孫建偉

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地征收;區(qū)片綜合地價(jià);補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主體;立法機(jī)關(guān);國家立法

中圖分類號(hào)：DF456 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2023.02.05 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、問題的提出

2019 年8 月26 日修改的《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）引發(fā)了對(duì)農(nóng)用地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題的熱烈討論，尤其是農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原農(nóng)地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)向區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)延異等問題，更是受到學(xué)界廣泛關(guān)注。積極論者認(rèn)為，確立區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的意義重大，有利于農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)。消極論者認(rèn)為，區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由地方人民政府主導(dǎo)，而非通過市場化方式確定，沒有實(shí)質(zhì)意義上的改革，存在這樣或那樣的問題。以上觀點(diǎn)，對(duì)于如何完善和改進(jìn)《土地管理法》第48條均有較大參考價(jià)值。

關(guān)于“區(qū)片綜合地價(jià)”缺陷的討論，學(xué)界大都圍繞一個(gè)問題，即如何通過正當(dāng)程序的設(shè)計(jì)保證定價(jià)的合理性。但是，從正當(dāng)程序設(shè)計(jì)角度對(duì)“區(qū)片綜合地價(jià)”的討論，就如何保障被征農(nóng)用地定價(jià)的合理性而言，始終有一個(gè)問題無法回避，即在立法層面，區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是誰？ 就本次立法修改而言，《土地管理法》第48 條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市”是區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。對(duì)此條款該如何解讀？ 以及該條款規(guī)定與實(shí)踐存在什么樣的張力？ 該條款在學(xué)理上存在什么樣的問題？ 這些問題都需要理論釋疑?，F(xiàn)有研究大都從農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的程序、過程以及標(biāo)準(zhǔn)本身等方面提出建議，少有從該標(biāo)準(zhǔn)制定主體的正當(dāng)性層面進(jìn)行研究。即使有人關(guān)注這個(gè)問題，也僅僅是一筆帶過。例如，人大應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，其理據(jù)在于人民主權(quán)的原理和我國憲法的精神。① 然而，該文僅簡要表明觀點(diǎn)，尚未結(jié)合《土地管理法》的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行具體和系統(tǒng)闡釋。因此，如何結(jié)合《土地管理法》第48 條相關(guān)規(guī)定給出具備可操作性的回答，尚屬該領(lǐng)域的研究空白，有待厘清。

實(shí)踐中，地方政府行政定價(jià)往往導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于市場標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低與《土地管理法》相關(guān)制度設(shè)計(jì)不無關(guān)聯(lián)。2004 年通過的《中華人民共和國憲法修正案》確立了征收補(bǔ)償條款，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由《土地管理法》以及原《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，其中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低一直為各界詬病。② 最為根本的原因是，《土地管理法》仍然采用了人民政府主導(dǎo)的定價(jià)模式，可能與市場價(jià)值相違背，容易導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。③ 因此，即使2019 年《土地管理法》將“區(qū)片綜合地價(jià)”作為新的征地補(bǔ)償基準(zhǔn)，也不可能徹底改變補(bǔ)償基準(zhǔn)不合理的現(xiàn)狀。④

在各省級(jí)人民政府已公開的文件中，多規(guī)定各地的綜合地價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不得低于省級(jí)人民政府確定的最低標(biāo)準(zhǔn)。由于土地補(bǔ)償款數(shù)額巨大，通過區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立，已經(jīng)大幅度調(diào)整相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢灶A(yù)見的是，地方人民政府幾乎沒有動(dòng)力在此基礎(chǔ)上制定更高的標(biāo)準(zhǔn)。這一問題早在2019 年《土地管理法》修改之前就已經(jīng)存在了。原《土地管理法》（2004 年）第47 條規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3 年平均年產(chǎn)值的6 至10 倍。從學(xué)者的調(diào)研結(jié)果來看，很多地方反映人民政府都是按照該幅度的下限進(jìn)行補(bǔ)償，加上分配機(jī)制不健全，被征地農(nóng)民能夠獲得的征地補(bǔ)償款就更少。這導(dǎo)致許多時(shí)候征地補(bǔ)償都不能充分補(bǔ)償農(nóng)民的損失，有限的征地補(bǔ)償費(fèi)用根本不足以保障失地農(nóng)民的基本生活，這些農(nóng)民基本上都要另謀生路。⑤ 此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，與制度層面缺少有效監(jiān)督不無關(guān)聯(lián)。目前，“我們主要依靠自上而下的行政制約，而在土地征收補(bǔ)償問題上，一旦上級(jí)行政機(jī)關(guān)的制約缺失，地方行政機(jī)關(guān)在行使征地權(quán)力的過程中處于完全的主導(dǎo)地位，這種權(quán)力就近乎絕對(duì)權(quán)力，濫用權(quán)力的發(fā)生不可避免?！雹逓榱私y(tǒng)合性地對(duì)實(shí)踐和學(xué)理中的問題作出回應(yīng)，本文從農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主體的規(guī)范梳理入手，對(duì)省級(jí)人民政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，并力求在短期路徑和長期路徑層面分別對(duì)未來標(biāo)準(zhǔn)制定主體的正當(dāng)性進(jìn)行學(xué)理闡釋。

二、關(guān)于土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主體的規(guī)范梳理

按照原《土地管理法》設(shè)定的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，立法授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，省、自治區(qū)、直轄市土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定主體究竟是省級(jí)人大及其常委會(huì)，還是省級(jí)人民政府，有著重大區(qū)別。細(xì)查《土地管理法》可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的條款，存在不完善之處。例如，農(nóng)用地征收的補(bǔ)償以及包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)用地以外的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均由省、自治區(qū)、直轄市制定，宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)同樣由省、自治區(qū)、直轄市制定。但從各省實(shí)踐來看，全國除了上海市、福建省、重慶市和西藏自治區(qū)等地外，大部分宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)均由省級(jí)人大常委會(huì)制定。

但是，反觀《土地管理法》第48 條的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中“區(qū)片綜合地價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)的制定大都由省級(jí)人民政府完成，少部分由省級(jí)人民政府的主管部門完成。即便如此，市、縣人民政府在“區(qū)片綜合地價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)制定過程中仍有較大的參與度。例如，四川省的文件明確要求地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)先由各市（州）擬定。江蘇省的做法大體類似，地方人民政府在執(zhí)行過程中擁有較大權(quán)力，因?yàn)榻K僅將全省區(qū)縣粗略劃分為四類，地方人民政府制定的標(biāo)準(zhǔn)不低于對(duì)應(yīng)類別的標(biāo)準(zhǔn)即可（詳見表1）。

可見，“區(qū)片綜合地價(jià)”存在規(guī)范不同時(shí)、主體不一致、方法不統(tǒng)一等情況，由此引發(fā)了下文對(duì)各省級(jí)人民政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性質(zhì)疑。只有廓清了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的規(guī)范性、主體性和方法性問題，才能對(duì)相關(guān)制度的“理想性應(yīng)然”提出建議。

三、省級(jí)人民政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性質(zhì)疑及破解思路

省級(jí)人民政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性和合理性值得推敲。第一，《土地管理法》第48 條規(guī)定制定“區(qū)片綜合地價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)的主體是否應(yīng)當(dāng)為省級(jí)人民政府？ 省級(jí)人民政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法是對(duì)于《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號(hào)）中相關(guān)規(guī)定的延續(xù)，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準(zhǔn)地價(jià)制定并公布協(xié)議出讓土地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。有學(xué)者認(rèn)為，2019 年《土地管理法》是將上述政策以法律形式固定下來，言外之意，人民政府有權(quán)制定“區(qū)片綜合地價(jià)”。① 但是，該決定發(fā)布于2004 年10 月21 日，《土地管理法》于2019 年8 月26 日被修改。鑒于此，該延續(xù)性做法的合法性有待進(jìn)一步分析。第二，省級(jí)人民政府能否在劃定最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再授權(quán)地方制定具體的農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？

對(duì)既有實(shí)踐的質(zhì)疑，體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，確立農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的立法層次較低，甚至有些地方缺少針對(duì)征收補(bǔ)償?shù)牧⒎?。?第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主體不符合法理，實(shí)踐中，地方政府的某些職責(zé)與職能沒有明確區(qū)分，不利于正確行使職權(quán)。③ 合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠規(guī)范地方人民政府的隨意征收行為，也可以促使土地得到合理布局和規(guī)劃。④ 對(duì)此，有學(xué)者明確提出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)由人大通過立法的方式完成，其原因在于，“補(bǔ)償制度不僅涉及對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的（次級(jí)）保障，而且影響著國家的財(cái)政預(yù)算”⑤。第三，實(shí)踐和學(xué)界就農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主體也存在較大分歧，實(shí)踐做法是省級(jí)人民政府（主管部門）通過行政規(guī)章的形式作出，學(xué)界對(duì)此提出異議。可見，如何認(rèn)定《土地管理法》第48 條規(guī)定的“區(qū)片綜合地價(jià)”制定主體，是需要被澄清的問題。本文認(rèn)為，省級(jí)人民政府作為“區(qū)片綜合地價(jià)”的制定主體，有較多不足。

（一）地方人民政府行政定價(jià)違反權(quán)力分工原則

目前，實(shí)踐中的做法導(dǎo)致行政立法自我授權(quán)而使立法者與執(zhí)法者同一，不符合法治原則。這種結(jié)果實(shí)質(zhì)上使決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)歸于同一主體，其合理性存疑?！锻恋毓芾矸ā穼?biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放給省、自治區(qū)、直轄市，并非賦予人民政府制定權(quán)。從體系解釋的角度來看，《土地管理法》并非對(duì)涉及“省、自治區(qū)、直轄市”的條文都作概括性規(guī)定。例如，第16 條規(guī)定土地利用總體規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，第30 條規(guī)定開墾耕地計(jì)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，而第38 條并未直接明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)歸屬于人民政府，前后細(xì)微不同的表述出現(xiàn)在同一部法律中，至少不能直接推導(dǎo)出省級(jí)人民政府當(dāng)然享有決策權(quán)，立法旨在為省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)自身情況作出決策提供空間。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定需要平衡征收方和被征收方的利益，如果省級(jí)人民政府同時(shí)享有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，可能在一定程度上影響被征收方合理利益的順利實(shí)現(xiàn)。一方面，由于目前土地開發(fā)權(quán)在制度層面還未得到肯認(rèn)，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)。誠然，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的背景下，長遠(yuǎn)來看，土地開發(fā)權(quán)制度具有重大意義，但在目前的法律框架內(nèi)仍難以適用。另一方面，征收方和被征收方的地位懸殊，導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極易被人為降低。在很多案件中，享有執(zhí)行權(quán)的縣級(jí)人民政府改變宗地面積，從而以更低的價(jià)格購買土地，故實(shí)現(xiàn)利益平衡的關(guān)鍵問題在于，征收補(bǔ)償環(huán)節(jié)是否有協(xié)調(diào)相關(guān)主體利益沖突的第三方。在我國現(xiàn)有土地征收法律關(guān)系中，一方是制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的征地方，即代表國家征收土地的人民政府，另一方是被征收方。根據(jù)法律規(guī)定，只有在符合公共利益情形下才能征地。但是，在公共利益的判定情形中，根據(jù)《土地管理法》第45 條第1 款的規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地”，也是公共利益需要。因此，政府既有規(guī)劃權(quán)，又有征地權(quán)，還掌握著農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，二者間的“勢(shì)差”是形成當(dāng)前征收矛盾和糾紛的主要原因。

目前，征收方和被征收方利益的平衡未體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，大多發(fā)生在征收決定實(shí)施過程中，被征收方難免會(huì)有不滿情緒。征收方和被征收方的利益追求不一致，此時(shí)就需要一個(gè)中立的第三方介入征收標(biāo)準(zhǔn)制定過程，從而居中調(diào)和、平衡雙方利益關(guān)系。遺憾的是，《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定過于原則，在實(shí)踐操作層面難以有效協(xié)調(diào)和平衡二者的利益關(guān)系。對(duì)此，本文提出的建議和設(shè)想是，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)擁有區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)和定價(jià)權(quán)。

（二）地方人民政府行政定價(jià)違反法律保留原則

地方人民政府自行征地，自行訂立農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種“自征自訂”范式不符合正當(dāng)程序原則的要求。正當(dāng)程序原則是法治的重要標(biāo)志之一。征地補(bǔ)償涉及農(nóng)村社會(huì)主要的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。按照法律保留原則，涉及公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)制定法律。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第11 條的規(guī)定，涉及農(nóng)村集體土地的基本經(jīng)濟(jì)制度事項(xiàng)只能制定法律。該法第12 條又規(guī)定：“本法第十一條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！彪m然《土地管理法》授權(quán)國務(wù)院制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無可厚非，但是，其將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定授權(quán)給行使征地權(quán)的省級(jí)人民政府，省級(jí)人民政府又授權(quán)給市縣人民政府，顯然不符合立法中的法律保留原則。

（三）地方人民政府行政定價(jià)與征收制度原理相悖

從社會(huì)學(xué)解釋角度以及地方人民政府行政定價(jià)的實(shí)際效果來看，這也不是最優(yōu)方案。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部的調(diào)查，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占土地增值收益的5%～10%，即便如此，微薄的補(bǔ)償款也未必真正到達(dá)農(nóng)民手中。① 本質(zhì)上，這種局面的產(chǎn)生是由于土地開發(fā)權(quán)未在理論界和立法中得到承認(rèn)。② 所謂土地開發(fā)權(quán)，是指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展，在使用時(shí)變更土地用途的權(quán)利。③ “土地開發(fā)權(quán)制度在補(bǔ)償具體土地財(cái)產(chǎn)人方面具有重大制度價(jià)值和功能?！雹苣壳暗臋?quán)宜之計(jì)是將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)轉(zhuǎn)移到省級(jí)人大處，以切實(shí)提高農(nóng)民所能得到的利益分配。

從目的解釋角度看，制定農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主體最終應(yīng)該是全國人大，短期內(nèi)可以是省級(jí)人大。征收制度有兩大核心要素：一是“公共利益”的認(rèn)定;二是“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的制定。對(duì)于“公共利益”的認(rèn)定，在《土地管理法》修法中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法律保留。根據(jù)《土地管理法》第45 條第6 項(xiàng)的規(guī)定，滿足“法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形”時(shí)，也可以征收農(nóng)地。一方面，該條款將規(guī)定“其他情形”的立法權(quán)限限定于法律，實(shí)現(xiàn)了與《立法法》相關(guān)規(guī)定的對(duì)接，體現(xiàn)了基本權(quán)利限制（剝奪）的法律保留原則，即只有全國人大及其常委會(huì)制定的法律才能規(guī)定其他征收情形;另一方面，也體現(xiàn)了公共利益界定的程序思維，因?yàn)橛勺罡邫?quán)力機(jī)關(guān)來界定公共利益，最具民主智慧和程序合法性。⑤ 從《土地管理法》的修法目的來看，應(yīng)當(dāng)將第48 條第3 款第1 句中的“省、自治區(qū)、直轄市”理解為省級(jí)人大。

（四）制度設(shè)計(jì)的基本思路

綜合上述， 2019 年《土地管理法》應(yīng)進(jìn)一步解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性和公正性問題。以周密的制度設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，以充分保障農(nóng)民在土地征收中的經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，本文所構(gòu)想的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度可以從三個(gè)方面展開。

1. 制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主體應(yīng)為省級(jí)人大

近期，應(yīng)該將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主體進(jìn)一步明確為省級(jí)人大，才符合正當(dāng)程序原則。更為重要的是，目前各省之間的農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，補(bǔ)償款發(fā)放對(duì)象不精準(zhǔn)，說明相關(guān)立法存在某些不足，應(yīng)該交由省級(jí)人大行使相關(guān)立法權(quán)，提高立法位階才是較為妥當(dāng)?shù)倪x擇。通過縝密的程序設(shè)計(jì)，發(fā)揮人大內(nèi)部專門委員會(huì)的作用。省級(jí)人大的立法力量配置更高，能更好地制定出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，人大還擔(dān)負(fù)著人民政府預(yù)算監(jiān)督者的職責(zé)，具有監(jiān)督人民政府預(yù)算合理性的權(quán)能，避免人民政府預(yù)算制定及實(shí)施時(shí)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)治理目標(biāo)的價(jià)值失衡。

2. 省級(jí)人大制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部程序

筆者認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)的擬定可以先由專門委員會(huì)完成，然后交省級(jí)人大制定并頒布土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》）第30 條的規(guī)定，省級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)立專門委員會(huì)。不同于財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)不屬于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第70 條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第30 條所列舉的專門委員會(huì)，但第九屆全國人大增設(shè)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。① 在地方實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)是被普遍設(shè)立的專門委員會(huì)。例如，上海市人大、浙江省人大、江蘇省人大、安徽省人大等省級(jí)人大都設(shè)立了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。根據(jù)《上海市人民代表大會(huì)專門委員會(huì)工作條例》及其相關(guān)規(guī)定，上海市人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)是市人民代表大會(huì)在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展方面的常設(shè)專門工作機(jī)構(gòu)，受市人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo);在大會(huì)閉會(huì)期間，受市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)協(xié)助市人大及其常委會(huì)依法開展立法、監(jiān)督等工作。從其定位和職權(quán)來看，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)適合作為土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的擬定機(jī)構(gòu)。

將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)交由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)擬定，具有較強(qiáng)的可操作性。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)熟悉農(nóng)村工作，了解農(nóng)民的實(shí)際困難，有利于開展調(diào)研。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第18 條的規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，各專門委員會(huì)可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。在經(jīng)過充分調(diào)研后，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)可在人大開會(huì)期間提出議案，明確土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)。

3. 保障省級(jí)人大定價(jià)決策“中立”的具體措施

省級(jí)人大在制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要處于“中立”地位，既要保護(hù)農(nóng)民在土地征收時(shí)的利益，又要兼顧人民政府的預(yù)算需要。這使得農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)在農(nóng)民角度提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)議案未必能夠得到表決通過，因?yàn)槊撾x預(yù)算承受能力的補(bǔ)償不具有可行性。省級(jí)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)擁有數(shù)量較多的專業(yè)人才，在預(yù)算監(jiān)督方面能夠發(fā)揮更大的作用。雖然人民政府內(nèi)部也有一定數(shù)量的專業(yè)人才，但基于“專家知識(shí)”作出的決定未必能夠令人信服。② 人大所遵循的“治理型”預(yù)算審查機(jī)制強(qiáng)調(diào)“公共化”層面的利益平衡，避免對(duì)于“效率化”的過分追求。③ 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)本身即是由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員劃分而出，兩者存在較大的協(xié)同可能性，可以就該事項(xiàng)相互配合。④ 在這個(gè)背景下，人大制定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在法理上具有正當(dāng)性。畢竟，人大還承擔(dān)著人民政府預(yù)算監(jiān)督者的角色。綜上，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)擬定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)居中協(xié)調(diào)預(yù)算草案和補(bǔ)償草案，可以使省級(jí)人大盡可能地保持“中立”地位。

四、短期路徑：公民參與權(quán)視角下農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定程序

在現(xiàn)行立法模式下，由于農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定主體不是立法機(jī)關(guān)，導(dǎo)致一些體制機(jī)制上的問題亟須改革。短期來看，應(yīng)完善相關(guān)行政聽證程序，提高公民在決策中的參與度，特別是需要為公民在立法程序中提供參與渠道。

（一）行政聽證路徑及其不足

行政程序中的聽證制度主要起到保障政治溝通、促進(jìn)政治參與、提高行政效率的作用。① 但問題在于，行政聽證的程序性制約機(jī)制有時(shí)無法為實(shí)體性結(jié)論提供正當(dāng)性依據(jù)。② 也就是說，即便行政機(jī)關(guān)保障了被征收人的行政參與權(quán)，也可能無法保證行政機(jī)關(guān)最終能夠制定合理的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》（國土資源部第22 號(hào)令）第12 條的規(guī)定，擬定或修改區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。但是，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者也承認(rèn)，部分地方人民政府為實(shí)現(xiàn)自身利益而輕視被征收人的參與權(quán)，在出讓土地所能獲得的巨大經(jīng)濟(jì)收益面前，地方人民政府偏離了其應(yīng)有的“中立”決策者位置。③ 在筆者看來，如果主管部門無法處于“中立”位置，無論程序如何完善，都無法破解補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的難題。

由于在區(qū)片綜合地價(jià)制定中對(duì)公眾的參與權(quán)保障不足，“制定區(qū)片綜合地價(jià)涉及被征收人的切身利益，制定程序和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正的原則，廣泛征求意見，必要時(shí)舉行聽證?！雹懿贿^，這種措施的實(shí)施，仍然受制于特定制度條件，即《土地管理法》直接規(guī)定區(qū)片綜合地價(jià)由行政權(quán)力單方主導(dǎo)的格局。

聽證的目的在于約束公權(quán)力，“允許私權(quán)利主體的意志對(duì)其作出必要的限制和約束”⑤。但問題在于，在利益面前，聽證所具有的約束作用不可被過度放大。與之相區(qū)別，確立一個(gè)公平公正的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才是真正有意義的選擇，這樣才能更有效地防止公權(quán)力隨意作出征收決定。“憲法確立補(bǔ)償制度使得公權(quán)力在決定實(shí)施征收時(shí)必須考慮到伴隨而來的財(cái)政壓力，這一財(cái)政壓力將使國家實(shí)施征收行為更為慎重?！雹薇疚恼J(rèn)為，聽證程序旨在約束征收決定本身，但這一路徑的效果有限，應(yīng)當(dāng)通過程序性設(shè)計(jì)保障公平公正的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公眾參與的應(yīng)有之道——人大立法程序

征收權(quán)基礎(chǔ)的傳統(tǒng)學(xué)說如“保留權(quán)利理論”等，其認(rèn)為，國家權(quán)力先于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此公民財(cái)產(chǎn)權(quán)取決于國家的授權(quán)，國家有征收農(nóng)用地的權(quán)力。

除了“公共利益”的認(rèn)定權(quán)力之外，征收中的另一個(gè)核心問題是被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限，可以借鑒“公共利益”界定的思路，即由人大決定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，人大應(yīng)當(dāng)在征收決定和征收補(bǔ)償事項(xiàng)上發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。因此，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在征收兩大核心要素即“公共利益”界定和“征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”制定中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

《土地管理法》的多次修改都表明，征地是國家行為，在符合公共利益的情形下，農(nóng)民負(fù)有支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的義務(wù)。⑦ 不過，這一現(xiàn)狀需要得到改善。與前述觀點(diǎn)不同，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行立法條件下，應(yīng)當(dāng)賦予人大確立區(qū)片綜合地價(jià)的權(quán)力，從而更加有效地保障農(nóng)民在土地征收中的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。①

（三）人大立法程序中的公民參與

公民在立法程序中能夠獲得比在聽證程序中更大的參與權(quán)。首先，立法程序更能反映民意。暢通人大代表與人民群眾的聯(lián)系渠道，一直是地方人大努力探索的方向，旨在把人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。② 《憲法》第2 條規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，因此，人大最能夠保證民意在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中得到充分反映。其次，立法程序?qū)τ诠駞⑴c的保障較聽證程序更為全面。除了聽證程序外，公民在立法中還可以參與公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿、立法調(diào)研、書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、列席和旁聽、公布法律草案征求意見等階段。③ 公民的上述參與權(quán)在某些地方立法中已有明確規(guī)定。例如，《廣東省地方立法條例》第3 條第4 款規(guī)定：“地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持公開立法，保障公民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”最后，立法機(jī)關(guān)保障公民的參與權(quán)更有優(yōu)勢(shì)。盡管公民參與地方立法的路徑存在一些不完善之處，但是，這一局面已經(jīng)發(fā)生了根本性改變。地方人大尤其是通過人大常委會(huì)積極作為，加強(qiáng)了立法中民意表達(dá)的制度建設(shè)。甘肅省人大常委會(huì)早在2013 年7 月就制定了《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》，公眾參與地方性法規(guī)制定活動(dòng)得以逐步規(guī)范化和制度化，而“有序的參與式治理……也是國家現(xiàn)代化的要義所在”④。

五、長期路徑：法律保留原則與農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層級(jí)

前述研究表明，將《土地管理法》第48 條第3 款理解為授權(quán)省級(jí)人民政府制定農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與法律保留原則不符，而且容易導(dǎo)致相關(guān)規(guī)范的層級(jí)整體上處于基層狀態(tài)，不利于公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。長期來看，應(yīng)當(dāng)借鑒“公共利益”界定的思路，考慮由全國人大決定具體的農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（一）法律保留與正當(dāng)程序的關(guān)系

正當(dāng)程序、權(quán)利保留、法律保留的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵基本相同。所謂“法律保留”是指，凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，或者只能由法律規(guī)定，或者必須在法律明確授權(quán)的情況下，由行政機(jī)關(guān)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。⑤ 行政權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利和自由的干預(yù)必須以法律為基礎(chǔ)，法律保留的實(shí)質(zhì)是權(quán)利保留。⑥

（二）農(nóng)用地征收補(bǔ)償屬于中央立法事權(quán)范疇

為了增強(qiáng)農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)威性和科學(xué)性，宜將《中華人民共和國土地征收法》（以下簡稱《土地征收法》）的立法作為遠(yuǎn)期立法規(guī)劃。具體操作上，各省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)日漸趨同，就能夠?yàn)槲磥淼慕y(tǒng)一立法奠定基礎(chǔ)。

根本意義上，土地征收事務(wù)屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)，省級(jí)人大的地方性法規(guī)僅是全國人大未進(jìn)行立法之前的權(quán)宜之策。“地方事務(wù)是地方事權(quán)的事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，既是地方人大又是地方人民政府的事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)?！雹佟读⒎ǚā返?1 條第7 項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”只能制定法律。有學(xué)者認(rèn)為，針對(duì)這些內(nèi)容的細(xì)節(jié)性法律同樣屬于中央立法范疇，“對(duì)國家來說重要的立法事項(xiàng)不一定屬于框架性法律，一些同樣重要的立法事項(xiàng)，如國家主權(quán)、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪，以及對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用等屬于細(xì)則性法律的范疇，屬于中央立法的范圍?！雹谝虼?，農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不屬于《立法法》第80 條中省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)的權(quán)限范疇。

從域外規(guī)范的對(duì)比來看，一些國家直接在憲法中規(guī)定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要由法律規(guī)定。例如，韓國《憲法》第23 條第3 款就明確規(guī)定，土地征收時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由法律規(guī)定。③ 國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)我國《憲法》第10 條的規(guī)定，征收行為和征收補(bǔ)償都屬于中央立法事權(quán)范疇?；诹⒎ㄕ咴夂臀牧x解釋，我國《憲法》第10 條第3 款所規(guī)定的“可以依照法律”，既包含征收、征用，又包含補(bǔ)償。因此，法律保留原則既約束征收征用行為，又約束確定補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，如何征收征用以及如何補(bǔ)償都應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，即由全國人大和全國人大常委會(huì)制定的法律來規(guī)定。④

（三）農(nóng)用地征收補(bǔ)償不應(yīng)屬于相對(duì)的法律保留范疇

盡管我國《憲法》沒有明確規(guī)定法律保留條款，但《立法法》第11 條從全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)行使的角度規(guī)定了法律保留原則，其中第7 項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用只能制定法律。對(duì)于農(nóng)地的征收應(yīng)當(dāng)屬于第7 項(xiàng)的范疇。根據(jù)《立法法》第12 條的規(guī)定，土地征收立法屬于相對(duì)保留事項(xiàng)，在全國人大及其常委會(huì)尚未制定法律時(shí)，經(jīng)過全國人大及其常委會(huì)授權(quán)，國務(wù)院可以先制定行政法規(guī)。⑤ 在實(shí)踐中，相對(duì)法律保留事項(xiàng)可被總結(jié)為“由法律直接規(guī)范或由法律明確授權(quán)依據(jù)之行政命令加以規(guī)范;例如，生命、身體以外其他自由事項(xiàng)之限制事項(xiàng)，以及行政給付涉及公共利益之重大事項(xiàng)?！雹迣?duì)此，來自司法實(shí)踐的觀點(diǎn)是，對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收和財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融、外貿(mào)制度以及其他事項(xiàng)，屬于相對(duì)法律保留的范疇，屬于立法權(quán)的非獨(dú)占事項(xiàng)，一般都可以由行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理的需要自主行使或者取得法律授權(quán)后行使。⑦ 我國《立法法》在法律保留的事項(xiàng)中，關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)，僅將“對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”列為相對(duì)法律保留的事項(xiàng)。⑧ 因此，在法律未規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，人民政府主管部門可以制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這正是《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第32 條賦予省、自治區(qū)、直轄市征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的原因。

《土地管理法》正是在相對(duì)法律保留的思路下制定的。筆者認(rèn)為，為了能夠從根本上解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性問題，增強(qiáng)農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和科學(xué)性，農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)被劃入相對(duì)的法律保留范疇，應(yīng)通過提升立法層級(jí)的方式合理制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。即便當(dāng)前立法條件暫付闕如，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立也應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人大及其常委會(huì)來行使。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)進(jìn)行《土地征收法》立法。

本文責(zé)任編輯：邵海