摘? ? ? 要：權(quán)力監(jiān)督在規(guī)制“為官不為”中具有極其重要的作用，具備鮮明的預(yù)防功能和校正功能。但目前存在四大短板，即“為官不為”問題的滋生和蔓延，深刻反映出權(quán)力監(jiān)督主體的監(jiān)督意識薄弱，難以形成監(jiān)督“為官不為”合力；自上而下、平行與自下而上監(jiān)督不匹配，難以構(gòu)成監(jiān)督“為官不為”網(wǎng)絡(luò)；事前、事中與事后監(jiān)督各有不足，難以形成全鏈條監(jiān)督“為官不為”模式；權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)存在罅漏，難以有效履行監(jiān)督“為官不為”之責(zé)。全面從嚴治黨進程中，補齊權(quán)力監(jiān)督短板，有效規(guī)制“為官不為”，應(yīng)詳列權(quán)力清單，繪制權(quán)力“流程圖”，讓“為官不為”無處遁形；建立多元化與立體化的權(quán)力監(jiān)督體系，對“為官不為”形成監(jiān)督合力；構(gòu)建涵蓋事前事中事后的完整監(jiān)督鏈條，擠壓“為官不為”的生成空間；深化紀檢機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革，以落實“兩個責(zé)任”防范“為官不為”。

關(guān)? 鍵? 詞：全面從嚴治黨；“為官不為”；權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號：D262.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）03-0043-10

收稿日期：2022-12-10

作者簡介：石學(xué)峰，中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院）教授，法學(xué)博士，研究方向為黨的學(xué)說與黨的建設(shè)。

基金項目：本文系中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院）學(xué)習(xí)研究闡釋黨的二十大精神專項課題“新時代習(xí)近平總書記對全面從嚴治黨的統(tǒng)籌設(shè)計與重大成就”的階段性成果，項目編號：202278。

“為官不為”是當(dāng)前亟需面對和解決的難題。習(xí)近平總書記指出：“總的看，我們的干部隊伍素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善，但是一個突出問題是部分干部存在一定程度的‘為官不為。”［1］“為官不為”問題的產(chǎn)生，深刻反映出權(quán)力監(jiān)督存在一些短板。有鑒于此，黨的二十大明確指出：要“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行?！保?］這就亟需通過找準權(quán)力監(jiān)督短板、精準補齊短板，提出有效規(guī)制“為官不為”的對策。

一、研究現(xiàn)狀與功能定位

（一）研究現(xiàn)狀

目前，學(xué)術(shù)界圍繞“為官不為”和權(quán)力監(jiān)督兩個領(lǐng)域已經(jīng)取得了相對豐碩的研究成果，但對二者的關(guān)系卻較少關(guān)注，尚未有專門的論文對其進行著力探討。對現(xiàn)有研究成果進行整理和歸納可以發(fā)現(xiàn)，其主要聚焦以下兩方面內(nèi)容：

⒈現(xiàn)有對“為官不為”的研究成果主要聚焦其表現(xiàn)類型、主要成因以及治理對策，而對“為官不為”與權(quán)力監(jiān)督關(guān)系的研究僅有少數(shù)學(xué)者在其論文中簡要涉及。如管志利分析了權(quán)力監(jiān)督軟化對“為官不為”的影響，強調(diào)要通過推動公眾參與監(jiān)督以遏制“為官不為”。［3］孫濤認為權(quán)力監(jiān)管機制的非制度化是導(dǎo)致“為官不為”的主要因素，主張治理“為官不為”的重點是做好“監(jiān)督加法”。［4］杜雄柏強調(diào)治理“為官不為”的難點在于崗位職責(zé)履行情況監(jiān)督方面，主張創(chuàng)新崗位評價監(jiān)督方式。［5］

⒉現(xiàn)有對權(quán)力監(jiān)督的研究成果多聚焦于權(quán)力監(jiān)督的理論邏輯、歷史發(fā)展、運行狀況、結(jié)構(gòu)困境及其破解路徑等議題，而從權(quán)力監(jiān)督視角對“為官不為”進行分析和探究的成果，只有少數(shù)學(xué)者涉及。如甘守義認為破解“為官不為”關(guān)鍵要堅持依法用權(quán)、陽光用權(quán)、不搞特權(quán)，讓公權(quán)力行使者接受人民群眾和媒體輿論的有效監(jiān)督。［6］

綜觀學(xué)者現(xiàn)有研究成果，其中不乏真知灼見，但仍存在一定的局限性：一方面，現(xiàn)有研究尚未從權(quán)力監(jiān)督視角對“為官不為”進行專門研究，僅有少數(shù)學(xué)者論及權(quán)力監(jiān)督對“為官不為”的影響，缺乏較為全面性與系統(tǒng)性研究；另一方面，現(xiàn)有成果中有針對性的研究較少。

（二）權(quán)力監(jiān)督在規(guī)制“為官不為”中的功能定位

⒈權(quán)力監(jiān)督在規(guī)制“為官不為”中具備鮮明的預(yù)防功能。一是能夠有力“規(guī)約主體的人性弱點”，［7］給廣大領(lǐng)導(dǎo)干部以明確、足夠和詳細信息，使他們較為精準地預(yù)見自己的用權(quán)行為可能給自身所帶來的各種后果，進而能夠有效抑制“為官不為”的發(fā)生動機。二是能夠堵塞缺陷和漏洞，切斷領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生“為官不為”問題的機率和機會。

⒉權(quán)力監(jiān)督在規(guī)制“為官不為”中具備鮮明的校正功能。權(quán)力監(jiān)督的作用不僅在于發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的“為官不為”問題，更重要的是能夠及時制止，使其終止而不再繼續(xù)。這具體體現(xiàn)為：一旦領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生“為官不為”問題，通過監(jiān)督能夠?qū)ζ湫纬梢环N強大的外在壓力，使其“為官不為”行為及時得到糾正。

二、權(quán)力監(jiān)督短板：“為官不為”滋生的重要因素

（一）權(quán)力監(jiān)督主體的監(jiān)督意識薄弱，難以形成監(jiān)督“為官不為”合力

⒈權(quán)力監(jiān)督主體對“為官不為”的監(jiān)督意識薄弱。如部分權(quán)力監(jiān)督主體認為“為官不為”是工作懈怠的小問題而非作風(fēng)建設(shè)的大問題，“為官不為”者并沒有觸犯黨紀國法，因而權(quán)力監(jiān)督主體缺乏對“為官不為”監(jiān)督的主動性、自覺性和積極性，致使“為官不為”問題日漸突出。

⒉權(quán)力監(jiān)督主體對“為官不為”的監(jiān)督能力較弱。這在紀檢監(jiān)察干部身上表現(xiàn)得較為突出。目前，一部分紀檢監(jiān)察干部是從黨務(wù)部門或其他業(yè)務(wù)部門借調(diào)或轉(zhuǎn)崗到紀檢監(jiān)察組織的，一部分則由黨政辦或業(yè)務(wù)工作人員兼職承擔(dān)紀檢監(jiān)察工作。這類紀檢監(jiān)察干部缺乏必要的專業(yè)背景，因此，當(dāng)面對具有隱蔽性深、欺騙性大、迷惑性強的“為官不為”行為和現(xiàn)象時，他們的“監(jiān)督”能力有限。

⒊權(quán)力監(jiān)督主體對“為官不為”的監(jiān)督合力不夠。有些地方的黨委、政府、人大、政協(xié)、政法、司法、紀檢監(jiān)察等不同權(quán)力監(jiān)督主體間缺乏有效溝通，各管一塊、各自為戰(zhàn)、分散運行。這就導(dǎo)致兩方面后果：一是形成“孤軍作戰(zhàn)”狀態(tài)，無法對“為官不為”凝聚并匯合成監(jiān)督“鐵拳”和“洪流”，弱化了監(jiān)督體系的整體效應(yīng)和疊加優(yōu)勢。二是形成監(jiān)督“真空地帶”，致使一些“為官不為”問題無人過問，最終形成頑疾。

（二）自上而下、平行與自下而上監(jiān)督不匹配，難以構(gòu)成監(jiān)督“為官不為”網(wǎng)絡(luò)

⒈自上而下的組織式監(jiān)督太遠，無法精準監(jiān)督下級的“為官不為”問題。上下級之間的層級越多、距離越遠，就越鞭長莫及，越難“一竿子”插到底，監(jiān)督力度就越薄弱，監(jiān)督面也越狹窄，且下級的很多“為官不為”行為往往具有一定的隱蔽性，因此上級對下級的“為官不為”問題“有權(quán)管但是看不見”。

⒉同級間的平行式監(jiān)督太軟，難以發(fā)現(xiàn)同級間的“為官不為”問題。鄧小平曾指出：“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，而同級的領(lǐng)導(dǎo)成員彼此是最熟悉的。對領(lǐng)導(dǎo)人最重要的監(jiān)督來自黨委會本身?！保?］然而，從實際情況來看，同級相互監(jiān)督效果并不理想。這是因為同級間長期在一起工作，極易形成一種“默契”，彼此間的相互監(jiān)督容易變成互不監(jiān)督。

⒊自下而上的民主式監(jiān)督太難，無力監(jiān)督上級的“為官不為”問題。雖然上級的“為官不為”問題下級會有直觀感受，但下級黨員干部常常會抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，既不愿意去監(jiān)督上級，更不敢去監(jiān)督上級。

（三）事前、事中與事后監(jiān)督各有不足，難以形成全鏈條監(jiān)督“為官不為”模式

⒈事前監(jiān)督相對薄弱，無法提前發(fā)現(xiàn)“為官不為”問題。目前，對領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的監(jiān)督，最突出的問題就是忽視事前監(jiān)督，直到出了問題或造成一定后果后，才不得不進行檢查和處理。這主要是由于權(quán)力監(jiān)督主體的主觀認識與監(jiān)督能力不足所致。如有的權(quán)力監(jiān)督主體對領(lǐng)導(dǎo)干部身上存在的苗頭性、傾向性“為官不為”問題缺乏鑒別力，因而不能做到早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早教育。

⒉事中監(jiān)督缺乏力度，無法及時發(fā)現(xiàn)“為官不為”問題。主要由兩方面原因?qū)е拢浩湟?，?quán)力監(jiān)督主體的自身素質(zhì)所限。如有的權(quán)力監(jiān)督主體因怕觸及矛盾或怕得罪人，從而對領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的“為官不為”問題往往“睜一只眼閉一只眼”，不愿、也不敢監(jiān)督；其二，有些監(jiān)督事項或監(jiān)督內(nèi)容公開性和透明度不高，權(quán)力監(jiān)督主體缺乏必要的知情權(quán)，因而無法有效監(jiān)督權(quán)力客體的某些“為官不為”問題。

⒊事后監(jiān)督重查輕處，無法有效懲戒“為官不為”問題。監(jiān)督是事前、事中與事后的有機統(tǒng)一，三者缺一不可。事前監(jiān)督能夠防患于未然，事中監(jiān)督主要起糾偏和控制作用，事后監(jiān)督主要發(fā)揮懲戒和警示功能。因而事后監(jiān)督只要同時做好“查”與“處”兩個環(huán)節(jié)，或者能夠嚴格兌現(xiàn)“處”這一重要環(huán)節(jié)，就足以警戒后人。但目前的事后監(jiān)督往往存在重“查”輕“處”問題，對“為官不為”的處罰過輕，起不到有力震懾作用。

（四）權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)存在罅漏，難以有效履行監(jiān)督“為官不為”之責(zé)

⒈“三轉(zhuǎn)”不徹底，紀委的監(jiān)督與業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督相混淆。在“三轉(zhuǎn)”實施前，各級紀委往往代替職能部門牽頭組織監(jiān)督檢查。2014年，黨中央提出“三轉(zhuǎn)”后，盡管各級紀委已認識到紀委監(jiān)督與職能部門業(yè)務(wù)監(jiān)管的區(qū)別，但囿于慣性思維，一旦說起“監(jiān)督”，不管是紀委干部還是其他干部，都習(xí)慣性地認為都是紀委的職責(zé)，各級紀委的“三轉(zhuǎn)”還面臨著許多實際困難和問題，未能通過“監(jiān)督的再監(jiān)督”的方式科學(xué)地履行自身的監(jiān)督職責(zé)。

⒉紀委的專門監(jiān)督作用發(fā)揮不充分，難以有效履行監(jiān)督“為官不為”之責(zé)。黨章規(guī)定：“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”，黨章還進一步規(guī)定：“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］但從實際情況看，各級紀委在行使監(jiān)督權(quán)力時往往或多或少地受到同級黨委的影響，加之各級紀委在內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置、干部任免、人員編制以及部門的經(jīng)費預(yù)算等方面缺乏自主權(quán)。受制于這些因素，各級紀委很難對同級黨委的“為官不為”問題進行有力監(jiān)督。

⒊紀檢監(jiān)察機關(guān)不是天然“保險箱”，由誰來對紀檢監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督成為難題。紀檢監(jiān)察干部并不天生具備“免疫力”，也會“不作為、不擔(dān)當(dāng)”。這可從近年來紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的腐敗案件的比例得到證實。據(jù)相關(guān)資料顯示，“在目前已查處的腐敗案件中，有六至七成的腐敗大案要案是通過群眾舉報發(fā)現(xiàn)和查處的，少有同級紀委主動查處?！保?0］

三、補齊權(quán)力監(jiān)督短板、有效規(guī)制“為官不為”的路徑選擇

（一）詳列權(quán)力清單，繪制權(quán)力“流程圖”，讓“為官不為”無處遁形

⒈細化權(quán)力事項，精準制權(quán)。應(yīng)按照“職權(quán)法定”“權(quán)責(zé)一致”“便民高效”等原則科學(xué)編制權(quán)力名稱、權(quán)力來源、法定依據(jù)、實施主體、實施對象、行使內(nèi)容、監(jiān)督方式、救濟途徑等目錄，形成詳細的權(quán)力清單，真正做到一切權(quán)力進清單、清單之外無特權(quán)。一是權(quán)力清單結(jié)構(gòu)安排要統(tǒng)一規(guī)范。要注重構(gòu)建統(tǒng)一化、標準化和通用化的權(quán)力清單結(jié)構(gòu)體系，杜絕各地區(qū)、各部門、各單位根據(jù)各自需求進行“自導(dǎo)自演”，肆意制定權(quán)力清單。二是權(quán)力清單內(nèi)容要全面化、具體化。全面化是指權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)全覆蓋各層級、各部門、各領(lǐng)域的公權(quán)力，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到頂?shù)降祝痪唧w化是指權(quán)力清單本身的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體而精準，不能模棱兩可、似是而非，做表面文章。

⒉科學(xué)配權(quán)，合理確權(quán)勘界。要依法厘清每一類權(quán)力主體的邊界并對其進行科學(xué)配置，以保證各權(quán)力主體的權(quán)力只能在各自的界限內(nèi)規(guī)范運行，最終以鮮明的職權(quán)界定和配置避免“為官不為”問題發(fā)生。一是依法厘清權(quán)責(zé)，給權(quán)力劃定邊界。要依法梳理各地區(qū)、各單位、各部門、各崗位、各公職人員特別是中央與地方、上級與下級、個人與集體、正職與副職之間的不同權(quán)責(zé)，使得各權(quán)力主體的職權(quán)界限較為分明。二是按照權(quán)責(zé)對等原則，科學(xué)配置權(quán)力?！爱?dāng)責(zé)任大于權(quán)力時，就會出現(xiàn)‘不作為現(xiàn)象；當(dāng)權(quán)力大于責(zé)任時，就會出現(xiàn)‘亂作為現(xiàn)象。”［11］因此，亟需緊緊抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個重點和“關(guān)鍵少數(shù)”，盡快構(gòu)建權(quán)責(zé)對等的權(quán)力配置機制，使權(quán)力和責(zé)任處于平衡一致狀態(tài)。

⒊規(guī)范用權(quán)，編制權(quán)力“流程圖”。按照“于法有據(jù)、于事有效、于民有利”原則，從嚴控制自由裁量空間，繪制權(quán)力“流程圖”，固定權(quán)力運行流程，破除“為官不為”的生存空間。一是編制權(quán)力“流程圖”，做到“有權(quán)必有流程”。應(yīng)直觀科學(xué)地編制權(quán)力清單事項規(guī)范流程，以圖表形式繪制權(quán)力清單運行“路線圖”，讓領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)有“固定路線”，推動實現(xiàn)權(quán)力規(guī)范化運行。在權(quán)力“流程圖”中，應(yīng)重點公開并明確行使條件、承辦崗位、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對人的權(quán)利、投訴舉報等具體內(nèi)容，以統(tǒng)一標準固化程序，規(guī)范權(quán)力的自由裁量。二是構(gòu)建智能化權(quán)力運行新形態(tài)，全面推行網(wǎng)上“行權(quán)”。應(yīng)構(gòu)建和開發(fā)專門用于規(guī)范權(quán)力運行的數(shù)字化、智能化管理系統(tǒng)，將權(quán)力清單內(nèi)容和權(quán)力運行流程圖錄入系統(tǒng)，使權(quán)力按照預(yù)先設(shè)置的流程全程網(wǎng)上運行，確保權(quán)力規(guī)范運行。三是常態(tài)管理，將權(quán)力運行“路線圖”落在實處?？赏ㄟ^編制《權(quán)力清單運行流程操作手冊》，形成規(guī)范化的工作流程和標準化的操作模板，群眾只需“按圖索驥”，干部就得“對號作答”，否則即可“照圖說話”進行投訴舉報。

（二）建立多元化和立體化的權(quán)力監(jiān)督體系，對“為官不為”形成監(jiān)督合力

⒈整合監(jiān)督力量，拓展監(jiān)督方式，提升監(jiān)督“為官不為”問題質(zhì)效。一是夯實權(quán)力監(jiān)督主體，整合權(quán)力監(jiān)督力量，提升監(jiān)督“為官不為”合力。為此，應(yīng)創(chuàng)造條件、搭建平臺，讓黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、行政監(jiān)察、人民群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會組織監(jiān)督以及社會輿論監(jiān)督等各種權(quán)力監(jiān)督主體參與到對“為官不為”問題的監(jiān)督中，形成各司其職、各負其責(zé)又縱向互通、橫向聯(lián)合、齊抓共管、合力推進的對“為官不為”的監(jiān)督格局。二是建立監(jiān)督工作聯(lián)席機制，形成信息互通的立體聯(lián)動體系，提升監(jiān)督“為官不為”信息共享度。應(yīng)打破權(quán)力監(jiān)督主體信息壁壘，通過定期通報、聯(lián)席會議、專題會議等方式，將不同權(quán)力監(jiān)督主體掌握的“為官不為”信息互相通報、相互分享，提升監(jiān)督“為官不為”實效。三是創(chuàng)新監(jiān)督“為官不為”問題的方式方法，提升監(jiān)督“為官不為”質(zhì)量。其一，要實行“自下而上”式逆向監(jiān)督法，落實下級對上級的監(jiān)督權(quán)。為此，必須構(gòu)建下級監(jiān)督上級的權(quán)益保護機制以及風(fēng)險補償機制，盡量降低和消除下級對上級進行監(jiān)督的后顧之憂。其二，要實行“殺回馬槍”式反復(fù)監(jiān)督法。通過實行這一方法，能夠充分體現(xiàn)監(jiān)督的嚴肅性和常態(tài)化，可以有效解決領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的敷衍塞責(zé)、推拉繞虛、畏難厭戰(zhàn)等“為官不為”問題。其三，要實行“督”“研”結(jié)合式監(jiān)督法。如果僅強調(diào)實行“督”，而不及時跟進“研”，就極有可能陷入查找出“為官不為”問題卻無人解決的怪圈。因此，應(yīng)實現(xiàn)“督”“研”有機結(jié)合，對查找出的“為官不為”問題，要精準研究對策及時解決。

⒉拓寬監(jiān)督渠道，豐富監(jiān)督手段，暢通監(jiān)督“為官不為”問題途徑。要營造濃厚的“為官不為”監(jiān)督氛圍，努力拓寬“為官不為”監(jiān)督渠道，不斷豐富“為官不為”監(jiān)督手段，以形成輻射全面、渠道暢通、利用方便的監(jiān)督“網(wǎng)絡(luò)”。一是構(gòu)建多樣化的“為官不為”監(jiān)督通道，為權(quán)力監(jiān)督主體提供盡可能多的“為官不為”監(jiān)督渠道。為此，可以通過開設(shè)“為官不為”監(jiān)督電話、設(shè)置“為官不為”監(jiān)督信箱、開通“為官不為”監(jiān)督熱線以及設(shè)立“為官不為”監(jiān)督網(wǎng)站等，形成強大的“為官不為”監(jiān)督陣勢與監(jiān)督攻勢，方便各權(quán)力監(jiān)督主體參與到對“為官不為”問題的監(jiān)督中。二是創(chuàng)新和豐富對“為官不為”問題的監(jiān)督手段，推動實現(xiàn)監(jiān)督“為官不為”科技化。為此，應(yīng)充分利用現(xiàn)代科技手段特別是借助現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)筑“科技+監(jiān)督”格局，給“為官不為”監(jiān)督插上“科技的翅膀”，形成縱向到底、橫向到邊的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓“為官不為”問題無處藏身。三是深挖細查“為官不為”問題線索，讓“為官不為”無滋生空間。應(yīng)由紀檢監(jiān)察機關(guān)牽頭，實施部門聯(lián)動協(xié)同，分門別類組成多個明察暗訪小組，深入到各部門、各單位、各行業(yè)以及服務(wù)對象中認真查找“為官不為”線索，讓“為官不為”無處遁形。

⒊推進立體化監(jiān)督，構(gòu)建“點線面”相結(jié)合的“為官不為”問題監(jiān)督模式。要遵循“著力抓點、串點成線、以線促面”的思路，著力構(gòu)筑立體化監(jiān)督格局，形成“點線面”相結(jié)合的“為官不為”問題監(jiān)督模式。一是“著力抓點”，增強監(jiān)督“為官不為”的針對性。要創(chuàng)造條件讓各類權(quán)力監(jiān)督主體特別是人民群眾能夠在“現(xiàn)場點”及時監(jiān)督“為官不為”問題。這需要將各級領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)、任務(wù)分工、業(yè)務(wù)流程、工作標準、工作時限、辦理期限以及投訴電話等及時在部門網(wǎng)站、辦事大廳進行公示，以方便權(quán)力監(jiān)督主體能夠?qū)φ諛藴蕦崟r監(jiān)督。一旦遇到推諉扯皮、該辦不辦等“為官不為”問題時，權(quán)力監(jiān)督主體可以在“現(xiàn)場點”及時向相關(guān)部門反映，避免事后難找證據(jù)。二是“串點成線”，增強監(jiān)督“為官不為”的聯(lián)動性。要把權(quán)力監(jiān)督主體在“現(xiàn)場點”及時監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的“為官不為”問題整體拓展和延伸至相關(guān)人員、相關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)域以及相關(guān)行業(yè)的“線”上，舉一反三，強化對“線”上“為官不為”問題的源頭防范和監(jiān)督，拉緊“為官不為”警戒防線。三是“以線促面”，增強監(jiān)督“為官不為”的覆蓋面。要將權(quán)力監(jiān)督主體在“線”上監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的“為官不為”問題，輻射和引向所有地區(qū)、所有單位和部門，引導(dǎo)全社會及時監(jiān)督和舉報各類“為官不為”問題，消除監(jiān)督盲區(qū)。

（三）構(gòu)建涵蓋事前事中事后的完整監(jiān)督鏈條，擠壓“為官不為”生成空間

⒈立足抓早、抓小、防微杜漸，用好事前“預(yù)警”監(jiān)督。要堅持事前預(yù)防提醒為主，立足抓早抓小抓苗頭，把“為官不為”扼殺在萌芽狀態(tài)。一是堅持思想教育在先，建構(gòu)“為官有為”的思想高地。要通過各種形式持續(xù)強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部堅定理想信念、增強宗旨意識、筑牢責(zé)任意識、補足精神之“鈣”，讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的世界觀、人生觀、價值觀、地位觀、政績觀、利益觀、榮辱觀、群眾觀、權(quán)力觀，從思想源頭上防范“為官不為”。二是堅持警示在先，用好“為官不為”反面教材。充分運用報紙、網(wǎng)站、手機短信、微信、微博、電視、廣播等多種形式，強化對“為官不為”典型案例的曝光力度和頻度，釋放從嚴治理“為官不為”強烈信號，讓領(lǐng)導(dǎo)干部受觸動，從而以案為鑒、做到警鐘長鳴，真正擔(dān)當(dāng)作為，扎實做好本職工作。三是堅持預(yù)防在先，做到及早發(fā)現(xiàn)、及時提醒教育。一旦發(fā)現(xiàn)工作中存在得過且過、不思進取、畏手畏腳、推諉扯皮的領(lǐng)導(dǎo)干部，要及時咬耳扯袖，做到早提醒、早糾正、早查處，督促領(lǐng)導(dǎo)干部不敢玩忽職守、不敢畏難不前、不敢平庸無為。

⒉推行領(lǐng)導(dǎo)干部陽光化工作機制，強化事中“動態(tài)”監(jiān)督。一是構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)跟蹤考察制度。及時跟蹤了解領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)情況。要定期把對領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的跟蹤考察情況錄入“領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)數(shù)據(jù)庫”或“領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)清單”，實現(xiàn)記實監(jiān)督，以切實做到有據(jù)可查，最終倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部履職擔(dān)當(dāng)。二是構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部“痕跡化”工作制度。根據(jù)“一事一記”原則，建立領(lǐng)導(dǎo)干部工作情況全程記實檔案，對工作過程中的所有環(huán)節(jié)、事項、情況都及時、客觀、準確、如實地以文字、錄音、錄像、照片或?qū)嵨锏刃问接涗浵聛怼＿@樣，誰懶誰勤、誰優(yōu)誰劣、誰實誰虛能夠一目了然、一清二楚。三是健全和完善領(lǐng)導(dǎo)干部工作表現(xiàn)情況測評制度。要聚焦中心、聚力大局、突出重點，通過考大事、考要事、考難事、考實事、考硬事，精準定位考核“指揮棒”的“指向”和“力度”，確保精準識別出到底是“黃牛型”“獅子型”“實干型”干部，還是“躺平型”“安逸型”“漂浮型”干部。

⒊鐵腕整治“為官不為”行為，嚴肅事后“懲戒”監(jiān)督?！皠訂T千遍不如問責(zé)一次?！睉?yīng)高懸問責(zé)利器，亮鐵腕下重拳，織緊“為官不為懲戒網(wǎng)”，形成強大震懾力量。一是迎頭痛擊，猛藥去疴，強化對“為官不為”的懲戒力度。應(yīng)堅持問責(zé)利劍高懸，合理用好問責(zé)“指揮棒”，單獨或合并運用提醒談話、約談函詢、通報批評或作出檢查、誡勉談話、責(zé)令公開道歉、停職檢查或離崗鍛煉、調(diào)整崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、引咎辭職或責(zé)令辭職、免職、降職、辭退或解聘等各種問責(zé)方式，對“為官不為”問題決不姑息縱容，確保懲治效果。二是推行“為官不為”連帶問責(zé)，提升“為官不為”懲治威懾力。按照“權(quán)責(zé)一致、左右連帶、分層懲處”的原則，形成“立體化”連帶問責(zé)格局。其一，緊扣崗位職責(zé)，實行層級連帶，下級出現(xiàn)“為官不為”行為，問責(zé)同時上追一級，其上級領(lǐng)導(dǎo)連帶問責(zé)；其二，緊扣業(yè)務(wù)流程，實行環(huán)節(jié)連帶，前一環(huán)節(jié)出現(xiàn)“為官不為”行為，問責(zé)同時下追一級，后一環(huán)節(jié)工作人員連帶問責(zé)；其三，長時間對領(lǐng)導(dǎo)干部“零問責(zé)”，但被上級部門發(fā)現(xiàn)“為官不為”問題的，不僅追究黨委主體責(zé)任，而且追究紀委監(jiān)督責(zé)任，還追究“一把手”責(zé)任。

（四）深化紀檢機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革，以落實“兩個責(zé)任”防范“為官不為”

⒈完善紀律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制。一是擴大各級紀委的監(jiān)督職權(quán)。其一，賦予各級紀委決策監(jiān)督權(quán)，使各級紀委能夠?qū)ν夵h委的決策實施有力監(jiān)督；其二，賦予各級紀委列席同級黨委“三重一大”會議權(quán)，實現(xiàn)各級紀委列席同級黨委“三重一大”會議常態(tài)化、制度化。其三，加大力度保護專業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀人員，維護其各項合法權(quán)利，切實防止各種打擊報復(fù)事件發(fā)生。二是加強對紀委尤其是紀委書記的監(jiān)督。其一，紀委成員特別是紀委書記要加強自身修養(yǎng)，嚴于解剖自己，通過自重、自省、自警、自勵，實現(xiàn)自我校正、自我約束、自我監(jiān)督；其二，要強化上級紀委、同級黨委會、黨代會以及廣大黨員對紀委及其成員的監(jiān)督；其三，通過強化人大及其常委會的監(jiān)督功能、扎實做好民主黨派的民主監(jiān)督、高度重視群眾監(jiān)督、扎實推進輿論監(jiān)督等，提升黨外力量對紀委的監(jiān)督力度?？傊ㄟ^加強對紀委尤其是紀委書記的監(jiān)督，防止他們“把監(jiān)督權(quán)當(dāng)成一種新的特權(quán)，謀取不正當(dāng)利益?！保?2］

⒉強化黨委“主體責(zé)任”落實，保障“為官有為”。一是強化黨委對整治“為官不為”問題的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其一，要強化組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓組織責(zé)任落實。各級黨委要強化對整治“為官不為”問題的組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持把整治“為官不為”問題牢牢抓在手上。黨委“一把手”更要以身作則、率先垂范，切實履行好第一責(zé)任人職責(zé)，不怕揭短亮丑，帶頭查擺“為官不為”問題，明確“為官不為”問題整改方向，積極推動“為官不為”問題整改進度；其二，要明確責(zé)任分工，任務(wù)明確到人。各級黨委應(yīng)成立“為官不為”問題專項整治領(lǐng)導(dǎo)小組，明確主要職責(zé)，進行任務(wù)分解，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“為官不為”問題專項整治工作；其三，要強化分級負責(zé)，打通責(zé)任傳遞路徑。各級黨委在帶頭履行整治“為官不為”主體責(zé)任時，還應(yīng)指導(dǎo)同級人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院黨組切實擔(dān)負起整治“為官不為”責(zé)任，形成全覆蓋的整治“為官不為”主體責(zé)任體系。二是強化黨委對整治“為官不為”問題的表率責(zé)任。要堅持書記抓、抓書記，發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的示范引領(lǐng)作用。其一，堅持書記抓。黨委書記要主抓直管、靠前指揮，運籌帷幄、統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，切實承擔(dān)起治理“為官不為”第一責(zé)任人職責(zé)；其二，堅持抓書記。要實行上一級黨委書記抓下一級黨委書記機制，把書記抓書記的責(zé)任鏈條層層壓實、逐級延伸，形成書記帶頭抓書記、一級抓一級、一級帶一級、一級促一級、層層抓落實的完整責(zé)任閉環(huán)，從而督促各級黨委書記將治理“為官不為”主體責(zé)任扛在肩上。三是強化黨委對紀委的支持責(zé)任，助力紀委有力監(jiān)督“為官不為”問題。支持紀委履行監(jiān)督責(zé)任，是黨委履行主體責(zé)任的應(yīng)有之義。為此，各級黨委應(yīng)制定出臺《黨委全面支持紀委履職盡責(zé)的意見》，充分保障紀委依規(guī)依紀處置“為官不為”問題線索，支持紀委常態(tài)化開展“為官不為”問題的監(jiān)督檢查。

⒊強化紀委“監(jiān)督責(zé)任”落實，促進領(lǐng)導(dǎo)干部“積極有為”。一是深化紀委“三轉(zhuǎn)”，做到到位不越位、協(xié)辦不包辦、專職不全職。其一，紀委要深入推進“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，突出主業(yè)、抓住主線、強化主責(zé)。其二，紀委要理順與相關(guān)職能部門的關(guān)系。紀委應(yīng)堅持“綜合、互通、共享”原則，站位宏觀，選好角度，把握有度，找準監(jiān)督“為官不為”的突破口，加強與相關(guān)職能部門的聯(lián)動合作與協(xié)調(diào)配合，既避免相互推諉，又杜絕大包大攬，更防止放任不管，切實做到協(xié)辦不包辦。其三，紀委要理順監(jiān)督與監(jiān)管的關(guān)系。紀委是對職能部門有無正確履行職責(zé)的監(jiān)督，而不是對某個程序或環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。因此，紀委應(yīng)堅守主責(zé)主業(yè)，做好分內(nèi)之事，扛牢專門監(jiān)督之責(zé)，杜絕既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”。二是紀委要自覺作為，變“被動應(yīng)對”為“主動出擊”，提升監(jiān)督“為官不為”的主動性。應(yīng)堅持監(jiān)督關(guān)口前移，使監(jiān)督更加聚焦、更加精準、更加有力。具體而言，可通過“談、訪、查”三種形式，讓監(jiān)督利劍直指“為官不為”問題。其一，抓早抓小，以談促為。加大談話函詢力度，采取集體約談和一對一約談相結(jié)合、警醒約談與工作約談相結(jié)合、常規(guī)約談和點題約談相結(jié)合等方式，對存在苗頭性、傾向性“為官不為”行為的領(lǐng)導(dǎo)干部及時進行提醒和“敲打”，把“為官不為”問題遏制在未發(fā)或初起狀態(tài)。其二，走訪調(diào)研，以訪促效。應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，定期或不定期深入基層，通過下發(fā)“為官不為”舉報明白卡和問卷調(diào)查等，收集和受理“為官不為”線索并加強對“為官不為”線索的研判與轉(zhuǎn)辦，確?！笆率掠谢匾簦兄洹?。其三，深挖細查，以查促改。應(yīng)聚焦監(jiān)督職能，抓好日常監(jiān)督，采取明察暗訪、突擊檢查、專項檢查、交叉互查、隨機抽查、聯(lián)合檢查、回訪檢查等方式，既緊盯“為官不為”老問題，又關(guān)注“為官不為”新動向，著力查準查實隱形變異的“為官不為”問題，制定整改措施，建立整改臺賬，確保整改到位。三是紀委要聚焦關(guān)鍵，變“平均用力”為“靶向發(fā)力”，提高監(jiān)督“為官不為”的針對性。其一，要盯住“關(guān)鍵少數(shù)”這一重點對象，防止失去“準心”。只有盯住和管住“關(guān)鍵少數(shù)”，才能牽住治理“為官不為”的“牛鼻子”，最終真正抓住和管好“絕大多數(shù)”。為此，應(yīng)突出對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，凡發(fā)生“為官不為”問題，必須嚴肅追責(zé)問責(zé)。其二，要緊盯“為官不為”易發(fā)生領(lǐng)域，嚴防“大水漫灌”。應(yīng)抓全局之重點、抓重點之關(guān)鍵、抓關(guān)鍵之具體，將監(jiān)督“探頭”緊盯安全生產(chǎn)、重點項目建設(shè)、食品藥品安全監(jiān)管、涉農(nóng)資金管理和使用、行政審批、服務(wù)窗口、衛(wèi)生計生、公安和交通運輸、環(huán)保和城市公用事業(yè)、教育、土地開發(fā)利用和保護等“為官不為”易發(fā)生領(lǐng)域，增強“為官不為”監(jiān)督的精準性。

綜上，目前，學(xué)術(shù)界對“為官不為”問題與權(quán)力監(jiān)督短板關(guān)聯(lián)的研究尚顯薄弱，亟需對其進行深入探究。基于此，本文分析了權(quán)力監(jiān)督短板是導(dǎo)致“為官不為”的重要因素，提出了補齊規(guī)制“為官不為”權(quán)力監(jiān)督短板的對策建議，以期對解決“為官不為”問題起到拋磚引玉的作用。當(dāng)然，由于“為官不為”的成因極其復(fù)雜，還需要學(xué)術(shù)界從更廣闊的視角對其進行更為深入的探討，從而為有效規(guī)制“為官不為”問題建言獻策。

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（責(zé)任編輯：董博宇）

The Shortcomings of the Supervision of Power to Regulate

“Inaction of Officials” in the Process of Comprehensive

Strict Governance of the Party

Shi Xuefeng

Abstract：Power supervision plays an extremely important role in regulating“acting as an official but not acting as an official”，with distinct preventive and corrective functions. Currently，there are four major weaknesses， namely，the breeding and spread of the problem of“not acting as an official”，which deeply reflects the weak supervision consciousness of the power supervision subject and the difficulty in forming a joint force of“not acting as an official”；There is a mismatch between top-down，parallel，and bottom-up supervision，making it difficult to form a supervision network of“acting as an official but not acting as an official”；During，and post supervision have their respective shortcomings，making it difficult to form a full chain supervision model of“not acting as an official”；There are gaps in the power supervision institutions，which make it difficult to effectively fulfill the responsibility of supervising“not to act as an official”.In the process of comprehensively and strictly administering the Party，we should complement the shortcomings of power supervision and effectively regulate“not acting as an official”.We should make a detailed list of powers and draw a“flow chart“of power，so that“not acting as an official”has nowhere to hide；Establish a diversified and three-dimensional power supervision system to form a joint supervision force for“acting as an official but not acting as an official”；Build a complete supervision chain that covers beforehand，during，and after the event，squeezing the generating space of“acting as an official but not acting as an official”；Deepen the reform of the leadership system of discipline inspection organs to implement the“two responsibilities”and prevent“acting as an official but not acting as an official”.

Key words：comprehensive strict governance of the Party；“inaction of officials”；supervision of power