治理的潛在風(fēng)險。

（一）任務(wù)發(fā)包制下的“強要求”

近年來，各地以加強農(nóng)村黨建為方向，一方面，在“一肩挑”推行的基礎(chǔ)上進一步推動黨組織書記、主任、集體經(jīng)濟組織負責(zé)人“三個一肩挑”工作。例如，2021年廣東省某縣下轄的78個行政村中共有72個實現(xiàn)了黨組織書記、主任、集體經(jīng)濟組織負責(zé)人“三個一肩挑”，比例高達92%①。另一方面，各地在“一肩挑”推行的基礎(chǔ)上持續(xù)推動兩委干部交叉任職。例如，2020年河南省某縣下轄行政村的兩委干部交叉任職已實現(xiàn)17%，社區(qū)已實現(xiàn)25%，隨后又實現(xiàn)了大幅度提升②。因此，村級組織負責(zé)人“一肩挑”是當(dāng)前各地以黨建促鄉(xiāng)村振興宏觀布局中的重要開篇，是地方政府的重點工作。

①《行政村黨組織書記、主任、集體經(jīng)濟組織負責(zé)人“三個一肩挑”統(tǒng)計總表》，2021年5月17日由廣東省某縣縣委組織部提供。

②《村（社區(qū)）“兩委”成員結(jié)構(gòu)情況統(tǒng)計表》，2020年10月24日由河南省某縣縣委組織部提供。從現(xiàn)實運轉(zhuǎn)方式來看，地方政府常常借助行政體系向下布置任務(wù)，保留人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)等正式權(quán)威和否定權(quán)、考核權(quán)等權(quán)限，形塑了任務(wù)發(fā)包制的治理機制?！?4〕當(dāng)前，地方政府借助層級化的科層制體系推行“一肩挑”工作，并依托任務(wù)發(fā)包制這一政策工具逐漸呈現(xiàn)出“強要求”的特點。在工作性質(zhì)上，W縣將“一肩挑”工作上升到政治責(zé)任的高度，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的年度重點工作。在任務(wù)要求上，W縣依托任務(wù)發(fā)包制向下布置任務(wù)，以“能推則推”為原則激勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動“一肩挑”工作。在責(zé)任考核上，W縣明確了責(zé)任考核的內(nèi)容，通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手設(shè)定為推行“一肩挑”工作的第一責(zé)任人，強化組織保障，并將“一肩挑”工作納入考核范疇。隨著國家向農(nóng)村輸入大量的資源用于支持鄉(xiāng)村建設(shè)，以“技術(shù)指向”為方向的一整套科學(xué)化、精細化的監(jiān)督問責(zé)機制也應(yīng)運而生?！?5〕當(dāng)前，基層建立起了以程序化、標準化為特征的基層治理現(xiàn)代化體系，其中就包括完整的巡查體系、監(jiān)督體系、問責(zé)體系。

當(dāng)前縣鄉(xiāng)之間的責(zé)任關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為獨立的責(zé)任主體積極謀劃如何在國家政策和資源的支持下，實現(xiàn)鎮(zhèn)域治理的可持續(xù)發(fā)展。一方面，W縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合本地的實際情況，創(chuàng)新性地探索形成了推行“一肩挑”的多重模式，降低工作任務(wù)失敗的風(fēng)險。另一方面，積極應(yīng)對因村干部職務(wù)調(diào)整而可能引發(fā)的治理風(fēng)險，通過啟用多重策略，實現(xiàn)對村干部的有效動員，高質(zhì)量地推行了“一肩挑”工作，有效地防范了治理風(fēng)險，推動地方發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)型政權(quán)下的資源“逆約束”

“一肩挑”推行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于總體性資源不足，也帶來了政策資源的“逆約束”。在“項目制”〔16〕下，基層治理采取重程序的技術(shù)性范式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)事權(quán)被上收，在縣和村之間扮演著協(xié)調(diào)者的角色，對上沒有議價權(quán)，對下缺乏話語權(quán)。〔17〕這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策動員能力不足。在層級關(guān)系上，鎮(zhèn)村干部不是正式的行政上下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法行使行政命令權(quán)。在政治激勵上，村干部轉(zhuǎn)為正式編制的難度較大，通過三類人員考試進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位的機會較少。例如廣東省某縣每年按全縣村（社區(qū)）總數(shù)2%的名額，從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記中公推考聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制①。在物質(zhì)激勵上，尤其對于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其行政運作成本依賴于上級撥款，基本處于“吃飯財政”的狀態(tài)，難有多余資源可用于向下動員。

在治理資源不足的“逆約束”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過訴諸政治動員、求助于上級部門、借力于干部情誼，主動規(guī)避風(fēng)險，有效地實現(xiàn)了村干部的政策動員，順利推行了“一肩挑”工作，不斷加強基層黨建工作，有效提升了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）科層制末梢角色下的“弱激勵”

在“一肩挑”推行的工作上，W縣強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任卻未設(shè)置相應(yīng)的激勵措施，因此，“一肩挑”推行工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部屬于“弱激勵”范疇。不僅“一肩挑”推行工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作如危房改造、征地拆遷、殯葬改革等都呈現(xiàn)“弱激勵”屬性。

依賴性財政體制決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟待遇方面的“弱激勵”性。20世紀80年代，我國實行的是財政包干制，只要完成了上繳任務(wù)剩余部分可在縣鄉(xiāng)之間分配?！?8〕稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行幾乎全部依賴于上級的財政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)濟收入主要由基本工資和績效、津補貼兩部分構(gòu)成，其中，除下鄉(xiāng)補貼、車補、餐補等之外，績效占重要部分。但是，調(diào)研中的大多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效獎水平不高。

①《從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記中公推考聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制工作人員實施方案》，2020年9月24日，廣東省某縣委組織部。

②2021年12月25日，W縣組織部副部長的訪談記錄。

晉升空間小、難度大也增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政治待遇方面的“弱激勵”性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制的干部晉升難度較大。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有著較大數(shù)量的事業(yè)編干部群體，公務(wù)員編制往往不足四分之一，如W縣S鄉(xiāng)政府有22個公務(wù)員編制、67個事業(yè)編制。與此同時，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)都不多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)編制干部轉(zhuǎn)為公務(wù)員編制或者提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的難度較大?！笆聵I(yè)編轉(zhuǎn)公務(wù)員的門檻高難度大，就算提拔也只能當(dāng)事業(yè)編的領(lǐng)導(dǎo)。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部里只有不到三分之一是公務(wù)員編，整個市都是這個情況，怎么激勵他們也是我們思考的一個問題。”②另一方面，即使是公務(wù)員編制的干部晉升起來也很難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員從普通科員提拔到無實職的副科級干部，再提拔到有實職的副科長，再到正科級干部，每一層都要經(jīng)歷激烈的競爭。

“弱激勵”困境反過來會消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，使其沒有足夠的動力去克服“一肩挑”推行過程中的困難，從而可能引發(fā)形式主義、象征性執(zhí)行等風(fēng)險。

五、 結(jié)論與討論

村級組織負責(zé)人“一肩挑”政策的推行效果十分顯著，伴隨著鄉(xiāng)村治理范式的轉(zhuǎn)型，基層治理呈現(xiàn)出標準化、技術(shù)化、法治化的特征，此時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的治理方式較之以往發(fā)生了巨大的變化，重新認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行為邏輯和價值取向十分重要。當(dāng)村級組織負責(zé)人“一肩挑”政策層層傳遞下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級借助執(zhí)行者的優(yōu)勢，在國家政策資源、上級行政資源、鄉(xiāng)村社會情感資源等支持下，充分發(fā)揮探索創(chuàng)新精神，因地制宜地探索出來了多種實踐模式，高質(zhì)量地推動了“一肩挑”工作，并主動地完成了對村干部的政策動員，夯實了黨對基層組織的領(lǐng)導(dǎo)力，提升了基層黨組織的建設(shè)水平，培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)了基層治理人才，積極地防控了村莊未來的治理風(fēng)險，顯著地提升了鎮(zhèn)域治理效能。

在本研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的規(guī)避風(fēng)險邏輯產(chǎn)生了多重積極效應(yīng)。在組織人才方面，上級政策對“一肩挑”的人選做了原則性的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在規(guī)避風(fēng)險的邏輯導(dǎo)向下，因地制宜地發(fā)揮本土人才優(yōu)勢，通過對鄉(xiāng)村人才的優(yōu)化配置，極大地提升了村莊的治理效能。在動員方式方面，面對政策配套資源不足的困境，在規(guī)避風(fēng)險的邏輯導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充分調(diào)動主觀能動性，借助上級支持實現(xiàn)了政策動員，借助鎮(zhèn)村干部的信任關(guān)系實現(xiàn)了情感動員。通過“一肩挑”的政策執(zhí)行，豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基層治理經(jīng)驗，鍛煉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部打交道的能力，進一步密切了黨群干群關(guān)系。在工作思路方面，完善村莊治理秩序?qū)儆趯淼膯栴}，政策本身并未對此提出要求，但是，規(guī)避風(fēng)險邏輯激勵著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超前規(guī)劃了一步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要通過推行“一肩挑”把德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔出來，同時還主動選派黨建指導(dǎo)員指導(dǎo)幫扶“一肩挑”干部的工作，確保村治在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序進行。因此，規(guī)避風(fēng)險邏輯激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的擔(dān)當(dāng)精神和責(zé)任意識，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的宏觀思考能力，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的風(fēng)險防范意識。

黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國式現(xiàn)代化道路超越了西方現(xiàn)代化建構(gòu)模式與文明形態(tài)，蘊含著獨特的中國基因與中國力量?！?9〕在基層治理現(xiàn)代化新階段需要根據(jù)我國基層治理的實際情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)避風(fēng)險治理邏輯進行調(diào)適，不斷完善考核制度、責(zé)任制度、激勵制度，促進基層治理的制度化、規(guī)范化、法治化，同時不斷提升各項制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理能力、鄉(xiāng)村文化的適應(yīng)性，提升基層治理效能。在監(jiān)督考核方面，優(yōu)化容錯與糾錯的融合機制，增強考核的科學(xué)性、針對性、可操作性，既要在法律和制度的約束下開展權(quán)力問責(zé)，更要注重對干部的教育和引導(dǎo)，通過問責(zé)與激勵的制度合力，營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勇于擔(dān)當(dāng)、積極履職的良好氛圍。在權(quán)力配置方面，通過合理的權(quán)力設(shè)置、資源配套、治理自主性預(yù)留，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力運行，營造敢于負責(zé)、善于作為的政治生態(tài)環(huán)境。一要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力清單制度，建立平衡的權(quán)責(zé)機制，從而規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇性執(zhí)行等治理偏差行為；二要適度地配套相應(yīng)的項目資源、工作經(jīng)費，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力非正式運作的空間；三要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一定的治理自主性，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部象征性執(zhí)行等形式主義作風(fēng)。積極健全各項制度機制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)避治理風(fēng)險強化保障，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勇于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑泻拓?zé)任心，為全面實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：歐露】

〔基金項目〕國家社科基金項目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力關(guān)系化運作的結(jié)構(gòu)剖析與政策調(diào)適研究”（20CZZ031）

〔作者簡介〕原賀賀，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，博士，江西南昌330000。

①筆者分別于2021年5月15日-18日在廣東、2021年10月18日-27日在河南、2021年12月17日-25日在貴州等地圍繞村級組織負責(zé)人“一肩挑”推行情況開展調(diào)研，訪談對象主要為當(dāng)?shù)乜h委組織部副部長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨支部書記（文中簡稱“村支書”）以及相關(guān)群眾等。